U 84/2008 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (eläinten lopetusasetus) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 18 päivänä syyskuuta 2008 tekemä ehdotus neuvoston asetukseksi eläinten suojelusta lopettamisen yhteydessä sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 22 päivänä tammikuuta 2009 Maa- ja metsätalousministeri Sirkka-Liisa Anttila Apulaisosastopäällikkö Riitta Heinonen 294414
2 U 84/2008 vp MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ MUISTIO EU/2008/1401 EHDOTUS NEUVOSTON ASETUKSEKSI ELÄINTEN SUOJELUSTA LOPETTAMISEN YHTEYDESSÄ ASIAKIRJA KOM(2008) 553 lopullinen 1 Yleistä Komission 18.9.2008 antaman asetusehdotuksen KOM(2008) 553 lopullinen tarkoituksena on edistää eläinten hyvinvointia lopetuksen ja teurastuksen yhteydessä. Voimassa oleva eläinten suojelua teurastuksen ja lopetuksen yhteydessä koskeva neuvoston direktiivi 93/119/EY on vanhentunut. Direktiiviä ei myöskään ole koskaan muutettu. Olosuhteet ovat muuttuneet sekä menetelmät ja laitteet ovat kehittyneet. Direktiivi ei ole kovin yksityiskohtainen ja tämä on johtanut EU:n jäsenvaltioissa toisistaan poikkeaviin kansallisiin säännöksiin, mikä voi vääristää kilpailua ja markkinoiden moitteetonta toimintaa. Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen EFSA ehdotti vuosien 2004 ja 2005 raporteissaan direktiivin uusimista. Myös Maailman eläintautijärjestö OIE on hyväksynyt vuonna 2005 eläinten teurastusta ja lopetusta koskevaa ohjeistusta, joka on paremmin ajantasalla kuin vanha direktiivi. Teurastamoala on muuttunut, kun uudistettu elintarviketurvallisuuteen liittyvä lainsäädäntö on siirtänyt vastuuta toimijoille itselleen. Lisäksi nykytilanteessa on havaittu eläinten lopetusta ja teurastusta koskevassa EU-lainsäädännössä ongelmia, joita ovat esimerkiksi uusien tainnutusmenetelmien epäyhtenäinen käyttö, toimijoiden vastuunjaon epäselvyydet sekä puutteet, joita on havaittu eläintautien torjuntaan liittyvissä eläinten joukkolopetuksissa. Komission ehdotuksen tavoitteena on ollut parantaa eläinten hyvinvointia teurastuksen ja lopetuksen yhteydessä asettamalla teknisiä ja hallinnollisia vaatimuksia, jotka koskevat teurastamoita, eläintauteihin liittyviä lopetuksia sekä tilalla tapahtuvaa eläinten teurastusta ja lopetusta. Tällaisia ovat sallittujen teurastus- ja lopetusmenetelmien määrittely, teurastamoilta vaadittava toimintaohjeisto sekä eläinten hyvinvoinnista vastaava henkilö ja alan toimijoiden sekä viranomaisten osaamistason parantaminen. Komissio on selvittänyt nykyisin käytössä olevia teurastamoiden toimintamenettelyitä ja niiden taloudellisia, sosiaalisia sekä ympäristöön liittyviä vaikutuksia. Lisäksi komissio on ehdotuksen valmistelussa ottanut huomioon sidosryhmien kuulemisessa esille tulleita seikkoja ja ehdotuksia. Ehdotetussa asetuksessa säädetään eläinten lopetusta koskevista yleisistä periaatteista, sallituista lopetus- ja teurastusmenetelmistä sekä erityisehdoista, jotka koskevat teurastamoiden toimintaa, eläinten joukkolopetuksia sekä eläinten lopetuksia ja teurastuksia tekevien henkilöiden pätevyysvaatimuksia. Viranomaisten valvontatoimenpiteisiin ja viranomaisten osaamistason parantamiseksi on ehdotettu uudenlaisia vaatimuksia. 2 Ehdotuksen oikeusperusta Ehdotuksen oikeusperustaksi on esitetty EY:n perustamissopimuksen 37 artiklaa (yhteinen maatalouspolitiikka). Voimassa oleva direktiivi 93/119/EY on annettu myös perustamissopimuksen 37 artiklan nojalla ja komission asetusehdotuksen soveltamisala vastaa edellä mainitun direktiivin soveltamisalaa. Päätös asiassa tehdään neuvostossa määräenemmistöllä ja Euroopan parlamenttiin nähden noudatetaan kuulemismenettelyä. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komission ehdotus koskee kaikkia tuotantoeläimiä siitoseläimet mukaan luettuina.
U 84/2008 vp 3 Viljeltäviä kaloja koskee vain hyvin yleisluonteinen vaatimus eläinten suojelun pääperiaatteista lopetuksen ja teurastuksen yhteydessä. Viljeltäviä kaloja koskevia vaatimuksia on tarkoitus täydentää myöhemmin. Eläinten hätälopetuksiin ja tilanteisiin, joissa säännösten noudattaminen aiheuttaisi ihmisen terveyteen ja turvallisuuteen kohdistuvan välittömän ja vakavan riskin, sovelletaan vain asetusehdotuksen yleisluonteisia vaatimuksia hieman laajemmin kuin viljeltävien kalojen kohdalla. Ehdotus ei koske lainkaan koe-eläimiä, metsästystä tai kalastusta, eläinten lopetusta osana kulttuuri- tai urheilutapahtumaa kuten härkätaisteluita eikä eläinlääkärin tekemiä lopetuksia. Lisäksi ehdotus ei koske omistajan omaan käyttöönsä tekemiä siipikarjan, jänisten ja kanien lopetuksia, joita tehdään muualla kuin teurastamossa. Ehdotuksessa säädetään yleisistä vaatimuksista, joita sovelletaan kaikkiin eläinten lopetuksiin, joihin luetaan mukaan myös eläinten lopettaminen teurastamalla. Eläimet pitää lopettaa joko välittömän kuoleman aiheuttavalla menetelmällä tai tainnutuksen jälkeen. Eläimet voidaan kuitenkin lopettaa ilman edeltävää tainnutusta, jos kyseessä on uskonnollisista syistä noudatettava teurastustapa ja se tehdään teurastamossa. Jäsenvaltiot voivat halutessaan jättää soveltamatta uskonnollisista syistä noudatettavaa teurastustapaa koskevaa poikkeusta. Eläinten lopetuksia suorittavien tahojen on tehtävä toimintaohjeisto eläinten asianmukaisen lopetuksen varmistamiseksi. Toimintaohjeistossa on huomioitava laitteiden valmistajien suositukset sekä määriteltävä käytettävien tainnutusmenetelmien keskeiset muuttujat. Toimintaohjeisto on pyynnöstä annettava toimivaltaiselle viranomaiselle nähtäväksi. Eläinten lopetukseen ja siihen liittyviin toimintoihin osallistuvilta henkilöiltä edellytetään koulutusta ja pätevyystodistusta siitä, että he ovat perehtyneet tehtäviinsä. Turkiseläinten lopetuksissa riittää, että lopetusten valvojalla on pätevyystodistus. Muiden tuotantoeläinten lopetuksia tekevillä henkilöillä, kuten eläinten omistajilla, pitää olla koulutus ja pätevyystodistus kyseisten eläinten lopetuksiin. Pätevyystodistus on voimassa enintään viisi vuotta kerrallaan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että koulutusta on saatavilla sekä hyväksyttävä koulutusta ja pätevyystodistuksia antava taho. Eläinten liikkumisen rajoittamiseen tai tainnutukseen käytettäviä välineitä ei saa markkinoida ilman asianmukaisia käyttö- ja kunnossapito-ohjeita. Teurastamoille asetetaan lisävaatimuksia, jotka koskevat niiden rakenteita, niissä käytettäviä välineitä, eläinten käsittelyä ja niiden liikkumisen rajoittamista, tainnutuksen seurantaa sekä eläinten hyvinvoinnista vastaavan henkilön nimeämistä ja toimenkuvaa. Eläinten hyvinvoinnista vastaavaa henkilöä ei tarvitse nimetä teurastamoihin, joissa teurastetaan vähemmän kuin 1000 yksikköä nisäkkäitä tai vähemmän kuin 150 000 yksikköä siipikarjaa vuodessa. Teurastamoissa on valvontaviranomaisen hyväksyttävä teuraslinjojen suurin kapasiteetti, eläimet ja niiden kokoluokat, joiden käsittelyssä voidaan käyttää liikkumisen estämiseen ja tainnutukseen tarkoitettuja välineitä, sekä eläinten säilytystilojen enimmäiskapasiteetti. Eläinten joukkolopetuksia varten on laadittava toimintasuunnitelma. Eläintautien vastustukseen liittyviin valmiussuunnitelmiin on liitettävä suunnitellut lopetusmenetelmät ja niitä koskeva toimintaohjeisto. Vuoden kuluessa joukkolopetuksen päätyttyä on tehtävä arviointi, joka on toimitettava komissiolle sekä julkaistava internetissä. Jäsenvaltioiden on nimettävä kansallinen asiantuntijalaitos, joka voi koostua useammasta eri yksiköstä. Asiantuntijalaitoksen tehtävänä on asiantuntija-avun antaminen teurastamoiden hyväksymisessä, uusien tainnutusmenetelmien arviointi, aktiivinen toimijoiden kannustaminen hyvien toimintatapaohjeistojen tekemiseen sekä näiden ohjeistojen julkaiseminen ja levitys sekä niiden soveltamisen seuranta, viranomaisten ohjeistaminen asetuksen soveltamiseen, pätevyystodistuksia antavien tahojen hyväksyntä sekä yhteistyö komission ja muiden asiantuntijalaitosten kanssa. Jos toimija, lopetuksia tekevä henkilö tai pätevyystodistuksia antava taho ei noudata ehdotuksessa asetettuja säännöksiä toimivaltainen viranomainen voi vaatia toimijaa muuttamaan toimintaohjeistoaan ja vähentämään tai lopettamaan tuotannon, lisätä teurastamossa tainnutuksen valvontaa, peruuttaa
4 U 84/2008 vp pätevyystodistuksen sekä peruuttaa määräajaksi tai kokonaan pätevyystodistusten antamisoikeuden. Jäsenvaltioiden on säädettävä asetusehdotuksessa asetettujen säännösten rikkomisesta aiheutuvista seuraamuksista. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava seuraamussäännöksistä komissiolle ennen asetuksen soveltamisen alkamista. Teurastamorakenteisiin ja teurastamossa käytettäviin välineisiin ehdotetaan 10 vuoden siirtymäaikaa vanhoille teurastamoille. Siirtymäaika ei koske peruskorjausta. Pätevyystodistuksia voidaan myöntää vähintään 10 vuoden yhtäjaksoisen työkokemuksen omaaville henkilöille kuuden vuoden siirtymäaikana. Liitteessä I luetellaan sallitut tainnutus- ja lopetusmenetelmät sekä niihin liittyvät vaatimukset. Menetelmille esitetään kuvaus, sallitut eläinluokat, menetelmät ja niiden keskeiset muuttujat. Osalle menetelmistä annetaan lisäksi erityisvaatimuksia. Liitteessä ei sallita porsaiden lopetusta päähän lyömällä. Supikoiran sähkötainnutukselle ei myöskään esitetä vähimmäisvirtaa, jännitettä ja kestoa. Liite II sisältää teurastamoiden rakennetta, tilojen sijoittelua ja käytettäviä välineitä koskevia vaatimuksia. Liitteessä edellytetään muun muassa, että sähkötainnutuksessa käytetään tasavirtaa, siipikarjaa ei pureta ennen kaasutainnutusta kuljetushäkeistä, sikoja on tarkkailtava koko kaasutainnutuksen ajan sekä pulttipistoolia käytettäessä eläimen pään liikettä on rajoitettava. Liitteessä III asetetaan rajoituksia teurastamon toimintaan, joka koskee eläinten käsittelyä, säilytystä ja verenlaskua. Liitteessä edellytetään muun muassa, että nautojen on päästävä kääntymään ympäri säilytystiloissa. Lisäksi määritellään kokonaiskuljetusajat, joiden ylittyessä eläimet on ruokittava teurastamossa. Liite IV käsittelee eläinten lopetukseen tarvittavan koulutuksen sisältöä. Opintokokonaisuudet eritellään teurastukseen liittyvän tehtäväjaon mukaisesti. Kaikille yhteinen osio kattaa eläinten käyttäytymisen, eläinten kärsimyksen, tajunnan tilan ja tuntemiskyvyn sekä eläinten stressin. 4 Ehdotuksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset Ehdotus merkitsisi tuotantokustannusten nousua sekä tuottajille että teurastamoille. Ehdotuksessa esitetyt kokonaiskuljetusajat vaikeuttaisivat teuraseläinkuljetusten toteuttamista merkittävällä tavalla Pohjois- ja Itä- Suomen alueella. Vaadittu koulutus ja pätevyystodistus aiheuttaisivat kustannuksia koko alalle. Tällä hetkellä teurastamot kouluttavat itse henkilökuntansa, joka työskentelee eläinten teurastuksessa. Tämä ei ehdotuksen mukaan olisi mahdollista, vaan koulutuksen järjestäjän pitäisi olla riippumaton taho. Jatkossa myös tuottajien pitäisi kouluttautua, jos he haluaisivat teurastaa eläimiään omaan käyttöönsä. Teurastamoiden rakenteille ja välineille asetetut vaatimukset aiheuttaisivat siirtymäajan jälkeen merkittäviä kustannuksia, mutta kustannukset voidaan katsoa kohtuullisiksi, jos siirtymäaika on riittävän pitkä. Koulutus- ja pätevöitymismenettelyt lisäisivät viranomaistoiminnan kustannuksia, koska olisi luotava uusi järjestelmä. Koulutuksessa olisi tarkoitus hyödyntää jo olemassa olevia oppilaitoksia. Pääosa kuluista perittäisiin kuitenkin käyttäjiltä. Asiantuntijalaitosten tarvitsema asiantuntijatyövoiman tarve lisäisi kustannuksia. Muu viranomaistoiminta lisäisi kustannuksia jonkin verran, mutta kyse olisi ainakin osittain maksullisesta palvelutoiminnasta kuten teurastamoiden hyväksymismenettelyistä. 4.2 Lainsäädännölliset vaikutukset Ehdotettu asetus on jäsenvaltioissa sellaisenaan sovellettavaa lainsäädäntöä. Asetuksen valvontaan ja muuhun sen edellyttämään täytäntöönpanoon tulisi sovellettavaksi eläinsuojelulaki (247/1996). Lakiin tulisi sisällyttää tarvittavat säännökset toimivaltaisista viranomaisista, asiantuntijalaitoksista ja niiden työnjaosta sekä koulutus- ja pätevöitymismenettelyistä. Seuraamusten osalta tulisi eläinsuojelulain eläinsuojelurikkomuksen lisäksi täsmentää rikoslain (39/1889) eläinsuojelurikosta koskevaa säännöstä.
U 84/2008 vp 5 Muilta osin asetusehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä tiettyjen eläinlajien lopetusta ja teurastusta koskevista vaatimuksista säädettäisiin nykyiseen tapaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella. Ehdotus kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 17 kohdan mukaan maakunnan toimivaltaan. 5 Ehdotuksen käsittely EU:n toimielimissä Ehdotus esiteltiin neuvoston työryhmässä 3.11.2008. Sen jälkeen ehdotusta on käsitelty neuvoston työryhmässä 8.12.2008 ja 15.1.2009. Jatkossa neuvoston työryhmä käsittelee ehdotusta 4.2.2009. Ehdotuksessa on vielä useita epäselviä kohtia, joiden käsittely vaatii aikaa. Lisäksi on epävarmaa, ehtiikö Euroopan parlamentti antaa lausuntonsa ennen kesällä 2009 järjestettäviä vaaleja, joten on oletettavaa, että ehdotuksen käsittely jatkuu ensi syksyyn. 6 Kansallinen valmistelu Ehdotus on esitelty sidosryhmille eläinlääkintäalajaoston kokouksessa 3.12.2008 sekä maatalous- ja elintarvikejaoston kokouksessa 15.1.2009. Virkamiesvalmistelu on tehty maa- ja metsätalousministeriössä. 7 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu komission ehdotukseen yleisiltä osiltaan myönteisesti. Valtioneuvoston mielestä on tärkeää uudistaa eläinten lopetusta ja teurastusta koskevaa EU-tason lainsäädäntöä, koska voimassa oleva direktiivi on jo selvästi ajastaan jäljessä. Komission ehdotus sisältää eläinten hyvinvoinnin parantamisen kannalta keskeiset asiat. Ehdotukseen sisältyy kuitenkin merkittäviä rajoituksia teuraseläinkuljetuksille, mikä vaikeuttaisi Pohjois- ja Itä-Suomen kotieläintuotantoa. Ehdotuksessa oleva pätevöitymisvaatimus kohdistuisi suureen joukkoon eläinten teurastuksen ja lopetuksen parissa työskenteleviä henkilöitä, mikä aiheuttaisi kustannusten ja hallinnollisten menettelyiden lisääntymistä. Lisäksi teurastamoiden säilytystiloihin liittyvän vaatimuksen eläinten kääntymismahdollisuudesta ei pitäisi koskea yksittäiskarsinoissa säilytettäviä eläimiä, koska lisääntynyt tilavaatimus estäisi yksittäiskarsinoiden käytön, mikä heikentäisi erityisesti teurasnautojen hyvinvointia. Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotuksessa esitetyt kokonaiskuljetusajat eivät sovellu teuraseläinkuljetuksiin. Ehdotetut ajat ovat liian lyhyitä, jolloin merkittävä osa Pohjois- ja Itä-Suomesta kuljetettavista eläimistä jouduttaisiin ruokkimaan teurastamossa ennen teurastusta, mikä on suuri toiminnallinen muutos. Samalla kuljetusaikavaatimus pidentäisi teuraseläinten teurastamolla viettämää aikaa, koska teurastusta ei elintarvikehygienisistä syistä voida toteuttaa pian ruokkimisen jälkeen. Valtioneuvosto katsoo, että eläinten lopetuksen ja teurastuksen parissa työskentelevien pätevöityminen on voitava toteuttaa joustavasti, jotta elinkeinon toimintaedellytykset ja työvoiman saanti voidaan turvata. Ehdotuksen tehokkaan täytäntöönpanon kannalta on vältettävä myös sitä, että luodaan uusia valvonta- tai koulutusjärjestelmiä, jotka ovat päällekkäisiä jo olemassa olevien järjestelmien kanssa. Nautojen yksittäiskarsinoiden käytön edellytykset on turvattava jatkossa, koska yksittäiskarsinoiden avulla estetään eläinten välinen aggressiivinen käyttäytyminen sekä helpotetaan eläinten käsittelyä ja siirtelyä merkittävästi. Lisäksi jäsenvaltioiden on voitava tarvittaessa asettaa tiukempia kansallisia vaatimuksia tiettyjen eläinlajien kuten porojen ja turkiseläinten kohdalla. Ehdotus vaatiikin vielä yksityiskohtaisempaa käsittelyä ja ratkaisujen etsimistä ongelmakohtiin, jotta sekä eläinten hyvinvoinnin paraneminen että kotieläintuotannon jatkuminen koko Suomen alueella voidaan varmistaa. Valtioneuvoston mielestä ehdotuksen jatkovalmisteluissa on lisäksi pyrittävä siihen, että asetuksesta tulee riittävän täsmällinen ja selkeä, jotta asetuksen täytäntöönpano ja viranomaisvalvonta saadaan mahdollisimman yhdenmukaiseksi kaikissa jäsenvaltioissa.