EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 15.11.2011 KOM(2011) 752 lopullinen 2011/0367 (COD) C7-0344/11 Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoon ja poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineeseen sovellettavista yleisistä säännöksistä
PERUSTELUT 1. EHDOTUKSEN TAUSTA Sisäpolitiikan painoarvo EU:ssa on kasvanut tasaisesti viime vuosina. Tämä politiikanala on keskeinen osa eurooppalaista hanketta, jonka tavoitteena on luoda sisärajaton alue, jonne sekä unionin että kolmansien maiden kansalaiset voivat saapua ja missä he voivat liikkua, asua ja työskennellä vapaasti ja tuoda kansallisille työmarkkinoille uusia ideoita, pääomaa, tietoa ja innovaatioita tai täydentää niiden vajeita luottaen siihen, että heidän oikeuksiaan noudatetaan ja että heidän turvallisuutensa on taattu. Sisäpolitiikan kasvava merkitys todettiin Tukholman ohjelmassa. Sisäpolitiikka on myös yksi niistä aloista, joilla on tapahtunut merkittäviä muutoksia Lissabonin sopimuksen johdosta. Komissio hyväksyi 29. kesäkuuta 2011 ehdotuksen uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosiksi 2014 2020 1 (Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio). Siinä ehdotettiin sisäpolitiikan (joka kattaa turvallisuusasiat, maahanmuuton ja ulkorajojen hallinnan) rahoituksen rakenteen yksinkertaistamista vähentämällä rahoitusohjelmien määrä kahteen eli turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoon sekä sisäisen turvallisuuden rahastoon. Yksinkertaistaminen on ilmoitettu keskeiseksi tavoitteeksi EU:n talousarvion kokonaistarkastelua koskevassa komission tiedonannossa 2, järkevää sääntelyä koskevassa toimintaohjelmassa 3 sekä edellä mainitussa seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevassa tiedonannossa. Meno-ohjelmia koskevat moninaiset ja hajanaiset säännöt on kuluvalla ohjelmakaudella koettu usein tarpeettoman monimutkaisiksi sekä vaikeiksi panna täytäntöön ja valvoa. Tämä aiheuttaa tuensaajille, komissiolle ja jäsenvaltioille raskaan hallinnollisen taakan, mikä saattaa vähentää kiinnostusta osallistua ohjelmiin, lisätä virheriskiä ja viivästyttää täytäntöönpanoa. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:n ohjelmien potentiaaliset hyödyt eivät toteudu kokonaan. Tämä asetus on yksi neljästä asetuksesta, joilla luodaan unionin puitteet sisäasioiden rahoitukselle edellä mainittujen kahden rahaston kautta. Tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan ohjelmasuunnitteluun, hallinnointiin ja valvontaan, rahoitushallintoon, tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen, ohjelmien päättämiseen sekä raportointiin ja evaluointiin. Siinä siis vahvistetaan täytäntöönpanomekanismit, kun taas rahastojen tarkoitus ja soveltamisala, resurssit ja täytäntöönpanokeinot määritellään rahastokohtaisissa erityisasetuksissa. Tällä horisontaalisella säädöksellä varmistetaan, että molemmat rahastot toimivat yhdenmukaisesti ja että tuensaajia kohdellaan samalla tavalla kaiken sisäasioiden alalla annettavan unionin tuen suhteen. Neljästä eri asetuksesta koostuva rakenne on välttämätön, jotta voidaan täyttää perussopimuksen asettamat velvoitteet. Vaikka toiminnan tavoitteet ovat keskenään yhtäpitävät, sisäisen turvallisuuden rahastoa ei voida perustaa yhdellä kattavalla säädösehdotuksella siksi, että äänestyssääntöihin neuvostossa vaikuttaa ns. eriytetty yhdentyminen eli se, sovelletaanko pöytäkirjaa N:o 19 (Schengenin säännöstöstä) vai pöytäkirjaa N:o 21 (Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, 1 2 3 KOM(2011) 500 lopullinen. KOM(2010) 700 lopullinen. KOM(2010) 543 lopullinen. FI 2 FI
turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta). Lisäksi yleistavoitteeksi asetettujen yksinkertaistamisen ja valtavirtaistamisen mukaisesti on pidetty tärkeänä, että sisäisen turvallisuuden rahastolla ja turvapaikka- ja maahanmuuttorahastolla olisi mahdollisimman samanlaiset täytäntöönpanomekanismit. Sitä paitsi vahvistamalla horisontaalisessa asetuksessa yhteiset säännökset voidaan vähentää huomattavasti säännösten kokonaismäärää, kun säännöksiä ei tarvitse toistaa erikseen kussakin säädöksessä. Tässä asetuksessa vahvistetaan pelkästään rahoitukseen liittyvät ja tekniset velvoitteet. Sen sijaan tavoitteet ja tukikelpoiset toimet, resurssien jakautuminen ja kullakin politiikanalalla toteutettavien toimien laajuus määritellään erikseen kummassakin oikeusperustassa eli erillisasetuksessa. Asetuksessa esitettävillä mekanismeilla pyritään kattamaan tärkein unionin rahoituksen lähde sisäasioiden alalla. Näin ollen asetuksen on tarkoitus korvata ne lukuisat, enemmän tai vähemmän yksityiskohtaiset ja monimutkaiset säännökset, jotka sisältyvät seuraavia sisäasioiden rahoitusvälineitä koskeviin oikeusperustoihin: yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman neljä rahastoa eli ulkorajarahasto, Euroopan pakolaisrahasto, eurooppalainen rahasto kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten sekä Euroopan paluurahasto, ja turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskevan yleisohjelman erityisohjelmat eli ISEC (rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskeva erityisohjelma) ja CIPS (terrorismin ja muiden turvallisuuteen liittyvien riskien ennalta ehkäisyä, torjuntavalmiutta ja niiden seurausten hallintaa koskeva erityisohjelma). 2. INTRESSITAHOJEN KUULEMISEN JA VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN TULOKSET Nykyisin korostetaan arvioinnin merkitystä päätöksenteon perusteena. Sen mukaisesti tämä ehdotus perustuu arviointien tuloksiin, sidosryhmien kuulemiseen ja vaikutusten arviointiin. Tulevien sisäpoliittisten rahoitusvälineiden valmistelu alkoi vuonna 2010 ja jatkui vuoteen 2011. Valmistelutyön yhteydessä annettiin ulkopuolisen arvioijan tehtäväksi toteuttaa selvitys näiden välineiden vaikutuksista. Selvitys käynnistettiin joulukuussa 2010, ja se valmistui heinäkuussa 2011. Selvityksessä tarkastellut ongelmat, tavoitteet ja mahdolliset toimintalinjaukset sekä arviot niiden vaikutuksista perustuivat nykyisiä rahoitusvälineitä koskevien vaikutustenarviointien tuloksiin. Komissio laati selvityksen perusteella vaikutustenarviointikertomuksen, josta vaikutustenarviointilautakunta antoi lausuntonsa 9. syyskuuta 2011. Vaikutustenarvioinnin mukaan ongelmat liittyvät toisaalta sisäasioiden nykyisten rahoitusohjelmien soveltamisalaan ja ensisijaisiin tavoitteisiin ja toisaalta rahoituksen toteutukseen. Jälkimmäisen osalta vaikutustenarvioinnissa tarkasteltiin vaihtoehtoja, jotka liittyivät yhteistyössä toteutettavaan hallinnointiin, keskitettyyn hallinnointiin ja mahdollisuuteen reagoida nopeasti hätätilanteissa. Yhteistyössä toteutettavasta hallinnoinnista vaikutustenarvioinnissa todettiin, että paras vaihtoehto on poliittinen vuoropuhelu ja sen pohjalta laadittava monivuotinen ohjelma. Verrattuna nykytilanteeseen, jossa yhdistyvät vuotuiset ohjelmat ja monivuotinen rahoituskehys, voitaisiin selvästi vähentää hallinnollista rasitusta. Vaikka siirtyminen monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun tarjoaisi enemmän joustavuutta, se ei toisi ratkaisua jatkuvaan tarpeeseen reagoida jäsenvaltioiden ja FI 3 FI
kolmansien maiden tilanteen muuttumiseen, mikä on sisäasioiden alalla tyypillistä. Sen sijaan tämä puute voitaisiin korjata yhdistämällä monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun säännöllinen poliittinen vuoropuhelu. Lisäksi tämä vaihtoehto johtaisi tulospainotteisempaan lähestymistapaan. Tarkasteltaessa rahoituksen täytäntöönpanon parantamista yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa hylättiin nykytilanteen säilyttämiseen tähtäävä vaihtoehto, sillä se ei juurikaan tarjoa mahdollisuuksia yksinkertaistamiseen tai hallinnollisen rasituksen vähentämiseen. Myös siirtyminen pelkkiin hankintoihin hylättiin, sillä sen myötä poistuisi kokonaan mahdollisuus edistää politiikkaan perustuvia toimia, vahvistaa valtioiden välistä yhteistyötä ja tukea kansalaisyhteiskuntaa avustuksilla. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on kohdennetumpi, vähemmän resursseja vaativa ja monipuolisempi keskitetty hallinnointi, sillä se parantaisi suhteita keskeisiin sidosryhmiin ja vähentäisi kokonaistyömäärää. Vaikutustenarvioinnissa todettiin, että nykyinen hätätilannemekanismi ei selvästikään vastaa tarpeeseen reagoida nopeammin ja tehokkaammin maahanmuuttoa ja turvallisuutta koskeviin kriiseihin. Parhaaksi vaihtoehdoksi arvioitiin parannettu mekanismi, joka ulotetaan kattamaan myös muut maahanmuuttoon ja turvallisuuteen liittyvät kriisit. Vaikutustenarvioinnissa on otettu huomioon EU:n sisäasioiden rahoituksesta verkkokyselyn muodossa järjestetyn julkisen kuulemisen tulokset. Kuuleminen järjestettiin 5. tammikuuta 20. maaliskuuta 2011, ja se oli avoin kaikille sidosryhmille. Kyselyyn saatiin yhteensä 115 vastausta kansalaisilta ja järjestöiltä. Vastauksista kahdeksan oli lausunnon muodossa. Vastaajia oli kaikista jäsenvaltioista ja lisäksi muutamista kolmansista maista. Huhtikuussa 2011 järjestettiin konferenssi The future of EU funding for Home Affairs: A fresh look, johon osallistui keskeisten sidosryhmien (jäsenvaltiot, kansainväliset järjestöt, kansalaisjärjestöt ym.) edustajia. Konferenssissa vaihdettiin näkemyksiä EU:n sisäasioiden tulevasta rahoituksesta ja vahvistettiin vaikutustenarvioinnin ja julkisen kuulemisen tulokset. Kysymys sisäasioiden tulevasta rahoituksesta on noussut esiin keskusteluissa toimielinten edustajien kanssa useaan otteeseen, mm. oikeus- ja sisäasioiden neuvoston epävirallisissa lounaskeskusteluissa 21. tammikuuta 2011, Euroopan parlamentin poliittisten koordinaattorien epävirallisessa aamiaistilaisuudessa 26. tammikuuta 2011, komissaari Malmströmin kuulemisessa EU:n poliittisia haasteita ja rahoitusta käsittelevässä Euroopan parlamentin erityisvaliokunnassa 10. maaliskuuta 2011 sekä sisäasioiden pääosaston pääjohtajan ja Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan jäsenten mielipidevaihdossa 17. maaliskuuta 2011. Lisäksi jäsenvaltioiden asiantuntijoiden näkemyksiä kuultiin keskusteluissa, joita käytiin yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman hallinnointikomiteassa. Edellä mainittujen neuvottelujen, konferenssien ja asiantuntijakeskustelujen perusteella keskeiset toimijat ovat yhtä mieltä siitä, että täytäntöönpanomekanismeja olisi yksinkertaistettava ja joustavuutta olisi lisättävä etenkin siksi, että pystyttäisiin reagoimaan nopeammin hätätilanteissa. Sidosryhmät kannattivat rahoitusvälineiden määrän vähentämistä kahteen edellyttäen, että tämä todella johtaa menettelyjen yksinkertaistumiseen. Sidosryhmät kannattivat myös joustavan hätätilannemekanismin käyttöönottoa, jotta unioni voisi reagoida maahanmuuttoon ja turvallisuuteen liittyviin kriiseihin nopeasti ja tehokkaasti. Sisäasioiden varainkäytössä pidettiin yleisesti asianmukaisena hallinnointimenetelmänä yhteistyössä FI 4 FI
jäsenvaltioiden kanssa toteutettavaa hallinnointia ja siirtymistä kohti monivuotisia ohjelmia sekä unionin tasolla määriteltäviä yhteisiä tavoitteita, vaikka kansalaisjärjestöt katsoivatkin, että myös suoraa hallinnointia olisi jatkettava. Sidosryhmät kannattivat myös sisäasioiden alan virastojen roolin vahvistamista yhteistyön edistämiseksi ja synergian lisäämiseksi. 3. EHDOTUKSEEN LIITTYVÄT OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT Toiminnan oikeusperusta on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet. Tällä asetuksella edistetään samanaikaisesti useita kiinteästi yhteen kuuluvia tavoitteita, joista yksikään ei ole toissijainen tai epäsuora suhteessa muihin. Asetuksen oikeusperusta on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeva Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen eli SEUT-sopimuksen V osasto, tarkemmin 78 artiklan 2 kohta, 79 artiklan 2 ja 4 kohta, 82 artiklan 1 kohta, 84 artikla ja 87 artiklan 2 kohta. Nämä säännökset muodostavat oikeusperustan EU:n toiminnalle turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa, muuttovirtojen hallinnassa, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukaisessa kohtelussa, laittoman maahanmuuton torjumisessa, luvattomasti maassa oleskelevien henkilöiden maastapoistamisessa ja palauttamisessa, ihmiskaupan ehkäisemisessä, rikosoikeudellisessa yhteistyössä, rikollisuuden (esim. terrorismin, lahjonnan ja järjestäytyneen rikollisuuden) ehkäisemisessä ja torjumisessa sekä poliisiyhteistyössä. Nämä säännökset muodostavat oikeusperustan, joka on sovitettavissa Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin [ja Tanskan] asemaan suhteessa säännösten kattamiin aloihin. Näin ollen tästä ehdotuksesta voidaan äänestää neuvostossa. Koska kaikkiin valittuihin oikeusperustoihin sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä, niiden yhdistelmä ei vaikuta Euroopan parlamentin erioikeuksiin. Lisäksi on otettava huomioon SEUT-sopimuksen 80 artikla, jonka mukaan eräissä unionin politiikoissa ja niiden toteuttamisessa noudatetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen osalta. Edellä mainitun päätöksentekomenettelyn mukaisesti tässä asetuksessa vahvistetaan turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston sekä sisäisen turvallisuuden rahaston yhden osaalueen eli poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineen yhteiset, horisontaaliset täytäntöönpanosäännökset. Niiden sisäisen turvallisuuden rahaston alaan kuuluvien sisäasioiden toimintapolitiikkojen osalta, joiden oikeusperustat eivät ole sovitettavissa yhteen edellä esitetyn kanssa, tätä asetusta olisi sovellettava sisällyttämällä asiasta erityinen lauseke siihen erityisasetukseen, jossa säädetään rahoituksesta ulkorajojen valvontaa ja yhteistä viisumipolitiikkaa varten SEUT-sopimuksen 77 artiklan 2 kohdan nojalla, sillä kyseisillä politiikoilla kehitetään sellaisia Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu. Sen jälkeen kun tämä asetus ja erityisasetukset on hyväksytty, tämän asetuksen säännöksiä sovelletaan kaikkeen unionin sisäasioiden rahoitukseen. FI 5 FI
Kaiken kaikkiaan tämä on ala, missä unionin talousarviovarojen käytöllä voidaan saavuttaa selkeää lisäarvoa. Unionin toiminta on oikeutettua SEUT-sopimuksen 67 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden nojalla, sillä siinä määritellään keinot vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteuttamiseksi. Rahoituksen täytäntöönpanon hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa on tärkeä osa unionin sisäasioiden rahoitusta. Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin katsotaan sopivan kaikille sisäasioiden toiminta-aloille, joten se on laajennettu kattamaan myös sisäinen turvallisuus, johon sitä ei aiemmin sovellettu. Keskitettyä hallinnointia sovelletaan myös jatkossa toimintapoliittisiin toimiin. Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin painopisteen siirtyminen vuosiohjelmista monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun ja sitä edeltävään unionin tasolla määritellyissä strategisissa puitteissa käytävään poliittiseen vuoropuheluun varmistaa sen, että unionin talousarviosta rahoitettavat toimet täyttävät yksittäisten jäsenvaltioiden tarpeet ja samalla vastaavat unionin ensisijaisia tavoitteita. Tässä ehdotuksessa esitetään ohjelmasuunnittelua, raportointia, varainhoitoa, valvontaa ja arviointia koskevat yleiset säännöt, jotka ovat tarpeen unionin sisäasioiden rahoituksen asianmukaista täytäntöönpanoa varten, mutta jättävät mahdollisuuksien mukaan jäsenvaltioille vapauden päättää, miten sääntöjä sovelletaan kansallisella tasolla. Esimerkiksi menojen tukikelpoisuus määritetään noudattaen kansallisia sääntöjä, joissa on otettava huomioon joitakin tässä asetuksessa esitettyjä yhteisiä ja yksinkertaisia periaatteita. Tällä tavoin toimet toteutetaan tarkoituksenmukaisella tasolla, eikä EU:n toimissa mennä pidemmälle kuin on tarpeen. Kuten talousarvion kokonaistarkastelussa korostetaan, EU:n talousarviosta olisi rahoitettava EU:n julkisia hyödykkeitä, toimia, joita jäsenvaltiot ja alueet eivät itse pysty rahoittamaan, ja toimia, joissa EU:n rahoituksella voidaan varmistaa paremmat tulokset. 4 Tarkemmat perustelut unionin toiminnalle tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla politiikanaloilla esitetään erityisasetusten perusteluissa. 4. TALOUSARVIOVAIKUTUKSET Komission ehdotus uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä sisältää 3 869 miljoonan euron määrärahan turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoa varten sekä 4 648 miljoonan euron määrärahan sisäisen turvallisuuden rahastoa varten (määrät ovat nykyhintoina). 5. PÄÄKOHDAT Tällä asetuksella luodaan unionin uudet yleiset puitteet sisäasioiden rahoitukselle, ja siinä vahvistetaan menojen rahoittamiseen sovellettavat yleiset säännöt, jotka koskevat erityisesti kumppanuuksia, ohjelmasuunnittelua, raportointia, seurantaa ja arviointia, jäsenvaltioissa perustettavia hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä: 4 EU:n talousarvion kokonaistarkastelu, KOM(2010) 700, 19.10.2010. FI 6 FI
Kumppanuuksia, ohjelmasuunnittelua, seurantaa ja arviointia koskevat säännöt on laadittu niiden kokemusten pohjalta, joita on saatu yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman neljästä nykyisestä rahastosta. Hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä, varainhoitoa, tilien tarkastamista ja hyväksymistä sekä raportointia ja ohjelmien päättämistä koskevien sääntöjen perustana on käytetty yhteiseen strategiakehykseen kuuluvia rahastoja koskevista yhteisistä säännöksistä annettavaa asetusta koskevan komission ehdotuksen 5 II osaa sekä komission ehdotusta asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta 6, samalla kun tarvittaessa on pyritty varmistamaan jatkuvuus neljään nykyiseen rahastoon sovellettavien sääntöjen kanssa. Tässä asetuksessa on tarkoitus luoda edellytykset (1) politiikkaan perustuvalle ja tulospainotteiselle rahoitukselle esimerkiksi vahvistamalla strategista ohjelmasuunnittelua; (2) täytäntöönpanomekanismien merkittävälle yksinkertaistamiselle nykytilanteeseen verrattuna; (3) joustavuuden lisäämiselle varainhoidossa ja täytäntöönpanossa, jotta voidaan reagoida uusiin ja odottamattomiin käänteisiin, jotka ovat tyypillisiä sisäasioiden alalla; (4) tehokkaalle seuranta- ja arviointikehykselle, jonka avulla varmistetaan vastuullisuus, avoimuus ja tietoon perustuva asioiden käsittely sisäasioiden tulevassa rahoituksessa. 5.1. Politiikkaan perustuva ja tulospainotteinen asialista Yhteistyössä toteutettava hallinnointi Seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen alussa jokaisen jäsenvaltion kanssa käydään sisäasioista kattava poliittinen vuoropuhelu, jossa käsitellään rahastojen käyttöä jäsenvaltioissa eli sitä, miten kukin jäsenvaltio voi osaltaan edistää vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tavoitteita unionin talousarviovaroilla. Ennen vuoropuhelun käynnistämistä komissio antaa tiedonannon vuoropuheluun liittyvistä yleisistä odotuksista ja vuoropuhelun laajuudesta. Lisäksi tiedonannossa esitetään komission suunnitelmat unionin toimia varten ja niiden täytäntöönpanon puitteet (esim. sovellettavat hallinnointimenetelmät). Poliittisen vuoropuhelun tulosten pohjalta komissio ja jäsenvaltiot sopivat ohjelmista, joissa kuvataan lähtötilanne ja vahvistetaan tavoitteet, jotka jäsenvaltioiden on saavutettava kyseisellä politiikanalalla, sekä unionin varojen käytölle asetetut 5 6 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteiseen strategiakehykseen kuuluvia Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta, KOM(2011) 615 lopullinen. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta, KOM(2011) 628/3. FI 7 FI
päämäärät. Kansallisessa ohjelmassa määritetään kunkin tavoitteen osalta päämäärät ja annetaan esimerkkejä toimista. Lisäksi seitsenvuotisessa rahoitussuunnitelmassa esitetään, miten toimintaan osoitetut määrärahat on tarkoitus sitoa ja käyttää käytettävissä olevien enimmäismäärien puitteissa. Toimilla, jotka toteutetaan kolmansissa maissa tai liittyvät niihin, ei saa tukea suoraan kehitystä, ja niitä koskevassa poliittisessa vuoropuhelussa olisi pyrittävä kattavaan yhdenmukaisuuteen kyseistä maata tai aluetta koskevien unionin ulkoisten toimien ja ulkopolitiikan periaatteiden ja yleisten tavoitteiden kanssa. Vaikka tarkoitus on kaikin keinoin varmistaa, että kansalliset ohjelmat hyväksytään vuonna 2014, on kuitenkin mahdollista, että osa ohjelmista hyväksytään vasta vuonna 2015. Jotta vuodeksi 2014 osoitettuja maksusitoumusmäärärahoja ei menetettäisi, komissio aikoo muuttaa ehdotustaan neuvoston asetukseksi vuosia 2014 2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta (KOM(2011) 398, 29.6.2011) laajentaakseen kyseisen asetuksen 7 artiklan säännökset koskemaan ohjelmia, joiden täytäntöönpanoa hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa turvapaikka- ja maahanmuuttorahastosta sekä sisäisen turvallisuuden rahastosta myönnettävän rahoituksen avulla. Jäsenvaltioiden on raportoitava vuosittain varainhoidosta ja ohjelmien tuloksista. Vuonna 2017 toteutetaan väliarviointi, jonka yhteydessä tarkastellaan uudelleen kunkin jäsenvaltion tilannetta. Samalla voidaan osoittaa uusia määrärahoja vuosiksi 2018 2020. Suora ja välillinen hallinnointi Kansallisten ohjelmien mukaisia tavoitteita täydennetään unionin toimilla ja hätätilanteita varten käyttöön otettavalla nopean toiminnan mekanismilla. Unionin toimilla tuetaan unionin politiikkojen täytäntöönpanoa avustusten ja julkisten hankintojen avulla. Nämä käsittävät monivuotista rahoituskehystä koskevassa tiedonannossa 7 tarkoitettuja, kolmansissa maissa toteutettavia tai niihin liittyviä toimia. Toimet eivät liity suoraan kehityksen tukemiseen, vaan niillä täydennetään tarvittaessa rahoitusapua, jota annetaan EU:n ulkoisen avun välineistä. Nämä ovat jatkossakin tärkein rahoituslähde tuettaessa valmiuksien kehittämistä kolmansissa maissa. Tällaisen tuen toteuttamisessa pyritään noudattamaan johdonmukaisesti asianomaista maata tai aluetta koskevan unionin ulkoisen toiminnan ja ulkopolitiikan periaatteita ja yleistavoitteita. Toimien täydentävyys varmistetaan tehostamalla koordinointia Euroopan ulkosuhdehallinnon ja asianomaisten komission yksiköiden kanssa. Unionin toimia ja hätäapuun liittyviä toimenpiteitä voivat toteuttaa myös sisäasioiden alalla toimivat unionin virastot (Cepol, Europol, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto ja tietotekniikkavirasto), jos tämä on unionin etujen mukaista ja jos toimet ovat luonteeltaan tilapäisiä ja niiden onnistunut täytäntöönpano edellyttää kyseisen viraston operatiivista ja teknistä asiantuntemusta. Toimien täytäntöönpanossa otetaan huomioon, että tehtävät kuuluvat virastojen toimenkuvaan, vastaavat niiden oikeusperustoja ja täydentävät niiden työohjelmia, eikä toimilla ole vaikutusta suunniteltuun henkilöstön vähentämiseen. 7 Ks. alaviite 1. FI 8 FI
Komission aloitteesta annettavalla teknisellä tuella autetaan jäsenvaltioita ja tuensaajia, edistetään vastavuoroista oppimista ja parannetaan viestintää (tarvittaessa myös ulkoista tiedotustoimintaa) ja arviointia. Lisäksi määrärahoilla tuetaan rahoitettaviin toimiin kohdistuvia riittäviä valvontatoimenpiteitä unionissa ja kolmansissa maissa sekä rahoitetaan jäsenvaltioiden ja komission keskinäiseen viestintään yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa tarvittavan tietotekniikkajärjestelmän toimintaa. 5.2. Täytäntöönpanomekanismien yksinkertaistaminen Yhteistyössä toteutettava hallinnointi Jokaisella jäsenvaltiolla on oltava kutakin rahastoa varten yksi kansallinen ohjelma, jossa yhdistyvät useat politiikanalat, jotta unionin talousarviosta voidaan turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston kautta tukea yhdennettyä maahanmuuttopolitiikkaa, joka käsittää esimerkiksi kotouttamisen, turvapaikka-asiat ja palauttamisen, sekä sisäisen turvallisuuden rahaston kautta kattavaa kansainvälistä turvallisuusstrategiaa, johon sisältyvät mm. poliisiyhteistyö, rajaturvallisuus, vakavan rajatylittävän rikollisuuden torjunta ja asiakirjarikokset. Uusilla puitteilla voidaan huomattavasti yksinkertaistaa menettelyjä ja keventää hallinnollista rasitusta verrattuna nykyisiin neljään rahastoon, joiden pohjana ovat monivuotinen strategia ja vuosiohjelmat. Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston osalta ohjelmien enimmäismäärä on 26 (lukuun ottamatta Tanskaa ja olettaen, että Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti osallistuvat) ja sisäisen turvallisuuden rahaston osalta 27 (kaikki jäsenvaltiot). Lisäksi myös Schengenin säännöstöön assosioituneet maat osallistuvat sisäisen turvallisuuden rahastoon ulkorajoja, viisumiasioita ja poliisiyhteistyötä koskevilta osin. Kansallisiin ohjelmiin odotetaan vain muutamia tarkistuksia, sillä ohjelmissa keskitytään tavoitteisiin ja päämääriin eikä määritellä toimia tyhjentävästi. Tavoitteena on, että kunkin jäsenvaltion ja rahaston osalta annetaan mahdollisuuksien mukaan yksi päätös, jolla hyväksytään monivuotinen ohjelma, ja tarvittaessa yksi päätös, jolla ohjelmaa tarkistetaan väliarvioinnin yhteydessä, ellei ilmene uusia tai odottamattomia seikkoja. Yhteiseen strategiakehykseen kuuluvien rahastojen tavoin myös näillä rahastoilla olisi oltava seurantakomitea, jotta voidaan noudattaa kumppanuusperiaatetta. Jokainen jäsenvaltio perustaa kumpaakin rahastoa varten yhden hallinnointi- ja valvontajärjestelmän. Vaihtoehtoisesti sama järjestelmä voi kattaa kummankin rahaston. Jäsenvaltiot voivat kansallisten institutionaalisten erityispiirteidensä niin vaatiessa perustaa valtuutettuja viranomaisia, joille vastuuviranomaiset voivat delegoida (ohjelmasuunnitteluun ja täytäntöönpanoon liittyviä) tehtäviä. Menojen tukikelpoisuus määritetään noudattaen kansallisia sääntöjä, joissa on otettava huomioon joitakin yhteisiä ja yksinkertaisia periaatteita. Tämän lähestymistavan avulla voidaan merkittävästi yksinkertaistaa hankkeiden hallinnointia tuensaajien tasolla. Yksinkertaistettuun kustannusten korvaamiseen liittyvät vaihtoehdot, kuten kiinteämääräiset maksut ja kertakorvaukset, tarjoavat jäsenvaltioille keinoja ottaa käyttöön tulossuuntautunut hallinnointi tuensaajien tasolla. Suora ja välillinen hallinnointi FI 9 FI
Hätätilanteita varten on käytettävissä rahoitustukea erityisasetusten säännösten mukaisesti. Mekanismin käynnistää komissio, mutta sen käyttöönottoa voivat ehdottaa myös jäsenvaltiot tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 71 artiklassa tarkoitettu sisäisen turvallisuuden operatiivisen yhteistyön pysyvä komitea (COSI), jota edustaa unionin puheenjohtajavaltio, tai muut sidosryhmät, kuten kansainväliset järjestöt (Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu, Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö jne.) tai sisäasioiden alalla toimivat unionin virastot. Toimien pirstaloitumista pyritään välttämään kaikin mahdollisin keinoin siten, että resurssit keskitetään tiettyjen unionin tavoitteiden saavuttamiseen ja hyödynnetään keskeisten sidosryhmien asiantuntemusta, tarvittaessa kumppanuus- ja puitesopimusten avulla. Vuotuiset rahoituspäätökset, joiden avulla komissio on tähän asti tukenut uusien tietotekniikkajärjestelmien keskeisten osien kehittämistä (älykkäitä rajoja koskeva paketti), korvataan monivuotisella kehyksellä. 5.3. Joustavuus Yhteistyössä toteutettava hallinnointi Väliarvioinnin vaikutukset riippuvat jäsenvaltioiden tilanteesta. Jäsenvaltioita, joihin arvioidaan liittyvän erityisiä riskejä tai jotka saavat lisäresursseja unionin erityistavoitteiden toteuttamiseksi, kehotetaan tarkistamaan rahoitussuunnitelmaan sisältyvät määrät ja tarvittaessa sisällyttämään ohjelmaansa uusia osia. Rahoituksen joustavuus on olennainen osa talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehtyä toimielinten sopimusta sekä komission ehdotusta asetukseksi vuosia 2014 2020 koskevasta monivuotisesta rahoituskehyksestä. Joustavuus on otettu huomioon myös ehdotuksessa varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen tarkistamiseksi. Se on tarkoitus toteuttaa erityisesti kyseisissä ehdotuksissa esitettyjen mekanismien avulla, joiden täytäntöönpanossa keskeistä ovat monivuotinen rahoitussuunnitelma ja sen vuotuiset tarkistukset, vuotuiset määrärahat sekä vuotuisen talousarvion toteutus. Erityisasetuksissa vahvistetaan määrät, jotka osoitetaan kansallisiin ohjelmiin, unionin toimiin ja muihin toimiin. Tämän asetuksen ja erityisasetusten muodostamassa kokonaisuudessa säädetään kuitenkin, että komissio voi delegoiduilla säädöksillä muuttaa eräitä määriä varmistaakseen, että unionin talousarviota hyödynnetään tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Suora ja välillinen hallinnointi Unionin toimiin ja hätäapuun sekä komission aloitteesta vuotuisten enimmäismäärien puitteissa annettavaan tekniseen apuun tarkoitetut vuotuiset määrärahat katsotaan yhdeksi kokonaisuudeksi. Näin resurssien käytöstä voidaan päättää erityistarpeiden perusteella mahdollisimman joustavasti kunakin varanhoitovuonna. Unionin toimet määritellään hyvin laajasti, jotta komissiolla olisi käytettävissään kaikki keinot, joita se tarvitsee voidakseen toteuttaa lainsäädäntöön ja politiikan koordinointiin liittyvät tehtävänsä. FI 10 FI
Toimissa keskitytään kansainvälisiin näkökohtiin (yhteistyö, vertaileva analyysi, verkostot), jotka edellyttävät kaikkien jäsenvaltioiden yhteistä toimintaa, ja niillä tuetaan aktiivisesti jäsenvaltioiden ja muiden toimijoiden kollektiivista ja vastavuoroisesti tukevaa toimintaa, jolla lujitetaan yhteistyötä unionissa ja edistetään vastavuoroista oppimista ja innovointia. Ne voivat olla myös muita kuin kansainvälisiä toimia, joilla on erityistä merkitystä näiden alojen politiikan kehittämiselle koko unionin kannalta. Niihin voi kuulua kolmansissa maissa toteutettavia tai niihin liittyviä toimia. Kaikkien rahastoista tuettavien politiikkojen ja tavoitteiden täytäntöönpanosta ja myös rahastojen toimintaan liittyvien politiikkapainotteisten näkökohtien rahoittamisesta säädetään erityisasetuksissa. Ulkorajoja ja viisumeja koskevan, sisäisen turvallisuuden rahaston osa-alueen kohdalla tähän voi sisältyä Schengenin säännöstön arviointi- ja valvontamekanismin täytäntöönpano. Erityisasetuksissa säädetään näin ollen myös tuesta kansalaisyhteiskunnan ja kansainvälisten verkostojen kehittämiselle (erityisesti turvapaikka- ja maahanmuuttorahastosta) sekä testauksesta ja tutkimustyön validoinnista, kuten soveltavista tutkimushankkeista, joilla kurotaan kiinni välimatka Horisontti 2020 -ohjelmasta käytännön toteutukseen (erityisesti sisäisen turvallisuuden rahastosta). 5.4. Johdonmukainen ja tehokas raportointi-, seuranta- ja arviointikehys Yhteistyössä toteutettava hallinnointi Jäsenvaltioiden on raportoitava monivuotisen ohjelman täytäntöönpanosta vuosittain tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Vuonna 2017 niiltä pyydetään väliarviointia varten lisätietoja siitä, miten ne ovat edistyneet tavoitteiden saavuttamisessa. Näin tehdään myös vuonna 2019, jotta tarvittaessa voidaan tehdä mukautuksia vielä viimeisen varainhoitovuoden (2020) aikana. Kun sisäasioiden alalla tuetaan arviointeihin perustuvan toimintakulttuurin kehittämistä, rahastoille voidaan laatia yhteinen arviointi- ja seurantakehys, jonka yhteydessä sovelletaan laaja-alaisia indikaattoreita, jotka korostavat rahastojen tulossuuntautunutta lähestymistapaa ja sitä, miten niillä voisi olla keskeinen tehtävä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomiseen liittyvien tavoitteiden saavuttamisessa. Nämä indikaattorit kuvastavat rahastojen toiminnan vaikutusta: rajaturvallisuutta, poliisiyhteistyötä ja kriisinhallintaa koskevan yhteisen kulttuurin kehittämistä, unioniin suuntautuvien muuttovirtojen tehokasta hallinnointia, kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukaista ja tasapuolista kohtelua, jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta ja yhteistyötä maahanmuuttoon ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvissä kysymyksissä sekä unionin yhteistä lähestymistapaa kolmansiin maihin maahanmuuttoa ja turvallisuutta koskevissa kysymyksissä. Jotta voidaan varmistaa arviointiperiaatteiden asianmukainen soveltaminen ja ottaa huomioon unionin nykyisen sisäasioiden rahoituksen arvioinnista jäsenvaltioissa saadut käytännön kokemukset, komissio ja jäsenvaltiot kehittävät yhteisten täytäntöönpanotoimien avulla yhteisen arviointi- ja seurantakehyksen muun muassa määrittämällä toimintamallit ja yhteiset tuotos- ja tulosindikaattorit. FI 11 FI
Kaikki toimenpiteet vahvistetaan ohjelmakauden alussa, niin että jäsenvaltiot voivat laatia raportointi- ja arviointijärjestelmänsä yhteisesti sovittujen periaatteiden ja vaatimusten pohjalta. Jotta voitaisiin vähentää hallinnollista rasitusta ja hyödyntää raportoinnin ja arvioinnin välisiä synergiaetuja, arviointikertomuksissa vaadittavat tiedot perustuvat jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa esitettäviin tietoihin ja täydentävät niitä. Vuonna 2018 on laadittava väliarviointikertomus, jota on tarkoitus hyödyntää seuraavaa ohjelmakautta silmällä pitäen. FI 12 FI
2011/0367 (COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoon ja poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineeseen sovellettavista yleisistä säännöksistä EUROOPAN PARLAMENTTI JA EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, jotka ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 78 artiklan 2 kohdan, 79 artiklan 2 ja 4 kohdan, 82 artiklan 1 kohdan, 84 artiklan sekä 87 artiklan 2 kohdan, ottavat huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sen jälkeen kun esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu kansallisille parlamenteille, ottavat huomioon Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon 8, ottavat huomioon alueiden komitean lausunnon 9, noudattavat tavallista lainsäätämisjärjestystä, sekä katsovat seuraavaa: (1) Euroopan unionin sisäpolitiikan tavoitteena on luoda vapauden, turvallisuuden ja oikeuden sisärajaton alue, jonne ihmiset voivat saapua ja jonka sisällä he voivat liikkua, asua ja työskennellä vapaasti luottaen siihen, että heidän oikeuksiaan noudatetaan ja että heidän turvallisuutensa on taattu, ottaen huomioon yhteiset haasteet, kuten kattavan EU:n maahanmuuttopolitiikan kehittäminen unionin kilpailukyvyn ja sosiaalisen koheesion parantamiseksi, Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän luominen sekä vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden, tietoverkkorikollisuuden ja terrorismin ehkäiseminen ja torjuminen (2) Tämän alueen kehittämiseen tarkoitettu unionin rahoitus olisi konkreettinen osoitus yhteisvastuun ja vastuunjaon periaatteiden noudattamisesta, joka on välttämätöntä yhteisiin haasteisiin vastaamiseksi. (3) Yhteisillä puitteilla olisi varmistettava rahoituksen johdonmukaisuus ja yksinkertaisuus sekä yhtenäinen toteutus kaikilla keskeisillä politiikanaloilla. 8 9 EUVL C,, s.. EUVL C,, s.. FI 13 FI
(4) Yhteisissä puitteissa olisi vahvistettava avun periaatteet ja määritettävä jäsenvaltioiden ja komission vastuualueet periaatteiden soveltamisessa. (5) Unionin rahoitus olisi tehokkaampaa ja se voitaisiin kohdentaa paremmin, jos tukikelpoisten toimien osarahoitus perustuisi strategisiin monivuotisiin ohjelmiin, jotka kukin jäsenvaltio laatii komission kanssa käymänsä vuoropuhelun pohjalta. (6) Kun toteutetaan erityisasetuksista tuettavia, kolmansissa maissa toteutettavia tai niihin liittyviä toimenpiteitä, olisi hyödynnettävä synergiaa ja noudatettava johdonmukaisuutta muiden unionin ulkopuolella toteutettavien, sekä maantieteellisistä että temaattisista unionin ulkoisen avun välineistä tuettujen toimien kanssa. Näiden toimien toteuttamisessa olisi etenkin pyrittävä noudattamaan johdonmukaisesti asianomaista maata tai aluetta koskevan unionin ulkoisen toiminnan ja ulkopolitiikan periaatteita ja yleistavoitteita. Niillä ei ole tarkoitus tukea kehitykseen suoraan suunnattuja toimia, vaan niillä täydennetään tarvittaessa ulkoisen avun välineiden perusteella myönnettyä rahoitusta. Lisäksi olisi varmistettava johdonmukaisuus suhteessa humanitaarista apua koskevaan unionin politiikkaan erityisesti hätäavun toteuttamisen osalta. (7) Ulkoisen toiminnan on oltava johdonmukaista ja koordinoitua, kuten Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 18 artiklan 4 kohdassa säädetään. (8) Ennen kuin laaditaan monivuotiset ohjelmat, joilla pyritään saavuttamaan unionin rahoitukselle asetetut tavoitteet, jäsenvaltioiden ja komission olisi käytävä poliittista vuoropuhelua ja sitä kautta luotava johdonmukainen strategia kutakin jäsenvaltiota varten. (9) Strategiasta olisi laadittava väliarviointi, jotta voidaan varmistaa asianmukainen rahoitus vuosina 2018 2020. (10) Jäsenvaltioiden olisi luotava kumppanuussuhde asianomaisiin viranomaisiin ja elimiin kansallisten ohjelmien valmistelua, toteutusta ja seurantaa varten koko monivuotisen ohjelmakauden ajan. Jäsenvaltioiden olisi perustettava seurantakomiteoita valvomaan kansallisia ohjelmia ja autettava niitä arvioimaan täytäntöönpanoa sekä edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa. (11) Kansallisiin ohjelmiin liittyvien menojen tukikelpoisuudesta olisi säädettävä kansallisessa lainsäädännössä yhteisten periaatteiden mukaisesti. Menojen tukikelpoisuuden alkamis- ja päättymispäivä olisi määriteltävä, jotta kansallisiin ohjelmiin sovellettaisiin yhtenäisiä ja tasapuolisia sääntöjä. (12) Teknisen avun tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille mahdollisuus tukea kansallisten ohjelmien täytäntöönpanoa sekä auttaa tuensaajia noudattamaan niille asetettuja velvoitteita ja unionin lainsäädäntöä. (13) Hätäavun nopeaa toimittamista varten tarvittavien riittävien puitteiden turvaamiseksi tässä asetuksessa olisi mahdollistettava tuki toimille, joiden menot ovat aiheutuneet ennen hätäapua koskevan hakemuksen tekemistä, varainhoitoasetuksen 10 sen 10 Varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistus komission ehdotus, KOM(2010) 260. FI 14 FI
säännöksen mukaisesti, jossa säädetään tällaisesta joustosta asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa. (14) Euroopan unionin taloudellisia etuja olisi menojen hallinnoinnin kaikissa vaiheissa suojattava oikeasuhteisin toimenpitein, joita ovat sääntöjenvastaisuuksien ehkäiseminen, havaitseminen ja tutkiminen sekä hukattujen, aiheettomasti maksettujen tai virheellisesti käytettyjen varojen takaisinperintä ja soveltuvin osin seuraamukset. (15) Jäsenvaltioiden olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen hallinnointija valvontajärjestelmän asianmukaisen toiminnan ja laadukkaan toteutuksen. Sitä varten on vahvistettava kyseisten järjestelmien yleiset periaatteet ja tarpeelliset toiminnot. (16) Sen vuoksi olisi täsmennettävä hallinnointi- ja valvontajärjestelmiin sekä sääntöjenvastaisuuksien ja unionin lainsäädännön rikkomusten ehkäisyyn, toteamiseen ja oikaisuun liittyvät jäsenvaltioiden velvoitteet, jotta voidaan varmistaa kansallisten ohjelmien tehokas ja asianmukainen täytäntöönpano. (17) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi oltava ensisijaisesti vastuussa kansallisten ohjelmien täytäntöönpanosta ja valvonnasta hallinnointi- ja valvontajärjestelmiensä kautta. (18) Ainoastaan jäsenvaltioiden hyväksymät vastuuviranomaiset antavat riittävän varmuuden siitä, että tarvittavat tarkastukset on tehty ennen unionin tuen myöntämistä tuensaajille. Sen vuoksi olisi säädettävä selvästi, että unionin talousarviosta voidaan korvata ainoastaan hyväksyttyjen vastuuviranomaisten toteuttamat menot. (19) Olisi säädettävä komission vallasta ja vastuusta tarkistaa hallinnointi- ja valvontajärjestelmien toiminnan tosiasiallinen tehokkuus ja vaatia jäsenvaltiolta toimien toteuttamista. (20) Unionin talousarviositoumukset olisi toteutettava vuosittain. Ohjelmien hallinnoinnin tehokkuuden varmistamiseksi on tarpeen vahvistaa vuotuisen saldon maksamista sekä loppumaksun maksamista koskevat yhteiset säännöt. (21) Ohjelman alussa maksettavalla ennakkomaksulla varmistetaan, että jäsenvaltiolla on heti ohjelman hyväksymisen jälkeen käytettävissään varat, joilla se tukee tuensaajia ohjelman täytäntöönpanossa. Sen vuoksi olisi säädettävä ensimmäisten ennakkomaksujen määristä. Ensimmäiset ennakkomaksut olisi selvitettävä kokonaisuudessaan ohjelman päättämisen yhteydessä. (22) Varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistuksessa 11 esitetään yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin periaatteisiin muutoksia, jotka on otettava huomioon. (23) Vuotuista tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten olisi vahvistettava asianmukaiset puitteet, jotta voidaan lujittaa vastuullisuutta unionin talousarviosta tiettynä vuonna osarahoitettavista menoista. Vastuuviranomaisen olisi näissä puitteissa toimitettava komissiolle kansallisen ohjelman osalta hallinnollinen vahvistuslausuma, 11 Varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistus komission ehdotus, KOM(2010) 260. FI 15 FI
tilinpäätöstiedot, tiivistelmäraportti sekä riippumaton tarkastuslausunto ja tarkastuskertomus. (24) Jotta voidaan tukea vuotuisen tilien tarkastamisen ja hyväksymisen perustana olevaa riittävää varmuutta kaikkialla unionissa, olisi vahvistettava yhteiset säännökset, jotka koskevat jäsenvaltioissa suoritettavien tarkastusten luonnetta ja tasoa. (25) Jotta voitaisiin varmistaa unionin varojen moitteeton hoito, komissio voi joutua tekemään rahoitusoikaisuja. Jäsenvaltioiden oikeusvarmuuden turvaamiseksi on tärkeä määritellä tilanteet, joissa sovellettavan unionin tai kansallisen lainsäädännön rikkominen voi johtaa komission tekemiin rahoitusoikaisuihin. Jotta voitaisiin varmistaa, että rahoitusoikaisut, joita komissio voi määrätä jäsenvaltioille, liittyvät unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, ne olisi rajoitettava tapauksiin, joissa unionin tai kansallisen lainsäädännön rikkominen liittyy välittömästi tai välillisesti toimien ja vastaavien menojen tukikelpoisuuteen, sääntöjenmukaisuuteen, hallinnointiin tai valvontaan. Suhteellisuuden varmistamiseksi on tärkeää, että komissio ottaa rahoitusoikaisun määrästä päättäessään huomioon rikkomuksen luonteen ja vakavuuden. Tältä osin on asianmukaista määritellä perusteet, joiden nojalla komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja, sekä menettely, joka saattaa johtaa rahoitusoikaisua koskevaan päätökseen. (26) Vastuuviranomaisten ja unionin talousarvion välisen yhteyden vahvistamiseksi komission olisi tarkastettava ja hyväksyttävä viranomaisten tilit vuosittain. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen olisi koskettava toimitettujen tilinpäätösten täydellisyyttä, täsmällisyyttä ja todenperäisyyttä mutta ei sitä, ovatko menot yhdenmukaisia unionin lainsäädännön kanssa. (27) Koska komissio on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 17 artiklan mukaisesti vastuussa unionin lainsäädännön moitteettomasta soveltamisesta, sen olisi päätettävä, ovatko jäsenvaltioille aiheutuneet menot yhdenmukaisia unionin lainsäädännön kanssa. Jäsenvaltioille olisi annettava oikeus perustella maksupäätöksensä. Jotta jäsenvaltioilla olisi aiemmin toteutuneiden menojen osalta oikeudelliset ja taloudelliset takeet, olisi vahvistettava enimmäisaika, jonka kuluessa komissio voi päättää sääntöjen noudattamatta jättämisen taloudellisista seurauksista. (28) Rahoituskurin lisäämiseksi on aiheellista määrittää talousarviositoumuksen osan vapauttamista koskevat järjestelyt kansallisessa ohjelmassa, erityisesti silloin, kun erän osalta voidaan tehdä poikkeus vapauttamisesta, etenkin jos täytäntöönpanon viiveet johtuvat sellaisesta oikeudellisesta menettelystä tai hallinnollisesta muutoksenhausta, jolla on lykkäävä vaikutus, tai ylivoimaisesta esteestä. (29) Jotta sitoumuksen vapauttamista koskevia yleisiä sääntöjä sovelletaan asianmukaisesti, olisi vahvistettavissa säännöissä kuvattava yksityiskohtaisesti, miten sitoumuksen vapauttamista koskevat määräajat vahvistetaan ja miten vastaavat määrät lasketaan. (30) Unionin rahoituksen saavutukset on tärkeä saattaa yleisön tietoisuuteen. Kansalaisilla on oikeus tietää, miten unionin rahoitusvaroja käytetään. Vastuun sen varmistamisesta, että yleisölle annetaan asianmukaiset tiedot, olisi oltava sekä vastuuviranomaisilla että tuensaajilla. Jotta varmistetaan tehokkaampi yleisölle suunnattu tiedotus ja vahvempi synergia komission aloitteesta toteutettujen viestintätoimien välillä, tästä unionin rahoituksesta viestintätoimille kohdennetuilla määrärahoilla on tuettava myös ulkoista FI 16 FI
tiedotustoimintaa, joka koskee Euroopan unionin poliittisia prioriteetteja, edellyttäen että ne liittyvät tämän unionin rahoituksen yleisiin tavoitteisiin. (31) Jotta voitaisiin varmistaa tästä unionin rahoituksesta annettavan tiedon laaja jakelu sekä tiedottaa mahdollisille tuensaajille rahoitusmahdollisuuksista, olisi tämän asetuksen pohjalta määriteltävä tiedotus- ja viestintätoimenpiteitä sekä näiden toimenpiteiden tiettyjä teknisiä piirteitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, ja lisäksi kunkin jäsenvaltion olisi perustettava verkkosivusto tai -portaali, jossa esitetään tarvittavat tiedot. (32) Tuettavien toimien vaikutus riippuu myös toimien arvioinnista ja niiden tulosten levittämisestä. Tämän vuoksi olisi vahvistettava tähän liittyvät jäsenvaltioiden ja komission velvollisuudet sekä järjestelyt, joiden avulla voidaan varmistaa arvioinnin luotettavuus ja tietojen laatu. (33) Komissiolle olisi siirrettävä valta hyväksyä säädöksiä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti, jotta voidaan muuttaa tämän asetuksen säännöksiä, jotka koskevat menojen tukikelpoisuuteen sovellettavia yhteisiä periaatteita. On erityisen tärkeää, että komissio asiaa valmistellessaan toteuttaa asianmukaiset kuulemiset, myös asiantuntijatasolla. Komission olisi delegoituja säädöksiä valmistellessaan ja laatiessaan varmistettava, että asianomaiset asiakirjat toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhtäaikaisesti, hyvissä ajoin ja asianmukaisesti. (34) Jotta tämän asetuksen täytäntöönpanolle voitaisiin varmistaa yhdenmukaiset edellytykset, komissiolle olisi siirrettävä täytäntöönpanovaltaa. Tätä valtaa olisi käytettävä yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16 päivänä helmikuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 12 mukaisesti. (35) Tarkastelumenettelyä olisi käytettävä annettaessa sellaisia täytäntöönpanosäädöksiä, joissa vahvistetaan kaikkia jäsenvaltioita koskevat velvollisuudet erityisesti tietojen toimittamisesta komissiolle, ja neuvoa-antavaa menettelyä olisi puolestaan käytettävä annettaessa sellaisia täytäntöönpanosäädöksiä, joissa esitetään mallilomakkeet tietojen toimittamiseksi komissiolle ja joissa on siis kyse pelkästään teknisistä seikoista. (36) Koska jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän asetuksen tavoitetta eli vahvistaa yhteisiä säännöksiä, vaan tämä tavoite voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla, unioni voi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Kyseisessä artiklassa määrätyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta tehdyn pöytäkirjan 1 ja 2 artiklan mukaisesti nämä jäsenvaltiot eivät osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido näitä jäsenvaltioita eikä sitä sovelleta näihin jäsenvaltioihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun pöytäkirjan 4 artiklan soveltamista. [TAI] [Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn, 12 EUVL L 55, 28.2.2011, s. 13. FI 17 FI
Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta tehdyn pöytäkirjan 3 artiklan mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti ovat ilmoittaneet haluavansa osallistua tämän asetuksen hyväksymiseen ja soveltamiseen.] (37) Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn, Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan, OVAT HYVÄKSYNEET TÄMÄN ASETUKSEN: I LUKU YLEISET SÄÄNNÖKSET 1 artikla Kohde ja soveltamisala Tässä asetuksessa vahvistetaan erityisasetusten täytäntöönpanoon sovellettavat yleiset säännöt, jotka koskevat seuraavia seikkoja: a) menojen rahoittaminen; b) kumppanuudet, ohjelmasuunnittelu, raportointi, seuranta ja arviointi; c) jäsenvaltioissa käyttöön otettavat hallinnointi- ja valvontajärjestelmät; d) tilien tarkastaminen ja hyväksyminen. 2 artikla Määritelmät Tässä asetuksessa sovelletaan seuraavia määritelmiä: a) Erityisasetuksilla tarkoitetaan asetusta (EU) N:o /2012 [turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston perustamisesta vuosiksi 2014 2020]; asetusta (EU) N:o /2012 [poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa]; ja kaikkia muita asetuksia, joissa säädetään tämän asetuksen soveltamisesta. b) ohjelmasuunnittelulla tarkoitetaan monivaiheista organisointi-, päätöksenteko- ja rahoitusmenettelyä, jonka tavoitteena on panna täytäntöön unionin ja jäsenvaltioiden FI 18 FI
monivuotiset yhteiset toimet erityisasetuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi; c) toimella tarkoitetaan hanketta tai hankeryhmää, jonka kansallisen ohjelman vastuuviranomainen on valinnut tai joka on valittu vastuuviranomaisen valvonnassa ja jolla edistetään erityisasetuksissa vahvistettujen yleisten ja erityistavoitteiden saavuttamista; d) unionin toimella tarkoitetaan valtioiden välistä toimea tai unionin erityisen edun mukaista toimea, joka on määritelty erityisasetuksissa; e) hankkeella tarkoitetaan erityisiä käytännön keinoja, joilla unionin rahoituksen tuensaajat panevat täytäntöön toimia tai niiden osia; f) hätäavulla tarkoitetaan hanketta tai hankeryhmää, joka koskee erityisasetuksissa määriteltyä hätätilannetta; g) tuensaajalla tarkoitetaan hankkeelle myönnetyn unionin rahoituksen vastaanottajaa riippumatta siitä, onko kyse julkisesta tai yksityisestä yhteisöstä, kansainvälisistä järjestöistä, Punaisesta Rististä (Punaisen Ristin kansainvälisestä komiteasta ICRC:stä) tai Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälisestä liitosta. II LUKU TUEN PERIAATTEET 3 artikla Yleiset periaatteet 1. Erityisasetuksien nojalla myönnetään kansallisten ohjelmien, unionin toimien ja hätäavun kautta tukea, joka täydentää kansallista, alueellista ja paikallista toimintaa ja jolla tuetaan unionin tavoitteiden saavuttamista. 2. Komissio ja jäsenvaltiot huolehtivat siitä, että erityisasetusten nojalla myönnettävä tuki ja jäsenvaltioiden myöntämä tuki ovat johdonmukaisia suhteessa Euroopan unionin toimiin, politiikkoihin ja prioriteetteihin sekä täydentävät Euroopan unionin muita välineitä. 3. Erityisasetusten nojalla myönnettävän tuen täytäntöönpano edellyttää komission ja jäsenvaltioiden tiivistä yhteistyötä. 4. Komissio ja jäsenvaltiot varmistavat kukin oman vastuualueensa mukaisesti yhteensovittamisen tämän asetuksen ja erityisasetusten sekä unionin muiden politiikkojen ja välineiden, myös unionin ulkoisiin toimiin liittyvien, välillä; kolmansissa maissa toteutettavien tai niihin liittyvien toimien osalta yhteensovittamiseen osallistuu myös Euroopan ulkosuhdehallinto. FI 19 FI