Uusintarikollisuuden vähentäminen rangaistusaikana ja sen jälkeen

Tuloksellisuustarkastuskertomus Uusintarikollisuuden vähentäminen rangaistusaikana ja sen jälkeen valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 18/2016

Tuloksellisuustarkastuskertomus Uusintarikollisuuden vähentäminen rangaistusaikana ja sen jälkeen valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 18/2016

ISSN-L 1799-8093 ISSN 1799-8093 (nid.) ISSN 1799-8107 (pdf) ISBN 978-952-499-348-7 (nid.) ISBN 978-952-499-349-4 (pdf) URN:ISBN:978-952-499-349-4 http://urn.fi/urn:isbn:978-952-499-349-4 lönnberg print & promo helsinki 2016

Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus Dnro 226/54/2014 Valtiontalouden tarkastusvirasto on suorittanut tarkastussuunnitelmaansa sisältyneen uusintarikollisuuden vähentämistä rangaistusaikana ja sen jälkeen koskeneen tarkastuksen. Tarkastus on tehty tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuksesta antaman ohjeen mukaisesti. Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto on antanut tarkastuskertomuksen, joka lähetetään oikeusministeriölle ja Rikosseuraamuslaitokselle sekä tiedoksi eduskunnan tarkastusvaliokunnalle, valtiovarainministeriölle ja valtiovarain controller -toiminnolle. Ennen tarkastuskertomuksen antamista oikeusministeriöllä ja Rikosseuraamuslaitoksella on ollut mahdollisuus varmistaa, ettei kertomukseen sisälly asiavirheitä, sekä lausua näkemyksensä siinä esitetyistä tarkastusviraston kannanotoista. Tarkastuksen jälkiseurannassa tarkastusvirasto tulee selvittämään, mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen kannanottojen johdosta on ryhdytty. Jälkiseuranta tehdään vuonna 2018. Helsingissä 10. lokakuuta 2016 Marko Männikkö ylijohtaja Anne Hamppula-Luoto johtava tuloksellisuustarkastaja

Tarkastusviraston kannanotot

Tarkastusviraston kannanotot Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, miten hyvin oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitos ovat toimineet pyrkiessään vähentämään ja estämään uusintarikollisuutta rangaistuksen täytäntöönpanon aikana ja sen jälkeisissä jatkumoissa. Lisäksi selvitettiin sitä, miten ja millaisin edellytyksin työtä tehdään rikosseuraamusalueilla. Tarkastuksessa selvitettiin myös uusintarikollisuustavoitteen saavuttamiseksi tehtävää yhteistyötä ja verkostoja hallinnonalojen välillä sekä valtion viranomaisten, kuntien ja muiden sidosryhmien välillä. Oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitos ovat edistäneet tavoitetta monella tavoin. Uusia rangaistuslajeja on otettu käyttöön, täytäntöönpanon sisältöä on kehitetty vastaamaan tavoitetta, uusintarikollisuutta on seurattu ja organisaatiota on kehitetty tukemaan tavoitetta. Samalla toimintaa on kuitenkin sopeutettu talouden ehtoihin, mikä on vaikeuttanut uusintarikollisuuden vähentämistavoitteen toteuttamista. Uusintarikollisuuden vähentämiseen tarvitaan yhteistyötä Uusintarikollisuuden vähentämistavoite perustuu lainsäädäntöön, ja samalla se on oikeusministeriön ja Rikosseuraamuslaitoksen yhteiskunnallinen vaikuttavuustavoite. Uusintarikollisuuden vähentämiseen tarvitaan lisäksi valtion hallinnonalarajat ylittävää yhteistyötä sekä kuntien ja järjestösektorin panosta. Resurssien niukkenemisen vuoksi on entistä tärkeämpää, että yhteiskunnan palvelu- ja tukijärjestelmät toimivat ja tarjoavat jatkumon täytäntöönpanon aikana aloitetuille toimille. Näin voidaan varmistaa rangaistuksen aikaisiin toimiin käytetyn panostuksen tuloksellisuutta. Uusintarikollisuuden vähentämiseen liittyvät voimavarat ja toimenpiteet onkin tarkastuksen havaintojen perusteella tärkeää saada kootuiksi yhteen ministeriöiden ja keskusvirastojen yhteistyönä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja erityisesti valtiontalouden kehyksiä ja talousarviota valmisteltaessa. Keskushallintoyksikön ja aluekeskusten välinen toimivallan ja tehtävien jako vaatii selkiyttämistä Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikön ja aluekeskusten vastuusuhteet ja roolit ovat epäselvät, mistä on seurannut ohjauksen ja päätöksenteon hitautta sekä epäyhtenäisiä käytäntöjä. Paikalliset yksiköt ovat sen vuoksi yksin ratkaisseet soveltamis- ja tulkintaongelmia sekä priorisointikysymyksiä. Keskushallintoyksiköltä odotetaan rikosseuraamusalan kentällä vahvempaa strategista ohjausta sekä ajantasaisia ja käytännön tarpeet huomioon ottavia soveltamisohjeita ja määräyksiä. Aluekeskukselta odotetaan selkeää operatiivista, täytäntöönpanon sisältöön liittyvää ohjausta. Näillä taataan täytäntöönpanon laatua ja yhdenvertaisuutta laitoksissa.

Tarkastusviraston kannanotot Toimintatapojen erot heikentävät yhdenvertaisia edellytyksiä suorittaa rangaistusta Rikosseuraamusalalla noudatettavat käytännöt ja toimintatavat ovat erilaisia alueiden ja yksiköiden välillä. Yhdenmukaisten käytäntöjen luomista ovat haitanneet kolmiportainen organisaatio, toimivallan jaon ja ohjauksen ongelmat sekä kolme varsin itsenäisesti toimivaa rikosseuraamusaluetta. Lisäksi käytäntöihin ovat vaikuttaneet vahvat laitoskulttuurit ja rikosseuraamusalan koulutuksen haasteet. Monet havaituista ongelmista liittyvät ohjauksen tai tärkeiden prosessikuvausten puuttumiseen. Vankiloiden profilointia jatkamalla sekä vankitoimintoja kokoamalla voidaan vastata voimavarojen vähenemiseen ja asiantuntemuksen hyödyntämiseen liittyviin vaikeuksiin. Yksi mahdollisuus edistää hyviä käytäntöjä ja kehittää toimintatapoja on sisällyttää tehtäväkierto osaksi rikosseuraamusuraa. Rikosseuraamuslaitoksen aktiivisemmalla otteella yhteistyöverkostot ja palvelujatkumot voitaisiin turvata nykyistä paremmin Käytännön toiminnassa ei ole ollut selvyyttä vastuutahosta, jonka tulisi koota Rikosseuraamuslaitoksen toimijat, kunnat ja kolmannen sektorin järjestöt yhteen tukitoimien ja jatkumoiden aikaansaamiseksi yksittäiselle rikosseuraamusasiakkaalle tai verkostoyhteistyön perustamiseksi näiden yhteistyötahojen välillä. Vapautumiseen liittyviä palvelujatkumoita toteutetaan vaihtelevin tavoin eri yksiköissä ja alueilla. Vapautuvaa vankia motivoidaan hoitamaan omia asioitaan, mutta samalla vapauttamisvaiheen onnistuminen riippuu siitä, miten Rikosseuraamuslaitoksen yksiköt, kunnat ja järjestöt toimivat sekä miten verkostoyhteistyön käytännöt ovat alueella muodostuneet. Palvelujatkumot toimivat sitä paremmin, mitä aikaisemmin rangaistusaikana sekä vapautumisvaiheessa tietojen vaihto ja yhteistyö aloitetaan. Nyt näissä asioissa on puutteita. Paikallisten yhteistyöverkostojen luomisen tulisi olla Rikosseuraamuslaitoksen vastuulla. Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikön ja aluekeskusten on tarpeen sopia yhdessä työnjaosta, jolla verkostoyhteistyön edellytyksiä voidaan kehittää valtakunnallisesti yhdenmukaisella tavalla, sekä luoda paikalliselle yhteistyölle konkreettiset toimintamallit. Kehittämistyön osana verkostoyhteistyön käytännöt on tarpeen kuvata prosessimuotoisesti siten, että kaikki toimijat tietävät omat vastuunsa. Verkostoyhteistyön käytäntöjen tulisi olla yksinkertaisia ja kattaa kaikki yksiköt. Käytännössä verkostoyhteistyötä voitaisiin tehdä esimerkiksi Yhteistyössä rikoksettomaan elämään -hankkeessa omaksutulla tavalla, mutta mallin tulisi olla valtakunnallisesti kattava. Samalla valvotun koevapauden käyttöä on syytä edelleen systemaattisesti lisätä yhdenmukaisesti maan eri osissa. Koevapauksien lisääminen on luonteva osa verkostoyhteistyötä.

Tarkastusviraston kannanotot Kunnat ovat vapautumisvaiheen yhteistyön välttämätön kumppani. Rikosseuraamuslaitoksella olisi otollinen hetki kehittää verkostoyhteistyötä nyt, kun uusi sosiaalihuoltolaki on voimassa ja kun perustoimeentulotukeen liittyvät tehtävät siirtyvät Kansaneläkelaitokselle vuoden 2017 alussa. Koulutuspolkujen tukeminen huomion kohteeksi Vankilaopetuksen saatavuuden ja yhdenmukaisuuden turvaamisessa on pohdittava entistä tarkemmin, voisiko Rikosseuraamuslaitos jakaa voimavarojaan ohjelmatoiminnan, koulutuksen sekä työtoiminnan välillä siten, että koulutuspolkujen toteutumista voitaisiin tukea nykyistä paremmin. Lisäksi ensiarvoisen tärkeää on edelleen pyrkiä vaikuttamaan koulutuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän perusteisiin sekä yhteistyösuhteiden luomiseen ja ylläpitämiseen koulutuksen järjestäjien kanssa. Tarkastusviraston suositukset 1. Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikön on tarkennettava sen ja aluekeskusten välinen vastuun- ja työnjako selkeäksi. Samalla sen tulisi terävöittää omaa strategista ohjaustaan sekä ohjata aluekeskuksia kehittämään operatiivista ohjausta. 2. Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikön ja aluekeskusten tulisi yhdessä sovitun työnjaon mukaisesti kehittää verkostoyhteistyön edellytyksiä. Verkostoyhteistyön käytännöt tulisi kuvata prosessina siten, että kaikki toimijat tietävät omat vastuunsa. 3. Rikosseuraamuslaitoksen tulisi nykyistä aktiivisemmin varmistaa palvelun ja tuen järjestämisessä tarpeellisen tiedon kulku sen ja yhteistyökumppaneiden välillä. 4. Oikeusministeriön ja Rikosseuraamuslaitoksen tulisi edistää sitä, että uusintarikollisuuden vähentämistavoite otettaisiin huomioon jo valtiontalouden kehyksiä ja talousarviota laadittaessa ja niistä päätettäessä, jotta valtion hallinnonalarajat ylittävä yhteistyö tavoitteen saavuttamisessa toteutuisi nykyistä paremmin. 5. Rikosseuraamuslaitoksen tulisi harkita toimintojen keskittämistä tietyille alueille ja tiettyihin laitoksiin, jotta voimavarojen käyttö tehostuisi ja asiantuntemus säilyisi. Lisäksi sen tulisi harkita tehtäväkierron sisällyttämistä säännönmukaiseksi osaksi työntekoa, jotta toimintatapoja voitaisiin yhtenäistää.

Sisällys Tarkastusviraston kannanotot 4 1 Mitä tarkastettiin 11 2 Onko oikeusministeriön ja Rikosseuraamuslaitoksen ohjaus tehokasta? 15 2.1 Roolien ja toimivaltasuhteiden epäselvyys aiheuttaa ongelmia ohjauksessa 15 2.2 Hallinnonalojen yhteistyötä pitäisi lisätä 18 2.3 Täytäntöönpanon yhdenvertaisuus ja voimavarojen keskittäminen huomion kohteiksi 20 2.4 Laitosten toimintakulttuureiden erot vaikuttavat täytäntöönpanon sisältöön 22 2.5 Uusintarikollisuuden kehitystä seurataan, mutta vaikutuksia on vaikea todentaa 24 3 Turvaako rangaistusajan suunnittelu uusintarikollisuuden vähentämistavoitetta? 29 3.1 Rangaistusajan suunnitelmat ovat yleisesti ottaen toimivia työvälineitä 29 3.2 Yhdyskuntaseuraamustoimistojen asiantuntemus käyttöön 31 3.3 Yhteistyö tulisi aloittaa jo rangaistusajan suunnitteluvaiheessa 32 3.4 Rangaistusajan suunnitelmien toteutumisen seurantaa on kehitettävä 32 3.5 Vankitoiminnoilla pyritään uusintarikollisuuden vähenemiseen 33 3.6 Strategian linjaukset ja tuomittujen olosuhteet vaikuttavat vankitoimintoihin 36 4 Toimivatko hallinto- ja sektorirajat ylittävät palvelujatkumot vapautumisen jälkeen? 41 4.1 Vapauttamisen suunnittelu vaihtelee vankilakohtaisesti 41 4.2 Kuntien ja vankiloiden yhteistyökäytännöt vaihtelevat 42 4.3 Järjestösektorilla merkittävä rooli palvelujatkumoiden luomisessa 45 4.4 Vapautumisvaiheen koulutuksellisissa jatkumoissa ja työllistymisen tuessa on haasteita 46 4.5 Valvottu koevapaus vaatii suunnittelua ja sitoo eri toimijat yhteen 48 Liite: Miten tarkastettiin 52 Viitteet 58

1 Mitä tarkastettiin Vankeuslain mukaan rangaistuksen täytäntöönpanon tavoite on lisätä vangin valmiuksia rikoksettomaan elämäntapaan edistämällä vangin elämänhallintaa ja sijoittumista yhteiskuntaan sekä estää rikosten tekeminen rangaistusaikana. Yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annetun lain mukaan yhdyskuntaseuraamuksen tavoitteena on tukea rangaistuksen täytäntöönpanon aikana tuomittua hänen sosiaalisen selviytymisensä edistämiseksi sekä lisätä hänen valmiuksiaan elää rikoksetonta elämää. Sama tavoite on kirjattu Rikosseuraamuslaitosta koskevaan säädöstöön. Uusintarikollisuuden vähentämisen tavoite kattaa siten ne toimenpiteet, joilla pyritään vähentämään rikoksesta tuomittujen riskiä syyllistyä uusiin rikoksiin rangaistusaikana ja sen jälkeen. Vankeja oli vuoden 2015 aikana päivittäin keskimäärin 3 068 1. Vuoden 2015 aikana vapaudesta rangaistuslaitokseen tuli 5 671 henkeä ja rangaistuslaitoksesta vapautui 5 573 henkeä. Noin 40 prosenttia vapautuneista vankeusvangeista oli lyhyttuomioisia vankeja, jotka olivat suorittaneet rangaistusta vankilassa enintään kolme kuukautta 2. Yhdyskuntaseuraamusta suorittavia oli vuonna 2015 päivittäin keskimäärin 3 093. Uusintarikollisuus ei vähene yksin oikeusministeriön ja Rikosseuraamuslaitoksen toimin. Myös valtion muiden viranomaisten, kuntien ja kolmannen sektorin toimet ovat tarpeellisia, jotta vapautumisen jälkeiset kuntoutus- ja muut jatkumot olisivat toimivia ja jotta rikostaustainen henkilö saisi edellytykset kiinnittyä rikoksettomaan elämään yhteiskunnassa. Rikosseuraamusalalla toimivat ja siihen liittyvät toimijat on esitetty kuviossa 2. Keinoja uusintarikollisuuden vähentämiseksi ovat päihdetyö, erilaiset tuomitun dynaamisiin kriminogeenisiin tekijöihin vaikuttamaan pyrkivät toimintaohjelmat, muunlainen kuntoutus ja lähityö sekä koulutus. Näillä vankitoiminnoilla yritetään luoda rikoksesta tuomitulle valmiuksia elää rikoksetonta elämää vapaudessa sekä tukea siviilielämän taitoja. Vankitoiminnot vaativat runsaasti henkilöstöä. Rikosseuraamuslaitoksen henkilöstöresursseja on vähennetty vuosina 2005 2015 valtion tuottavuusohjelman ja Rikosseuraamuslaitoksen talouden sopeuttamisohjelman perusteella yhteensä 504 henkilötyövuotta 3. 11

5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Rikosseuraamuslaitoksen ja -viraston henkilötyövuodet Vankeja keskimäärin päivässä Yhdyskuntaseuraamusasiakkaita keskimäärin päivässä Kuvio 1: Rikosseuraamuslaitoksen, vuoteen 2010 Rikosseuraamusvirasto, henkilöstön sekä rikosseuraamusasiakkaiden määrän kehitys vuosina 2005-2015. Lähde: Rikosseuraamuslaitoksen ja -viraston tilinpäätös- ja toimintakertomukset Vuonna 2015 Rikosseuraamuslaitoksen toiminnan nettokustannukset olivat 226,1 miljoonaa euroa. Suurimmat kuluerät olivat henkilöstökulut (138,5 miljoonaa) sekä vuokrakulut (51,3 miljoonaa euroa). Täytäntöönpanon kustannukset olivat 68 545 euroa vuodessa yhtä vankia ja 5 125 euroa yhtä yhdyskuntaseuraamusasiakasta kohden. Vangeille järjestettävään toimintaan käytettiin 17,2 miljoonaa euroa eli 8 prosenttia kokonaiskustannuksista 4. Rikosseuraamuslaitoksen toimintamenoissa on tapahtunut selkeää siirtymää siten, että toimitilojen ja laitosten vuokrakustannukset vievät entistä suuremman osan toiminnan kokonaiskustannuksista. Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin myös sitä, miten Rikosseuraamuslaitos on kyennyt ennakoimaan toimitilakulujen muutoksia sekä millaisin toimin toimitilakulujen kasvuun on pyritty vaikuttamaan. Tästä asiakokonaisuudesta on kirjoitettu erillinen muistio. Uusintarikollisuuden vähentämisen tavoite perustuu lainsäädäntöön ja on Rikosseuraamuslaitoksen yhteiskunnallinen vaikuttavuustavoite. Voidaan siis sanoa, että Rikosseuraamuslaitoksen kaikki kulut liittyvät uusintarikollisuuden vähentämiseen. Muiden hallinnonalojen, kuntien ja järjestöjen kuluja tähän tarkoitukseen ei tarkkaan tiedetä. Tarkastuksen tavoite Tarkastuksen alkuperäisenä tavoitteena oli selvittää, miten hyvin oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitos ovat toimineet pyrkiessään päihdetyön ja koulutuksen keinoin vähentämään ja estämään uusintarikollisuutta rangaistuksen täytäntöönpanon aikana ja sen jälkeisissä jatkumoissa. Lisäksi selvitettävänä oli, miten ja millaisin edellytyksin työtä tehdään rikosseuraamusalueilla. Tarkastuksen tavoitteena oli myös selvittää uusintarikollisuuden vähentämiseksi tehtävää yhteistyötä ja verkostoja hallinnonalojen välillä sekä valtion viranomaisten, kuntien ja muiden sidosryhmien välillä. Tarkastuksen kuluessa päihdetyö ja koulutus osoittautuivat kuitenkin liian kapea-alaisiksi näkokulmiksi oikeusministeriön ja Rikosseuraamus- 12

laitoksen toimien arvioimisessa. Tämän vuoksi alkuperäistä näkökulmaa ja tarkastuskysymyksiä laajennettiin koskemaan uusintarikollisuuden vähentämisen toimenpiteitä ja edellytyksiä yleensä sekä yhteistyötä ja toimien jatkuvuutta rangaistuksen jälkeen. Tarkastus kohdistui siten yleisesti niihin toimenpiteisiin, jotka oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitos ovat valinneet välineiksi tavoitteen saavuttamiseksi, ja siihen, miten ne ohjaavat ja koordinoivat toimenpiteitä, sekä siihen, miten nykyinen organisaatiorakenne palvelee tätä. Tämän ohella selvitettiin valtion hallinnonalarajat ylittävän yhteistyön sekä valtio kunta järjestö-yhteistyön toimivuutta. Opetus- ja kulttuuriministeriö Opetushallitus Sosiaali- ja terveysministeriö Vankiterveydenhuollon yksikkö (THL) Oikeusministeriö Kriminaalipoliittinen osasto Työ- ja elinkeinoministeriö TE-toimistot Ympäristöministeriö Valtiovarainministeriö Senaattikiinteistöt RIKOSSEURAAMUSLAITOS Sisäinen tarkastus Pääjohtaja Keskushallinto Etelä-Suomen rikosseuraamusalue Länsi-Suomen rikosseuraamusalue Itä- ja Pohjois-Suomen rikosseuraamusalue Johdon tuki -yksikkö Aluekeskus Aluekeskus Aluekeskus Toiminnan kehitys ja laatu -yksikkö Vankilat, 6 kpl Vankilat, 8 kpl Vankilat, 12 kpl Hallintoyksikkö Yhdyskuntaseuraamustoimistot, 2 kpl Yhdyskuntaseuraamustoimistot, 5 kpl Yhdyskuntaseuraamustoimistot, 7 kpl Arviointikeskus Arviointikeskus Arviointikeskus TÄYTÄNTÖÖNPANOYKSIKKÖ RIKOSSEURAAMUSALAN KOULUTUSKESKUS Kuntasektori Järjestösektori Koulutuksen järjestäjät Kuvio 2: Rikosseuraamuslaitos ja uusintarikollisuuden vähentämisen sidosryhmät. Lähde: mukaillen Rikosseuraamuslaitos 13

2 Onko oikeusministeriön ja Rikosseuraamuslaitoksen ohjaus tehokasta? Oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikkö ovat edistäneet tavoitetta uusintarikollisuuden vähentämiseksi lainsäädännöllä ja kehittämällä rangaistuksen täytäntöönpanon sisältöä. Rikosseuraamuslaitoksessa on kehitetty mittareita uusintarikollisuuden seuraamiseksi sekä pyritty selvittämään vankitoimintojen vaikutuksia uusintarikollisuuteen. Vaikutustutkimukset ovat metodologisesti vaativia, ja monet rikosseuraamusalaan liittyvät tekijät lisäävät vaikutustutkimuksen vaikeutta. Toiminnan ohjausta on kuitenkin tarpeen terävöittää ja keskushallintoyksikön sekä aluekeskusten välistä tehtävien ja vastuun jakoa selkiyttää. Nyt yksiköillä on epätietoisuutta oikeasta ohjaustahosta ja strategisessa ja operatiivisessa ohjauksessa on puutteita. Terävöittämisen tarvetta tukevat asiaa koskevat selvitykset ja muut tarkastuksessa tehdyt havainnot. Uusintarikollisuuden vähentäminen ei ole ollut esillä valtion hallinnonalojen välisessä yhteistyössä siten kuin tavoitteen saavuttaminen ja oikeusministeriön hallinnonalan voimavarojen väheneminen olisivat edellyttäneet. 2.1 Roolien ja toimivaltasuhteiden epäselvyys aiheuttaa ongelmia ohjauksessa Tarkastuksen havaintojen perusteella Rikosseuraamuslaitosta koskevat säädökset ja vahvistetut työjärjestykset eivät anna kovin selkeää kuvaa tehtävien ja toimivallan jaosta keskushallintoyksikön ja aluekeskusten välillä. Tehdyissä haastatteluissa kysyttiin, miten valtion keskushallinto sekä Rikosseuraamuslaitoksen eri organisaatiotasot ohjaavat ja koordinoivat uusintarikollisuuden vähentämistä. Organisaatiorakenteen laajuus kritiikin kohteena Rikosseuraamusalan haastatteluissa kyseenalaistettiin sangen yleisesti nykyisen kolmiportaisen organisaatiomallin tarpeellisuus ja toimivuus. Erityisesti paikallisissa yksiköissä katsottiin, että organisaatiorakenne on moniportainen ja suuri maan ja toimialan kokoon nähden. Aluehallinto ja aluekeskukset nähtiin lisäportaina, jotka vaikeuttavat ja hidastavat asioiden hoitamista. Toisaalta aluehallinnon hyvänä puolena pidettiin, että se tuntee alueensa vankilat ja yhdyskuntaseuraamustoimistot keskushallintoyksikköä paremmin. Erityisenä etuna pidettiin sitä, että aluekeskus hoitaa keskitetysti talous- ja henkilöstöhallintoasiat, mikä helpottaa täytäntöönpanotehtävän hoitamista yksiköissä. Vaikka eräissä haastatteluissa esitettiin, että ainakin osittain palattaisiin ennen vuotta 2010 voimassa olleeseen organisaatioon, jäivät lausumat jäsentymättömiksi eikä korvaavaa mallia esitetty. Aluekeskus tuntee paikallisyksiköiden tilanteen 15

Vankeuslain tavoitteiden toteutumista koskeneessa, vuonna 2014 tehdyssä kyselytutkimuksessa suurin osa vankilahenkilökunnasta oli sitä mieltä, että Rikosseuraamuslaitoksen organisaation jako kolmeen rikosseuraamusalueeseen ei ollut toimiva. Kyselyn avovastauksissa nämä vastaajat katsoivat, että malli vie voimavaroja vankiloiden lähityöstä 5. Toimivallan jaon epäselvyys aiheuttaa epätietoisuutta ja hankaluutta Paikallisyksiköissä tehdyissä haastatteluissa kritisoitiin laajasti Rikosseuraamuslaitoksen ohjausjärjestelmää ja eri organisaatiotasojen roolien ja toimivallan jakoa. Asia tuli esille myös laitoksen ulkopuolisten haastateltavien lausunnoissa. Keskushallintoyksikön ja aluekeskuksen roolit ja niiden välinen toimivallan ja tehtävien jako eivät olleet haastattelujen mukaan selkiytyneet. Paikallisyksiköissä ei ollut tarkkaa käsitystä siitä, milloin ohjaus ja tulkintaratkaisujen antaminen kuului aluekeskukselle eikä keskushallintoyksikölle. Keskushallintoyksikön ja aluekeskuksen näkemykset ja ohjeistukset saattoivat lisäksi olla ristiriitaisia ja ohjata toimintaa eri suuntiin. Nämä tekijät olivat johtaneet asioiden viipymiseen ja vaikeutumiseen sekä epäyhtenäisiin käytäntöihin alueilla ja niiden välillä. Haastatteluissa esitettiin, että organisaatiossa ei ollut toistaiseksi saatu ratkaistuksi järkevällä tavalla paikallistason ohjauksen kokonaisuutta. Keskushallintoyksikön ja aluekeskuksen työnjaon ja roolien epäselvyys näkyi haastateltujen mukaan myös siinä, että molemmat pyrkivät tekemään kaikkea. Keskushallintoyksiköltä odotettiin nykyistä selkeämpää strategista ohjausta ja sen mukaisia linjauksia ja ohjeita. Erityisesti kaivattiin ohjausta siitä, mihin vähenevät resurssit tulisi kohdistaa. Priorisointien jääminen alueille tai paikallisyksiköille ei ohjannut rikosseuraamusalan kokonaisuutta selkeällä tavalla ja aiheutti epäyhtenäisyyttä alueiden ja yksiköiden välillä. Keskushallintoyksikön tulisi myös seurata, toteutuvatko sen strateginen ohjaus ja sen valitsemat keinot tarkoitetulla tavalla. Keskushallintoyksikön tulisi haastattelujen mukaan keskittyä kokonaisuuksien hallitsemiseen eikä yksittäisiin asioihin. Aluekeskukselta haastatellut odottivat, että ne antaisivat nykyistä selkeämmin operatiivisia ohjeita ja ohjaisivat toiminnan sisältöä. Alueiden ja laitosten itsenäisyys toiminnan käytännön järjestämisessä ja painopisteiden valinnassa on johtanut epäyhtenäisiin käytäntöihin. Tämä voi johtaa epätasa-arvoon rangaistuksen suorittamisen olosuhteissa ja edellytyksissä. Keskushallintoyksiköltä odotetaan selkeämpää strategista ohjausta ja linjauksia priorisointien pohjaksi Aluekeskuksen tulisi ohjata toiminnan sisältöä Keskushallintoyksikön soveltamisohjeet viipyvät Paikallisyksiköissä esitettiin paljon kritiikkiä siitä, että lainsäädännön muuttumisen vuoksi tai muutoin välttämättömät valtakunnalliset ohjeet ja määräykset viipyvät tai jäävät puuttumaan. Yksiköt ovat joutuneet yksin ratkaisemaan käytännössä esille tulleita tilanteita ja tulkintaepäselvyyksiä, jos myöskään aluekeskukset eivät ole voineet antaa ohjetta. Tämä on johtanut erilaisiin käytäntöihin. Myöskään menettelyjä esimerkiksi valtakunnallisen tai alueellisen verkostoyhteistyön aikaansaamiseksi ei ole kuvattu, mikä on saattanut johtaa jopa yhteistyön puuttumiseen. Viimeisimpänä esimerkkinä valtakunnallisten ohjeiden viipymisestä haastatellut mainitsivat 1.5.2015 voimaan tulleen vankeuslain muutoksen. Paikallisyksiköt ovat joutuneet yksin ratkaisemaan tulkintaongelmia 16

Valvotusta koevapaudesta 1.1.2014 voimaan tullutta lakia koskevat valtakunnalliset, kattavat soveltamisohjeet puuttuivat vielä kesällä 2015. Rikosseuraamuslaitos on sittemmin ilmoittanut, että Valvotun koevapauden käsikirja on valmistunut ja esittelyvaiheessa. Ohjeet ja määräykset eivät ole haastattelujen mukaan sovellettavissa paikallisyksiköissä käytännön tilanteisiin. Lausuntojen perusteella keskushallintoyksikkö toimii kaukana vankiloiden ja yhdyskuntaseuraamustoimistojen arjesta eikä siellä ole riittävää asiantuntemusta vankilatyöstä. Eräät haastatellut totesivat lisäksi, että yhdyskuntaseuraamusosaaminen keskushallintoyksikössä on yhden henkilön varassa eikä aluehallinnossa ole sellaista yhdyskuntaseuraamusasiantuntemusta, joka täydentäisi paikallistason omaa asiantuntemusta. Yhdyskuntaseuraamustoimistoissa esitettiin, että yhdyskuntaseuraamustyön ja vankeustyön kulttuurien yhdistäminen on jäänyt puolitiehen. Haastateltujen mukaan yhdyskuntaseuraamustoimistot eivät olleet vieläkään saaneet organisaatiossa sitä asemaa, jota niiden hoitamien tehtävien merkitys edellytti. Tavoitteen ja strategian toteuttamisessa ristiriitaisuutta Tavoitetta vähentää uusintarikollisuutta pidettiin laajalti sekä Rikosseuraamuslaitoksessa että muualla tehdyissä haastatteluissa tärkeänä ja toteuttamiskelpoisena. Toisaalta todettiin, että Rikosseuraamuslaitoksessa on viime vuosina vähennetty henkilöstöä, mikä on hankaloittanut juuri sellaista toimintaa, jolla tavoitteeseen pyritään. Suljetuissa laitoksissa vankeja pidetään entistä enemmän suljettuina selleihin, eikä vankitoimintoja ja toimintaohjelmia voida toteuttaa samoin kuin aikaisemmin. Eräissä haastatteluissa epäiltiin, onko Rikosseuraamuslaitos ottanut ohjauksessaan täysimääräisesti huomioon uusintarikollisuuden vähentämistavoitteen ja strategiansa. Epäilyyn olivat syynä resurssien vähentäminen lähityöstä ja vankitoiminnoista sekä se, että valvottuun koevapauteen ei suunnattu riittävästi resursseja eikä lisätty painetta niiden lisäämiseksi yksiköissä. Kuitenkin valvotulla koevapaudella oli keskeinen asema uusintarikollisuuden vähentämistavoitteen ja strategian toteuttamisessa. Tässä yhteydessä mainittiin myös keskushallintoyksikön passiivisuus rangaistusajan suunnitelmien koordinoinnissa ja niiden toteutumisen seurannassa. Yleinen käsitys Rikosseuraamuslaitoksessa tehdyissä haastatteluissa oli, että oikeusministeriöstä keskushallintoyksikön kautta alueille ja niiltä paikallistasolle ulottuva tulosohjausprosessi on menettelynä sujuva. Tavoitetta vähentää uusintarikollisuutta pidetään laajalti toteuttamiskelpoisena Talouden sopeuttaminen on hankaloittanut uusintarikollisuuden vähentämiseksi tehtävää työtä Tulosohjauksen prosessi on sujuva Sisäisessä tarkastuksessa ja KeTo-hankkeessa samansuuntaisia havaintoja Rikosseuraamuslaitoksen sisäisen tarkastuksen havainnot vuodelta 2015 vastaavat tämän tarkastuksen havaintoja organisaatiomallin toimivuudesta 6. Sisäisen tarkastuksen kertomuksessa käsiteltiin muun muassa kolmiportaisen organisaatiomallin vastuusuhteita ja yhteistyötä keskushallintoyksikön, alueiden ja yksiköiden välillä. Sisäisen tarkastuksen suositusten vuoksi keskushallintoyksikkö tilasi ulkopuoliselta konsultilta selvityksen kehittämisen ja toiminnanohjauksen kehittämismahdollisuuksista (KeTo-hanke). Kesäkuussa 2015 valmistuneessa 17

esikartoituksessa esitettiin keskeisimmiksi kehittämisalueiksi muun muassa keskushallintoyksikön ja alueiden roolien selkiyttämistä, toiminnanohjauksen tavoitetilan tarkentamista, kehittämis- sekä asiakas- ja vankeustyön prosessien kuvaamista, tehtävänkuvien ajantasaistamista ja työnjaon selkiytystä. Jatkona KeTo-hankkeelle on keskushallintoyksikössä ollut käynnissä Rikosseuraamuslaitoksen kehittämisen ja toiminnanohjauksen kehittämistyön tuki -niminen projekti. Keskushallintoyksikön palveluajatus (Kepa) -projektissa on pohdittu keskushallintoyksikön roolin selkiyttämistä, palveluajatusta ja päätehtäviä sekä yksikön tuottamaa lisäarvoa. Syksyllä 2016 määritellään ja selkeytetään keskushallintoyksikön ja rikosseuraamusalueiden tehtävänjako. Rikosseuraamuslaitoksessa on myös aloitettu valmentavan johtamisen koulutus eri johto- ja esimiestasoilla. Näiden ohella on aloitettu kaksi laajaa kehittämisprojektia, joista toinen liittyy hankehallintaan (projektikoulutus) ja johon osallistuu noin 30 asiantuntijaa pääosin keskushallintoyksiköstä sekä alueiden kehityspäälliköt. 7 Toisessa on laadittu nelivuotiseen tulosohjaukseen liittyvä strategiakartta ja alueiden ja valtakunnallisten yksiköiden strategiakartat. 2.2 Hallinnonalojen yhteistyötä pitäisi lisätä Oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitos ovat vastuussa rangaistuksen täytäntöönpanojärjestelmän tuloksellisuudesta ja kehittämisestä. Uusintarikollisuuden vähentämistavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan toimia ainakin sosiaali- ja terveysministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, työja elinkeinoministeriöltä sekä ympäristöministeriöltä, joka vastaa asumisen ja asunnottomuuden asioista. Oikeusministeriön tulevaisuuskatsauksen 2014 8 mukaan keskeistä on taata vangeille samat asumis-, työvoima-, koulutus- sekä sosiaali- ja terveyspalvelut kuin muillekin. Palvelujen oikea-aikaisesta kohdentamisesta voidaan sen mukaan huolehtia yhteistyötä tehostamalla. Tarkastuksessa pyydettiin haastateltavia eri toimijatasoilla arvioimaan, miten valtion keskushallinto ohjaa ja koordinoi uusintarikollisuuden vähentämisen toimenpiteitä ja tehtäviä ja miten eri ministeriöiden ohjaus näkyy alueilla ja käytännön työssä. Uusintarikollisuus ei vähene yksin oikeusministeriön hallinnonalan toimin Oikeusministeriön on parannettava uusintarikollisuuden vähentämisen näkyvyyttä sekä verkostoyhteistyön edellytyksiä Uusintarikollisuuden vähentämiseksi on tarpeellista saada aikaan eri hallinnonalojen yhteistyöverkostoja. Tarkastuksessa ei saatu kattavaa käsitystä siitä, miten laajassa ja aktiivisessa vuorovaikutuksessa eri ministeriöt ovat olleet näiden verkostojen ja rangaistuksen jälkeisten jatkumoiden luomiseksi. Tarkastushavaintojen perusteella oikeusministeriö ei ollut pitänyt yhteyttä muihin ministeriöihin valtiontalouden kehyksiä tai vuotuisia talousarvioita hallinnonaloilla laadittaessa, jotta eri hallinnonalojen uusintarikollisuuden vähentämiseen vaikuttavia voimavaroja ja toimenpiteitä olisi voitu suunnata ja koordinoida yhteistyössä. Havaintoja siitä, että yhteistyö olisi ollut säännöllistä tai että se olisi korostunut vähenevien voimavarojen vuoksi, ei tarkastuksessa voitu tehdä. Haastatteluissa esitettiin, että oikeusministeriön tulisi aktiivisesti pitää rikosseuraamusalaa esillä ja keskustella Voimavarojen koordinoimista uusintarikollisuuden vähentämiseen ei ole käsitelty ministeriöiden kesken 18

uusintarikollisuuden vähentämistavoitteesta muiden ministeriöiden kanssa. Esimerkkinä ministeriöiden välisestä yhteistyöstä voidaan kuitenkin mainita vuonna 2006 oikeusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä Kuntaliiton yhdessä laatimat suositukset yhteistoiminnalle rikoksista tuomittujen tukemisessa 9. Yhteistoiminnan tavoitteena oli aikaisempaa suunnitelmallisempi rangaistusaika ja vapautuminen sekä tarvittavan tuen järjestäminen rikosseuraamusalan, kuntien ja muiden palvelujärjestelmien yhteistyönä. Pohja-ajatuksena oli, että eri hallinnonaloilla laadittavat suunnitelmat tukisivat toisiaan ja rikosseuraamusasiakkaiden selviytymistä vastaisuudessa. Linjaukset sisälsivät kuntien ja rikosseuraamusalan välisen yhteistoimintamallin. Linjausten toteutumista tuli ne laatineen työryhmän mukaan myös seurata. Tällaista seurantatutkimusta ei kuitenkaan ole Rikosseuraamuslaitoksen mukaan tehty 10. Tarkastuksessa ilmeni, että linjauksista ja yhteistyömallista oltiin tietoisia useimmissa rikosseuraamusalan haastatteluissa, mutta niiden käytännön merkitys rangaistusajan ja vapautumisen suunnitelmia laadittaessa jäi epäselväksi. Kuntien sosiaalitoimessa linjauksia ja yhteistyömalleja ei tunnettu. Myös Rikosseuraamuslaitoksen on parannettava verkostoyhteistyön edellytyksiä Rikosseuraamuslaitoksen strategia korostaa yhteistyön ja verkostoitumisen merkitystä muiden viranomaisten, kolmannen sektorin ja tuomitun lähipiirin kanssa, kun pyritään lisäämään tuomitun valmiuksia kiinnittyä yhteiskuntaan. Valtakunnallista, alueellista ja paikallista yhteistyötä keskeisten yhteistyötahojen kanssa lisätään strategian mukaan. Tarkastushaastattelujen perusteella keskushallintoyksikön tulisi terävöityä toimissa hallinnonalojen välisen yhteistyön ja yhteistyöverkostojen aikaansaamiseksi sekä niiden edellytysten luomiseksi. Tähän mennessä toimet eivät ole kohdistuneet niinkään järjestelmälliseen uusintarikollisuustavoitteen esillä pitämiseen keskushallinnossa vaan enemmän yksittäisten asioiden hoitamiseen. Vankien koulutuskysymyksissä ja yhteistyösopimuksen luomisessa työvoimahallinnon kanssa keskushallintoyksikön todettiin kuitenkin olleen aktiivinen. Haastatteluissa kiitettiin myös osallistumista valtioneuvoston pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmaan (Paavo 1) vuosille 2008 2011. Ohjelman yhteydessä Rikosseuraamuslaitoksen Oma koti -hankkeessa oli haastateltujen mukaan ollut merkityksellistä se, että johtoryhmässä oli edustaja keskushallintoyksiköstä. Rikosseuraamusala tuli siten näkyväksi muissa osallistujaorganisaatioissa, kuten kunnissa. Rikosseuraamuslaitos sopi vuonna 2013 työ- ja elinkeinoministeriön kanssa yhteistyön linjauksista rangaistuksia suorittavien ja vankilasta vapautuneiden työvoima- ja yrityspalveluiden järjestämiseksi 11. Tarkastushaastatteluissa ei ilmennyt, miten hyvin sopimuksen täytäntöönpano on lähtenyt käyntiin lukuun ottamatta sitä, että eräissä TE-toimistoissa on nimetty yhteistyön vastuuhenkilö. Sopimuksen konkreettisia vaikutuksia ei ollut haastattelujen mukaan vielä näkynyt Rikosseuraamuslaitoksen kentällä, vaikka linjauksista oltiin melko hyvin tietoisia. Rikosseuraamuslaitoksessa oli joulukuussa 2014 selvitetty yhteistyön toteutumista työvoimahallinnon kanssa. Yhteistoiminnan linjauksia on toteutettu rikosseuraamusalueilla eri tavoin. Etelä-Suomen rikosseuraamus- Yhteistyön ja verkostoyhteistyön edellytyksistä on huolehdittava keskushallintotasolla 19

alueella yhteistyötä hoidettiin aluekeskuksesta käsin, kun taas Länsi-Suomen ja Itä- ja Pohjois-Suomen rikosseuraamusalueilla yhteistoiminnan linjausten jalkauttaminen oli osoitettu yksiköille yhteisesti. Ne olivat hyvin eritasoisesti sopineet toimintatavoista työvoimahallinnon kanssa. Rikosseuraamuslaitoksen mukaan sopimuksen jalkauttaminen jatkuu edelleen 12. Tarkastuksessa tuli esiin erilaisia käsityksiä siitä, miten hyvin yhteistyö toimii ja tieto kulkee rikosseuraamusalan ja kuntien välillä. Eräissä Rikosseuraamuslaitoksen haastatteluissa todettiin kuntayhteistyön toimivan hyvin esimerkiksi vangin vapauttamisessa ja jatkumoiden hoitamisessa. Kuntien sosiaalitoimen haastatteluissa otettiin taas usein esille, että yhteistyön esteinä ovat sekä tiedonkulun että säännönmukaisten yhteyksien puute Rikosseuraamuslaitoksen eri tahojen kanssa. Kuntien haastatteluissa korostettiin, että kaikkien rikosseuraamusalan yksiköiden perustehtävänä tuli olla, että ne kokoavat yhteen eri yhteistyöryhmät ja -hankkeet. Näin on eräissä hankkeissa ollutkin. Aluekeskus ei sen sijaan ole näkynyt käytännön työssä, eikä se ole koordinoinut toimintaa suhteessa kuntiin eikä kolmannen sektorin järjestöihin. Tiedon välittäjän ja eri tahojen yhteen kokoajan rooli kuuluisi luontevimmin Rikosseuraamuslaitoksen toimijoille. Rikosseuraamusalan ja kuntien yhteistyöstä on erilaisia käsityksiä 2.3 Täytäntöönpanon yhdenvertaisuus ja voimavarojen keskittäminen huomion kohteiksi Perustuslaissa kaikille taattu yhdenvertaisen kohtelun vaatimus on sisällytetty vankeuslaissa syrjinnän kieltoa kokevaan säännökseen. Vankeuslaissa säädettyyn normaalisuusperiaatteeseen sisältyy paitsi vaatimus vankien yhteiskuntaan sijoittumisen edistämisestä myös vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta. Rikosseuraamuslaitoksen arvot edellyttävät rangaistusta suorittavien tasavertaista kohtelua. Strategia vaatii oikeusturvan ja yhdenmukaisen kohtelun toteutumista rangaistuksen täytäntöönpanossa 13. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos teki vuonna 2014 Rikosseuraamuslaitoksen henkilökunnalle kyselyn vankeuslakiuudistuksen ja vankeuslain tavoitteiden toteutumisesta. Sen perusteella 14 vankeuslakiuudistuksen tavoitteista oli huonoiten toteutunut vankiloissa noudatettujen käytäntöjen yhdenmukaistaminen. Yli puolet vastanneista oli tyytymätön koulutukseen muutostilanteissa. Tämän katsottiin johtavan epäyhtenäisiin käytäntöihin vankeinhoidossa. Myös Rikosseuraamuslaitoksen tekemä vankeuden ja yhdyskuntaseuraamusten laatutekijöitä koskenut tutkimus osoitti, että käytännön toiminnassa yksiköiden välillä oli huomattavia eroja. Rikosseuraamukset ovat kehittyneet rangaistuksellisilta ja kuntouttavilta elementeiltään yhä monipuolisemmiksi, mikä lisää ohjauksen ja ohjeistuksen tarvetta. Ongelmia esiintyi tutkimuksen mukaan esimerkiksi siinä, miten keskus- ja aluehallinnon ohjeistuksia ja linjauksia tuli toteuttaa yksiköissä. Menettelytapoja tuli tutkimuksen mukaan yhdenmukaistaa muun muassa rikosseuraamusasiakkaiden elämään vaikuttavia päätöksiä ja toimenpiteitä perusteltaessa 15. Tutkimuksen mukaan vankeuslakiuudistuksen tavoitteista on käytäntöjen yhdenmukaistaminen toteutunut huonoiten 20

Toimintatapojen erot esille tarkastuksen haastatteluissa Haastatelluilta kysyttiin, miten vankilat ja yhdyskuntaseuraamustoimistot toteuttavat uusintarikollisuuden vähentämisen toimenpiteitä ja tehtäviä. Sekä Rikosseuraamuslaitoksen että sidosryhmien haastatteluissa tuli selkeästi esiin, että toimintatavat ja käytännöt vaihtelevat paljon eri yksiköissä ja eri rikosseuraamusalueilla. Tämä koski sekä vankiloita että yhdyskuntaseuraamustoimistoja. Vankilat ovat profiiliensa perusteella erilaisia olosuhteiltaan ja turvallisuustasoiltaan, mutta pelkästään tämä ei selittänyt kaikkea erilaisuutta toimintatavoissa. Eräiden haastattelulausuntojen mukaan erot ovat suurimmat uusien toiminta- ja rangaistusmuotojen, kuten valvotun koevapauden, toimeenpanossa. Myös järjestöjen edustajat esittivät, että eri vankiloiden hyvin erilaisia toimintatapoja pitäisi yhdenmukaistaa. Aluekeskuksen tulisi heidän mukaansa ohjata vahvemmin vankiloiden toimintatapoja. Yhdenmukaisuuden takaamisen nähtiin kuitenkin olevan selkeästi keskushallintoyksikön tehtävä. Eräät haastatellut katsoivat, että jako kolmeen rikosseuraamusalueeseen on johtanut erilaisiin käytäntöihin alueiden välillä. Osaksi alueelliset erot johtuvat siitä, että vankilat sijaitsevat hyvin erilaisilla alueilla, mikä selittää myös eroja vapautumisvaiheessa tarpeellisten tukipalveluiden saatavuudessa. Kuntien erilainen halukkuus ja edellytykset yhteistyöhön ja jatkumoiden aikaansaamiseen heijastuivat haastattelujen mukaan yleisesti toimintatapoihin. Haastatteluissa esitettiin myös muita tekijöitä, jotka johtavat vankiloiden ja yhdyskuntaseuraamustoimistojen toisistaan poikkeaviin toimintatapoihin sekä alueellisiin eroihin. Selittävinä tekijöinä tuotiin esille organisaatiorakenteen laajuus, keskushallintoyksikön ja aluekeskusten toimivallan jaon epäselvyys sekä keskushallinnon ohjeiden ja määräysten epäselvyys ja viipyminen. Ohjeiden ja määräysten etäisyys laitosten arjen toiminnasta vaikuttavat samaan suuntaan. Rikosseuraamusalan voimavarojen väheneminen ja talouden sopeuttaminen edellyttävät toiminnan priorisointia vankiloissa ja yhdyskuntaseuraamustoimistoissa. Valtakunnallisia ohjeita priorisointien pohjaksi ei ole, joten jokainen yksikkö joutuu tekemään omat ratkaisunsa. Lisäksi sangen vahvat laitoskulttuurit erityisesti suljetuissa laitoksissa muovaavat käytännön toimintatapoja siten, etteivät ne aina vastaa yleisesti tavoiteltavia käytäntöjä. Linjaukset ja niiden soveltaminen käytännön työssä eivät nousseet haastatteluissa esille. Eräissä sopimuksissa ja hankkeissa edellytettyä seurantaa ei ole toteutettu. Tarkastusaineiston perusteella näyttää siltä, että keskushallintoyksikkö ei ole kiinnittänyt huomiota antamiensa linjausten ja solmittujen yhteistyösopimusten soveltamiseen yksiköissä. Sen seuraaminen, miten niissä kuvattuja menettelytapoja noudatetaan, on jäänyt vähäiseksi. Yhdenmukaisuuden takaaminen on keskushallintoyksikön tehtävä Toimintatapojen erilaisuuteen esitettiin monia syitä Voimavarojen yhteen kokoaminen keinoksi säilyttää toiminnan taso ja laatu Eräissä sekä rikosseuraamusalan että sidosryhmien haastatteluissa esitettiin, että toimintaohjelmien ja opetuksen järjestäminen ja voimavarat voitaisiin kerätä yhteen, jolloin joko laitosten erikoistuminen tai toimintojen tarjoaminen kurssikeskustyyppisesti tulisi mahdolliseksi. Samalla toiminnan taso ja laatu voitaisiin säilyttää mahdollisimman hyvänä voimavarojen vähenemisestä huolimatta. 21

Eräs haastateltu esitti, että keskushallintoyksikön tulisi suunnitella vankilaopetuksen järjestämismahdollisuuksia nykyistä laaja-alaisemmin. Vanhastaan koulutuskeskeisten vankiloiden lähialueella olevat kolmannen sektorin järjestöt voisivat tällöin tukea koulutuksen jatkuvuutta. Tällaisessa verkostossa vanki voisi edetä jatkumon kautta näyttötutkintoihin saakka. 2.4 Laitosten toimintakulttuureiden erot vaikuttavat täytäntöönpanon sisältöön Eri vankiloiden ja yhdyskuntaseuraamustoimistojen toimintakulttuurien erot ja niiden vaikutukset täytäntöönpanon hoitamiseen ja sisältöön ovat tulleet esille sekä eräissä tutkimuksissa että tarkastuksen haastatteluissa. Niillä on merkitystä myös siinä, millaisiksi rikoksesta tuomitun edellytykset suorittaa rangaistustaan muodostuvat. Rikosseuraamuslaitos julkaisi vuonna 2012 pilottitutkimuksen vankilaelämän laatuun vaikuttavista tekijöistä. Siinä todetaan: Määrällinen ja laadullinen aineisto osoittivat valvontakeskeisen työkulttuurin, sitä tukevan etäisen organisaatio- ja johtamismallin samoin kuin henkilöstöryhmittäin eriytyneen työnjaon vaikuttavan edelleen voimakkaana pohjavirtana suomalaisissa vankiloissa. Laadullinen aineisto osoitti samalla, että pinnalle on ilmaantumassa moniammatillisempia virtauksia. Ne vaikuttavat eri henkilöstöryhmien keskinäisessä yhteistyössä samoin kuin saman henkilöstöryhmän sisällä erilaisina yksilöllisinä toiminta- ja tulkintamalleina. Tämä on enemmän tai vähemmän jännitteisessä suhteessa perinteisen työkulttuurin kanssa. 16 Pilottitutkimuksen esiin nostamia pohjimmiltaan yksittäisten vankiloiden työkulttuuriin liittyviä laatutekijöitä selvitettiin tarkemmin vuonna 2015 uudella tutkimuksella, jossa haastateltiin koko henkilökuntaa ja vankeja sekä yhdyskuntaseuraamusasiakkaita 17. Tutkimus osoitti, että erilaiset työ- ja organisaatiokulttuurit vaikuttavat rikosseuraamusten laatuun. Eroista huolimatta työ- ja organisaatiokulttuureilla oli myös monia yhteisiä piirteitä. Tutkimuksen mukaan merkittävimpinä erot näkyivät suljetun vankeuden ja yhdyskuntaseuraamusten välillä, sillä rikosseuraamusasiakkuus käsitettiin näissä eri tavoin. Vankeudessa käytännöt ja menetelmät painottuivat turvallisuuteen ja valvontaan. Yhdyskuntaseuraamuksissa ne painottuivat vuorovaikutukseen, ihmissuhdeosaamiseen sekä tuki- ja auttamistyöhön. Tutkimus osoitti kuitenkin myös, että henkilöstön ammatillinen profiili oli muuttunut aikaisempaa monipuolisemmaksi sekä vankeudessa että yhdyskuntaseuraamuksissa. Molempiin oli tullut uusia henkilöstöryhmiä. Myös vanhojen henkilöstöryhmien työnkuvat olivat muuttuneet, mikä edellytti perustehtävää laajempaa osaamista ja näkemystä. Laitoskulttuurien erot tulivat esiin haastatteluissa Tutkimuksessa havaitut toimintakulttuureihin liittyvät tekijät tulivat esiin myös tarkastusta varten tehdyissä Rikosseuraamuslaitoksen ja sen sidosryhmien edustajien haastatteluissa. Toimintakulttuurien todettiin eroavan huomattavasti toisistaan niin yksiköiden ja eri tiimien kuin vankiloiden ja yhdyskuntaseuraamustoimistojen välillä, vaikka rikosseuraamusala on vahvasti säänneltyä. 22

Haastatteluissa mainittiin kautta linjan tutkimusten tulosten mukaisesti vankilatyön ja yhdyskuntaseuraamustyön erilaiset painotukset ja eroavuudet. Tähän liittyivät myös erot henkilöstörakenteissa ja henkilökunnan koulutustaustoissa. Erot vankiloiden toimintakulttuureissa olivat haastattelujen mukaan sidoksissa henkilökunnan arvomaailmaan. Vaikka valtaosa henkilökunnasta on omaksunut nykyiset tavoitteet ja ajattelutavan vuorovaikutteisuudesta ja kuntoutuksesta hyvin, suhtautuminen rikosten uusimisen ehkäisyyn sekä jatkumoihin ja vapautumisen tukeen vaihtelevat. Toimintakulttuurit olivat erään haastatellun mukaan kuitenkin muuttuneet viimeisten vuosikymmenten aikana. Lähityön kehittämisprojektin avulla on esimerkiksi pyritty siihen, että valvontahenkilökunta näkisi oman työnsä kuntouttajan työnä. Haastatteluissa viitattiin myös Rikosseuraamuslaitoksen omassa piirissä käytyyn keskusteluun koko henkilökunnan aidosta sitoutumisesta strategiaan ja sen mukaisiin tavoitteisiin. Rikosseuraamusalan peruskoulutuksen ongelmalliset asennemaailmat eivät erään haastatellun mukaan vastaa Rikosseuraamuslaitoksen strategian lähtökohtia. Ongelmat näkyvät hänen mukaansa koulutuskeskuksen tarjoamassa koulutusrakenteessa, eikä koulutuskeskuksen antama peruskoulutus valvontatehtäviin vastaa erityisesti lähityön esillä pitämiselle ja toteutumiselle asetettuja odotuksia. Toisaalla tuotiin esille, että vaikka uudentyyppistä vartijamallia on koulutuksessa haettu ja koulutuksessa on edistytty, on vartijan työssä sosiaalinen yhdenmukaisuuden paine niin vahva, että uudet työntekijät omaksuvat helposti perinteisen toimintamallin koulutuksessa saamastaan toisenlaisesta suhtautumistavasta huolimatta. Haastatteluissa korostettiin, että vankiloissa on aina ollut vartijoita, jotka ovat omalla persoonallaan pystyneet luomaan luottamuksen ilmapiirin ja olosuhteet, joissa sekä turvallisuuden ylläpito että vankilan toiminnot sujuvat asianmukaisesti. Eräs haastateltu esitti, että suuri ratkaisematon ongelma on kuitenkin vielä, miten sovittaa sulavasti yhteen turvallisuustarpeet ja kuntoutustavoitteet. Sangen yhteneväisesti haastatteluissa todettiin, että vankilan totuttuja toimintatapoja ei muuteta nopeasti. Tehtäväkierto eri yksiköissä tai rikosseuraamusalueilla ja tehtävänkuvien laajentaminen voivat olla keinoja vähentää laitoskulttuurien eroja. Ne nousivat esille myös eräissä rikosseuraamusalan ja järjestökentän haastatteluissa keinoina vähentää vanhastaan vaikuttavien laitoskulttuurien haitallisia vaikutuksia. Tehtäväkierto antaisi myös mahdollisuuden laajentaa näkemystä siitä, miten erilaisin tavoin rangaistuksen täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä voidaan soveltaa käytännössä, ja siten luoda pohjaa uusien ja tehokkaampien toimintatapojen omaksumiselle. Haastatteluissa pohdittiin myös tehtävänkuvien laajentamisen ja lähityön tärkeyttä pyrittäessä vähentämään laitoskulttuurien ja toimintatapojen eroista aiheutuvia haittoja. Yhteistyössä Työterveyslaitoksen kanssa toteutetussa Lähityön toimivat käytännöt -hankkeessa oli pyritty löytämään keinoja lähityön lisäämiseksi ja sen sisällön määrittelemiseksi. Johdon esimerkin nähtiin haastatteluissa olevan paras keino vaikuttaa vartijoiden sitoutumiseen lähityöhön. Lähityötä kuvattiin vangin tukemiseksi ja luottamuksen rakentamiseksi. Myös uusien opiskelijoiden ja virkamiesten rekrytoinnissa pitäisi korostaa sosiaalisia vuorovaikutustaitoja. Joka kerta kun vartija kohtaa vangin, tehdään haastatellun mukaan samalla uusimisen vastaista työtä. Toisaalta haastatteluissa todettiin, että henkilöstöresurssien vähentäminen kohdistuu juuri lähityötä tekeviin sekä siten uusintarikollisuuden vähentämistavoitteeseen. Henkilöstörakenne ja koulutustaustat ovat erilaisia vankila- ja yhdyskuntaseuraamustyössä Vartijan työssä sosiaalinen yhdenmukaisuuden paine on vahva Vankilan totuttuja toimintatapoja ei muuteta nopeasti Joka kerta, kun vartija kohtaa vangin, tehdään uusimisen vastaista työtä 23

2.5 Uusintarikollisuuden kehitystä seurataan, mutta vaikutuksia on vaikea todentaa Uusintarikollisuuden vähentäminen on sekä vankeuslakiin perustuva että oikeusministeriön ja Rikosseuraamuslaitoksen toiminnalleen asettama yhteiskunnallinen vaikuttavuustavoite. Niiden on sen vuoksi seurattava ja arvioitava tavoitteen saavuttamista ja eri keinojen vaikuttavuutta. Seurantaa varten on kehitetty kaksi mittaria Uusintarikollisuuden käsitteelle ei ole olemassa vakiintunutta määritelmää 18. Rikosseuraamuslaitos seuraa uusintarikollisuuden kehittymistä kuitenkin seuraamalla vankeudesta, yhdyskuntaseuraamuksesta sekä vankeudesta valvotun koevapauden kautta vapautuneiden aitoa uusimista. Aidolla uusimisella tarkoitetaan sitä, että vankilasta vapautumisen tai yhdyskuntapalvelun päättymisen jälkeen on tehty rikos, josta on seurannut uusi tuomio ja uusi seuraamus seurantajakson aikana. Seurantajaksona käytetään sekä kolmea että viittä vuotta. Kolmen vuoden seuranta-ajan mittari on ollut Rikosseuraamuslaitoksen käytössä vuodesta 2010 ja viiden vuoden seuranta-ajan mittari vuodesta 2013 lähtien. Viisivuotisseurannan mukaan uusiminen on ajanjaksolla 2012 2015 vuosittain vähentynyt. Uusiminen on ajanjaksolla 2012 2015 vuosittain vähentynyt 70 60 50 40 59,4 54,7 57,5 52,3 54,2 55,4 49,3 50 30 20 10 0 2012 (seuraamus päättynyt 2007) 2013 (seuraamus päättynyt 2008) 2014 (seuraamus päättynyt 2009) 2015 (seuraamus päättynyt 2010) Vankilasta vapautumisen jälkeen vankilaan, yhdyskuntapalveluun tai valvontarangaistukseen, % Vankilasta vapautumisen jälkeen vankilaan, % Kuvio 3: Vankilasta vapautuneiden uusiminen viiden vuoden seuranta-ajalla. Lähde: Rikosseuraamuslaitoksen tilinpäätökset 24

45 40 35 30 39 37,3 34,8 35,8 25 20 15 10 5 21,7 19,5 18,9 18,8 0 2012 (seuraamus päättynyt 2007) 2013 (seuraamus päättynyt 2008) 2014 (seuraamus päättynyt 2009) 2015 (seuraamus päättynyt 2010) Yhdyskuntapalvelun suorittamisen jälkeen vankilaan, yhdyskuntapalveluun tai valvontarangaistukseen, % Yhdyskuntapalvelun suorittamisen jälkeen vankilaan, % Kuvio 4: Yhdyskuntaseuraamuksista vapautuneiden uusiminen viiden vuoden seurantaajalla. Lähde: Rikosseuraamuslaitoksen tilinpäätökset Uusimmassa tilinpäätöksessään Rikosseuraamuslaitos toteaa, että tutkimusten mukaan merkittävä osa uuteen tuomioon johtaneista rikoksista tehdään pian edellisen rangaistuksen päätyttyä. Kestää kuitenkin usein sangen pitkään ennen kuin tapaukset ovat tilastoitavissa. Syitä tähän ovat muun muassa tutkinnan ja oikeusprosessin kesto. Tutkimukset osoittavat edelleen, että viiden vuoden kuluttua rikoksen uusiminen lisääntyy vain vähän. Tällä perusteella Rikosseuraamuslaitos käyttää uusimisen kehitystä arvioidessaan ensisijaisesti viiden vuoden seuranta-aikaa. Kolmen vuoden seuranta-aikaan perustuvaa tilastointia käytetään täydentävänä, suuntaa antavana seurantana 19. Uusimisen kehitystä arvioidaan ensisijaisesti viiden vuoden seuranta-ajalla Uusintarikollisuutta koskevat tutkimukset osoittavat ohjelmien vähentävän uusintarikollisuutta mutta ei tilastollisesti merkitsevästi Rikosseuraamusasiakkaiden uusintarikollisuutta on Suomessa tutkittu verrattain vähän. Uusintarikollisuuden vähentämiseksi on vankiloissa pyritty noudattamaan työskentelytapoja, jotka vankiloiden ja vankien arjessa tukisivat vankien valmiuksia rikoksettomaan elämään vankilasta vapauduttua. Näitä ovat niin sanotut hyvät käytännöt ja lähityö sekä vankilassa järjestettävät vankitoiminnot ja muut rangaistuksenaikaiset toiminnot. Vastaavilla toimilla pyritään vähentämään uusintarikollisuutta myös yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanossa 20. Tehdyissä tutkimuksissa ohjelmat näyttäisivät vähentävän uusintarikollisuutta mutta eivät kuitenkaan tilastollisesti merkitsevästi. Vaikutustutkimukset ovat metodologisesti vaativia ja edellyttävät suurta asiantuntemusta. Yksittäisten toimintojen, interventioiden, vaikuttavuutta uusintarikollisuuden vähenemiseen on vaikeaa tutkia ja selvittää 21. Yksittäisten toimintojen vaikuttavuutta uusintarikollisuuden vähenemiseen on vaikeaa selvittää 25