EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.12.2011 [ ](2011) 1551 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/98/EY muuttamisesta {KOM(2011) 877 lopullinen} {SEK(2011) 1552 lopullinen} FI FI
1. SOVELTAMISALA JA TAUSTA 1.1. Soveltamisala Tässä vaikutustenarvioinnissa keskitytään siihen, onko julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin 2003/98/EY (PSI-direktiivi) säännöksiä tarpeen muuttaa julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttömarkkinoilla tapahtuneiden muutosten perusteella. Direktiivissä määritetään perusehdot julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytölle koko EU:ssa. Komissio on ottanut huomioon uudelleenkäyttömarkkinoiden muutokset, myös direktiivin aiheuttamat muutokset, ja arvioinut, onko jäljellä esteitä, millaisia esteet ovat, ja miten ne parhaiten poistetaan. 1.2. Tausta PSI-direktiivi annettiin 17. marraskuuta 2003. Direktiivillä luodun oikeudellisen kehyksen tarkoituksena on hyödyntää valtion omistaman tiedon tarjoamat taloudelliset mahdollisuudet asettamalla tiedot uudelleenkäytettäviksi kaupallisiin ja muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin innovoinnin edistämiseksi. PSI-direktiivi on osa Euroopan digitaalistrategiaa sekä älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevaa Eurooppa 2020 -strategiaa 1. Direktiivin uudelleentarkastelu on yksi digitaalistrategian avaintoiminnoista (1 c). Tietoresurssien, myös julkisen hallinnon tiedon, avoimuuden taloudellinen merkitys tunnustetaan nykyään laajalti. Esimerkiksi The Economist -lehden vuonna 2010 julkaisemassa raportissa todetaan, että tiedosta on tullut lähes pääomaan ja työhön verrattava taloudellinen tuotantopanos 2. Digital Britain Final Report -raportissa puolestaan tiedon katsotaan olevan "innovaatiovaluuttaa osaamistalouden elinehto 3. Vapaasti saatavilla oleva julkisen sektorin tieto lisää talouskasvua vauhdittavaa innovointia ja luovuutta ja lisää samalla hallinnon avoimuutta, vastuullisuutta ja tehokkuutta. Tuoreen tutkimuksen mukaan julkisen sektorin tiedon kokonaismarkkinoiden arvo oli EU:ssa vuonna 2008 28 miljardia euroa 4, mutta julkisen sektorin tietojen saatavuutta helpottamalla saavutettava taloudellinen kokonaishyöty olisi EU:n 27 jäsenvaltiossa vuosittain 40 miljardia euroa. Julkisen sektorin tiedon käytöstä saatava suora ja epäsuora taloudellinen hyöty olisi EU:n 27 jäsenvaltion taloudessa vuosittain yhteensä suunnilleen 140 miljardia euroa 5, mikä osoittaa selvästi, että julkisen sektorin tietojen laajemmasta uudelleenkäytöstä on huomattavaa taloudellista hyötyä. Haasteena on laatia markkinoille paras mahdollinen oikeudellinen kehys julkisen tiedon kaupallisen ja muun kuin kaupallisen uudelleenkäytön helpottamiseksi ja lisäämiseksi. Direktiivin 13 artiklassa vaaditaan, että direktiivin täytäntöönpanoa tarkastellaan uudelleen ennen 1 päivää heinäkuuta 2008. Komissio toteutti uudelleentarkastelun, joka julkaistiin tiedonannossa KOM(2009) 212 6. Tiedonannossa todetaan, että edistyksestä huolimatta 1 2 3 4 5 6 http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm. http://www.economist.com/node/15557443. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/interactive.bis.gov.uk/digitalbritain/report/. Review of recent studies on PSI re-use and related market developments, G. Vickery, elokuu 2011. Review of recent studies on PSI re-use and related market developments, G. Vickery, heinäkuu 2011, julkaisu lähiaikoina. http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2009:0212:fin:fi:pdf. FI 1 FI
olemassa on edelleen useita esteitä, nimittäin julkisen sektorin elinten pyrkimykset kattaa mahdollisimman suuri osa kustannuksista välittämättä laajemmista kokonaistaloudellisista eduista, julkisen ja yksityisen sektorin väliset vilpilliset kilpailukäytännöt sekä julkisen sektorin elinten kyvyttömyys nähdä alan taloudellinen potentiaali. Komissio totesi, että uusi tarkastelu olisi tehtävä viimeistään vuonna 2012, jolloin on saatavilla enemmän näyttöä direktiivin vaikutuksista ja soveltamisesta. Direktiivin tarkistamisesta pidettiin 9. syyskuuta 2010 ja 30. marraskuuta 2010 välisenä aikana laaja julkinen kuuleminen, johon saatiin 598 vastausta kaikilta asianomaisilta osapuolilta, kuten hallituksilta, julkisen sektorin sisältöjen haltijoilta (myös aloilta, jotka eivät tällä hetkellä kuulu soveltamisalaan), kaupallisilta ja muilta kuin kaupallisilta uudelleenkäyttäjiltä, asiantuntijoilta, tutkijoilta ja kansalaisilta. Vastaukset osoittavat, että vaikka uudelleenkäytön kulttuuri on kehittynyt monissa jäsenvaltioissa edellisen vuoden uudelleentarkasteluun verrattuna, julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytön mahdollisuuksien mahdollisimman suuri hyödyntäminen vaatii vielä paljon työtä. Niin julkisen sektorin elimet kuin uudelleenkäyttäjätkin pyysivät selvennystä ja ohjeistusta maksu- ja lupaperiaatteisiin sekä tietomuotoihin. Lisäksi suurempi osa julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttäjistä kuin haltijoista kannatti direktiivin muuttamista niin, että kaikkia saatavissa olevia tietoja voidaan käyttää uudelleen, julkisten tietoresurssien avaamiseksi hyväksytään lisätoimia ja uudelleenkäytön helpottamiseksi otetaan käyttöön käytännön toimia (esimerkiksi luettelo saatavilla olevista asiakirjoista, lupaehtojen yksinkertaistaminen tai niistä luopuminen sekä marginaalikustannusten veloittaminen). 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Yrityksellä, joka pyrkii kehittämään kaikkien EU:n jäsenvaltioiden julkisiin tietoihin perustuvaa kaupallista verkkotuotetta, on todettu olevan seuraavia ongelmia. 2.1. Epäselvyys ja avoimuuden puute Uudelleenkäytön esteenä ovat edelleen tietämättömyys saatavilla olevista julkisen sektorin tiedoista sekä uudelleenkäyttöä koskevien ehtojen, kuten tiedon hinnoittelun, rajoittavuus tai epäselvyys. Tietojen kuulumisesta uudelleenkäytön piiriin ei ole riittävää varmuutta, sillä jotkin julkisen sektorin elimet luottavat liikaa julkisen tehtävän käsitteeseen rajoittaakseen uudelleenkäyttöä. Pk-yritykset pitävät todennäköisesti julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttöä koskevaa lupaprosessia liian monimutkaisena ja hyllyttävät tuotteensa, jos resurssit eivät riitä prosessin loppuun viemiseen. 2.2. Suljetut tietoresurssit Direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät tällä hetkellä yleisradioyhtiöissä, koulutus- ja tutkimuslaitoksissa sekä kulttuurilaitoksissa kerätyt ja tuotetut tiedot. Joidenkin näiden tiedot, erityisesti kulttuurialan vapaa aineisto, on uudelleenkäytettävissä, vaikkakin sääntelemättömien ehtojen mukaan, joten poikkeusten perusteluista on tehtävä uusi kustannus-hyötyanalyysi. FI 2 FI
2.3. Liian korkeat maksut ja tasavertaisten toimintaedellytysten puuttuminen Uudelleenkäyttäjät valittavat, että liian korkeat maksut estävät uudelleenkäytön, erityisesti pk-yrityksissä. Julkisen sektorin elimet kohdistavat kustannukset usein väärin jalostamattomia ja jalostettuja tietoja koskevien toimien välillä eivätkä pysty varmistamaan, että jalostettuja tietotuotteita jalostamattomista tiedoista tuottavilta yrityksiltä perittävät maksut ovat johdonmukaisia sisäisesti veloitettavien hintojen kanssa. Jotkin julkisen sektorin elimet yhdistävät julkisten tehtävän täyttämisen kaupallisiin tulojenlisäämistoimiin, mitä ei itsessään ole kielletty PSI-direktiivissä. Jotkin näistä julkisen sektorin elimistä asettavat kilpailunvastaisia hintoja ja lupaehtoja kilpaillessaan yksityisen sektorin kanssa tuottamiinsa ja/tai keräämiinsä julkisen sektorin tietoihin perustuvien tuotteiden ja palvelujen markkinoilla. 2.4. Jäsenvaltioiden epäjohdonmukaiset lähestymistavat Direktiivin täytäntöönpano ja soveltaminen sekä julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytössä edistyminen on ollut EU:ssa epätasaista. Julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttöpolitiikan täytäntöönpanon vaihteleva tahti eri jäsenvaltioissa johtaa siihen, että sisämarkkinat ovat vaarassa pirstaloitua entisestään, mistä on haittaa yrityksille, kuluttajille ja kansalaisille. 2.5. Uudelleenkäyttöä koskevien säännösten puutteellinen täytäntöönpano Vaikka jäsenvaltioilla on toimivat yleiset oikeussuojajärjestelmät, vain osassa on säädetty siitä, että tietyt viranomaiset ottavat vastaan julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttösääntöjen rikkomista julkisissa elimissä koskevat valitukset. Uudelleenkäyttäjiä odottaa useimmissa jäsenvaltioissa hankala ja pitkä menettely, joka sopii huonosti valitusten käsittelyyn. Tehokkaan oikeussuojajärjestelmän puuttuminen joissakin jäsenvaltioissa (päätöksen saamiseen kuluva aika, elinten tehokkaat toimivaltuudet) aiheuttaa joillekin markkinoille tehottomuuksia, jotka vaikuttavat haitallisesti kilpailuun ja innovointiin sekä kuluttajien hyvinvointiin. 3. EU:N TOIMIEN PERUSTELUT, EU:N LISÄARVO JA TOISSIJAISUUS PSI-direktiivi annettiin SEUT-sopimuksen 114 artiklan (EY-sopimuksen 95 artikla) nojalla, sillä se koskee sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja palveluiden vapaata liikkuvuutta. Tämän vuoksi kaikilla direktiivin muutoksilla tulisi olla sama oikeusperusta. Taloudellinen merkitys, joka vapaasti saatavilla olevalla tiedolla ja erityisesti julkisen hallinnon tiedolla on uusien tietopohjaisten palveluiden ja tuotteiden perustana, tunnustetaan nykyään laajemmin. Vaikka julkisen sektorin tiedon uudelleenkäyttöä koskeva peruskehys on yhdenmukaistettu EU:n tasolla, joitakin ongelmia on yhä ratkaisematta. Ensinnäkin direktiivin tarkoituksena on vähentää sisämarkkinoiden pirstaleisuutta ja edistää julkisen sektorin tietoihin perustuvia rajat ylittäviä tuotteita ja palveluja, sillä julkisen sektorin FI 3 FI
tietoja koskevien kansallisten säädösten erot voivat estää julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytön sisämarkkinoita toimimasta sujuvasti. EU:n tasolla tarvitaan toimia muun muassa direktiivin soveltamisalan muutoksen muodossa, jotta voidaan varmistaa, että kulttuurilaitosten hallussa oleva vapaa aineisto asetetaan uudelleenkäytettäväksi johdonmukaisella tavalla koko EU:ssa eikä ainoastaan yksittäisissä jäsenvaltioissa. Toiseksi direktiivillä luodun oikeudellisen kehyksen tavoitteena on varmistaa olosuhteet, jotka mahdollistavat julkisten tietoresurssien uudelleenkäytön mahdollisimman tehokkaan hyödyntämisen Euroopassa. Julkisen sektorin tietoon perustuvan toiminnan kehittyessä osa nykyisistä aineellisista säännöistä ei kuitenkaan vastaa tätä tavoitetta. Esimerkiksi nykyistä maksujärjestelmää pidetään riittämättömänä kannustimena julkisen tiedon uudelleenkäyttöön perustuville toimille. Lisäksi useissa jäsenvaltioissa on siirrytty marginaalikustannuksiin perustuvaan maksujärjestelmään, mutta joissakin käytetään edelleen kustannusten kattamiseen perustuvaa järjestelmää. Vain EU:n tason sitovilla yhdenmukaistamistoimilla voidaan varmistaa, että maksuja koskeva pääsääntö ja siitä sallitut poikkeukset ovat yhdenmukaisia koko EU:ssa uudelleenkäytön edistämiseksi. 4. TOIMINNAN TAVOITTEET Julkisen sektorin tieto on tärkeä raaka-aine digitaalisissa sisältötuotteissa ja -palveluissa, eikä sen merkittäviä mahdollisuuksia ole tähän mennessä hyödynnetty. Tämän EU-toimen yleistavoite on edistää talouskasvua ja työpaikkojen luomista parantamalla julkisen sektorin tietojen hyödyntämisen edellytyksiä ja helpottamalla julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytön sisämarkkinoiden kehittämistä. Mahdollisuus julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttöön vaikuttaa myönteisesti myös valtioiden hallinnon avoimuuteen, tehokkuuteen ja vastuullisuuteen sekä lisää osaltaan kansalaisten vaikutusvaltaa. Yleistavoite vastaa täysin EU:n tason horisontaalisia strategioita ja etenkin komission Eurooppa 2020 - strategiaa, joka julkaistiin 3 päivänä maaliskuuta 2010 ja jonka tavoitteena on tehdä Euroopasta älykäs, kestävä ja osallistava talous, jossa työllisyys, tuottavuus ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat korkealla tasolla. Tämä yleistavoite on jaettu erityistavoitteisiin: (1) Kilpailun vääristymien estäminen EU:n markkinoilla: tasavertaiset toimintaedellytykset uudelleenkäyttäjille ja vakiintuneille sekamuotoisille julkisen sektorin elimille, jotka harjoittavat kaupallista toimintaa. (2) Julkisen sektorin tietoihin perustuvien tuotteiden ja palvelujen digitaalisisältömarkkinoiden vauhdittaminen: useat ehdot, jotka koskevat tietojen uudelleenkäyttöä julkisen tietojen hyödyntämisessä kaupallisiin ja muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin, on täytettävä talouskasvun ja työpaikkojen luomisen edistämiseksi julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytön avulla. (3) Julkisen sektorin tietojen rajat ylittävän hyödyntämisen edistäminen: julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytölle ei synny todellisia kukoistavia sisämarkkinoita, ellei uudelleenkäyttöä koko EU:n alueella rajoittavia sääntelystä ja käytännöistä johtuvia esteitä poisteta. FI 4 FI
5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Vaikutustenarviointiraportissa (4 ja 5 luku) tarkastellaan seuraavia vaihtoehtoja: (i) ei muutoksia direktiiviin (lähtötilanne), (ii) direktiivin kumoaminen, (iii) ei-sitovat toimenpiteet, (iv) lainsäädäntömuutokset ja (v) pakettiratkaisu, jossa yhdistyvät ei-sitovat toimenpiteet ja lainsäädäntömuutokset. Politiikkaa ei muuteta: ei muutoksia direktiiviin (lähtötilanne) Komissio totesi vuonna 2009 direktiivin ensimmäisen uudelleentarkastelun jälkeen, että direktiivin täytäntöönpanon edistyminen oli epätasaista, ja nosti esiin monia jäljellä olevia esteitä. Koska direktiivin vaikutuksista ja soveltamisesta ei ollut riittävää näyttöä, komissio päätti toteuttaa vuoteen 2012 mennessä uuden tarkastelun selvittääkseen lainsäädäntömuutosten tarpeellisuuden jäsenvaltioiden tällä välin saavuttaman edistyksen valossa. Vaihtoehto, jossa politiikkaa ei muuteta, merkitsisi julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytön kannalta sitä, että direktiivin nykyisiä säännöksiä ja jäsenvaltioiden täytäntöönpanosäännöksiä sovelletaan jatkossakin. EU:n nykyisten toimien lopettaminen: PSI-direktiivin kumoaminen PSI-direktiivillä on määritetty perusedellytykset julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytölle koko EU:ssa, ja direktiivi on johtanut politiikan ja lainsäädännön muuttumiseen jäsenvaltioissa. Ilman direktiiviä jäsenvaltiot voisivat vapaasti kumota tai muuttaa julkisen sektorin tiedon uudelleenkäyttöä koskevia täytäntöönpanosäädöksiään. Tämä vaihtoehto johtaisi käytännössä siihen, että kaikki direktiiviin ja täytäntöönpanosäännöksiin nykyään sisältyvät sääntelyyn perustuvat velvollisuudet poistettaisiin. Ei-sitovat toimenpiteet Näillä keinoilla, esimerkiksi komission antamilla ohjeilla ja suosituksilla, annetaan lisätietoa ja/tai tulkintoja eräistä PSI-direktiivin säännöksistä. Kuulemisen aikana vastaajat kaikista ryhmistä ehdottivat ei-sitovien toimenpiteiden hyväksymistä lupamalleja, teknisiä muotoja ja hintalaskelmia (myös marginaalikustannusten laskemista) varten. Vastaajat toivoivat yleisesti myös enemmän tietoisuutta lisääviä toimia (parhaiden käytäntöjen, asiantuntemuksen ja kokemusten vaihtoa). Lainsäädäntömuutokset Tässä vaihtoehdossa muutetaan direktiivin sisältöä eli sen säännöksissä vahvistettuja oikeuksia ja velvollisuuksia. Tällaisiin lainsäädännöllisiin vaihtoehtoihin kuuluvat i) direktiivin soveltamisalan laajentaminen kattamaan myös tällä hetkellä soveltamisalan ulkopuolelle jäävät alat, ii) säännön laatiminen marginaalikustannuksiin perustuvien maksujen perimisestä ja mahdolliset poikkeukset säännöstä, iii) pääperiaatteen muuttaminen siten, että saatavilla olevat asiakirjat ovat käytettävissä uudelleen, iv) velvollisuus julkaista aineistot koneellisesti luettavassa muodossa, v) velvollisuus nimetä riippumaton sääntelyviranomainen, vi) maksuvaatimusten noudattamista koskevan todistustaakan kääntäminen ja vii) vaatimus, että julkisen tehtävän laajuuden määritelmän on perustuttava ainoastaan lainsäädäntöön. Pakettiratkaisu FI 5 FI
Tässä vaihtoehdossa yhdistettäisiin uudelleenkäyttöä koskevien puitteiden sisältöön tehtävät muutokset (lainsäädäntömuutoksia koskeva vaihtoehto) ja lisäohjeet periaatteista, joita kansallisten viranomaisten on sovellettava puitteiden täytäntöönpanossa kansallisella tasolla (ei-sitovia toimenpiteitä koskeva vaihtoehto). 6. TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN JA VAIKUTUSTEN VERTAILU Vaihtoehto 1 (lähtötilanne) lisäisi todennäköisyyttä, että kansallisen tason toimintatavat eroavat toisistaan, mikä aiheuttaisi sääntelyyn liittyvää epävarmuutta ja vääristäisi kilpailua sisämarkkinoilla. Vaihtoehto 2 (direktiivin kumoaminen) poistaisi julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttöä koskevien EU:n tason sääntöjen muodostaman turvaverkon, mikä lisäisi sääntelyyn liittyvää epävarmuutta ja kasvattaisi eroja kansallisten toimintatapojen välillä ja vahingoittaisi näin kilpailua ja julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytön sisämarkkinoita. Direktiivin kumoaminen olisi myös täysin ristiriidassa siihen liittyvien tiedon saatavuutta ja uudelleenkäytön mahdollistamista koskevien aloitteiden kanssa, joita toteutetaan EU:n tasolla ja kansallisella tasolla. Vaihtoehto 3 (ei-sitovat toimenpiteet) yksinään käytettynä helpottaisi PSI-direktiivin lupia ja maksuja koskevien sääntöjen soveltamista, mutta lisäisi kuitenkin sen todennäköisyyttä, että kansallisen tason toimintatavat eroavat toisistaan, mikä aiheuttaisi sääntelyyn liittyvää epävarmuutta ja vääristäisi kilpailua sisämarkkinoilla. Vaihtoehto 4 (lainsäädäntömuutokset) edesauttaa uudelleenkäytön kannalta suotuisan sääntelykehyksen laatimista: se laajentaisi direktiivin soveltamisalaa sisällyttämällä siihen myös kulttuuriaineiston, loisi täytäntöönpanokelpoisen EU:n laajuisen oikeuden julkisen sektorin tiedon uudelleenkäyttöön, alentaisi julkisen tiedon uudelleenkäytöstä perittäviä maksuja ja tehostaisi oikeussuojamekanismia uudelleenkäyttöä koskevan oikeuden toteutumiseksi. Vaihtoehto 5 (ei-sitovien toimenpiteiden ja lainsäädäntömuutosten paketti) tarjoaisi samat hyödyt kuin vaihtoehto 4, mutta helpottaisi myös PSI-direktiivin lupia ja maksuja koskevien sääntöjen soveltamista. Näin sillä varmistettaisiin kansallisten uudelleenkäytön sääntelymallien lähentymisen koko sisämarkkinoilla sekä parannettaisiin oikeusvarmuutta, lisättäisiin kannustimia ja madallettaisiin esteitä, jotka haittaavat julkisen sektorin tietojen uudelleenkäyttöä. Eri toimintavaihtoehtojen vertailu osoittaa, että vaihtoehto 5 (ei-sitovien toimenpiteiden ja lainsäädäntömuutosten paketti) on kansalliset olosuhteet ja täytäntöönpanokustannukset huomioon ottaen paras tapa saavuttaa tasapaino julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytön, yhdenmukaistamisen ja oikeusvarmuuden edistämisessä. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Määritetyissä tavoitteissa edistymisen perusindikaattori on PSI-direktiivin asianmukainen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja oikea soveltaminen. FI 6 FI
Julkisen sektorin tietojen uudelleenkäytössä ja siihen liittyvissä toimissa edistymistä EU:n alueella mitataan myös indikaattorein, jotka voidaan hioa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa (sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman 2011 2015 mukaisesti). Komissio kerää tietoja jäsenvaltioiden raportointivelvollisuuden kautta, sidosryhmien säännöllisen vuoropuhelun yhteydessä antamasta tuotoksesta ja riippumattomista tutkimuksista. Komissio tarkastelee uudelleen direktiivin täytäntöönpanoa ja ilmoittaa tulokset Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmen vuoden kuluttua päivästä, jona direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. FI 7 FI