Henkilökohtainen apu - oikeuskäytäntöä 12.4. 2011 Lakimies Sampo Löf-Rezessy, Kehitysvammaisten Tukiliitto ry. lakineuvonta@kvtl.fi
Henkilökohtaisen avun muutokset VPL:ssa 1.9.2009 Henkilökohtaisesta avusta subjektiivinen oikeus Vaikeavammaisen henkilön oikeus määrärahoista riippumatta Avun järjestämistapoja monipuolistettiin Työnantajamallin lisäksi järjestäminen palvelusetelin tai ostopalvelun avuin Vaikeavammaisuus avun saamisen edellytykseksi sekä lakiin täsmällisemmät kirjaukset avun määrästä ja saamisen edellytyksistä (VPL 8 c - 8 d ) Muutoksenhakuoikeus Henkilökohtaista apua koskevasta päätöksestä voi ilman valituslupaa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. 2
Kenelle ja mihin tarkoitukseen? Vaikeavammaiselle, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen. Niihin toimiin, joista vaikeavammainen henkilö ei suoriudu ilman apua kotona ja kodin ulkopuolella. Vaikeavammaisen henkilön välttämätön avustaminen 1. päivittäisissä toimissa; 2. työssä ja opiskelussa; 3. harrastuksissa; 4. yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5. sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. = Apu toimissa, jotka henkilö tekisi itse, mutta ei selviä niistä vamman tai sairauden vuoksi. Tarkoituksena auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan. 3
Kuinka paljon ja millä tavalla? Yksilöllisen avun tarpeen ja elämäntilanteen mukaan. Harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä 1.1.2011 alkaen vähintään 30 tuntia. Kuitenkin tarpeen mukaan l. vähempikin mahdollista, mutta myös enempi. Kolme toteuttamistapaa: 1. Kunta korvaa vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset. (nykyinen järjestelmä) 2. Kunta antaa palvelusetelin avustajapalveluiden hankkimista varten (arvon oltava kohtuullinen) 3. Kunta järjestää palvelun itse tai yhteistyössä toisen kunnan/kuntien kanssa tai ostopalveluna. 4
Kenelle ei? Laitoshoidossa olevalle henkilölle Kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein (8 2 mom.) Tarve on tällöin pääasiassa sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista jatkuvasti tai pitkäaikaisesti Avun tarve johtuu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista (8 c 3 mom.) Ei kuitenkaan estä ikääntyvää vammaista henkilöä saamasta apua, vaan viittaa pelkästään tyypillisesti tiettyyn ikään tai elämänvaiheeseen liittyviin sairauksiin tms. Jos henkilöllä ei ole voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteutustapaa. Eli tilanteet, joissa ensisijaisesti kyse hoivasta, hoidosta ja valvonnasta 5
Soveltamiskäytännöstä ja ongelmakohdista Ratkaisuja tehty toistaiseksi alueellisissa hallinto-oikeuksissa Tietojen mukaan ei toistaiseksi KHO:n ratkaisuja Tulkinnanvaraisiksi osoittautuneita kohtia: Voimavarojen riittävyys ja selvittäminen Suhde muihin palveluihin Vaikeavammaisuuden arvioiminen Omaisen toimiminen henkilökohtaisena avustajana 6
Voimavarakysymyksen tulkintaa Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.(8 2 mom.) Henkilökohtaisen avun ulkopuolelle rajautuisivat sellaiset avun tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää pääosin hoivaa, hoitoa ja valvontaa (HE). 7
1. Ilmaisemisen ongelmat ja tulkinnan tarve Hallituksen esityksessä todetaan erikseen, että on tilanteita, joissa avustajalta edellytetään muun muassa vaikeavammaisen henkilön fyysisen motoriikan hallintaa sekä vaikeimmissa tilanteissa eleiden ja tunnetilojen tulkintaa (HE 166/2008) Kuulemisessa voidaan tarvittaessa käyttää esim. tulkitsemista ja kommunikaation apuvälineitä ja menetelmiä (Turun HaO) Omaisten ja läheisten asiantuntemukseen voidaan tukeutua, mutta avuntarpeen määrittelyn ei tule täysin perustua toisen henkilön esittämiin näkemyksiin (Turun HaO) 8
2. Tarpeet toiminnan ohjaukseen (muistuttelu, kehottelu, turvallisuuden tunteen luominen) suhteessa voimavaraedellytykseen Säännöllisessä työtoiminnassa selviytyvän kohdalla ei ole este ha:n saamiselle, kun ei muuta selvitetty (Turun HaO) Vaikka tarvitsee haastavan käyttäytymisen vuoksi paljon ohjausta, ei avun tarve tällä perusteella pelkästään hoivaan, hoitoon ja valvontaan perustuvaa. (Kuopion HaO) 9
3. Henkilökohtaisen avun saajan kyky toimia työnantajana ja täyttää työantajan työnjohto ja muut työnantajavelvoitteet? Lain muutoksen yhteydessä nimenomaisesti haluttiin puuttua tähän, jolloin luotiin vaihtoehtoiset muodot järjestää. Niin sanottu työnantajamalli edellyttää kykyä kouluttaa ja opastaa avustaja työtehtäviin ja huolehtia työnantajavelvoitteista sekä valmiutta omaan elämänhallintaan ja päätöksentekoon. Jos nämä edellytykset eivät vaikeavammaisen kohdalla toteudu, tulee hallituksen esityksen mukaan henkilö ohjata käyttämään muita säännöksessä mainittuja palveluita eli palveluseteliä tai ostopalvelua. (HE 166/2008 vp s 31-32). Työnantajamallia käytettäessä kunnan tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa 10
Suhde muihin palveluihin Henkilökohtaista apua voi saada 1) päivittäisiin toimiin; 2) työhön ja opiskeluun; 3) harrastuksiin; 4) yhteiskunnalliseen osallistumiseen; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen. Henkilökohtaiseen apuun kuuluisi vaikeavammaisen henkilön välttämätön avustaminen kotona ja kodin ulkopuolella. Asumispalveluiden piirissä taikka kotona omaisten avun turvin asuvat vaikeavammaiset henkilöt saisivat siten tarvittaessa henkilökohtaista apua asumispalveluyksikön tai kodin ulkopuolelle. Sillä tavalla voitaisiin täydentää asumispalveluyksikön henkilökunnan tai omaisten antamaa apua. (HE) Esim. Vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen tai muiden asumispalveluiden piirissä olevien vaikeavammaisten henkilöiden avun tarve päivittäisissä toimissa kotona voitaisiin edelleen turvata asumispalveluyksikön henkilökunnan antamalla avulla. Silloin tässä pykälässä tarkoitettu henkilökohtainen apu kohdistuisi lähinnä niihin päivittäisiin toimiin, jotka tapahtuvat kodin ulkopuolella. (HE) Oikeuskäytännössä on ennen lain muuttamista katsottu, että henkilökohtaisen avustajan palkkaamisen liittyessä vaikeavammaisen henkilön palveluasumisen järjestämiseen, kysymys on kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvasta palvelusta. -> tarkoittaa siten tällaisessa tapauksessa, ettei määrärahoihin perustuvaa rajausta voida käyttää perusteena palvelujen ja tukitoimien määrälle (KHO 12.9.2001 T 2163). 11
1. Omaishoidon tuen tai palvelukodissa tms. asumisen vaikutukset henkilökohtaisen avun saamiseen Henkilökohtainen apu mahdollista siltä osin kuin muu palvelu ei kohdistu samaan tarpeeseen. Avun tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, johon tulisi vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla.-> muut mahdolliset tukitoimet tai palvelut, joita valittajalle tulisi vammaispalvelulain tai kehitysvammalain nojalla myöntää. (Helsingin HaO) Palveluasumisen tai asumispalvelujen piirissä oleville vaikeavammaisille henkilöille voidaan järjestää henkilökohtaista apua esim. kodin ulkopuolisiin päivittäisiin toimintoihin; harrastuksiin, yhteiskunnalliseen osallistumiseen sekä sosiaalisen vuotovaikutuksen ylläpitämiseen ( Turun HaO) Päivittäisissä toimissa tarvittava hoito turvattu palveluasumisella ja siihen liittyvillä lisäpalveluilla, mutta se ei poistanut oikeutta välttämättömään henkilökohtaiseen apuun palveluyksikön ulkopuolella tapahtuvaan harrastamiseen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen. (Kuopion Hao) Omaishoidon tuki ja henkilökohtainen apu eivät sulje pois toisiaan. Niiden on nimenomaan todettu voivan täydentää toisiaan. Omaishoidontuki kohdistuu hoitoon ja huolenpitoon kotona läheisten toimesta. Henkilökohtainen apu itsenäiseen toimintaan, joka on muuta kuin hoitoa, hoivaa ja valvontaa. Omaishoitaja ei ole velvollinen esim. harrastustoiminnan tms. järjestämiseen. Omaishoidon tuki ei estä henkilökohtaisen avun määräämistä esim. niissä tilanteissa, joissa avustajaa haetaan kodin ulkopuolisiin toimintoihin. (Kuopion HaO) Pelkästään se seikka, että vanhemmalle maksetaan omaishoidon tukea, ei estä henkilökohtaisen avun myöntämistä muuhun kotona tapahtuvaan toimintaan. Palveluiden tavoitteet ja tarkoitus eroavat toisistaan. (Rovaniemen HaO) Eläkkeensaajan hoitotuki ja äidille maksettu omaishoidon tuki eivät ole tarkoitettu korvaamaan henkilökohtaisen avun tarkoittamissa toimissa avustamisesta aiheutuneita kustannuksia (Rovaniemen HaO). 12
Omaisen toimiminen henkilökohtaisena avustajana Henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen edun mukaisena. (VpL 8 d 4 mom.) Kotona asuvan henkilön toimintakyky ja jaksaminen vaihtelivat ennalta arvaamattomasti ja vaihtelu saattoi tapahtua hyvinkin lyhyen ajan kuluessa. Ulkopuolisen avustajan kanssa vaikea sopia etukäteen avustamisen ajankohdista, mikä rajoitti avustajan saamista perheen ulkopuolelta. Tilanne siis vaikutti olennaisesti mahdollisuuksiin suoriutua toiminnoista, jolloin edun mukaisena voitiin pitää omaisen toimimista henkilökohtaisena avustajana.(rovaniemen HaO) 13
Oikeuskäytäntöä Turun HAO 12.5.2010 10/0409/2 Kysymyksessä keskivaikeasti kehitysvammainen henkilö, jonka kommunikointi perustuu hitaaseen ja niukkaan puheenmuodostukseen ja mielipiteen selvittäminen vaatii lähi-ihmisten tukea ja tulkkia asioitaessa vieraamman henkilön kanssa. Henkilö asuu asuntolassa ja käy työtoiminnassa. Hänellä on edunvalvoja. Henkilökohtaista apua on haettu ratsastus-, uinti- ja ystäväkahvilakäynteihin, kylässä käymiseen, ulkoiluun sekä muuhun asioimiseen noin 36-52 h/kk. Viranhaltijan päätös, ettei ole voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteuttamistapaa ja apu verrattavissa hoitoon, hoivaan ja valvontaan. Ei olisi lain hengen mukaista itsenäistä elämää mahdollistavaa apua. Myönnettiin muuna lain toteuttamiseksi tarpeellisena apuan 3 krt/kk uintiharrastuksen yhteydessä aiheutuviin kuluihin. Hallinto-oikeuden myönteinen päätös: On kyettävä ottamaan kantaa avuntarpeisiinsa ja niihin vastaamisen tapoihin Kuulemisessa voidaan tarvittaessa käyttää esim. tulkitsemista ja kommunikaation apuvälineitä ja menetelmiä Myös omaisten ja läheisten asiantuntemukseen voidaan tukeutua, mutta avuntarpeen määrittelyn ei tule täysin perustua toisen henkilön esittämiin näkemyksiin Ha:n tarkoitus on auttaa toteuttamaan omia valintoja Saadun selvityksen perusteella kykenee määrittelemään ja ilmaisemaan tarvitsemansa avun sisällön ja sen toteutustavat itse sanomalla ja läheistensä avulla. Lisäksi tahtoa on mahdollista selvittää tulkitsemisen ja kommunikaation apuvälineiden avulla. Avuntarpeen ei voida katsoa perustuvan pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan. Kun otetaan huomioon yksilölliset olosuhteet ja se, että hän on aikaisemminkin harrastanut samoja asioita ja käynyt samoissa pakoissa kuin mihin henkilökohtaista apua on haettu, on oikeus saada apua harrastuksiin ja sos.vuorovaikutukseen 10 h/kk 14
Oikeuskäytäntöä Turun HAO 20.8.2010 Kysymyksessä keskivaikeasti kehitysvammainen henkilö, jolla myös muita toimintakykyä haittaavia sairauksia. Henkilö asuu asuntolassa ja käy työtoiminnassa. Henkilökohtaista apua haettu vapaa-ajan avustamiseen Viranhaltijan päätöksessä olleen liitteen mukaan on melko omatoiminen, mutta tarvitsee tukea ensisijaisesti toiminnan ohjauksessa (muistuttelu, kehoittelu, turvallisuuden tunteen luominen) Viranhaltijan päätös, että asumisyksikössä asuvan henkilön avuntarve turvataan ensisijaisesti henkilökunnan avulla kotona ja kodin ulkopuolella päivittäisasioinneissa ja ulkoilussa. Hallinto-oikeuden myönteinen päätös: Tarvitsee sairauksiensa takia apua liikkuessaan asuntolan ulkopuolella (etenkin ahdistus ja dystonia). Asiassa ei ole tullut ilmi mitään sellaista, minkä perusteella olisi syytä epäillä säännöllisesti työtoiminnassa selviytyvän henkilön kykyä määritellä haluamansa avun sisältöä ja toteutustapaa. 15
Oikeuskäytäntöä Rovaniemen HAO 17.8.2010 Kysymyksessä vammainen alaikäinen, joka liikkumisessaan käyttää pyörätuolia ja raajojen käyttö on rajoittunutta. Tarvitsee vammansa vuoksi apua kaikessa toiminnassaan. Kommunikoi puheella ja harrastaa aktiivisesti erilaisia asioita. Paniikkituntemuksiin liittyvä oireilu estää käytännössä kaiken itsenäisen liikkumisen. Henkilökohtaista apua on haettu 2 pv/vko tapahtuvaan päivätoimintaan, jossa käytännössä pääsee harrastamaan itselleen mielenkiintoisia asioita. Viranhaltija myöntänyt tukea harrastuksiin ja vapaa-ajan toimintoihin 10 t/kk. Hylännyt henk.kohtaisen avustajan hakemuksen koulunkäyntiä ja muita päivittäisiä toimia varten. Hylkääminen sillä perusteella, että koulun osalta järjestämisvastuu koulutoimella. Muutoin perustellut, että päivittäinen runsas avuntarve on huomioitu hoitopalkkion määrässä äidin toimiessa omaishoitajana. Todettu, että omainen (haettu isää) ei voi toimia kuin painavasta syystä avustajana. Hallinto-oikeuden myönteinen päätös: HaO todennut, että tukitoimia järjestettäessä otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve. Viitannut VpL 8 c 4 momenttin, jonka mukaan päivittäisiä toimia ja opiskelua varten myönnettävä siinä laajuudessa kuin välttämättä tarvitsee. Mm. ikä huomioiden 10 tuntia sosiaalisiin ja harrastuksiin riittämätön. Yksilöllinen tarve otettava huomioon. Kunnan on järjestettävä koulunkäyntiin liittyvä avustaminen, koska ei sitä muutoin saa. Pelkästään se seikka, että äidille maksetaan omaishoidon tukea, ei estä henkilökohtaisen avun myöntämistä muuhun kotona tapahtuvaan toimintaan kuin koulunkäyntiin. Huomioitu ero tavoitteissa ja tarkoituksissa. Kun toimintakyky ja jaksaminen vaihtelee ennalta-arvaamattomasti hyvinkin lyhyen ajan kuluessa ulkopuolisen avustajan kanssa sopimiseen liittyvät vaikeudet rajoittaisivat huomattavasti mahdollisuuksia saada apua. Erittäin painava syy on olemassa. 16
Oikeuskäytäntöä Kuopion HAO 23.8.2010 (ei lainvoimainen) Kysymyksessä lihasperäisen sairauden johdosta vaikeavammainen henkilö, joka liikkuu sähköpyörätuolilla ja asuu kotona omaishoitajana toimivan vaimonsa avulla. Henkilökohtaista apua on haettu harrastus- ja järjestötoimintaan. Viranhaltija hylännyt hakemuksen perusteinaan, että omaishoitajana toimivan puolison antamaa apua voidaan kohtuudella pitää riittävänä kaikissa välttämättömissä päivittäisissä toiminnoissa sekä harrastuksissa, osallistumisessa ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Lisäksi todennut, ettei avustajana voi ilman erityistä syytä toimia läheinen henkilö. Ei voi olla yhtä aikaa omaishoitajana ja henkilökohtaisena avustajana. Hallinto-oikeuden myönteinen päätös: HaO todennut, että Henkilökohtainen apu ja omaishoidon tuki ovat siten kaksi eri järjestelmää, jotka eivät sulje toisiaan pois. Omaishoidon tuki ei estä henkilökohtaisen avun määräämistä esim. niissä tilanteissa, joissa avustajaa haetaan kodin ulkopuolisiin toimintoihin. Omaishoitajan velvollisuus ei ole avustaa hoidettavaa henkilöä tämän harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Ei voi tällä perusteella hylätä hakemusta. Henkilökohtaisena avustajana ei voi ilman painavaa syytä toimia läheinen. Myöskään läheisen esittäminen henkilökohtaiseksi avustajaksi ei ollut peruste hylätä hakemusta, kun otetaan huomioon virnaomaisella ollut velvollisuus asiakaslain mukaisesti selvittää henkilölle hänen oikeutensa ja velvollisuutensa ja eri vaihtoehdot janiiden vaikutukset. 17
Oikeuskäytäntöä Rovaniemen HAO 26.8.2010 Kysymyksessä vaikeasti kehitys- ja liikuntavammainen aikuinen, jolle henkilökohtaista apua haettu kotiin, päiväkeskuksen retkille ja harrastuksiin. Myönnetty henkilökohtainen avustaja aiemmin 2006-2009. Viranhaltija perustellut kielteistä päätöstä mm. sillä, että henkilö saa riittävät palvelut, ei kykene toimimaan työnantajana edes tuetusti. On todennut, että pitkäaikaisen vammaispalveluasiakkaan kohdalla ei tarkempi päätöksentekoa edeltänyt kartoitus ole olut tarpeellinen. Hallinto-oikeuden myönteinen päätös: HaO todennut, että VpL:n mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve ja vammaisen henkilön oma mielipide, lautakunnan olisi kuitenkin tullut ennen asian ratkaisemista selvittää yksityiskohtaisesti henkilön avuntarve ja mielipide avun järjestämistavasta ja se, millä tavalla hän tosiasiallisesti saa tarvitsemansa palvelut kehitysvammahuollon kautta. Ei selvitetty kykeneekö ilmaisemaan avuntarpeensa ja tahtonsa haetuissa toiminnoissa. Ilman selvittämistä ei voida tällä perusteella hylätä. Kunnan vetoamat eläkkeensaajan hoitotuki ja hänen äidilleen maksettu omaishoidon tuki eivät ole tarkoitettu korvaamaan henkilökohtaisen avun tarkoittamissa toimissa avustamisesta aiheutuneita kustannuksia. 18
Oikeuskäytäntöä Kuopion HAO 22.2.2011 (ei lainvoimainen) Kysymyksessä keskivaikeasti kehitysvammainen aikuinen, jolla lisäksi ADHDtyyppinen oireisto ja haastavaa käyttäytymistä, jonka vuoksi tarvitsee paljon ohjausta kaikessa toiminnassaan. Haki henkilökohtaista apua harrastuksiin ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen. Keskustelukykyinen, mutta asioita sieltä täältä yhdistelevä ja väärinymmärryksille altis; ilmaissut itse sosiaalityöntekijälle, mihin apua tarvitsee. Viranhaltija perustellut kielteistä päätöstä mm. sillä, että avun tarve painottuisi hoivaan, huolenpitoon ja valvontaan, jolloin avuntarvetta märittelee muut kuin vammainen henkilö itse. Viranhaltija esittänyt, että tarvittava hoiva on järjestetty palveluasumisen lisäresurssoinnilla. Hallinto-oikeuden myönteinen päätös: HaO kiinnittänyt huomiota siihen, että henkilö itse ilmaissut mihin harrastuksiin mielestään apua tarvitsee. Olosuhteet ja toimintakyky kokonaisuudessaan arvioiden riittävät voimavarat. HaO todennut, että vaikka tarvitsee haastavan käyttäytymisen vuoksi paljon ohjausta, ei avun tarve tällä perusteella pelkästään hoivaan, hoitoon ja valvontaan perustuvaa. Päivittäisissä toimissa tarvittava hoito turvattu palveluasumisella ja siihen liittyvillä lisäpalveluilla, mutta se ei poistanut oikeutta välttämättömään henkilökohtaiseen apuun palveluyksikön ulkopuolella tapahtuvaan harrastamiseen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen. 19
Sampo Löf-Rezessy Kehitysvammaisten Tukiliitto ry. lakineuvonta@kvtl.fi 20