1 Energiapäivä Tampereella 15.10.2002 Ylijohtaja Mika Purhonen Huoltovarmuuskeskus Huoltovarmuus avoimilla energiamarkkinoilla Viime aikoina energia-alan huoltovarmuuskysymykset ovat tulleet esille monessa eri yhteydessä sekä kotimaassa että kansainvälisessä keskustelussa. Kotimaassa ovat korostuneet myrskyjen aiheuttamat sähkönsaannin häiriöt, lisäydinvoiman vaikutus huoltovarmuuteen, sähkömarkkinalainsäädännön uudistaminen ja siihen liittyvä reservikapasiteetin turvaaminen. Pohjoismaissa on keskusteltu siitä, mitä olisi tehtävä, jos vesitilanne heikkenee ja sähkön vientiä ja kulutustakin jouduttaisiin rajoittamaan. USA:sta on viestitetty, että olisi syytä lisätä öljyn huoltovarmuutta eteen tulevan Irakin operaation johdosta. Kalifornian huoltovarmuuskomissio on julkistanut raportin Kalifornian laajoista sähkökatkoksista ja kapasiteettiongelmista, mikä antaa lisävalaistusta markkinamekanismiin vaikuttavista tekijöistä. Euroopan Unioni on huolestunut energiamarkkinoiden rakenteen kehittymisestä entistä yksipuolisemmaksi ja haavoittuvammaksi pitkällä tähtäyksellä. Komissio on myös antanut kaksi uutta direktiiviehdotusta, joilla pyrittäisiin öljyn ja maakaasun huoltovarmuuden parantamiseen. Tarkoituksena olisi korottaa öljyn varmuusvarastot nykyisestä 90 päivästä 120 päivään ja ottaa käyttöön komission johtamat yhteisvastuulliset ja koordinoidut mekanismit kriisitilanteessa. Samalla myöskin IEA, jossa myös kaikki EU-maat ovat jäseninä, suunnittelee ottavansa käyttöön uusia menetelmiä öljyn saantihäiriöiden ennaltaehkäisemiseksi. Avoimet sähkömarkkinat vai käsitteellinen harha? Mistä tämä kaikki kertoo? Mielestäni niistä heijastuu epäilys, että energiamarkkinat eivät yksinään pysty tuottamaan sen tasoista huoltovarmuutta, jota yhteiskunta tai kansainvälinen yhteisö pitäisi riittävänä. Periaatteessa epäilyksen pitäisi olla täysin turhaa, koska avoimilla markkinoilla kysynnän ja tarjonnan tulisi olla tasapainossa. Näin epäilemättä tulisikin olla, mutta käytännössä energiamarkkinat eivät ole aidosti avoimet ja niihin kohdistuu moniulotteinen poliittinen kontrolli. Tulee kulumaan vielä pitkä aika ennen kuin energiamarkkinoita voidaan kutsua Euroopassa avoimiksi. Tarkoitan tässä yhteydessä lähinnä sähkömarkkinoita enkä niinkään polttoainemarkkinoita, joita tosin ei myöskään voi kutsua avoimiksi globaalisella tasolla. Energiamarkkinoita ei voi verrata teollisuustuotteiden vapaakauppaan, jossa vallitsee suhteellisen kilpailuedun periaate ilman suurempaa poliittista rajoittamista. Energian tuotanto on alun perin katsottu kuuluvaksi yhteiskunnalliseen infrastruktuuriin, kuten esim. veden jakelu, telepalvelut jne. Tämän johdosta kunnalliset energialaitokset ovat vastanneet sähkön ja kaukolämmön tuotannosta ja jakelusta ja valtion yhtiö kantaverkosta ja sähkön tuotannosta sellaisille kunnallisille sähkölaitoksille, joilta on puuttunut omaa kapasiteettia. Energiaintensiivinen teollisuus on aina
2 pyrkinyt itse tuottamaan oman energiansa tai muilla järjestelyillä turvaamaan energiahuoltonsa. Yli oman tarpeen tuotettu energia on myyty mm. kaukolämpönä ympäristöön. Teollisuuden perustama Pohjolan Voima on tuottanut energiaa perustajilleen ja samalla ylläpitänyt kilpailua aiemmin suljetuilla markkinoilla. Huoltovarmuuden edellyttämä kapasiteetti voitiin ylläpitää kivuttomasti yhteisin sopimusjärjestelyin osana yritysten ja laitosten toimintaa. Sittemmin sähkömarkkinat on avattu, tuotanto- ja siirto eriytetty ja kantaverkko siirretty järjestelmävastaavan omistukseen. Yhteiskunta ei ole enää yhtä suuri toimija markkinoilla, mutta energiamarkkinat ovat kuitenkin edelleen osa yhteiskunnan infrastruktuuria siinä mielessä, että energian saanti on turvattava kohtuulliseksi katsottavalla hintatasolla. Tämän johdosta yhteiskunta myös ylläpitää alalla normiohjausta, jota monessa muussa teollisuudessa ja kaupassa ei tarvita. Energiamarkkinoiden avaaminen on johtanut erilaisiin vaikutuksiin. Päätavoitteeksi asetettu kuluttajahintojen lasku on lyhyellä tähtäyksellä toteutunut, mutta toisaalta epävarmuus ja hintojen volatiliteetti on kasvanut. Markkinoiden avaaminen on myös merkinnyt uuden liiketoimintakulttuurin omaksumista, joka edelleen jatkuu. Yrityskaupat ja rakennejärjestelyt ovat lisääntyneet, mikä on omalta osaltaan johtanut kustannusten karsintaan. Eri tekijöiden yhteisvaikutuksena katteet ovat heikentyneet ja mahdollisuudet investointeihin vähentyneet. Usein kuulee sanottavan, ettei näillä hinnoilla kannata investoida. Näin varmaan onkin, mutta sitä ei voida pitää viime kädessä kuluttajankaan edun mukaisena eikä huoltovarmuuden kannalta suotavana. Miksi hinnat ovat avoimilla markkinoilla kehittyneet siten, ettei tasapainoinen liiketoiminta näytä olevan mahdollista? Vaikka Suomessa on tehokas energian tuotanto- ja jakelujärjestelmä, se ei kuitenkaan voi kilpailla Norjan ja Ruotsin vesisähkön tai venäläisen sähkön kanssa. Jos kotimainen sähkön hinta jatkuvasti määräytyisi toisten maiden toimittamien ylijäämien mukaan, jouduttaisiin samaan kuin maataloudessa, jossa markkinahinnat kattavat vain osan todellisista tuotantokustannuksista. Toiminta perustuu laajamittaiseen tukeen. On kuitenkin ilmeistä, että sähkön kulutuksen kasvaessa enemmän kuin kapasiteetti, tilanne muuttuu Pohjoismaissa Suomen kannalta paremmaksi. Huoltovarmuuden ja markkinoiden yhteensovittaminen Avoimilla energiamarkkinoilla toimintaa ohjaa liikeyrityksen sisäinen logiikka, kilpailulainsäädäntö ja muut normit, jotka liittyvät ympäristöön, tuotantoon, siirtoon ja jakeluun. Valtio ei ole operaattori, vaikka voikin olla huomattava omistaja. Se on regulaattori, joka samalla pyrkii tiettyihin energia- tai elinkeinopoliittisiin tavoitteisiin yleisin finanssipoliittisin keinoin ja muuta normiohjausta soveltaen. Tähän kategoriaan on luettava myöskin huoltovarmuus, jota on ylläpidettävä lainsäädäntöön perustuen kilpailuneutraalisti asettamatta mitään toimijoita erityisasemaan. Huoltovarmuuden turvaamiseen liittyviä toimenpiteitä tarvitaan vähän, jos ollenkaan, todella aidosti toimivilla markkinoilla, joilla on lukuisia toimijoita. Suomi on reuna-aluetta EU:n sisämarkkinoilla ja toimijoita on suhteellisen vähän, joten markkinat ovat ohuet ja voivat toimia epätäydellisesti. Tämä oli myös eräänä keskeisenä perusteena, kun Suomi EU:n huippukokouksessa Nizzassa joulukuussa 2000 ehdotti huoltovarmuusulottuvuuden kehittämistä sisämarkkinoiden puitteissa. Jos tarkastellaan huoltovarmuuden kannalta merkittäviä toimialoja
3 kuten yhteiskunnan tekniset järjestelmät ja eräät sen päälle rakentuvat liiketoiminnat, kuljetusja jakelujärjestelmät, elintarvikehuolto, energiahuolto, sosiaali- ja terveydenhuolto ja ns. puolustusteollinen klusteri, voidaan nähdä, että niihin kaikkiin liittyy vahva yhteiskunnan ohjaus ja toisiin EU:n tai kansalliset tukijärjestelmät. Markkinoiden avaaminen ja markkinaehtoisuuden lisääntyminen energiamarkkinoilla on merkinnyt sitä, ettei huoltovarmuutta voi samassa laajuudessa kuin aikaisemmin ylläpitää energiayhtiöiden rakenteissa. Markkinoiden tuottama huoltovarmuus onkin selvästi alentunut. Huoltovarmuuden perusta on edelleen kuitenkin se, että meillä on monipuolinen useisiin energialähteisiin perustuva teknologisesti korkeatasoinen energian tuotanto- ja jakelujärjestelmä. Oli maamme huoltovarmuudenkin kannalta viisasta, ettei eduskunta sulkenut pois ydinenergian lisärakentamista. Huoltovarmuuden uudet tavoitteet Huoltovarmuuden tarpeen arviointi ja sen mitoittaminen on viimekädessä poliittinen kysymys. Valtioneuvoston tämän vuoden toukokuussa antamassa uudessa huoltovarmuuspäätöksessä (350/2002) on katsottu, että tuontienergian huoltovarmuustasoa voidaan alentaa kuitenkin siten, että se edelleenkin ylittää EU:n keskimääräisen tason. Huoltovarmuuden alentumisesta vapautuvat varat, 100 milj. euroa, tuloutetaan huoltovarmuusrahastosta valtion budjettiin. Huoltovarmuuden turvaamisessa valtioneuvosto on siirtänyt painopistettä teknisten järjestelmien toimivuuden turvaamiseen. Yleistavoitteena on väestön turvallisuuden ja yhteiskunnan perustoimintojen kannalta riittävän huoltovarmuuden turvaaminen. Valtioneuvosto toteaa edelleen, että olisi kehitettävä lainsäädäntöä siten, että voidaan luoda huoltovarmuutta tukevia rakenteita sellaisia tilanteita varten, joissa ei tarvita valmiuslaissa tarkoitettuja erityistoimivaltuuksia, jos markkinoiden ei katsota tuottavan riittävää huoltovarmuutta. Eräät nykyisetkin lait, kuten tuontipolttoaineiden ja lääkkeiden velvoitevarastointijärjestelmät, antavat mahdollisuuden toimia ns. normaaliajan häiriöissä. Uusia lakiesityksiä, joissa yhteiskunnan kannalta keskeiselle elinkeinotoiminnalle asetettaisiin tietty varautumisvelvollisuus tai osallistuminen yhteiskunnan rahoittamaan huoltovarmuusjärjestelyyn, on tulossa eduskunnan käsittelyyn kymmenkunta. Eräs erittäin merkittävä näistä on sähkömarkkinalainsäädäntö, joka sisältää myös huoltovarmuusulottuvuuden, mutta ei kuitenkaan säännöksiä varsinaisesta varautumisvelvollisuudesta. Ala on aina osallistunut aktiivisesti valmiussuunnitteluun, joten tämän kirjaamista lainsäädäntöön ei ole toistaiseksi pidetty tarpeellisena. Huoltovarmuuden tarvetta on koko energiantuotantoketjussa, kuljetuksissa, varastoissa, tuotannossa, siirrossa ja jakelussa. Liiketoimintajärjestelmä tuottaa toiminnallaan tavallisissa oloissa riittävän huoltovarmuuden. Yhteiskunta katsoo kuitenkin, että energian häiriötön saanti on yhteiskunnalle niin tärkeä, että operaattoreiden tulisi toiminnassaan varautua häiriötilanteisiin. Tämän markkinaehtoisen huoltovarmuuden lisäksi tulevat sitten yhteiskunnan toimeenpanemat huoltovarmuusjärjestelyt, jotka eivät kuulu toimijoiden liiketalouden piiriin. Niiden tarve ja volyymi riippuu siitä kuinka tärkeä energiajärjestelmä on yhteiskunnalle ja mikä on sen kyky kestää saanti- ja toimitushäiriöitä. Voimassa oleva huoltovarmuusnäkemys edellyttää, että tuontipolttoaineiden riittävyys tulisi turvata viideksi kuukaudeksi. Tämä lienee hyvää eurooppalaista keskitasoa lukuun ottamatta maakaasua, jossa maamme huoltovarmuus on heikompi. Energiakuljetukset tulisi voida turvata omalla tonnistolla. Reservikapasiteettia tulisi myös olla
4 riittävästi, minkä ylläpitämistä on tarkoitus edistää ottamalla käyttöön sähkömarkkinalain tarkoittama hitaiden reservien järjestelmä. Yhteiskunta ylläpitää PTS:n puitteissa myös laajamittaista valmiussuunnittelujärjestelmää, jonka painopistettä tullaan siirtämään yhä enemmän keskeisten teknisten järjestelmien toimivuuden turvaamiseen. Periaatteena on, että varautumalla jatkuvasti osana liiketoimintaprosessia erilaisiin normaaliajan häiriöihin, luodaan perusta myös vakavampien poikkeusolojen toiminnalle. Avoimiin sähkömarkkinoihin kuuluu myös sähköverkkotoiminta, vaikka se onkin luvanvaraista. Verkonhaltijaa sitoo lain mukaan siirto-, liittämis- ja verkon kehittämisvelvollisuus. Parhaillaan käydään keskustelua eräästä verkkotoimintaan liittyvästä peruskysymyksestä eli mikä on verkonhaltijan vastuu toimituskatkoksissa, pitäisikö sähkökatkoksille antaa taloudellinen arvo ja miten se määriteltäisiin? Puuttumatta tähän prosessiin enempää, verkkojen toimivuus ja kunnossapito, muidenkin kuin energiaverkkojen, on myös keskeinen huoltovarmuuskysymys. Huoltovarmuuskeskuksella on ollut vahva käsitys, että energiaverkkojen valmiuteen mukaan luettuna maakaasuverkko ja öljylogistiikka, on panostettu. Tilanteen ei pitäisi yleisesti olla niin synkkä kuin selvitysmiehen raportti osoittaa. Kieltämättä energiamarkkinoilla on ollut käynnissä rakennejärjestelyjä, jotka ovat voineet vaikuttaa korjaus- ja kunnossapidon tasoon. Toisaalta selvitysmiehen tarkastelun yhteydessä tuli verkkoyhtiöiden piirissä esiin ajatuksenkulku, että valmiussuunnittelu olisi vain poikkeusoloihin varautumista ja siihen liittyviä suunnitelmia ei voi soveltaa normaaliajan häiriötilanteissa. Toisaalta on todettava, että eräissä pienemmissä verkkoyhtiöissä myrskyjen aiheuttamat häiriöt korjattiin esimerkillisesti. Ilmeisesti ei näissäkään yhtiöissä ns. suurhäiriöiden selvitysohjetta eli varautumissuunnitelmaa mielletty osaksi valmiussuunnittelua. Valtioneuvoston vahvistama uusi huoltovarmuuspäätös asettaa etusijalle yhteiskunnan elintärkeän infrastruktuurin toimivuuden turvaamisen. Tämän perusteella meidän tulee tarkistaa huoltovarmuuden suunnitteluperusteita ja organisointia. Huoltovarmuuskeskuksella on vahva näkemys siitä, että avoimet markkinat edellyttävät nykyisten suunnitteluperusteiden uudelleen arviointia. On ilmeistä, että parempi huoltovarmuuden taso saavutetaan asettamalla suunnitteluperusteeksi varautuminen normaaliajan häiriöihin. Tältä pohjalta tarkastelua laajennettaisiin myös vakaviin poikkeusoloihin, jolloin toiminta on vahvasti sopeutettu eikä kaikkea miehistöä ja kalustoa ole mahdollisesti käytettävissä. Valmiussuunnitteluun kuuluu lisäksi mm. pelastustoimiasetuksen 10 :n mukainen turvallisuussuunnitelma, johon velvoittaa vuodesta 1999 voimassa ollut pelastustoimilaki. On myös ilmennyt, että sähköverkon korjausmateriaalista voi tulla pulaa. Huoltovarmuuskeskus on valmis tukemaan korjausmateriaalien varastointia, jos sellainen selvityksissä osoittautuu tarpeelliseksi. Kivihiilen asema energiamarkkinoilla Huolestuttavaksi ilmiöksi sähkön ja myöskin kaukolämmön tuotannossa on mielestäni muodostunut kivihiilen asema. Huoltovarmuuden turvaaminen on perustunut hiililauhdekapasiteettiin ja kivihiilen velvoitevarastoihin, ja tämä varautuminen purkautuu sähkön tuonnin korvatessa kivihiileen perustuvan tuotannon. Huoltovarmuuden kannalta kivihiili olisi erinomainen polttoaine, sillä siihen ei liity mitään geopoliittisia ongelmia. Sen riittävyys on myös huomatta-
vasti pidemmäksi ajaksi turvattu kuin öljyn ja maakaasun. Hinta on edullinen, ellei verotusta oteta lukuun ja se on myöskin helppo varastoida eikä edellytä kierrätystä. On huomattava, että kivihiilen käyttö tulee joka tapauksessa lisääntymään maailmalla ja varsinkin sellaisissa laitoksissa, jotka eivät täytä länsimaisia ympäristönormeja. Ydinvoimapäätökseen liittyen joudutaan seuraavaksi tarkastelemaan ja etsimään tarpeellisia toimia, joilla voidaan rajoittaa hallitusti kivihiilen käyttöä sähkön ja lämmön tuotannossa. Kun mitä ilmeisimmin tulevaisuuden yhdistetyssä sähkön ja kaukolämmön tuotannossa maakaasun osuus tulee korostumaan, kasvaa myös huoltovarmuuden tarve vastaavasti. Eräs luonteva mahdollisuus turvata maakaasun huoltovarmuutta olisi tällöin ylläpitää poistuvaa kapasiteettia reservissä. Mihinkään nopeutettuun kapasiteetin alasajoon ei kuitenkaan ole mielestäni järkeviä perusteita. 5