FI 2014 NRO 02 Erityiskertomus Hallinnoidaanko etuuskohtelukauppaa koskevia menettelyjä asianmukaisesti? EUROOPAN TILINTARKASTUS- TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburg LUXEMBURG P. +352 4398-1 Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu). Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014 ISBN 978-92-9241-845-8 doi:10.2865/63316 Euroopan unioni, 2014 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg
FI 2014 NR0 02 Erityiskertomus Hallinnoidaanko etuuskohtelukauppaa koskevia menettelyjä asianmukaisesti? (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)
Sisällys 02 Kohta Lyhenteet Sanasto I V Tiivistelmä 1 19 Johdanto 1 6 Etuuskohtelukauppaa koskevat menettelyt 7 14 Komission arviot etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen vaikutuksista 15 19 Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen valvontajärjestelyt ja -toimet 20 25 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 21 22 Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen taloudellisten vaikutusten arvioiminen 23 25 Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen valvonta ja valvontatoimet 26 106 Huomautukset 26 53 Ajan mittaan tehdyistä parannuksista huolimatta komissio ei ole arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen kaikkia taloudellisia vaikutuksia asianmukaisesti 27 31 Komissio ei aina arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen kaikkia taloudellisia vaikutuksia 32 53 Arvioinnit olivat useimmiten puutteellisia taikka ne eivät olleet kaikilta osin hyödyllisiä tai kattavia, mutta parannuksia oli havaittavissa 54 55 Yleisen tullietuusjärjestelmän väliarviointi osoittaa, että tältä toimintatavalta odotetut hyödyt eivät vielä ole kaikilta osin toteutuneet 56 80 Tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden viranomaisten soveltamat tullivalvontatoimet olivat heikkolaatuisia 58 67 Valvontastrategiassa ja riskienhallinnassa esiintyi puutteita 68 73 Tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden viranomaiset toteuttivat hallinnollista yhteistyötä puutteellisella tavalla
03 74 75 Keskinäiseen avunantoon liittyviä ilmoituksia ei aina viedä jäsenvaltioiden riskienhallintajärjestelmiin 76 80 Tullivelan perintämenettelyissä ilmeni virheitä kolmessa tarkastukseen valitussa jäsenvaltiossa 81 99 Komissio valvoo jäsenvaltioita ja edunsaajamaita/kumppanimaita puutteellisesti etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen osalta 82 86 Komissio ei ole suorittanut montaakaan ennakkoarviointia eikä tehnyt seurantakäyntejä maihin, joihin sovelletaan etuuskohtelua 87 89 Komissio on pyrkinyt sujuvoittamaan hallinnollista yhteistyötä koskevia järjestelyjä, mutta ongelmia ilmenee edelleen 90 92 OLAFin suorittamat alkuperätutkimukset ovat olennaisen tärkeitä, mutta niihin perustuvissa taloudellisissa jatkotoimissa on puutteita 93 99 Ehkäiseviä ja reaktiivisia toimenpiteitä on hyödynnetty riittämättömästi EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi 100 106 Etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä annetut säännökset eivät sisällä riittäviä takeita EU:n taloudellisten etujen turvaamiseksi 100 103 Monimutkaiset kumulaatiosäännöt 104 105 Alkuperätodistusten ja tavaratodistusten korvaaminen omalla varmennuksella 106 Rajalliset oikeudelliset valtuudet petostentorjunnassa 107 120 Johtopäätökset ja suositukset Liite I Etuuskohtelukauppaa koskevia tilastotietoja vuodelta 2011 Liite II Yleiskatsaus etuuskohtelukauppaa koskeviin komission ennakkoarviointeihin Liite III Yleiskatsaus etuuskohtelukauppaa koskeviin komission väli- ja/tai jälkiarviointeihin Liite IV Tarkastustapa valituissa jäsenvaltiossa Liite V YTP-mallille ominaiset rajoitteet Komission vastaus
Lyhenteet 04 AKT: Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden muodostama ryhmä EU: Euroopan unioni FAO: Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö GTAP-hanke: Maailmankauppaa analysoiva verkosto ILO: Kansainvälinen työjärjestö OLAF: Euroopan petostentorjuntavirasto TRIPS-sopimus: Sopimus teollis- ja tekijänoikeuksien kauppaan liittyvistä näkökohdista YTP-malli: Numeerisen yleisen tasapainon malli
Sanasto 05 Cariforum: Karibian AKT valtioiden muodostama elin, jonka tarkoituksena on edistää ja yhteensovittaa toimintapoliittista vuoropuhelua, yhteistyötä ja alueellista yhdentymistä lähinnä AKT maiden ja Euroopan unionin välisen Cotonoun sopimuksen sekä CARIFORUM valtioiden ja Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden talouskumppanuussopimuksen puitteissa. Comext tietokanta: Tavaroiden kauppaa koskeva tilastotietokanta, joka liittyy Euroopan unionin jäsenvaltioiden keskenään ja EU:n ulkopuolisten maiden kanssa käymään kauppaan (EU:n sisäinen ja EU:n ulkopuolinen kauppa). Tilastot kattavat tapahtumat, jotka koskevat yli 11 000:tta yhdistetyssä tullitariffi- ja tilastonimikkeistössä luokiteltua tavaranimikettä. EU:n yleinen tullietuusjärjestelmä: Ei vastavuoroinen kauppavaihtoa koskeva järjestely, jossa EU myöntää kehitysmaille ja -alueille etuuskohteluun perustuvan pääsyn markkinoilleen perimällä niiden tavaroista alennetun tullin tavaroiden saapuessa EU:n markkinoille. Yleisessä tullietuusjärjestelmässä kehitysmaille ja -alueille myönnetään tullietuuksia yli 6 200 tullinimikkeen osalta. Erityisessä tullietuusjärjestelmässä (GSP+), jolla edistetään kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa, annetaan ylimääräisiä tullialennuksia, joiden tarkoituksena on auttaa muita heikommassa asemassa olevia kehitysmaita vahvistamaan ja soveltamaan alan kansainvälisiä sopimuksia. Kaikki paitsi aseet -järjestelmä (EBA) on vähiten kehittyneitä maita koskeva tulliton kiintiö. GTAP hanke (Global Trade Analysis Project): Tutkijoiden ja päätöksentekijöiden muodostama maailmanlaajuinen verkosto, joka laatii kvantitatiivisia analyysejä kansainvälisistä toimintapoliittisista aiheista. Maailmankauppaa analysoiva keskus Purduen yliopistossa koordinoi GTAP verkoston toimintaa. Australian Industry Commissionin kehittämä yksittäistä maata koskeva alueellinen YTP malli oli esimerkkinä GTAP hankkeen kehittämiselle vuosina 1990 1991. GTAP hankkeen keskeinen osatekijä on maailmanlaajuinen tietokanta, jossa on tietoja kahdenvälisen kaupan malleista, tuotannosta, kulutuksesta sekä hyödykkeiden ja palvelujen käytöstä välituotteina. Hallinnollinen yhteistyö: Edunsaajamaiden/kumppanimaiden, komission ja jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto, jossa edunsaajamaat/kumppanimaat ilmoittavat komissiolle, mitkä viranomaiset ovat toimivaltaisia myöntämään alkuperätodistuksia ja tavaratodistuksia, sekä toimittavat sille leimanäytteet, ja komissio välittää nämä tiedot jäsenvaltioille. Jäsenvaltiot pyytävät näitä viranomaisia vahvistamaan etuuskohteluun oikeuttavien alkuperäselvitysten ja tavaratodistusten voimassaolon ja/tai aitouden. Keskinäiseen avunantoon liittyvä tietojenvaihto: Komissio toimittaa jäsenvaltioille tiedot toimista, jotka ovat tai näyttävät olevan tulli- tai maatalouslainsäädännön vastaisia ja jotka ovat EU:n tasolla erityisen merkityksellisiä. Kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointi: Ulkoisten konsulttien tekemä riippumaton tutkimus, jonka tarkoituksena on antaa neuvottelijoiden käyttöön näyttöön perustuva analyysi kauppasopimuksen mahdollisista taloudellisista, yhteiskunnallisista ja ympäristövaikutuksista EU:ssa ja kumppanimaissa. Ulkoisten konsulttien on noudatettava komission käsikirjassa (Handbook on Trade SIA) esitettyjä ohjeita ja tehtävänkuvausta.
Sanasto 06 Kotitullausmenettely: Yksinkertaistettu menettely, jossa toimija vastaanottaa tavarat suoraan tiloihinsa (tai osoitettuun paikkaan) ja jossa tulli ilmoitus tavallisesti jätetään ja tavarat luovutetaan merkitsemällä tapahtuma toimijan omaan kirjanpitoon. Kumulaatio: Järjestelmä, joka mahdollistaa maasta A peräisin olevien tuotteiden jatkojalostuksen tai lisäämisen maasta B peräisin oleviin tuotteisiin ikään kuin ne olisivat peräisin maasta B. Tuloksena syntyvä tuote on tällöin peräisin maasta B. Alkuperätuotteen valmistuksen tai käsittelyn kussakin edunsaajamaassa/kumppanimaassa ei tarvitse olla nimikekohtaisissa säännöissä määrätyllä tavalla riittävää. Menetetty tulo: Tulot, jotka EU menettää, kun edunsaajamaille/kumppanimaille myönnetään tullietuuksia etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen puitteissa. Mode 4 : Rajat ylittävä palvelujen tarjoaminen kauppakumppanin alueella, kun EU:n palveluntoimittaja on paikan päällä oleva luonnollinen henkilö. Numeerisen yleisen tasapainon malli (YTP): Kvantitatiivinen taloudellinen malli, jota käytetään simuloitaessa, kuinka talous reagoi esimerkiksi verotusta, muuttoliikkeitä ja kauppaa koskeviin toimintapolitiikan muutoksiin. Mallissa oletetaan, että markkinoilla on taipumus pyrkiä tasapainoon, jos niihin ei kohdistu häiriöitä, ja periaatteessa päätyä tilanteeseen, jossa resurssit jakautuvat tehokkaasti. Ensimmäisen YTP mallin kehitti Leif Johansen vuonna 1960. REM REC hakemus: Tullivelan peruutusta/palautusta taikka jälkikäteen tapahtuvan kirjaamisen tekemättä jättämistä koskeva hakemus, jonka jäsenvaltion tulliviranomaiset esittävät komissiolle tullikoodeksin soveltamissäännösten 871 ja 905 artiklan mukaisesti. Riskienhallinta/riskianalyysi: Automatisoitu riskienhallinta/riskianalyysi: riskin järjestelmällinen tunnistaminen ja kaikkien riskille altistumisen rajoittamiseksi tarvittavien toimenpiteiden täytäntöönpano (mieluiten automatisoitujen tietojenkäsittelymenetelmien avulla). Tämä pitää sisällään tietojen keräämisen, riskin analysoinnin ja arvioinnin, toimien säätämisen ja toteuttamisen sekä prosessin ja sen tulosten säännöllisen seurannan ja tarkistamisen kansainvälisten, EU:n laajuisten ja kansallisten lähteiden ja strategioiden perusteella. Riskiprofiili: Riskikriteerien ja valvonta alojen (esim. tavaratyyppi tai alkuperämaa) yhdistelmä, joka osoittaa riskin olemassaolon ja jonka perusteella ehdotetaan valvontatoimenpidettä. Kun kriteerit on kehitetty EU:n tasolla yhteisen riskinhallintajärjestelmän mukaisesti, niistä käytetään nimitystä EU:n riskiprofiili. Tulli ilmoitus: Henkilö ilmoittaa haluavansa asettaa tavaran tiettyyn tullimenettelyyn.
Sanasto 07 Tullivalvontatoimet: Erityistoimet, joita tulliviranomaiset toteuttavat varmistaakseen, että tullisäännöksiä sovelletaan oikein. Tällaisiin toimiin voivat kuulua tavaroiden tarkastaminen, ilmoitukseen sisältyvien tietojen tarkistaminen, sähköisten tai kirjallisten asiakirjojen olemassaolon ja oikeellisuuden varmistaminen, yritysten kirjanpidon ja muiden asiakirjojen tarkastaminen, kuljetusvälineen tarkastaminen ja matkatavaroiden tarkastaminen sekä muut vastaavat toimet. Tullivelan vanhentumisaika: Tullivelkaa koskevaa tiedoksiantoa ei voida toimittaa velalliselle enää, kun kolmen vuoden määräaika on kulunut siitä päivästä, jona tullivelka on syntynyt. Tulonmenetys: Tullit, joita ei voida enää kantaa. Vaikutustenarviointi: Komission laatima ennakkoarviointi, jonka tarkoituksena on antaa päätöksentekijöille näyttöä eri toimintavaihtoehtojen eduista ja haitoista kartoittamalla niiden mahdollisia vaikutuksia. Vapaakauppa alueet ja tulliliitot: Etuuskohtelukauppaa koskevia menettelyjä, joissa poiketaan GATT- ja GATS sopimusten suosituimmuuskohtelua koskevasta säännöstä ja jonka yhteydessä kauppakumppanit voivat keskinäisen kauppansa helpottamiseksi myöntää toistensa tuotteille ja palveluille etuuskohteluun perustuvan pääsyn markkinoilleen. Sekä vapaakauppa alueet että tulliliitot merkitsevät tullien ja kiintiöiden poistamista kyseisten alueiden väliltä ja vapaakauppa alueeseen kuulumattomien alueiden kaupan syrjintää. Tulliliittoon kuuluu yhteisen tullitariffin vahvistaminen siihen kuuluvien jäsenten kesken. Yksinkertaistetun ilmoituksen menettely: Toimija esittää tavarat tullille ja toimittaa yksityiskohtaisen vakioilmoituksen sijasta joko yksinkertaistetun tulli ilmoituksen tai kaupallisen asiakirjan (esim. laskun).
Tiivistelmä 08 I Etuuskohtelukauppaa koskevat menettelyt antavat kauppakumppaneille mahdollisuuden myöntää toisilleen etuuskohtelun keskinäisessä kaupassaan. Menettelyt voivat olla joko vastavuoroisia tai ei vastavuoroisia. Vastavuoroisilla menettelyillä alennetaan tulliesteitä, jotta kauppa, taloudellinen kasvu, työllisyys ja edut kuluttajille lisääntyisivät kummankin osapuolen näkökulmasta. Ei vastavuoroisissa menettelyissä EU myöntää etuuskohtelun ilman vastavuoroisuutta, jotta kehitysmailla olisi tulliton pääsy EU:n markkinoille, mikä puolestaan edistää köyhyyden vähentämistä ja kestävää kehitystä. II Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, onko komissio arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen taloudelliset vaikutukset asianmukaisesti. Lisäksi tarkastuksessa selvitettiin, kyetäänkö menettelyjä koskevilla valvontatoimilla varmistamaan vaikuttavasti, että tuontiin ei voida soveltaa etuuskohtelua virheellisesti ja aiheuttaa siten tulonmenetyksiä EU:lle. III Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että a) komissio ei ole arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen kaikkia taloudellisia vaikutuksia asianmukaisesti; vaikutustenarviointivälineen käyttö on kuitenkin lisääntynyt ja suoritettujen analyysien laatu on parantunut b) yleisen tullietuusjärjestelmän väliarviointi osoittaa, että järjestelmältä odotetut hyödyt eivät vielä ole kaikilta osin toteutuneet d) komission suorittamassa jäsenvaltioiden ja edunsaajamaiden/kumppanimaiden valvonnassa on puutteita etuuskohtelukaupan kohdalla e) etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä annetut säännökset eivät sisällä riittäviä takeita EU:n taloudellisten etujen turvaamiseksi. IV Jotta etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen taloudelliset vaikutukset voitaisiin arvioida nykyistä paremmin, komission pitäisi a) laatia kaikkien etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen osalta vaikutustenarviointi ja kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointi, joissa analysoidaan odotetut taloudelliset vaikutukset perusteellisesti, kattavasti ja kvantitatiivisesti sekä arvioidaan menetetty tulo (paitsi milloin arvioimatta jättämiseen on perusteltu syy) b) ottaa Eurostat rutiiniluonteisesti mukaan arvioimaan kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinneissa käytettävien tilastotietolähteiden laatua ja varmistaa, että analyysit laaditaan neuvottelijoiden käyttöön oikea aikaisesti c) laatia väli- ja jälkiarviointi, joissa analysoidaan, missä määrin vaikutuksiltaan merkittävillä etuuskohtelukauppaa koskevilla menettelyillä saavutetaan niille asetetut toimintapoliittiset tavoitteet ja miten menettelyjen toimivuutta voidaan parantaa keskeisillä talouden aloilla; näissä väli- ja jälkiarvioinneissa olisi myös arvioitava menetetty tulo. c) tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden viranomaisten soveltamissa tullivalvontatoimissa on puutteita
Tiivistelmä 09 V Jotta EU:n taloudellisia etuja voitaisiin suojata nykyistä paremmin, komission pitäisi a) luoda etuuskohtelukauppaa koskeviin menettelyihin liittyvät EU:n riskiprofiilit niin, että jäsenvaltioilla on yhteinen lähestymistapa riskianalyysiin ja EU:n talousarviotulojen menetykset näin vähenevät b) tarkistaa, että jäsenvaltiot parantavat riskienhallintajärjestelmiensä ja tarkastusstrategiansa vaikuttavuutta niin, että EU:n talousarviolle koituvia menetyksiä voidaan vähentää c) kannustaa jäsenvaltioita asianmukaisiin varotoimenpiteisiin, kun ne saavat keskinäiseen avunantoon liittyviä ilmoituksia d) kohdistaa arviointeja ja tehdä riskiperusteisia seurantakäyntejä tullietuuskohtelua nauttiviin maihin alkuperä- ja kumulaatiosääntöjen osalta e) vaatia, että jäsenvaltiot parantavat hallinnollisen yhteistyön yhteydessä antamiensa tietojen laatua f) kehittää OLAFin tutkimuksiin perustuvia taloudellisia jatkotoimia niin, että EU:n talousarviota suojataan velan vanhentumisesta johtuvilta menetyksiltä g) lujittaa EU:n asemaa vastavuoroisissa etuuskohtelukauppaa koskevissa menettelyissä sekä hyödyntää useammin varo- ja suojatoimenpiteitä ja sisällyttää nämä tulevaisuudessa kaikkiin kauppasopimuksiin h) edistää alkuperätodistusten ja tavaratodistusten korvaamista viejän omalla varmennuksella.
Johdanto 10 Etuuskohtelukauppaa koskevat menettelyt 01 Etuuskohtelukauppaa koskevat menettelyt antavat kauppakumppaneille mahdollisuuden myöntää toisilleen etuuskohtelun keskinäisessä kaupassaan. Menettelyt voivat olla joko vastavuoroisia tai ei vastavuoroisia. Vastavuoroiset menettelyt alentavat tulliesteitä, jotta kauppa, taloudellinen kasvu, työllisyys ja edut kuluttajille lisääntyisivät kummankin osapuolen näkökulmasta. Ei vastavuoroisissa menettelyissä EU myöntää etuuskohtelun ilman vastavuoroisuutta, jotta kehitysmailla olisi tulliton pääsy EU:n markkinoille, mikä puolestaan edistää köyhyyden vähentämistä ja kestävää kehitystä. 02 Vuoden 2013 lopussa oli voimassa 39 etuuskohtelukauppaa koskevaa menettelyä, jotka liittyivät EU:n kauppaan 180 maan ja alueen kanssa. EU:hun tuotiin vuonna 2011 etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen mukaisesti tavaraa yli 242 miljardin euron arvosta, mikä vastaa 14:ä prosenttia EU:n tuonnista. Liitteessä I esitetään yleiskatsaus kymmenen suurimman tuojajäsenvaltion ja kymmenen suurimman viejäedunsaajamaan/viejäkumppanimaan tiedoista etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen osalta. 03 Yhteinen kauppapolitiikka kuuluu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 1 nojalla unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen vahvistamisesta määrätään sopimuksen 206 ja 207 artiklassa. 04 Komissio vastaa etuuskohtelukauppaa koskeviin menettelyihin liittyvistä neuvotteluista, arvioi menettelyjen taloudelliset, yhteiskunnalliset ja ympäristövaikutukset sekä valvoo menettelyjen toteuttamista jäsenvaltioissa ja edunsaajamaissa/ kumppanimaissa. 05 Jäsenvaltioiden tulliviranomaisilla on pääasiallinen vastuu EU:n kansainvälisen kaupan valvonnasta. Tulliviranomaiset huolehtivat etenkin toimenpiteistä, joilla suojataan EU:n taloudellisia etuja ja suojellaan sitä epäterveiltä tai laittomilta kaupan käytännöiltä ja samalla myötävaikutetaan lailliseen kaupankäyntiin. 1 SEUT, 3 artiklan 1 kohdan e alakohta ja 3 artiklan 2 kohta.
Johdanto 11 06 Edunsaajamaiden/kumppanimaiden viranomaisten vastuulla on tarkistaa, että menettelyjä noudatetaan. Näiden viranomaisten rooli tuotteiden alkuperäaseman määrittämisessä on siis olennainen. Komission arviot etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen vaikutuksista 07 Kauppavaihtoa koskevan päätöksenteon tukena käytetään kahdenlaisia ennakkoarvioita: vaikutustenarviointeja ja kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointeja. Vaikutustenarviointeja käytetään kaikkialla komissiossa päätöksenteon tukena sellaisten aloitteiden yhteydessä, joilla odotetaan olevan merkittäviä vaikutuksia. Kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnit ovat kaupankäynnin yhteydessä hyödynnettävä väline, jonka avulla voidaan suorittaa yksityiskohtaisempi analyysi neuvoteltavana olevista kauppasopimuksista. 08 Komissio otti vaikutustenarvioinnit käyttöön vuonna 2002 2 yksilöidäkseen helpommin pääasialliset vaihtoehdot, joiden avulla voidaan saavuttaa toimintapoliittiset tavoitteet, ja analysoidakseen eri vaihtoehtojen todennäköiset taloudelliset, yhteiskunnalliset ja ympäristövaikutukset. Vaikutustenarvioinneissa määritetään myös seuranta- ja arviointikehys. Komissio laatii vaikutustenarvioinnit ennen kuin neuvotteluvaltuuksia ehdotetaan neuvostolle hyväksyttäväksi. 09 Vuodesta 2003 lähtien eri oikeudellisissa velvoitteissa 3 ja komission säännöissä 4 on edellytetty, että komissio laatii ennakkoarvioinnin tai vaikutustenarvioinnin. Tähän on syynä se, että etuuskohtelukauppa vähentää EU:n talousarviotuloja (menetetty tulo). Lisäksi on kyse merkittävistä toimintapoliittisista ehdotuksista, joilla on taloudellisia vaikutuksia niin EU:n sisällä kuin ulkopuolellakin (tarkemmat tiedot liitteessä II). 10 Komissio päätti vuonna 1999 ottaa kestävän kehityksen huomioon kauppaneuvotteluissa ja kehittää sitä varten uuden Trade SIA -arviointivälineen 5. 11 Komissio ulkoistaa kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnin, kun kauppaneuvottelut ovat virallisesti alkaneet, mutta ennen kuin sopimus etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä allekirjoitetaan. Kyse on ulkoisten konsulttien tekemistä tutkimuksista, joita hyödynnetään toimintapolitiikan välineenä arvioitaessa ennakolta kauppaneuvottelujen taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristövaikutuksia. 12 Väli- ja jälkiarvioinneissa analysoidaan etuuskohtelukaupasta aiheutuvia tosiasiallisia vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että arviointi olisi parasta laatia kolmen vuoden kuluttua etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen voimaantulosta aina, jos menettelyillä on merkittäviä taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristövaikutuksia. Arviointien avulla päätöksentekijät, sidosryhmät ja EU:n veronmaksajat voivat analysoida, saavutetaanko etuuskohtelukaupalle asetetut toimintapoliittiset tavoitteet. 2 KOM(2002) 276 lopullinen, 5. kesäkuuta 2002. 3 Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä, otsakkeen Moitteettoman varainhoidon periaate alla oleva 21 artikla. Asetus tuli voimaan 1.1.2003 (EYVL L 357, 31.12.2002, s. 1). Kyseisessä artiklassa on kuitenkin 22. elokuuta 2006 lähtien vaadittu ainoastaan, että ohjelmia ja toimintaa koskevista ehdotuksista, jotka aiheuttavat menoja talousarviossa tehdään ennakkoarviointi. 4 KOM(2002) 276 lopullinen, jota on sovellettu vuodesta 2003, ja KOM(2005) 12 lopullinen, 26. tammikuuta 2005, strategisista tavoitteista vuosiksi 2005 2009. 5 Kauppapolitiikasta vastanneen Euroopan komission aiemman jäsenen P. Mandelsonin esipuhe käsikirjassa Handbook on Trade SIA.
Johdanto 12 13 Tiedonannossaan Kauppa, kasvu ja maailmanpolitiikka, Kauppapolitiikka Eurooppa 2020 -strategian kulmakivenä 6 komissio totesi, että voimassa olevia etuuskohtelukauppaa koskevia menettelyjä seurataan jatkossa aiempaa järjestelmällisemmin suorittamalla jälkiarviointeja (ks. tarkemmin liite III). 14 Menetetyllä tulolla tarkoitetaan tuloja, jotka EU menettää etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen puitteissa edunsaajamaille/kumppanimaille myönnettyjen tullietuuksien seurauksena. Menetetyn tulon ennakko- ja jälkiarviointi antaa komissiolle mahdollisuuden parantaa EU:n talousarvioon liittyvää varainhoitoa. Arviointien ansiosta budjettivallan käyttäjällä on käytettävissään tarkka vuosittainen ennuste siitä, kuinka paljon tullimaksuja kerätään, ja laskelma etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen aiheuttamista talousarviokustannuksista. Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen valvontajärjestelyt ja -toimet 15 Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten, edunsaajamaiden/kumppanimaiden viranomaisten ja komission olisi hallinnoitava etuuskohtelukauppaa koskevia menettelyjä yhdessä ja tehtävä yhteistyötä, jotta varmistetaan, että etuuskohtelun myöntämisehdot täyttyvät. Näiden kolmen ryhmän vastuulla on suojata EU:n taloudellisia etuja estämällä EU:n talousarvioon kohdistuvat menetykset, jotka johtuvat siitä, että etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen alaisuudessa tuodaan tavaraa, joka ei ole oikeutettua etuuskohteluun. 16 Tuotteiden tullietuuskohteluun oikeuttavan aseman todentaminen ja tarkistaminen on ratkaisevan tärkeää ja edellyttää tavaroiden alkuperän yksityiskohtaista tarkastamista ja vaikuttavaa hallinnollista yhteistyötä viejämaiden kanssa. 17 Alkuperäsääntöjen avulla varmistetaan, että tuotteet ovat peräisin tietystä maasta, joka on oikeutettu etuuskohteluun, ja ne täyttävät näin kauppaetuuskriteerit 7. Säännöt perustuvat kolmeen osatekijään: a) alkuperä 8 (tuotteet luokitellaan tuotantopaikan mukaan), b) lähetystä koskeva vaatimus (varmistetaan alkuperämaan ja EU:n välisen suoran kuljetuksen avulla tai ottamalla käyttöön niin sanottu muuttamisen vastainen periaate, että tuotteita ei ole muutettu) c) asiakirjoja koskeva vaatimus (tuotteen alkuperä on osoitettava asianmukaisin asiankirjoin). 6 KOM(2010) 612 lopullinen, 9. marraskuuta 2010. 7 Jokaiseen järjestelyyn liittyy luettelo valmistustai käsittelymenettelyistä, jotka ei alkuperäaineksille on suoritettava, jotta valmistetulle tuotteelle voidaan myöntää alkuperäasema. 8 EU:n alkuperäsäännöt perustuvat käsittelyä koskeviin kriteereihin: jotta tavaroille voidaan myöntää tiettyä maata koskeva etuuskohtelualkuperä, niiden tuottamisen (esimerkiksi kasvattamisen tai louhimisen) on täytynyt tapahtua kokonaan kyseisessä maassa tai niiden käsittelyn siellä täytyy olla riittävää.
Johdanto 13 18 Kaaviossa 1 on esimerkki menettelystä, jolla määritetään, ovatko tuotteet oikeutettuja etuuskohteluun. 19 Jäsenvaltioiden viranomaisten, edunsaajamaiden/kumppanimaiden ja komission välisen hallinnollisen yhteistyön avulla varmistetaan alkuperäselvityksen aitous ja vientituotteiden asema. Tuojan hakeman tullietuuden myöntäminen tai kieltäminen riippuu useimmiten tämän prosessin tuloksista. Kaaviossa 2 kuvataan etuuskauppaan kohdistuvia valvontatoimia. Kaavio 1 Menettely, jolla määritetään, ovatko tuotteet oikeutettuja yleisen tullietuusjärjestelmän mukaiseen etuuskohteluun Onko kyseessä yhdessä maassa kokonaan tuotettu tuote? Kyllä A-alkuperätodistus tai kauppalaskuilmoitus Ei 1) Onko tuote riittävästi valmistettu (luettelo käsittelytavoista)? 2) Voidaanko soveltaa alkuperää koskevia kumulaatiosääntöjä? Kyllä Mitä luettelon sääntöä olisi sovellettava? Vastaako tuote sääntöä? Kyllä Ei Ei Ei etuuskohtelua Ei ja tuote ei vastaa sääntöä. Voidaanko yleistä poikkeusta koskevaa sääntöä soveltaa? (Tuote voi sisältää ei-alkuperäaineksia.) Kyllä ja tuote vastaa sääntöä. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
Johdanto 14 Kaavio 2 Etuuskauppaa koskeviin menettelyihin kohdistuvat valvontatoimet Viejäedunsaajamaa (EU:n ulkopuolinen maa) Viejä hakee etuuskohteluun oikeuttavaa alkuperätodistusta tai laatii kauppalaskuilmoituksen Viranomaiset tarkastavat tavaroiden etuuskohteluun oikeuttavan alkuperän ja antavat soveltuvissa tapauksissa todistuksen Viranomaisten täytyy vastata hallinnolliseen yhteistyöhön liittyvään pyyntöön 6 kuukauden kuluessa pyynnön saapumisesta tai viimeistään 4 kuukauden kuluessa muistutuksen saapumisesta Tavarat kuljetetaan suoraan jäsen-valtioon X Todisteet etuuskohteluun oikeuttavasta alkuperästä lähetetään tuojalle Vienti ---------------------------------------------- Tuonti Tuoja esittää tuonti-ilmoituksen, jossa SAD-lomakkeen kentässä 36 etuuskoodi 2XX, 3XX tai 4XX Tulliviranomaiset toimittavat satunnaisia ja riskiperusteisia fyysisiä ja asiakirjatarkastuksia tarkistaakseen, täyttyvätkö etuuskohtelua koskevat ehdot Tavarat luovutetaan vapaaseen liikkeeseen Tuojamaa (jäsenvaltio X) Hallinnollinen yhteistyö Tuoja säilyttää etuuskohteluun oikeuttavaa alkuperää koskevat todisteet ja kirjanpidon kolmen vuoden ajan sen vuoden päättymisestä laskien, jonka aikana tuonti tapahtui Tulliviranomaiset toimittavat satunnaisia ja riskiperusteisia jälki- ja muita tarkastuksia, tekevät käyntejä toimijan tiloihin ja käyvät läpi toimijan kirjanpidon Tarvittaessa tulliviranomaiset lähettävät hallinnolliseen yhteistyöhön liittyvän pyynnön edunsaajamaahan Tavarat saapuvat joko tuojan tai hänen asiakkaansa tiloihin Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 15 20 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, onko komissio arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen taloudelliset vaikutukset asianmukaisesti 9. Lisäksi tarkastuksessa selvitettiin, kyetäänkö menettelyjä koskevilla valvontatoimilla varmistamaan, että tuontiin ei voida aiheettomasti soveltaa etuuskohtelua ja aiheuttaa siten tulonmenetyksiä EU:lle. Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen taloudellisten vaikutusten arvioiminen 21 Tilintarkastustuomioistuin tutki komission tekemät tai toimeksiantamat ennakko- ja jälkiarvioinnit, jotka koskivat etuuskohtelukaupan ennakoituja tai toteutuneita taloudellisia vaikutuksia. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin analysoi komissiossa saatavilla olevan asiakirja aineiston 44:n etuuskohtelukauppaa koskevan menettelyn 10 osalta (muun muassa vaikutustenarviointeja, kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointeja ja jälkiarviointeja). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi tulevaan seurantaan liittyvät järjestelyt. Liitteissä II ja III esitetään yleiskatsaus näistä etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä. 22 Arviointien laatua analysoitaessa otettiin huomioon vaikutustenarviointeja ja kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointeja varten annetut ohjeet, vaikutustenarviointilautakunnan raportit sekä komission toimintoselvitykset ja vuotuiset toimintakertomukset sekä kauppavaihtoon liittyvät komission tiedonannot. Erityistä huomiota kiinnitettiin siihen, miten komissio varmisti arvioinneissa käytettyjen tietolähteiden luotettavuuden. Lisäksi analysoitiin etenkin sitä, mitä jatkotoimia komissio on toteuttanut niiden havaintojen ja suositusten pohjalta, joita tilintarkastustuomioistuin on aiemmin esittänyt vaikutustenarvioinneista 11 ja joita Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on esittänyt kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinneista 12. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, osoittavatko jälkiarvioinnit, että etuuskohtelukauppaa koskevilla menettelyillä tavoitellut hyödyt on saavutettu. Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen valvonta ja valvontatoimet 23 Tilintarkastustuomioistuin tutki, ovatko viiden jäsenvaltion 13 viranomaisten etuuskohtelukauppaan kohdistamat valvontajärjestelyt ja -toimet vaikuttavia. Etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen mukainen tuonti näihin jäsenvaltioihin vastasi kahta kolmasosaa etuusmenettelyjen mukaisen tuonnin kokonaisarvosta vuonna 2011. Tilintarkastustuomioistuimen suorittama testaus on kuvattu liitteessä IV. Tarkastus kattoi tarkastusstrategian ja riskienhallinnan, hallinnollisen yhteistyön toimivuuden ja perinteisten omien varojen perimismenettelyt. 9 Tarkastuksessa kiinnitettiin huomiota ei vastavuoroisten etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden talouskumppanuussopimuksen yhteiskunnallisten ja ympäristövaikutusten analyysiin; kyseisissä menettelyissä ja sopimuksessa painotetaan kestävää kehitystä voimakkaasti. 10 Tarkastetuista etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä 39 oli voimassa tarkastusajankohtana. Viisi menettelyistä ei ollut vielä voimassa. 11 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 3/2010 Tukevatko vaikutustenarvioinnit päätöksentekoa EU:n toimielimissä? (http://eca. europa.eu) 12 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto 818/2011 Kestävän kehityksen arvioinnit ja Euroopan unionin kauppapolitiikka sekä lausunto 1612/2011 Kansalaisyhteiskunnan rooli Euroopan unionin ja Intian vapaakauppasopimuksessa (http://www.eesc.europa.eu). 13 Saksa, Espanja, Ranska, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta. Nämä viisi jäsenvaltiota toivat eniten tuotteita etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen mukaisesti vuonna 2010.
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 16 24 Tilintarkastustuomioistuin analysoi komission aiempaa arviointi- ja jälkiseurantatoimintoa edunsaajamaissa/kumppanimaissa, komission roolia hallinnollisessa yhteistyössä ja komission jäsenvaltioiden tulliviranomaisiin kohdistamia tarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös alkuperätutkimuksiin liittyviä OLAFin selvityksiä ja tullin kantamisesta luopumista koskevia hakemuksia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, onko nykyinen lainsäädäntökehys riittävä niin, että sillä voidaan varmistaa, että tulot kerätään kokonaisuudessaan. 14 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2003, kolmas luku, kohta 3.30 (EUVL C 293, 30.11.2004. s. 1). 25 Komission etuuskohtelukauppaa koskeviin menettelyihin kohdistamia valvontaja tarkastustoimia verrattiin säännöksiin, tehtävänkuvauksiin, toimintoselvityksiin sekä komission tiedonantoihin alkuperäsäännöistä ja etuuskohtelukaupasta. Huomiota kiinnitettiin myös siihen, mitä jatkotoimia komissio on toteuttanut tilintarkastustuomioistuimen etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen 14 osalta esittämien havaintojen ja suositusten pohjalta.
Huomautukset 17 Ajan mittaan tehdyistä parannuksista huolimatta komissio ei ole arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen kaikkia taloudellisia vaikutuksia asianmukaisesti 26 Komission olisi arvioitava etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen taloudelliset vaikutukset asianmukaisesti sekä ennalta että jälkikäteen (ks. kohdat 7 14). Komissio ei aina arvioinut etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen kaikkia taloudellisia vaikutuksia Vaikutustenarvioinnit ja ennakkoarvioinnit 27 Etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä ei laadittu vaikutustenarviointia eikä ennakkoarviointia seitsemässä niistä 13:sta tapauksessa, joissa arviointi olisi joko oikeudellisen vaatimuksen tai virallisen sitoumuksen perusteella pitänyt tehdä. Tarkemmat yksityiskohdat esitetään liitteessä II. 28 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista kuudesta vaikutustenarvioinnista vain yleisen tullietuusjärjestelmän 15 kohdalla oli arvioitu eri toimintapoliittisten ehdotusten vaikutus EU:n tuloihin 16. Kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointi 29 Etuuskohtelukauppaa koskevista menettelyistä ei laadittu kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointia viidessä niistä 28 tapauksesta, joissa arvioinnin tekemiseen oli sitouduttu (ks. tarkemmat tiedot liitteessä II). Yhdessäkään tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa ei ollut arvioitu menetettyä tuloa. Väli- ja/tai jälkiarvioinnit 30 Komission sitoumuksen sekä moitteettoman varainhoidon ja julkisen tilivelvollisuuden periaatteiden mukaan väli- ja/tai jälkiarviointi olisi pitänyt laatia 27 voimassaolevasta etuuskohtelukauppaa koskevasta menettelystä. Menettelyistä 16:n 17 kohdalla arviointia ei kuitenkaan ole tehty (ks. tarkemmat tiedot liitteessä III). 31 Niissä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa 27:ssä etuuskohtelukauppaa koskevassa menettelyssä, joiden yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen mukaan olisi pitänyt suorittaa jälkiarviointi, menetetty tulo oli arvioitu ainoastaan yleisen tullietuusjärjestelmän osalta. Komission GSP tilastokertomuksesta 18 ilmenee, että vuosina 2006 2009 EU:n talousarvioon aiheutui 8,6 miljardin euron vaikutukset, mikä vastaa lähes 14:ää prosenttia kyseisellä ajanjaksolla kannetuista tulleista. Komissio ei selitä, kuinka laskelma on tehty. 15 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 978/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 732/2008 kumoamisesta (EUVL L 303, 31.10.2012, s. 1). 16 Tammikuun 1. päivänä vuonna 2014 voimaan tullutta yleistä tullietuusjärjestelmää koskevassa vaikutustenarvioinnissa (SEC (2011) 536 lopullinen) todetaan, että ensisijaisessa vaihtoehdossa perusskenaarioon verrattuna sellaisen aiempien edunsaajien harjoittaman viennin vaikutukset, johon on alettu soveltaa suurempia tulleja, yhdessä jo tullinalaisten kolmansien maiden lisääntyneen viennin aiheuttamien vaikutusten kanssa merkitsevät sitä, että tullitulot lisääntyisivät lyhyellä aikavälillä noin 2 miljardia euroa (ks. liitteessä 6.4 oleva taulukko 6-4); tämä määrä olisi lisäystä nykyisiin noin 19 miljardin euron tullituloihin. 17 Turkin, Euroopan talousalueen, Sveitsin, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Kroatian, Albanian, Montenegron, Bosnian ja Hertsegovinan, Serbian, Libanonin, miehitetyn palestiinalaisalueen, Syyrian, CARIFORUM valtioiden (Karibian maat), Tyynenmeren valtioiden, merentakaisten maiden ja alueiden sekä Moldovan kanssa sovitut etuuskohtelukauppaa koskevat menettelyt. 18 KOM(2011) 272 lopullinen, 17. toukokuuta 2011.
Huomautukset 18 Arvioinnit olivat useimmiten puutteellisia taikka ne eivät olleet kaikilta osin hyödyllisiä tai kattavia, mutta parannuksia oli havaittavissa Vaikutustenarvioinnit ja ennakkoarvioinnit 32 Komission vaikutustenarvioinnista antamien ohjeiden 19 mukaan vaikutukset olisi, mikäli mahdollista, ilmaistava määrällisesti ja rahallisesti ja luotettavia menetelmiä ja tietoja käyttäen. 33 Komissio perusti vuoden 2006 lopussa vaikutustenarviointilautakunnan parantaakseen vaikutustenarviointien laatua. Lisäksi komission kauppapolitiikan pääosaston sisäisen tarkastuksen yksikkö toimitti vaikutustenarviointeja ja kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointeja koskevan tarkastuksen vuonna 2007. 34 Tilintarkastustuomioistuin analysoi kuusi vaikutustenarviointia 20, jotka oli laadittu niiden 13:n etuuskohtelukauppaa koskevan menettelyn osalta, joiden kohdalla tilintarkastustuomioistuin piti vaikutustenarviointia tarpeellisena (ks. tarkemmat tiedot liitteessä II). Se havaitsi kyseisissä arvioinneissa seuraavassa kuvatut puutteet. Vaikutusten kvantifioinnin luotettavuutta koskevat puutteet vaikutustenarvioinneissa 35 Kuudesta tarkastetusta vaikutustenarvioinnista ainoastaan yksi arviointi (jossa käsiteltiin yleisestä tullietuusjärjestelmästä annettua asetusta (EU) N:o 978/2012) sisälsi luotettaviin tietolähteisiin perustuvan kattavan analyysin menettelyn taloudellisista vaikutuksista edunsaajamaissa. 36 Etuuskohtelukauppaa koskevan menettelyn taloudelliset vaikutukset Korean tasavaltaa koskevassa vaikutustenarvioinnissa 21 perustuvat ulkoisten konsulttien tekemään tutkimukseen 22. Tutkimukseen on otettu tietoja, jotka pohjautuvat numeerisen yleisen tasapainon malliin (YTP) ja GTAP hankkeen tietokantaan. Näille lähdetiedoille ominaisia rajoitteita ja puutteita on käsitelty kohdissa 44 46. 37 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta kuudesta vaikutustenarvioinnista kaksi yleistä tullietuusjärjestelmää käsittelevää vaikutustenarviointikertomusta oli laadittu sen jälkeen, kun vaikutustenarviointilautakunta oli aloittanut toimintansa vuonna 2007. Kertomukset toimitettiin asiaankuuluvasti lautakunnalle laaduntarkistusta varten. Komissio otti huomioon suurimman osan suosituksista, jotka lautakunta esitti kertomusluonnosten laadun parantamista varten, eikä kertomusta ollut tarpeen esittää niiden vuoksi uudelleen. 19 Euroopan komission vaikutustenarviointiohjeet (Impact Assessment Guidelines, 15.1.2009 (SEC(2009) 92) ja sitä aiemmat ohjeet 15.6.2005 (SEC(2005) 791). 20 Vaikutustenarvioinnit koskivat seuraavia aiheita: Keski Amerikka; Andien yhteisö; Korean tasavalta; Intia; neuvoston asetus (EY) N:o 732/2008, annettu 22 päivänä heinäkuuta 2008, yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta 1 päivästä tammikuuta 2009 alkaen 31 päivään joulukuuta 2011 sekä asetusten (EY) N:o 552/97 ja (EY) N:o 1933/2006 ja komission asetusten (EY) N:o 1100/2006 ja (EY) N:o 964/2007 muuttamisesta (EUVL L 211, 6.8.2008, s. 1); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 978/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 732/2008 kumoamisesta (EUVL L 303, 31.10.2012, s. 1). 21 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, oheisasiakirja: Commission Staff Working Document, accompanying document to the Recommendation for a Council decision authorising the Commission to negotiate a Free Trade Agreement with the Republic of Korea on behalf of the EC and its Member States, Impact Assessment of 27.11.2006 ((SEC(2006) 1562). 22 Copenhagen Economics & Prof. J. F. Francois, Economic Impact of a Potential FTA between the EU and South Korea, maaliskuu 2007.
Huomautukset 19 Vaikutustenarviointien hyödyllisyyteen ja kattavuuteen liittyvät puutteet 38 Yleisen tullietuusjärjestelmän tavoitteena on edistää köyhyyden maailmanlaajuista torjumista ja kestävää kehitystä sekä varmistaa EU:n taloudellisten etujen parempi turvaaminen 23. Vaikutustenarviointi, jossa käsitellään 1. tammikuuta 2014 alkaen sovellettavaa yleistä tullietuusjärjestelmää 24, kattaa vain kestävään kehitykseen ja hyvään hallintoon liittyvän yleisen tullietuusjärjestelmän yleistavoitteen 10 mahdollisen edunsaajamaan osalta (mahdollisia edunsaajamaita on 85) 25. Tarvetta vahvistaa ja panna tosiasiallisesti täytäntöön ihmisoikeuksia ja työntekijöiden oikeuksia sekä ympäristöä ja hyvää hallintoa koskevat kansainväliset sopimukset on käsitelty ainoastaan näiden kymmenen maan osalta, mutta ei muiden edunsaajamaiden osalta (ks. laatikko 1). 39 Vaikutustenarvioinnin keskeisiin osa alueisiin kuuluu olennaisten seurantaindikaattoreiden määrittäminen. Tällä tavalla valmistaudutaan arvioimaan jälkikäteen, mitä toimilla on saavutettu 26. 40 Kaikkiin kuuteen tilintarkastustuomioistuimen tarkastamaan vaikutustenarviointiin sisältyi seurantajärjestelyjä. Neljässä arvioinneista 27 komissio ei kuitenkaan täsmentänyt seurannan ajankohtaa, laajuutta, ensisijaisen vaihtoehdon vaikuttavuusindikaattoreita tai seurannan toteuttajaa. 23 KOM(2004) 461 lopullinen, 7. heinäkuuta 2004. Ks. myös etenemissuunnitelma Roadmap (http://ec.europa. eu/governance/impact/ planned_ia/docs/88_trade_ gsp_regulation_en.pdf) sekä SEC(2011) 536 lopullinen, 10. toukokuuta 2011 (liittyy yleisestä tullietuusjärjestelmästä annettuun asetukseen (EY) N:o 978/2012). 24 SEC(2011) 536 lopullinen. 25 SEC(2011) 536 lopullinen, liite 6. 26 KOM(2002) 276 lopullinen sekä vaikutustenarvioinneista annetut ohjeet. 27 Keski Amerikkaa, Andien yhteisöä, Korean tasavaltaa ja Intiaa koskevat vaikutustenarvioinnit. Laatikko 1 Esimerkki siitä, kuinka tärkeää on vahvistaa ja panna tosiasiallisesti täytäntöön ihmisoikeuksia ja työntekijöiden oikeuksia sekä ympäristöä ja hyvää hallintoa koskevat kansainväliset sopimukset Bangladeshissa sortui 24. huhtikuuta 2013 kahdeksankerroksinen rakennus (Rana Plaza), jossa toimi useita vaatetehtaita. Yhteensä 1 129 työntekijää menehtyi. Onnettomuus lisäsi yleisesti huolta siitä, että EU:n ja kehitysmaiden välisen kaupan pyrkimyksenä ei pitäisi olla ainoastaan sen varmistaminen, että yritykset ja kuluttajat EU:ssa voivat hankkia halpoja vaatteita. Vaatteiden valmistuksen olisi myös tapahduttava olosuhteissa, jotka vastaavat kansainvälisiä normeja (esimerkiksi Kansainvälisen työjärjestön määrittämiä työelämän perusnormeja). Komissio käynnisti 8. heinäkuuta 2013 yhdessä Bangladeshin valtion sekä Kansainvälinen työjärjestön kanssa yhteisen aloitteen ( Compact ) Bangladeshin vaatetehtaissa työskentelevien henkilöiden työ-, terveys- ja turvallisuusolojen parantamiseksi.
Huomautukset 20 41 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea korosti seurannan tarpeellisuutta EU:n ja Intian välistä etuuskohtelukauppaa koskevan menettelyn kohdalla. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea 28 suositti tekemään välittömästi uusia tutkimuksia, joissa otetaan nimenomaisesti huomioon se, miten vapaakauppasopimus todellisuudessa vaikuttaa EU:n ja Intian kansalaisyhteiskuntaan (erityisesti työvoiman tilapäistä siirtymistä koskevaan osaan [mode 4], pk yrityksiin, työntekijöiden oikeuksiin, naisiin, kuluttajansuojaan, harmaaseen talouteen, maatalouteen, köyhyyteen sekä perushyödykkeiden, kuten elintärkeiden lääkkeiden, saatavuuteen). 42 Vaikutustenarvioinnissa, jossa käsitellään 1. tammikuuta 2014 alkaen sovellettavaa yleistä tullietuusjärjestelmää, tuodaan esiin, että tullietuusjärjestelmän tavoitteena 29 on varmistaa EU:n taloudellisten etujen parempi turvaaminen. Suurin osa petostutkimuksista, joita OLAF tekee etuuskohtelukaupan osalta, liittyy yleisen tullietuusjärjestelmän edunsaajamaihin. Komission soveltamien vaikuttavuuden seurantaindikaattoreiden avulla ei tästä huolimatta ole mahdollista havaita, onko petosten ja tullien kiertämisen välillä yhteys. Sidosryhmillä ei siten ole mahdollisuutta tarkistaa, onko yleinen tullietuusjärjestelmä altis petoksille ja onko petosten ja tullien kierron torjunnassa saatu aikaan parannuksia. Kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointi 43 Tilintarkastustuomioistuin analysoi kymmenen kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointia 30 ja havaitsi niissä seuraavassa kuvatut puutteet. Vaikutusten kvantifioinnin luotettavuutta koskevat puutteet kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinneissa 44 Ulkoiset konsultit, jotka laativat kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointeja, soveltavat numeerisen yleisen tasapainon mallia (YTP), joka perustuu GTAP hankkeen tietokantaan. Kyseistä mallia käytetään yleisesti kansainvälisissä järjestöissä. Mallissa on kuitenkin eräitä rajoitteita (ks. liite V). 45 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että GTAP tietokanta sisältää vanhentuneita tietoja 31, joiden johdonmukaisuutta ja luotettavuutta ei riittävässä määrin tarkisteta. Tietokannan käyttö voi siis johtaa virheellisiin päätelmiin kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinneissa. Komissiolla on vain rajallinen varmuus siitä, että eri alueilla ja EU:n eri jäsenvaltioissa ja edunsaajamaissa/ kumppanimaissa käytetään yhdenmukaista tilastokehystä. 28 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto 1612/2011. 29 Asiakirja SEC(2011) 536 lopullinen. 30 Nämä kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnit liittyivät seuraaviin etuuskohtelukauppaa koskeviin menettelyihin: Chile, kuusi talouskumppanuussopimusta AKT maiden kanssa, Keski Amerikka, Andien yhteisö, Euro Välimeri vapaakauppa aluetta koskeva sopimus yhdeksän maan kanssa, Korean tasavalta, Mercosur, Intia, Kanada ja DCFTA vapaakauppasopimus Marokon kanssa. 31 YTP mallia varten laaditaan kaikkien alueiden osalta sosiaalitilinpitomatriiseja, mutta GTAP tietokannan viimeisimmissä versioissa käytetyt tekniset kertoimet ja väli- ja lopputuotteiden ryhmittely perustuvat käypähintaisiin tarjontaja käyttötaulukoihin viitevuodelta 2000. Eurostatilta (komission tilastoyksikkö) on kuitenkin saatavissa tiedot vuosilta 2007, 2008 ja 2009.
Huomautukset 21 46 Eurostatilla ja kansallisilla tilastolaitoksilla on parhaat edellytykset esittää näkemys tietojen laadusta jäsenvaltioiden osalta, mutta kauppapolitiikan pääosasto ei ole pyytänyt Eurostatilta ja kansallisilta tilastolaitoksilta lausuntoa GTAP tietokantaan sisältyvien tietojen laadusta. Tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan nro 3/2010 32, että sisäisiä tiedonlähteitä, kuten Eurostatia, ei hyödynnetä aktiivisesti sen määrittämiseen, onko vaikutustenarviointia varten saatavilla jäsenvaltiokohtaisia tietoja, eikä myöskään kyseisten tietojen toimittamiseen (esimerkiksi yhteistyössä kansallisten tilastokeskusten kanssa). Kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointien hyödyllisyyteen ja kattavuuteen liittyvät puutteet 47 Kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointien oikea aikaisuus on erittäin tärkeää, jotta arvioinneista on hyötyä neuvotteluissa. Yhdessä tapauksessa etuuskohtelukauppaa koskeva sopimus Chilen kanssa tehtiin kuitenkin ennen kuin asianomainen kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arviointi saatiin valmiiksi. 48 Vaikutustenarvioinneissa ja kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinneissa analysoidaan etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen vaikutuksia maatalouden alalla. Yhteisen maatalouspolitiikan vaikutuksia kumppanimaiden paikallisiin talouksiin on kuitenkin arvioitu ainoastaan Karibian maiden kanssa käytävästä alueellisesta kaupasta laaditussa kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa. Kielteisiä vaikutuksia etenkin talouskumppanuussopimusten 33 osalta on puolestaan tuotu esiin kansainvälisten järjestöjen (Kansainvälinen työjärjestö 34, Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö 35 ) raporteissa. 49 Lisäksi vuoden 2007 talouskumppanuussopimuksista laadituissa kestävään kehitykseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa ei käsitellä aiheita, jotka on otettu esiin muissa vastaavissa arvioinneissa. Siinä ei esimerkiksi käsitellä teollis- ja tekijänoikeuksista laaditun luvun vaikutusta kansanterveyteen. Geneeristen valmisteiden saatavuuden rajoittaminen saattaisi nimittäin heikentää viranomaisten mahdollisuuksia kehittää kansanterveyttä koskevia vaatimuksia. Tämä kyseenalaistaa analyysin kattavuuden, koska komissio on kuitenkin sisällyttänyt asiaa koskevat suojatoimenpiteet sopimukseen 36. Väli- ja/tai jälkiarvioinnit 50 Tilintarkastustuomioistuin analysoi kaikki etuuskohtelukauppaa koskevien menettelyjen osalta vuoden 2012 loppuun mennessä 37 laaditut jälkiarvioinnit ja havaitsi niissä seuraavassa kuvatut seikat. Vaikutusten kvantifiointi joissakin väli- ja/tai jälkiarvioinneissa 51 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Chilen etuuskohtelukauppaa koskevasta menettelystä laadittuun jälkiarviointiin ja EU:n yleisestä tullietuusjärjestelmästä tehtyyn väliarviointiin sisältyi taloudellisten tulosten kattava, määrällinen ja näyttöön perustuva analyysi. Kummassakin arvioinnissa hyödynnetään YTP simulointeja ekonometristen arvioiden lisäksi (ks. kohdat 44 46 ja liite III). 32 Ks. erityiskertomus nro 3/2010, kohta 70. 33 Etuuskohtelukauppaa koskevat menettelyt, joiden ansiosta syntyi EU:n ja AKT maiden välinen vapaakauppasopimus. 34 ILO, Trade and employment from Myths to facts, 2011. 35 FAO, The agricultural dimension of the ACP EU Economic Partnership Agreements, 2006. 36 Yhtäältä CARIFORUM valtioiden sekä toisaalta Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen talouskumppanuussopimuksen 139 artiklan 2 kohdan mukaan EY osapuoli ja allekirjoittaneet CARIFO RUM valtiot sopivat, että TRIPS sopimuksen 8 artiklan periaatteita sovelletaan tähän jaksoon. Osapuolet sopivat lisäksi siitä, että teollis- ja tekijänoikeuksien riittävässä ja tehokkaassa täytäntöönpanossa olisi otettava huomioon CARIFORUM valtioiden kehitystarpeet, tarjottava tasapainoiset oikeudet ja velvoitteet oikeudenhaltijoiden ja käyttäjien kesken sekä sallittava kansanterveyden ja ravitsemuksen suojelu EY osapuolelle ja allekirjoittaneille CARIFO RUM valtioille. Minkään tässä sopimuksessa ei saa tulkita rajoittavan osapuolten ja allekirjoittaneiden CARIFORUM valtioiden mahdollisuuksia tukea lääkkeiden saatavuutta. 37 EU:n yleisestä tullietuusjärjestelmästä laadittu väliarviointi, Euro Välimeri alueen taloudellista yhdentymistä koskeva kertomus, EU:n ja Chilen assosiaatiosopimuksen kauppaa koskevan osa alueen taloudellisia vaikutuksia käsittelevä arviointi sekä kuutta EU:n vapaakauppasopimusta koskeva jälkiarviointi.