Henkilökohtaisen avun merkitys asumispalveluissa Mitä on henkilökohtainen apu? Lainsäädäntö ja sen tulkinta Avun käyttötarkoitus ja tuntimäärät Omien valintojen toteutus ja voimavarat Vammaisuuden määritelmä Henkilökohtaisen avun merkitys asumispalveluyksiköissä Henkilökohtaisen avun hakeminen 1 / 14
Mitä on henkilökohtainen apu? YK:n vammaisten ihmisoikeussopimuksen 19 artiklassa säädetään osallisuudesta yhteiskunnassa. Artiklassa edellytetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot järjestävät vammaisille henkilökohtaista apua, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteiskunnasta. Suomessa henkilökohtaista apua on järjestetty lain tuella pian kolmekymmentä vuotta. Henkilökohtainen apu on vammaispalvelulain (laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista, 380/1987) mukainen palvelumuoto, jossa vaikevammainen henkilö saa käyttöönsä henkilökohtaisen avustajan. Henkilökohtainen avustaja toimii avustettavan vaikeavammaisen henkilön alaisena ja ohjauksessa. Henkilökohtaisena avustajan turvin vaikeavammainen henkilö voi tehdä omia päätöksiään ja valintojaan elämässään ja toteuttaa niitä asioita, jotka tekisi itse, ellei vamma olisi esteenä. Henkilökohtaisella avulla on suuri merkitys paitsi jokapäiväisessä selviytymisessä vamman haasteiden kanssa, myös yleisemmin vammaisten osallisuudessa yhteiskuntaan ja itsenäisen elämän ja itsemääräämisoikeuden toteutumisessa. Henkilökohtainen apu on tärkeä palvelumuoto myös henkilöille, jotka asuvat asumispalvelujen piirissä. Tässä artikkelissa käsitellään ensin lainsäädäntöä henkilökohtaisesta avusta ja lain 2 / 14
tulkintaa, minkä jälkeen tutkitaan tarkemmin henkilökohtaisen avun merkitystä asumispalveluyksiköissä. Tietoa henkilökohtaisesta avusta löytyy muun muassa Assistentti.infon internet-sivuilta [1] ja vammaispalvelujen käsikirjasta [2]. Tämä artikkeli on kirjoitettu henkilökohtaisesta avusta erityisesti siltä osin kuin se olennaisesti koskettaa asumispalveluiden piirissä asuvia henkilöitä. Lainsäädäntö ja sen tulkinta Henkilökohtaisesta avusta säädetään vammaispalvelulain 8 c ja 8 d :ssä. Laissa on säännökset henkilökohtaisen avun sisällöstä, myöntämisperusteista ja järjestämistavoista. Henkilökohtaista apua koskevaa lainsäädäntöä täsmentävät mm. korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökset. Lisätietoa lainsäädännön tulkinnasta saa esimerkiksi Tapio Rädyn teoksesta Vammaispalvelut [3] ja THL:n ylläpitämästä Vammaispalvelujen käsikirjasta [4]. Tähän artikkeliin on koottu vain joitakin keskeisiä henkilökohtaiseen apuun liittyvästä lainsäädännöstä ja sen tulkinnasta. 3 / 14
Avun käyttötarkoitus ja tuntimäärät Vammaispalvelulain 8 c :ssä [5] on määritelty, mihin tarkoituksiin ja minkälaisia tuntimääriä kunnan on myönnettävä henkilökohtaista apua: Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Henkilökohtaisen avun tuntimäärät eivät ole itsestäänselviä. Lain mukaan: Henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee. Välttämättömään tarpeeseen vaikuttavat henkilön saamat muut palvelut, apuvälineiden tuoma apu, perhesuhteet, henkilön oma käsitys ja mielipide, elämäntilanne kokonaisuudessaan ja palvelusuunnitelma. Oikeuskansleri on kuitenkin arvioinut, että vammaispalvelulakia tulee arvioida perustuslain 19 :n 1 momentin tulkintavaihtoehdon valossa. Tällöin henkilökohtaisen avun myöntämisperusteita tulisi tulkita ihmisarvoisen elämän kautta, jonka oikeuskansleri totesi 4 / 14
tarkoittavan nykykulttuurin arvomaailma huomioon ottaen jotain enemmän kuin pelkästään biologiselle olemassaololle välttämättömien edellytysten turvaamista. [6] Vapaa-ajan toimintojen osalta laissa sanotaan: Edellä 1 momentin 3 5 kohdissa tarkoitettuja toimintoja varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta. Tämä ei tarkoita, etteikö tunteja voisi myöntää enemmänkin. Erityisen tärkeää on ottaa huomioon, että henkilökohtaisen avun tuntimäärästä 30 tuntia on jäätävä vapaa-ajan toimintoihin. Tämän päälle tulevat lisäksi päivittäisiin toimiin tarkoitetut tunnit sekä työhön ja opiskeluun tarvittavat avustajatunnit. Siinä, järjestetäänkö apua päivittäisiin toimiin, saatetaan ottaa huomioon 8 2 momentin rajaus, jonka mukaan: Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein. Tämä koskee tilanteita, joissa vaikeavammainen henkilö tarvitsee vaativaa ja monialaista erityisosaamista sekä ympärivuorokautista hoitoa ja valvontaa edellyttäviä palveluja. Säännös koskee myös tilanteita, joissa henkilö on palvelu- tai hoidontarpeensa kannalta jo perustellusti laitoshoidossa. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössään (StVM 32/2008 vp) ilmaiseman kannan mukaan myös laitoshoidossa oleville vaikeavammaisille henkilöille tulee kuitenkin mahdollistaa muun muassa sosiaalisten suhteiden ylläpito ja yhteiskunnallinen osallisuus. 5 / 14
Avun saaminen päivittäisiin toimiin voidaan järjestää myös niin, että vammainen henkilö saa tarvitsemansa avun asumisyksikön työntekijöiltä. Silloinkin usein jää tarve henkilökohtaiselle avustajalle, sillä asumisyksiköissä ei yleensä ole riittävästi resursseja koko henkilön avuntarpeen asianmukaiseksi kattamiseksi. Omien valintojen toteutus ja voimavarat Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan edellä mainittuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Tämä tarkoittaa sitä, että henkilökohtaisen avun saajalla tulee olla oikeus käyttää itsemääräämisoikeuttaan ja päättää omasta elämästään. Avun saaja on se, joka sanoo mitä, milloin ja miten tehdään. Näin tulee olla riippumatta siitä, kuka toimii henkilökohtaisen avustajan työnantajana. Henkilökohtaisella avulla on tarkoitus nimenomaan turvata henkilökohtainen avun tarve. Tämän määritteleminen ei voi tapahtua ulkoapäin vaan avun saajan tulee vähintään osallistua avun sisällöstä ja toteutuksesta päättämiseen. Osallistuminen voi olla esimerkiksi mielipiteen ja toiveiden ilmaisemista henkilölle sopivalla tavalla. Itsemääräämisoikeus edellyttää myös sitä, että muut henkilöt eivät vaikuta henkilön tahdonmuodostukseen. Vaikeavammaisen henkilön pitää pystyä muodostamaan oma mielipiteensä ja hänen on myös ymmärrettävä asian kannalta merkitykselliset ratkaisut. (Vammaispalvelujen käsikirja 2013.) 6 / 14
Vaikeavammaisen avun saajan on itse pystyttävä määrittelemään avuntarpeensa sekä se, millä tavoin avustaminen toteutetaan. Oikeuskäytännössä on käsitelty laajasti sitä, miten arvioidaan, onko henkilöllä voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa [7]. Korkein hallinto-oikeus on antanut lukuisia ratkaisuja, joissa on arvioitu henkilön voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. KHO on ratkaisuissaan katsonut, ettei voimavaraedellytystä tule asettaa liian korkealle. Runsaskaan hoivan, hoidon ja valvonnan tarve ei merkitse sitä, etteikö henkilöllä olisi voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteutustapaa [8]. Myöskään henkilön jatkuva ohjauksen tarve ei ole ollut este henkilökohtaisen avun myöntämiselle [9]. Tärkeää näissä tilanteissa onkin avun saajan kuuleminen ja hänen mielipiteensä selvittäminen. Mielipiteen selvittämiseen tulee tarvittaessa käyttää sopivia apuvälineitä ja kommunikaatiokeinoja. Vain harvoin on edessä tilanne, jossa henkilön mielipidettä asioiden toteutukseen ei saada millään keinoin esille. Henkilön kommunikoinnin vaikeudet eivät estä henkilökohtaisen avun myöntämistä. Mikäli henkilö jollain tavoin, esimerkiksi avustettuna tai erilaisten kommunikaation apuvälineiden avulla, kykenee ilmaisemaan itseään, sen on katsottu riittävän täyttämään laissa asetetun voimavaraedellytyksen [10]. Lisäksi, vaikka aloitteen tekeminen, vaihtoehtojen antaminen ja toiminnan ylläpitäminen olisi pääasiassa ohjaajan vastuulla ja kommunikaatio on pääasiassa elehdintää, ilmeitä ja toimimista, henkilöllä on katsottu olevan voimavaroja [11]. Muiden palvelujen runsaskaan saaminen ei myöskään estä henkilökohtaisen avun myöntämistä ei vaikka henkilö saisi ympärivuorokautisesti hoitoa, ohjausta ja valvontaa asumisyksikössä [12]. Tällaisissa tilanteissa henkilökohtaisella avulla ei turvata arjen perustoimintoja vaan osallisuutta ja sosiaalista vuorovaikutusta. Myös lapsille myönnetään henkilökohtaista apua. Henkilökohtaisen avun turvin lapsi voi itsenäistyä ikätovereidensa tavoin ja päästä tekemään asioita, joita muutkin lapset tekevät [13]. 7 / 14
Vaikeavammaisuuden määritelmä Henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen edellä mainituista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista. Siitä, ketä lain mukaan pidetään vaikeavammaisena henkilönä, on kunnissa paljon epätietoisuutta ja erimielisyyttäkin. Osassa tapauksia asiaa on jouduttu ratkomaan hallintotuomioistuimissa. Osa vammoista on harvinaisia, jolloin ne joutuvat kunnissa joskus kyseenalaistetuiksi [14]. Har vinaisista sairauksista ei välttämättä aina ole tietoa, jolloin niitä ei helposti katsota vammoiksi eikä niiden aiheuttamaa toimintarajoitetta heti nähdä vammaispalveluin tarkoittamalla tavalla. Joskus kehitysvammaisilta henkilöiltä yritetään evätä henkilökohtainen apu muutoin kuin voimavarojen puuttumisen perusteella [15]. Kehitysvammaisen henkilön voidaan katsoa olevan liian omatoiminen. Lisäksi asumisyksiköistä harrastustoimintaan saatava apu ja tuki katsotaan heikentäviksi perusteiksi. Asumisyksiköistä ei kuitenkaan välttämättä usein saada riittävästi apua vapaa-ajan toimintoihin. 8 / 14
Perusperiaatteena on, että henkilö on vaikeavammainen suhteessa henkilökohtaiseen apuun, jos hän tarvitsee välttämättä henkilökohtaista apua. Diagnoosilla ei ole merkitystä asiassa. Esimerkiksi lievästi kehitysvammainen henkilö voi olla vaikeavammainen suhteessa henkilökohtaiseen apuun, jos hän tarvitsee välttämättä henkilökohtaista apua selviytyäkseen arjessa, työelämässä tai jossakin muussa asiassa. Oikeuden ennakkopäätöksiä on myös ikääntymiseen ja vammaisuuteen liittyvästä rajankäynnistä [16]. Jos vamma johtuu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä toimintarajoitteista tai sairauksista, ei henkilökohtaista apua tule myöntää. On kuitenkin huomattava, että kaikki ikään liittyvät toimintarajoitteet eivät kuulu lain tarkoittaman soveltamisen piiriin. Olennaista ikääntyneiden kohdalla on huomioida se, että myös ikääntyneet voivat vammautua ja vammaiset ikääntyä ja olla näin ollen lain soveltamisen piirissä. Kaiken kaikkiaan olennaista vammaispalvelulain tarkoittaman vaikeavammaisen henkilön määrittelyssä on se, onko henkilön avuntarve pitkäaikaista. Pitkäaikaisuutta määriteltäessä ei ole merkitystä yksin sillä, kuinka kauan palvelujen tarve sairaudesta tai vammasta johtuen mahdollisesti jatkuu. Pysyvällä tai pitkäaikaisella sairaudella tai vammalla tarkoitetaan sellaista sairautta tai vammaa, joka ei ole luonteeltaan ohimenevä kuten esimerkiksi jalan murtuminen. (Vammaispalvelujen käsikirja 2013.) Henkilökohtaisen avun merkitys asumispalveluyksiköissä Edellä on kerrottu, että henkilökohtainen apu kuuluu periaatteessa jokaiselle vammaispalvelulain tarkoittamalle vaikeavammaiselle henkilölle. Voimavaraedellytyksiäkään ei tule asettaa (eikä niitä ole KHO:n päätöksissä asetettu) liian korkealle. Tästä seuraa se, että 9 / 14
henkilökohtaisen avustajan hankkimista tulisi pitää mahdollisena palvelumuotona monien asumispalveluyksiköissä asuvien asukkaiden kohdalla. Henkilökohtainen apu on erittäin tärkeä palvelumuoto, vaikka henkilö asuisi asumispalveluiden piirissä ja saisi päivittäisen avun tarpeensa mahdollisesti asumisyksiköstä. Henkilökohtaista apua on myönnettävä jokaiselle vaikeavammaiselle henkilölle jokapäiväisten toimien, työn ja opiskelun lisäksi vapaa-ajan toimintoihin eli harrastuksiin, yhteiskunnalliseen osallistumiseen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen vähintään 30 tuntia kuukaudessa. Voi olla, että henkilö saa asumisyksiköltä jonkin verran apua vapaa-ajan toimintoihin, mutta suurimmassa osassa asumisyksiköitä vapaa-ajan toimintoihin ei työntekijöillä ole riittävästi aikaa. Vapaa-ajan toiminnot, joita yksikössä järjestetään, eivät välttämättä myöskään ole aina vaikeavammaisen henkilön toiveiden mukaisia. Ne ovat usein ryhmämuotoisia, jolloin yksilöllisiä toiveita ja valintoja on vaikea kunnioittaa Tästä johtuen ei ole kohtuullista olettaa, että asumisyksiköiden tarjoama apu estäisi henkilökohtaisen avun saamisen. Avun tarve on aina arvioitava yksilöllisesti vammaisen henkilön mielipiteet, tarve ja toiveet huomioon ottaen. Henkilökohtainen apu eroaa luonteeltaan muusta avusta siinä, että sen myötä henkilö voi päästä tekemään asioita itsekseen ja erossa ryhmästä. Henkilökohtainen apu on vain henkilöä itseään varten, toisin kuin asumisyksikön ohjaajat, jotka ovat mahdollisesti työskentelemässä ryhmää varten. Ryhmän mukana liikkuessa yksilölliset valinnat ja riittävä apu saattavat jäädä saamatta. Apua saattaa myös joutua odottamaan. On myös asumisyksiköitä, joissa henkilökunta on mitoitettu siten, että henkilökunnalla on aikaa lähteä asukkaan kanssa tämän haluamiin paikkoihin. Näitä yksiköitä on vain valitettavan vähän. Tällaisessakaan tilanteessa asumisyksikön henkilökunnan aikaresurssit tuskin korvaavat henkilökohtaista apua. Henkilökohtainen apu ei kuitenkaan saa korvata asumisyksiköstä saatavaa apua. Eikä tilanne saa olla sellainen, että henkilökohtaisista avustajista tulee lisätyövoimaa asumisyksikölle. Henkilökohtainen apu toimii "ekstrana" asukkaalle, jotta hän pystyy päättämään vapaa-ajastaan entistä paremmin. Se ei siis tarkoita automaattisesti sitä, että asumisyksikön on perusteltua jättää vapaa-ajan toiminnot kokonaan henkilökohtaisen avun varaan tai että henkilökohtainen avustaja avustaa asumisyksikölle kuuluvissa tehtävissä. On huolehdittava siitä, että vammaisen henkilön palvelukokonaisuus on sellainen, jossa hänellä on itselleen riittävät ja sopivat palvelut. 10 / 14
Henkilökohtaisen avun hakeminen Henkilökohtaista apua hakee useimmiten avun saaja itse. Esimerkiksi kehitysvammaisten asukkaiden kohdalla asumispalveluyksiköt hakevat usein henkilökohtaista apua asukkaiden kanssa. Asukkaan tulisi olla osallisena hakuprosessissa ja esimerkiksi hänen allekirjoituksensa tulisi olla hakemuksessa, vaikka asumispalveluyksikön henkilökunta varsinaisesti hoitaisikin asiaa. Asumispalveluiden henkilökunta voi myös olla yhteydessä asukkaan edunvalvojaan asiassa, mikäli asukkaalla on edunvalvoja. Kaikki edunvalvojat eivät hoida palvelujen hakemista päämiehensä puolesta tai hänen kanssaan. Monessa tapauksessa voidaan kuitenkin katsoa, että edunvalvojan tulee huolehtia päämiehensä tarvitsemien palvelujen kuten henkilökohtaisen avun saamisesta. Lisäksi edunvalvojat hoitavat monesti taloudellisia asioita päämiehensä puolesta ja henkilökohtaiseen apuun saattaa sisältyä taloudellisten asioiden hoitamista, jolloin edunvalvojan tulee olla mukana palvelua haettaessa. Tulee huomioida, että jos avun saaja itse ei pysty vastaamaan työnantajan velvoitteista, olisi parasta, jos avun järjestämistavasta päätettäessä päädyttäisiin ostopalvelumallilla toteutettuun henkilökohtaiseen apuun. Tämä olisi oikeussuhteiltaan paras ratkaisu ja helpottaisi usein palvelun käyttämistä käytännössä. 11 / 14
Kirjoittaja Annina Heini on VIA-projektin ja Kynnys ry:n suunnittelija Viitteet [1] http://www.assistentti.info/fi/ [2] http://www.sosiaaliportti.fi/fi-fi/vammaispalvelujen-kasikirja/itsenaisen-elaman-tuki/henkiloko htainen-apu/ [3] Räty, Tapio: Vammaispalvelut. Vammaispalvelujen soveltamiskäytäntö. Kynnys ry. 2010 [4] http://www.sosiaaliportti.fi/fi-fi/vammaispalvelujen-kasikirja/laki-ja-oikeuskaytanto/oikeuskayt antoa/henkilokohtainen-apu/ [5] Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3.4.1987/380. Myöhemmin käytetään lyhennettä VPL. [6] OKA 12.3.2008 (1052/1/06) [7] http://www.sosiaaliportti.fi/fi-fi/vammaispalvelujen-kasikirja/laki-ja-oikeuskaytanto/oikeuskayt antoa/henkilokohtainen-apu/#ots3. Ks. esim. KHO 12.8.2011/2120, vuosikirjaratkaisu 2011:69 [8] KHO 12.8.2011/2120, vuosikirjaratkaisu 2011:69 [9] Ks. esim. KHO 12.8.2011/2120, vuosikirjaratkaisu 2011:69 ja KHO 12.8.2011/2123 [10] KHO 12.8.2011/2120, vuosikirjaratkaisu 2011:69 ja KHO 12.8.2011/2125 12 / 14
[11] KHO 12.8.2011/2122 [12]KHO 12.8.2011/2120, vuosikirjaratkaisu 2011:69 [13] KHO 12.8.2011/2122, KHO 12.8.2011/2122, KHO 23.5.2013 T 1792 [14] KHO 24.10.2013 T 3354 [15]Ks. esim. Turun HAO 20.8.2010 nro 10/0634/2 [16]Ks. esim. KHO:2013:197, KHO 10.12.2012 T 3389, KHO 30.3.2012 T 774, Vaasan HaO 11.12.2012 Lähteet Räty, Tapio: Vammaispalvelut. Vammaispalvelujen soveltamiskäytäntö. Kynnys ry. 2010 StVM 32/2008 vp 13 / 14
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö (StVM 32/2008 vp) Vammaispalvelujen käsikirja (Räty, Tapio & vammaispalvelujen käsikirjan lakiryhmä 2012) http://www.sosiaaliportti.fi/fi-fi/vammaispalvelujen-kasikirja/laki-ja-oikeuskaytanto/oikeuskaytant oa/henkilokohtainen-apu/#ots3 14 / 14