Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuri

Valtiokonttori Raportti 1 (60) Talous ja henkilöstö 28.1.2015 Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuri nykytilan kuvaus versio 1.0 Sörnäisten rantatie 13, Helsinki PL 14, 00054 VALTIOKONTTORI Puh. 0295 50 2000, Faksi 0295 50 3333, www.valtiokonttori.fi

2 (60) Sisällysluettelo 1 Johdanto... 4 1.1 Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuri... 5 1.2 Keskeiset kehittämiskohteet... 6 2 Taloushallinnon ohjaus... 6 2.1 Strateginen viitekehys... 7 2.2 Säädösperusta... 7 2.2.1 Taloushallinnon konsernitoimijoiden tehtäviin liittyvät säädökset... 8 2.3 Organisaatio... 8 2.3.1 Kirjanpitoyksiköt, tulosohjatut virastot sekä työnantajavirastot... 9 2.3.2 Talousarvion ulkopuolella olevat valtion rahastot... 9 2.4 Prosessien ohjaus... 10 3 Toiminta-arkkitehtuuri... 11 3.1 Taloushallinnon sidosryhmät... 11 3.1.1 Sidosryhmien roolit, tehtävät ja vastuut... 12 3.2 Taloushallinnon palvelut... 13 3.2.1 Toiminta- ja taloussuunnittelu... 13 3.2.2 Talousarvio... 14 3.2.3 Maksuliike... 15 3.2.4 Kirjanpito... 16 3.2.5 Valtuusmenettely... 17 3.2.6 Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi sekä muu seurantajärjestelmä... 17 3.2.7 Hallituksen vuosikertomus... 19 3.2.8 Tilinpäätös... 19 3.2.9 Taloudenhoidon ohjaus ja sisäinen valvonta... 21 3.3 Taloushallinnon prosessit... 22 3.3.1 Suunnitelmista tuloksiin... 22 3.3.2 Hankinnasta maksuun... 26 3.3.3 Tilauksesta perintään... 28 3.3.4 Kirjauksesta tilinpäätökseen... 29 3.3.5 Matkustus... 33 3.4 Talous- ja henkilöstöhallinnon prosessien riippuvuudet... 34 3.4.1 Seurantakohteet... 34 3.4.2 Palkat... 34 3.4.3 Matkahallinta... 35 4 Tietoarkkitehtuuri... 35 4.1 Päätietoryhmät... 35 4.1.1 Toiminta- ja taloussuunnittelun tiedot... 35

3 (60) 4.1.2 Tuloksellisuustiedot... 36 4.1.3 Raportointitiedot... 36 4.1.4 Hankintatiedot... 37 4.1.5 Menojen käsittelyn tiedot... 37 4.1.6 Tulojen käsittelyn tiedot... 37 4.1.7 Kirjanpitotiedot... 38 4.1.8 Matkustuksen tiedot... 38 4.2 Valtionhallinnon yhteinen seurantakohdemalli... 39 4.2.1 Ulkoisen laskennan seurantakohteet... 40 4.2.2 Sisäisen laskennan seurantakohteet... 40 4.2.3 Muut seurantakohteet... 41 4.2.4 Yhteiset ohjaus- ja tukitoiminnot... 41 4.3 Valtion talouden ja toiminnan tuloksellisuuden peruskriteerit... 42 4.3.1 Tuloksellisuuden peruskriteerien uudistaminen... 43 5 Tietojärjestelmäarkkitehtuuri... 44 5.1 Taloushallinnon perusjärjestelmät... 44 5.2 Suunnittelun ja seurannan järjestelmät... 45 5.3 Hankehallinnan järjestelmät... 46 5.4 Tapahtumahallinnan järjestelmät... 46 5.5 Toimisto-ohjelmat... 46 5.6 Taloushallinnon järjestelmien väliset liittymät... 47 5.6.1 Kieku-tietojärjestelmän taloushallinnon ulkoiset liittymät... 47 5.6.2 Kieku-tietojärjestelmän sisäinen integraatio... 47 6 Johtopäätökset... 48 6.1 Suunnitelmista tuloksiin... 50 6.2 Hankinnasta maksuun... 52 6.3 Tilauksesta perintään... 53 6.4 Kirjauksesta tilinpäätökseen... 54 6.5 Matkustus... 56 7 Taulukot ja kuvat... 57 8 Lähteet... 59 9 Liitteet... 60 9.1 Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuriin liittyvät hankkeet... 60

4 (60) 1 Johdanto Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin nykytilan kuvauksen laadinta perustuu tietohallintolaissa 1 valtiovarainministeriölle, muiden hallinnonalojen ohjauksesta vastaaville ministeriöille sekä julkisen hallinnon organisaatioille määritellyille kokonaisarkkitehtuurivelvoitteille. Lain mukaan valtiovarainministeriön tehtävänä on huolehtia julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin suunnittelusta ja kuvaamisesta. Kunkin ministeriön on huolehdittava kokonaisarkkitehtuurin kehittämisestä omalla toimialallaan. Laki edellyttää, että julkisen hallinnon viranomaisen on tietojärjestelmien yhteentoimivuuden mahdollistamiseksi ja varmistamiseksi suunniteltava ja kuvattava kokonaisarkkitehtuurinsa ja noudatettava siinä julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuria. Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin nykytilan kuvaus on laadittu julkisen hallinnon suositukseen JHS-179 kokonaisarkkitehtuurin kehittäminen perustuen. Nykytilakuvauksessa painopisteiksi on valittu toiminta- ja tietoarkkitehtuurit sekä soveltaen tietojärjestelmäarkkitehtuuri. Teknologiaarkkitehtuuri on rajattu tämän kuvauksen ulkopuolelle. Kuva 1. Kokonaisarkkitehtuurin kuvauskohteet ja näkökulmat Säädösperustan rinnalla taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurityön käynnistämisen taustalla on Valtion taloushallinnon strategian 2020 tavoitteet. Linjauksessa 4. Taloushallinnon järjestelmät on keskitetty ja koko valtionhallinto käyttää niitä, todetaan että strategiakauden alussa valmistellaan valtion taloushallintoon kokonaisarkkitehtuuri, jossa kuvataan, kuinka taloushallinnon prosessit, tiedot ja järjestelmät toimivat kokonaisuutena (vrt. kuva 1.). Linjauksen mukaan kokonaisarkkitehtuurissa otetaan huomioon talous- ja henkilöstöhallinnon rajapinnat. Menettelyllä varmistetaan valtion taloushallinnon tietojärjestelmien ja prosessien yhteen toimivuus tulevaisuudessa eri viranomaisten välillä. Lisäksi kokonaisarkkitehtuurissa kuvattujen taloushallinnon prosessien avulla virastot voivat kehittää omat prosessinsa yhteisten prosessien mukaisiksi. Strategiassa todetaan myös, että arkkitehtuurin linjausten perusteella ohjataan yksittäisen hankkeen suunnittelua ja hankkeessa kehitettävien prosessien ja tietojärjestelmien suunnittelua. Eri toimijoiden roolien ja vastuiden selkeyttämiseksi tietojärjestelmähankkeissa määritellään järjestelmän omistaja, 1 Laki julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta 10.6.2011/634

5 (60) ohjaaja, palvelun tuottaja ja käyttäjät. Menettelyä noudatetaan kaikissa yhteisissä hankkeissa ja soveltuvin osin virastojen omissa hankkeissa. Ohjaaja ohjaa toimintaa toimivaltansa puitteissa sekä asettaa tarvittavat ohjausorganisaatiot. Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin nykytilan kuvaus on laadittu valtiovarainministeriön 16.6.2014 asettaman Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin valmistelu -hankkeen 2 työnä. 1.1 Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuri Valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuri sijoittuu julkisen hallinnon yhteistä kokonaisarkkitehtuurin kohdealueelle valtiontalous ja edelleen alaryhmään valtiontalouden hoito. Valtiontalouden hoito jakaantuu edelleen valtion taloushallintoon, rahoituksenhallintaan, valtiontalouden valvontaan ja tarkastukseen, verotukseen, omaisuudenhallintaan ja omistajaohjaukseen. Valtion taloushallinnon kokonaisuus muodostuu neljästä prosessialueesta: suunnitelmista tuloksiin, hankinnasta maksuun, tilauksesta perintään ja kirjauksesta tilinpäätökseen. Liikenne ja viestintä Toiminnan ja talouden suunnittelu Työ- ja elinkeinot Suunnitelmista tuloksiin Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi Ympäristö ja yhdyskunta-rakenne Tulosten raportointi Julkisen hallinnon yhteinen kokonaisarkkitehtuuri Koulutus, tiede ja kulttuuri Terveys ja hyvinvointi Oikeusturva ja demokratia Puolustus ja ulkosuhteet Sisäinen turvallisuus Valtiontalous Julkisen hallinnon ohjaus Valtiontalouden hoito Rahoitusmarkkinat Valtion ja kuntien suhde Valtion omistajapolitiikka Valtion taloushallinto Rahoituksenhallinta Valtiontalouden valvonta ja tarkastus Verotus Omaisuudenhallinta Omistajaohjaus Hankinnasta maksuun Tilauksesta perintään Kirjauksesta tilinpäätökseen Hankintojen suunnittelu Hankintojen tekeminen Menojen käsittely Tulojen käsittely Kirjanpito Tilinpäätös Kuva 2. Taloushallinto osana julkisen hallinnon yhteistä kokonaisarkkitehtuuria 2 Valtioneuvoston hankerekisteri (HARE): http://www.hare.vn.fi/mhankeperusselaus.asp?h_iid=20322&tvno=1&styp=selaus

6 (60) 1.2 Keskeiset kehittämiskohteet Valtion taloushallinnon strategiassa 2020 tehdyssä nykytilatarkastelussa tunnistettiin taloushallinnon keskeisiksi kehittämiskohteiksi seuraavat: Toimintatapojen arviointi ja keventäminen, mukaan lukien parhaiden käytäntöjen hakeminen valtionhallinnon sisällä sekä muilta sektoreilta Toimijoiden roolit, vastuut ja työnjako toimintamallissa, sisäisen tarkastuksen ja valvonnan periaatteet, palvelusopimukset Taloushallinnon hallinto- ja ohjausmalli, taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuri Toimintamallia tukeva lainsäädäntö ja muut normit sekä ohjeet Taloushallinnon yhteiset prosessit ja virastokohtaiset prosessit (ns. päästä päähän prosessit), prosessien kehittäminen ja omistus, Palkeiden perus- ja lisäpalvelut Taloushallinnon tietojärjestelmien omistajuus ja kehittämisvastuut, kehittämisen rahoitus Resurssien sijainti, osaamisen kehittäminen ja hyödyntäminen lisäarvon tuottamiseksi 2 Taloushallinnon ohjaus Valtion taloushallinnon keskeisiä toimijoita ovat eri hallinnonalojen ministeriöt ja virastot, Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet), Valtiokonttori sekä valtiovarainministeriö. Valtiovarainministeriön toimialaan kuuluu taloushallinnon säädöksistä, konsernilinjauksista sekä strategisesta ohjauksesta vastaaminen. Valtiokonttori ohjaa kirjanpitoyksikköjä ja talousarvion ulkopuolisia rahastoja järjestämään kirjanpidon ja muun laskentatoimen yhtenäisellä, sujuvalla ja tehokkaalla tavalla. Taloushallinnon ohjaukseen liittyen on valtioneuvoston ohjesäännössä (VNOS) määritelty kaikille ministeriöille kuuluvina tehtävinä oman toimialansa toiminta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosohjausasiat, lainvalmisteluasiat, tietoyhteiskunta-asiat, hallintoasiat, tietojärjestelmäasiat, tutkimusta, kehittämistä ja seurantaa koskevat asiat, kansainväliset asiat sekä toimialansa hallinnassa olevan valtion varallisuuden omistaja-asiat samoin kuin muut sellaiset asiat, joiden on katsottava kuuluvan toimialan tehtävien hoitamiseen. Viraston taloushallinto vastaa viraston talouden suunnittelusta ja seurannasta sekä sen vastuulla olevien tehtävien toimeenpanosta ja ohjauksesta. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeet tuottaa valtion virastojen ja laitosten talous- ja henkilöstöhallinnon tuki- ja asiantuntijapalveluita siten, kun niistä on virastojen kanssa sovittu. Valtion taloushallinnon tehtävien toteuttamisessa hyödynnetään palvelukeskus-toimintamallia, jossa talous- ja henkilöstöhallinnon tukitoimintoja tuotetaan keskitetysti valtionhallinnon organisaatioille. Valtionhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen Palkeiden asiakkaina on valtaosa valti-

2.1 Strateginen viitekehys 2.2 Säädösperusta 7 (60) on kirjanpitoyksiköistä. Palkeet tuottaa kirjanpitoyksiköille erityisesti kirjanpitoon sekä menojen ja tulojen käsittelyyn liittyviä palveluja. Valtion taloushallinnon strategisen viitekehyksen muodostavat Julkisen talouden suunnitelma, Valtion taloushallinnon strategia sekä taloushallintoon liitännäiset sektoristrategiat. Julkisen talouden suunnitelma Julkisen talouden suunnitelma tukee julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa. Suunnitelma kattaa koko julkisen talouden. Se sisältää valtiontaloutta, kuntataloutta, lakisääteisiä työeläkelaitoksia ja muita sosiaaliturvarahastoja koskevat osat. Julkisen talouden suunnitelma toteaa julkisen talouden hoitoa ohjaavat säännökset ja julkiselle taloudelle asetetut tavoitteet. Siinä arvioidaan talouden tilaa ja näkymiä, joissa hallitus hoitaa julkista taloutta. Lisäksi suunnitelma täsmentää hallituksen finanssipoliittista linjaa ja vetää yhteen hallituksen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi päättämät toimet. Osana julkisen talouden suunnitelmaa on valtiontalouden määrärahakehys. Valtion taloushallinnon strategia Valtion taloushallinnon strategia 2020 antaa suuntaviivat taloushallinnon tulevien vuosien toiminnalle ja kehitykselle. Valtion taloushallinnossa tavoitellaan kehityssuuntaa, jossa työskennellään entistä tiiviimmässä yhteistyössä tuottaen päätöksentekoa tukevaa taloushallinnon tietoa yhteisten prosessien mukaisesti, kukin toimija oman vastuualueensa ohjaamana hyödyntäen yhteisiä tietojärjestelmiä ja kehittäen samalla tarpeisiin vastaavaa osaamista. Näiden toimenpiteiden kokonaisuudella pystytään samalla parantamaan taloushallinnon kokonaistuottavuutta. Muut sektoristrategiat Valtion taloushallinnon ohjaukseen liittyviä muita keskeisiä strategioita ovat Hankintastrategia, Toimitilastrategia, Matkustusstrategia sekä JulkICTstrategia. Keskeisimmät valtiontaloushallintoa ohjaavat säädökset ovat: Suomen perustuslaki (7 luku, Valtiontalous) 11.6.1999/731 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731 Laki valtion talousarviosta 13.5.1988/423 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1988/19880423 Asetus talousarviosta annetun asetuksen muuttamisesta 30.12.2014/1435 http://www.valtiokonttori.fi/kasikirja/public/download.aspx?id=90886&guid={ 27C3AF28-C5EA-448E-9095-4331B16E53D3} Asetus valtion talousarviosta 11.12.1992/1243 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1992/19921243

8 (60) Valtioneuvoston asetus valtion liikelaitosten kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä 26.2.2004/160 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2004/20040160 Valtion maksuperustelaki 21.2.1992/150 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1992/19920150 Valtion maksuperusteasetus 6.3.1992/211 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1992/19920211 Valtiovarainministeriön asetus valtion omistamien osakkeiden, osuustodistusten ja muiden arvopapereiden hoitamisesta 21.3.2001/262 http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2001/20010262 Valtioneuvoston asetus rakennerahastoista osarahoitettavien kustannusten tukikelpoisuudesta 12.5.2011/501 http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2011/20110501 Suomen Pankin ilmoitus viitekorosta ja viivästyskorosta 30.12.2014/1434 http://www.valtiokonttori.fi/kasikirja/public/download.aspx?id=90888&guid={ E19A4272-B006-4D14-9557-FFB0162AB3AC} Vuoden 2015 talousarvion yksityiskohtaisten perustelujen yleiset määräykset 19.12.2014/1282 (osa) http://www.valtiokonttori.fi/kasikirja/public/download.aspx?id=90875&guid={ 6B69CC87-B08A-4B2D-9A44-93C52E7474B8} 2.2.1 Taloushallinnon konsernitoimijoiden tehtäviin liittyvät säädökset 2.3 Organisaatio Valtioneuvoston ohjesääntö 3.4.2003/262 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2003/20030262 Valtioneuvoston asetus valtiovarainministeriöstä 26.6.2003/610 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2003/20030610 Laki valtiokonttorista 15.2.1991/305 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1991/19910305 Valtioneuvoston asetus valtiokonttorista 19.12.2002/1155 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2002/20021155 Valtioneuvoston asetus Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta 2.4.2009/229 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2009/20090229 Valtio on talousarviotaloudestaan kirjanpitovelvollinen, joka jakautuu kirjanpitoyksiköihin. Kirjanpitoyksiköiden kirjanpitotiedot kerätään valtion keskuskirjanpitoon valtion tilinpäätöksen laatimista varten. Valtiokonttori kerää kirjanpitotiedot ja hoitaa keskuskirjanpidon. Kirjanpitoyksiköt vastaavat maksuliikkeestään ja kirjanpidostaan sekä laativat viraston ja laitoksen tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen. Valtion taloushallinto-organisaatio muodostui vuoden 2014 alussa 70 kirjanpitoyksiköstä sekä 11 talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta.

9 (60) 2.3.1 Kirjanpitoyksiköt, tulosohjatut virastot sekä työnantajavirastot Kirjanpitoyksiköitä ovat tasavallan presidentin kanslia ja ministeriöt sekä toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisena kokonaisuutena virastot, laitokset ja muut toimielimet. Kirjanpitoyksikön muodostamisesta määrää valtiovarainministeriö asianomaista ministeriötä kuultuaan. Kirjanpitoyksikkö voi muodostua useammasta virastosta tai laitoksesta, jotka ovat ministeriön suorassa ohjauksessa. Näitä virastoja kutsutaan tulosohjatuiksi virastoiksi, joita vuoden 2014 alussa oli 217 kappaletta. Valtion henkilöstöhallinnon työnantajatoiminnassa on käytössä kirjanpitoyksiköitä ja tulosohjattuja virastoja tarkempi luokittelu, työnantajavirasto. Työnantajavirastoa kutsutaan myös VHS-virastoksi (valtionhallinnon standardi). Työnantajavirastoja oli vuoden 2014 alussa yhteensä 302 kappaletta. Kuva 3. Valtionhallinnon virastokäsitykset sekä virastojen lukumäärät vuonna 2014 Valtionhallinnon nykytilan samannimiset mutta, sisällöllisesti erisuuruiset, virastokäsitykset aiheuttavat lähtökohtaisen ongelman toiminnan ja resurssien suunnittelussa sekä yhdenmukaisen seurannan ja raportoinnin järjestämisessä. 2.3.2 Talousarvion ulkopuolella olevat valtion rahastot Talousarvion ulkopuolella oleva valtion rahasto on talousarviotaloudesta rahastoksi erotettu varallisuus, jolla on rahastosta annetussa laissa säädetty käyttötarkoitus ja itsenäinen talous. Rahastojen kirjanpitoon sovelletaan talousarviolakia ja -asetusta, jollei rahastosta annetussa erityislaissa ole rahastoon säädetty noudatettavaksi kirjanpitolakia. Rahastot ovat talousarviotalouteen verrattavissa olevia itsenäisiä kirjanpitovelvollisia. Valtiolla on yksitoista talousarvion ulkopuolista rahastoa: Valtion asuntorahasto (VAR), Valtion eläkerahasto (VER), Maatilatalouden kehittämisrahasto (MAKERA), Valtion ydinjätehuoltorahasto, Huoltovarmuusrahasto, Valtiontakuurahasto, Valtion vakuusrahasto (VVR), Valtion televisio- ja radiorahasto, Maatalouden interventiorahasto (MIRA), Palosuojelurahasto ja Öljysuojarahasto (ÖSRA). Kansantalouden tilinpidossa Valtion eläkerahasto luetaan kuuluvaksi työeläkelaitosten sektoriin muiden valtion talousarvion ulkopuolisten rahastojen ollessa osa valtionhallinnon sektoria.

10 (60) 2.4 Prosessien ohjaus Valtiovarainministeriö, Valtiokonttori ja Palkeet kehittävät yhdessä taloushallinnon prosesseja ja toimintatapoja. Kehittämistyön lähtökohtana ovat määritetyt valtionhallinnon yhteiset prosessit. Prosessien kuvaaminen on vielä osin kesken ja prosesseista on tällä hetkellä tarkimmin kuvattu ne, jotka ovat osa Kieku-kokonaisuutta. Valtion taloushallinnon hallintomallia ja siihen liittyviä toimijoita ja niiden rooleja on kuvattu Kieku-tietojärjestelmän käyttöönottohankkeen valmistelun yhteydessä oheisella kaaviokuvalla (ks. kuva 4.). Strateginen prosessinomistaja on valtiovarainministeriö, operatiivinen prosessinomistaja Valtiokonttori ja toimeenpanosta vastaa Palkeet. Kuva 4. Valtion taloushallinnon hallintomalli Taloushallinnon prosessien ohjaus on organisoitu Valtiokonttorissa prosessialueittain, siten että kullekin prosessialueelle on nimetty operatiiviset prosessinomistajat. Taloushallintoprosesseissa on neljä prosessialueittaista ryhmää: Hankinnasta maksuun, Tilauksesta perintään, Kirjauksesta tilinpäätökseen ja Suunnitelmista tuloksiin. Prosessinomistajat toimivat puheenjohtajina säännöllisesti kokoontuvissa prosessialueiden tilannepalavereissa. Ryhmissä on tarpeen mukainen edustus valtiovarainministeriöstä, Palkeista sekä Valtiokonttorin Kieku-toimialalta. Prosessialueiden tilannepalaverien tehtävänä on seurata, ehdottaa ja käynnistää kehittämistoimenpiteitä, keinoina mm. ehdotusten tekeminen järjestelmien pienkehittämiseksi ICT-palvelupalavereille sekä kehittämisehdotusten käsitteleminen referenssiryhmissä.

11 (60) 3 Toiminta-arkkitehtuuri 3.1 Taloushallinnon sidosryhmät Valtion taloushallinnon keskeisiä toimijoita ovat eri hallinnonalojen ministeriöt ja virastot, Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet), Valtiokonttori sekä valtiovarainministeriö. Valtiovarainministeriön toimialaan kuuluu taloushallinnon säädöksistä, konsernilinjauksista sekä strategisesta ohjauksesta vastaaminen. Valtiokonttori ohjaa kirjanpitoyksikköjä ja talousarvion ulkopuolisia rahastoja järjestämään kirjanpidon ja muun laskentatoimen yhtenäisellä tavalla. Viraston taloushallinto vastaa viraston talouden suunnittelusta ja seurannasta sekä sen vastuulla olevien tehtävien toimeenpanosta ja ohjauksesta. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeet tuottaa valtion virastojen ja laitosten talous- ja henkilöstöhallinnon tuki- ja asiantuntijapalveluita. Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori tuottaa valtionhallinnon toimialariippumattomat ict-palvelut. Valtion taloushallinnon sidosryhmät voidaan jaotella valtiontalouden sisäisiin toimijoihin, valtiotalouden ulkoisiin toimijoihin sekä yhteistyökumppaneihin. Kuva 5. Valtion taloushallinnon sidosryhmät

12 (60) 3.1.1 Sidosryhmien roolit, tehtävät ja vastuut Sidosryhmä Valtion budjettitalouden sisäiset toimijat Ministeriö Kirjanpitoyksikkö Valtion talousarvion ulkopuolella oleva rahasto Valtioneuvosto Eduskunta Valtiovarainministeriö Valtiokonttori Kieku-hanke Palkeet Valtori VTV VVC Valtioneuvoston kanslia Käräjäoikeus Ulosottovirasto Referenssiryhmät Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan neuvottelukunta Valtionbudjettitalouden ulkoiset toimijat EU KELA Yhteistyökumppanit Pankit OpusCapita Group Oy Taulukko 1. Taloushallinnon sidosryhmien tehtävät ja vastuut Sidosryhmän tehtävät ja vastuut Kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon toiminnasta. Ministeriöiden toimialoista säädetään valtioneuvoston ohjesäännössä ja tehtävistä ministeriöistä annetuissa asetuksissa. Valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 12 a :n (1096/2009) mukaan kirjanpitoyksiköitä ovat tasavallan presidentin kanslia ja ministeriöt sekä toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisena kokonaisuutena virastot, laitokset ja muut toimielimet. Valtiolla on yksitoista talousarvion ulkopuolista rahastoa. Kansantalouden tilinpidossa Valtion eläkerahasto luetaan kuuluvaksi työeläkelaitosten sektoriin muiden valtion talousarvion ulkopuolisten rahastojen ollessa osa valtionhallinnon sektoria. Toimeenpanovalta kuuluu perustuslain mukaan valtioneuvostolle, toisin sanoen se panee eduskunnan ja tasavallan presidentin päätökset täytäntöön ja antaa asetuksia. Valtioneuvostolla on oikeus antaa asetuksia laissa säädetyissä asioissa. Eduskunta valvoo hallituksen toimintaa ja osallistuu Euroopan unionin päätöksentekoon. Ministeriö valmistelee hallituksen talous- ja finanssipolitiikkaa ja valtion talousarvion sekä toimii veropolitiikan asiantuntijana. Ministeriö vastaa myös valtion henkilöstöpolitiikasta, valtionhallinnon kehittämisestä sekä rahoitusmarkkinapolitiikan valmistelusta. Toimii valtionhallinnon sisäisten palveluiden kehittäjänä ja tuottajana Kieku-hankkeessa on kehitetty valtion yhteiset talous- ja henkilöstöhallinnon prosessit ja niitä tukeva tietojärjestelmä. Tarjoaa asiakkailleen talous- ja henkilöstöhallinnon perus- ja lisäpalveluja sekä asiantuntijapalveluja. Tuottaa valtionhallinnon toimialariippumattomat ict-palvelut Ylin ulkoinen tarkastaja, joka tarkastaa valtion taloudenhoitoa sekä valvoo finanssipolitiikkaa ja vaali- ja puoluerahoitusta Valtioneuvoston yhteinen tulos- ja valtiovarainvalvoja. Toiminto palvelee valtioneuvostoa sekä ministeriöiden johtoa ylimmän johdon neuvonantajana, hallinnon ohjaajana ja toiminnallisesti riippumattomana valvontaviranomaisena valtion talouden ja toiminnan ohjaus- ja raportointijärjestelmien laadun varmistamisessa ja kehittämisessä sekä tilivelvollisuuden varmistamisessa. vastaa pääministerin johdolla hallitusohjelman toimeenpanon valvonnasta ja avustaa pääministeriä valtioneuvoston johtamisessa. Valtioneuvoston kanslia vastaa Suomen EUpolitiikan yhteen sovittamisesta ja käsittelee EU:n kehittämistä. Vastaa liiketaloudellisten suoritteiden haastehakemusten käsittelystä. Tuottaa perinnässä olevien saatavien ulosoton sekä passiiviperinnän. Verkosto, jossa käsitellään talous- ja henkilöstöhallinnon ajankohtaisia asioita Toimii ministeriöiden virkamiesjohdon ja valtiontalouden tarkastusviraston yhteisenä foorumina sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kysymyksissä. Neuvottelukunnan tehtävinä on arvioida sisäisen valvonnan ja sen osana olevan riskienhallinnan järjestämistä ja tilaa sekä kehitystä ja kehittämistarpeita ja tehdä kehittämisaloitteita. Neuvottelukunta sovittaa yhteen eri viranomaisten, virastojen ja laitosten toimenpiteitä sisäisessä valvonnassa sekä kokoaa ja levittää hyviä käytäntöjä ja järjestää koulutusta. Maksujen välitys Laskujen välitys

13 (60) Hansel ICT-toimittajat HAUS Valtion omistuksessa ja valtiovarainministeriön ohjauksessa oleva voittoa tavoittelematon osakeyhtiö, joka toimii valtion yhteishankintayksikkönä. järjestelmäosaaminen ja konsultointi keskittyy julkisen hallinnon, palvelutoiminnan ja henkilöstön kehittämiseen Suomessa ja kansainvälisesti. 3.2 Taloushallinnon palvelut Tässä luvussa määritellään, luokitellaan ja kuvataan valtion taloushallinnon kokonaisuutta palvelukäsitteen avulla. Taloushallinnon palvelut voidaan jakaa yhdeksään palveluryhmään (ks. taulukko 2.), joiden yksityiskohtaisempi sisältö käsitellään seuraavissa alaluvuissa. Taulukko 2. Valtion taloushallinnon palveluryhmät Palveluryhmän nimi 1 Toiminta- ja taloussuunnittelu 2 Talousarvio (sis. Lisätalousarvion) 3 Maksuliike 4 Kirjanpito 5 Valtuusmenettely 6 Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi sekä muu seurantajärjestelmä 7 Hallituksen vuosikertomus 8 Tilinpäätös 9 Taloudenhoidon ohjaus ja sisäinen valvonta 3.2.1 Toiminta- ja taloussuunnittelu Toiminnan- ja taloussuunnittelun palvelu jakautuu sisäiseen budjetointiin, toiminta- ja taloussuunnitelman laadintaan sekä tulostavoitteiden laadintaan ja vahvistamiseen. Kuva 6. Toiminta- ja taloussuunnittelun palvelut Ministeriöiden on suunniteltava toimialansa yhteiskunnallista vaikuttavuutta sekä hallinnonalansa taloutta ja toiminnallista tuloksellisuutta usean vuoden aikavälillä. Virastojen ja laitosten on suunniteltava toimintaansa ja talouttansa sekä tuloksellisuuttaan usean vuoden aikavälillä. Suunnittelun on tuotettava valtion talousarvion valmistelussa sekä valtioneuvoston johdolla muutoin tehtävässä valtiontalouden suunnittelussa tarvittavat tiedot. TaL 12 Sisäinen budjetointi Organisaation strategia sekä toiminta- ja taloussuunnittelu viedään eri organisaatiotasoille sisäisen budjetoinnin avulla. Kirjanpitoyksiköiden sisäistä budjetointia ei ole erikseen säädelty talousarviolaissa tai -asetuksessa.

14 (60) Toiminta- ja taloussuunnitelma/strategia Ministeriöillä sekä virastoilla ja laitoksilla on oltava valtion talouden suunnittelua varten monivuotinen toiminta- ja taloussuunnitelma. Suunnitelman laatimisen lähtökohtana ovat suunnittelukautta koskevat valtioneuvoston hyväksymät valtion taloutta ja toimintapolitiikkaa koskevat linjaukset. Ministeriön toiminta- ja taloussuunnitelman tulee sisältää ministeriön toimialan tärkeimmät suunnitelmat ja niitä koskevat tulostavoitteet tunnuslukuineen sekä arviot suunnittelukauden määrärahatarpeista ja tuloarvioista. Viraston ja laitoksen toiminta- ja taloussuunnitelman tulee sisältää viraston tai laitoksen tärkeimmät suunnitelmat ja niitä koskevat tulostavoitteet tunnuslukuineen sekä arviot suunnittelukauden määrärahatarpeista ja tuloarvioista. TaA 10 Tulostavoitteiden laadinta ja vahvistaminen (tulostavoiteasiakirja) Eduskunnan hyväksyttyä valtion talousarvion ministeriön tulee viipymättä vahvistaa tärkeimmät tavoitteet yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehitykselle ministeriön toimialalla sekä hallinnonalan ja sen merkittävimpien virastojen ja laitosten toiminnalliselle tuloksellisuudelle. Toiminnallista tuloksellisuutta koskevien tulostavoitteiden tulee sisältää eritellyt tavoitteet talousarvioasetuksen 65 :ssä tarkoitetulle toiminnalliselle tehokkuudelle sekä tuotoksille ja laadunhallinnalle samoin kuin tarvittaessa tavoitteet henkisten voimavarojen hallintaan sisältyville seikoille. Tulostavoitteet esitetään käyttämällä mahdollisuuksien mukaan niitä kuvaavia tunnuslukuja, joita täydennetään tarpeen mukaan laadullisesti ilmaistuilla tavoitteilla.ministeriön vahvistamat tulostavoitteet virastolle ja laitokselle voivat sisältyä ministeriön ja viraston tai laitoksen yhdessä allekirjoittamaan tulostavoiteasiakirjaantaa 11 3.2.2 Talousarvio Talousarvion laadinnan palvelukäsite sisältää talousarvion laadinnan sekä talousarvion tilijaottelun vahvistamisen. Kuva 7. Talousarvion laadintaan liittyvät palvelut Talousarvion laadinta Talousarvioesityksen valmistelun vaiheita ovat valtiontalouden kehysehdotusten laadinta ja valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehyksistä, virastojen ja laitosten talousarvioehdotusten laadinta, hallinnonalojen ja muiden talousarvioehdotusten laadinta, valtiovarainministeriön ehdotuksen laadinta eduskunnalle annettavaksi talousarvioesitykseksi sekä esitysehdotuksen käsittely valtioneuvoston yleisistunnossa. TaA 1. Talousarvioesitys on osa julkisen talouden suunnitelmaa, joka sisältää valtiontaloutta, kuntataloutta, lakisääteisiä työeläkelaitoksia ja muita sosiaaliturvarahastoja koskevat osat.

15 (60) Talousarvion tilijaottelun vahvistaminen Eduskunnan hyväksyttyä valtion talousarvion ministeriön tulee viipymättä vahvistaa talousarvion tilijaottelu. Ta A 11 3.2.3 Maksuliike Maksuliike palveluun sisältyy ostolaskujen käsittely, menojen maksaminen, perintä, myyntilaskujen käsittely sekä matkasuunnitelmat ja laskut sekä siirtomenojen käsittely. Kuva 8. Maksuliikkeen palvelut Valtion maksuliike on hoidettava taloudellisesti - ja maksuliiketurvallisuus huomioon ottaen. Valtion maksuliikkeen hoitamisesta saadaan tehdä luottolaitoksen tai muun maksuliikettä harjoittavan yhteisön kanssa sopimus. Muutoin valtion maksuliikkeen hoitamisen järjestämisestä säädetään valtioneuvoston asetuksella. TaL 13 ; Jollei jäljempänä toisin säädetä, valtion maksuliike tulee hoitaa sen tai niiden luottolaitosten tai muiden maksuliikettä harjoittavien yhteisöjen välityksellä, joiden kanssa valtio on tehnyt sopimuksen valtion maksuliikkeen hoitamisesta (valtion maksuliikepankki). Valtiovarainministeriön luvalla voidaan maksuliikkeen hoitamisessa erityisestä syystä käyttää muutakin välitystapaa. Ta A 27 ;. Ostolaskujen käsittely Tosite saadaan laatia ja kirjanpitomerkintä tehdä koneelliselle tietovälineelle sekä tositteet, kirjanpitokirjat ja muu kirjanpitoaineisto säilyttää samanaikaisesti yksinomaan koneellisella tietovälineellä. Ta A 41 c ; Kirjausten tulee perustua päivättyyn, numeroituun ja hyväksyttyyn tositteeseen, joka todentaa kirjanpitotapahtuman. Ta A 43 Menojen maksaminen Ennen kuin virasto tai laitos tekee tilauksen, sopimuksen tai muulla tavoin sitoutuu menon maksamiseen (menopäätös), sen on varmistettava menon laillisuus ja tarkoituksenmukaisuus sekä määrärahan ja valtuuden riittävyys. TaA 38 Myyntilaskujen käsittely - Kirjanpitoyksiköllä tulee olla maksuliikettään varten erikseen tulotili ja menotili. Jos kirjanpitoyksiköllä on useita tulotilejä ja menotilejä, tulee kirjanpitoyksiköllä olla myös yleinen tulotili ja yleinen menotili. (29.12.2009/1786) Ta A 28 ; Tulojen perimistä sekä vähäisten menojen maksamista varten kirjanpitoyksiköllä voi olla käteiskassa. TaA 31 ; Kirjausten tulee perustua päivättyyn, numeroituun ja hyväksyttyyn tositteeseen, joka todentaa kirjanpitotapahtuman. Ta A 43

16 (60) Perintä Kirjanpitoyksikkö vastaa, jollei toisin säädetä tai määrätä, toimialaansa kuuluvien tulojen perimisestä ja menojen maksamisesta. (29.12.2009/1786). Kirjanpitoyksikkö voi, mikäli sitä on pidettävä tarkoituksenmukaisena, tilitystä vastaan siirtää joidenkin menojen maksamisen tai tulojen perimisen muun kuin kirjanpitoyksikön itsensä suoritettavaksi. Edellä tarkoitettua tilityksen tekijää nimitetään tilintekijäksi. (29.12.2009/1786) TaA 27 Matkasuunnitelmat ja -laskut Kirjausten tulee perustua päivättyyn, numeroituun ja hyväksyttyyn tositteeseen, joka todentaa kirjanpitotapahtuman. Ta A 43 ; kts. Myös matka VES 21 Siirtomenojen käsittely Siirtomenojen kohdentamisperusteena on valtionavun myöntöpäätöksen tekeminen (myöntöpäätösperuste) tai muu vastaava sitoutuminen menoon (muu sitoumusperuste). Silloin, kun oikeus saada valtionapu tai muu suoritus perustuu lakiin ja siirtomenon myönnettävästä ja maksettavasta määrästä säädetään yksityiskohtaisesti laissa tai maksettavaksi tuleva määrä määräytyy yksityiskohtaisesti lain nojalla (lakisääteinen siirtomeno), kohdentamisperusteena on kuitenkin menon maksettavaksi tulevan määrän yksityiskohtaista vahvistamista koskevan päätöksen tekeminen (maksatuspäätösperuste). Euroopan unionin rakennerahaston rahoitusosuus ja siihen liittyvä valtion rahoitusosuus kohdennetaan maksatuspäätöksen tai sitä vastaavalla perusteella. TaA 5 a 3.2.4 Kirjanpito Kirjanpito palvelun osatekijöitä ovat talousarviokirjanpito, liikekirjanpito sekä valtion keskuskirjanpito. Kuva 9. Kirjanpidon palvelut Valtion kirjanpitoon kuuluvat talousarviokirjanpito ja liikekirjanpito. Kirjanpidossa tulee noudattaa hyvää kirjanpitotapaa. TaL 14 ; Valtion kirjanpitoon kuuluvat virastojen ja laitosten kirjanpito, talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen kirjanpito sekä valtion keskuskirjanpito. Virastojen ja laitosten kirjanpito sekä keskuskirjanpito muodostuvat liikekirjanpidosta ja talousarviokirjanpidosta. Talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston kirjanpito on liikekirjanpitoa. (29.12.2009/1786) TaA 41 Talousarviokirjanpito Talousarviokirjanpidon tilit on järjestettävä siten, että tuloarvioiden kertymistä ja määrärahojen käyttöä on mahdollista seurata vähintään eduskunnan päättämällä tarkkuudella. TaL 14 ; Talousarviokirjanpitoon merkitään talousar-

3.2.5 Valtuusmenettely 17 (60) viotapahtumina talousarviotulot ja talousarviomenot sekä niiden oikaisu- ja siirtoerät. TaA 42 Liikekirjanpito Kirjanpidon tulee sisältää kaikki tulot, menot ja rahoitustapahtumat sekä niiden oikaisu- ja siirtoerät bruttomääräisinä. TaL 14 ; Liikekirjanpitoon merkitään liiketapahtumina tulot, menot, rahoitustapahtumat sekä niiden oikaisu- ja siirtoerät. TaA 42 Valtion keskuskirjanpito Valtion keskuskirjanpito on järjestettävä siten, että sen perusteella voidaan laatia valtion liikekirjanpidon pääkirja, valtion talousarviokirjanpidon pääkirja ja valtion tilinpäätös sekä valtion talousarviotaloutta, rahastotaloutta ja tase-eriä koskevia selvityksiä. TaA 53 Valtuusmenettelyn palvelu sisältää valtuuksien seurannan. Kuva 10. Valtuusmenettelyn palvelut Tulo- ja menoarvion käsittelyn yhteydessä voidaan myöntää määrältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuus tehdä sopimuksia ja antaa sitoumuksia, joista aiheutuvia menoja varten tarvittavat määrärahat otetaan joko kokonaan tai puuttuvilta osiltaan myöhempiin tulo- ja menoarvioihin. Valtuutta saadaan käyttää sen varainhoitovuoden aikana, jonka tulo- ja menoarvioon se on otettu. TaL 10 Valtuuksien seuranta Viraston ja laitoksen tulee järjestää 10 :ssä tarkoitettujen talousarvion käsittelyn yhteydessä myönnettyjen valtuuksien sekä lakiin perustuvien valtuuksien käytön ja käytöstä aiheutuvien menojen seuranta. TaL 15 ; Valtuuksien seurantaan merkitään talousarvion käsittelyn yhteydessä myönnetyt ja lakiin perustuvat valtuudet ja niiden käyttö. Valtuuksien seurannan yhteydessä seurataan lisäksi valtuuden käytöstä aiheutuneita menoja sekä valtuuden käytöstä tulevina varainhoitovuosina aiheutuvia määrärahatarpeita. TaA 54 a 3.2.6 Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi sekä muu seurantajärjestelmä Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi sekä muu seurantajärjestelmä sisältää kustannuslaskennan, tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimen, hankintatoimen, maksullisen toiminnan kannattavuuden seurannan, varastokirjanpidon sekä käyttöomaisuuskirjanpidon.

18 (60) Kuva 11. Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimen sekä muun seurantajärjestelmän palvelut Viraston ja laitoksen tulee järjestää toiminnan kustannusten, toiminnallisen tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden seuraamista sekä muita ohjauksen, johtamisen ja tilivelvollisuuden toteuttamisen tarpeita varten tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimensa sekä muu seurantajärjestelmänsä siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään. TaL 16 Kustannuslaskenta Talousarvioasetus velvoittaa virastojen ja laitosten johdon järjestämään ja hyödyntämään laskentatoimea toiminnassaan. Aktivoituun hankintamenoon luetut hyödykkeen hankinnasta ja valmistuksesta aiheutuneet menot on voitava selvittää kustannuslaskennan tai -laskelmien avulla (TaA 66 b ). Valtion virastoissa on noudatettu tulosohjausta ja -budjetointia vuodesta 1995 lähtien. Kirjanpitoyksiköiden on ulkoisessa ohjauksessaan ja sisäisessä johtamisessaan hyödynnettävä kustannuslaskelmia kuten esim. tilinpäätöstä, toimintakertomusta sekä muita kustannuslaskelmia. Kirjanpitoyksiköissä on otettu käyttöön erilaisia kustannuslaskentamalleja, mihin on erityisesti vaikuttanut tarve seurata suoritekustannuksia ja maksullisen toiminnan sekä yhteisrahoitteisen toiminnan kustannusvastaavuutta. Kustannuslaskennan kehittäminen (Kuke) -projektissa 3 havaittiin, että kustannuslaskelmien käyttö ja hyödyntäminen kirjanpitoyksiköissä vaihtelee suuresti. Osassa kirjanpitoyksiköissä kustannus-laskenta on hyvin pitkälle vietyä, osassa se on vasta kehittymässä. Kustannus-laskentaa tehdään pääosin jälkiseurantana esimerkiksi toimintakertomusta ja tilinpäätöstä varten. Muita kustannuslaskelmia tuotetaan usein pyynnöstä ulkoisiin tarpeisiin kuten tilintarkastajalle, tilastokeskukselle ja rahoittajalle. Ministeri-öiden kustannuslaskenta on hallinnonalan kirjanpitoyksiköihin ja palvelukeskusten kustannuslaskentaan verrattuna vähäisempää. Tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi Viraston ja laitoksen on järjestettävä talousarvioasetuksen 41 :ssä säädetyn kirjanpitonsa lisäksi toiminnan tuloksellisuuden seuranta (tuloksellisuuden laskentatoimi) siten, että ne tuottavat taloudellisella ja luotettavalla tavalla: 1) viraston ja laitoksen ulkoisessa ohjauksessa tarvittavat olennaiset tiedot; sekä 2) 63 ja 65 :ssä säädetyt tilinpäätös- ja toimintakertomustiedot. Tuloksellisuuden laskentatoimen ja muun seurantajärjestelmän järjestämisessä otetaan huomioon toiminnan jatkuvuus siten, että tärkeimpiä, tilinpäätöksessä ja toimintakertomuksessa raportoitavia taloutta ja tuloksellisuutta koskevia tietoja voidaan verrata kuluvan vuoden lisäksi kahden aikaisemman vuoden tietoihin. Viraston ja laitoksen on järjestettävä johdon laskentatoimi ja sen hyödyntämi- 3 Kustannuslaskennan kehittäminen (Kuke). Loppuraportti 28.1.2014. http://www.valtiokonttori.fi/download/noname/%7b44fdff53-7083-4924-8da3-b14711917b39%7d/88834

19 (60) nen viraston ja laitoksen tuloksellisen johtamisen ja 69 :ssä säädettyjen sisäisen valvonnan menettelyiden edellyttämällä tavalla. TaA 55 Hankintatoimi Valtionhallinnossa voidaan yhteishankintoina hankkia hallinnon käyttöön tarvittavia tavanomaisia tavaroita ja palveluita sekä laajasti käytettäviä tavanomaisia tietoteknisiä laitteistoja ja niiden ohjelmistoja sekä hallinnon yhteisiä tietojärjestelmiä. TaL 22 a. Hankintamenoon luetaan hyödykkeen hankinnasta ja valmistuksesta aiheutuneet muuttuvat menot. Jos hyödykkeen hankintaan ja valmistukseen liittyvien kiinteiden menojen määrä on olennainen hankintamenoon nähden, saadaan 1 momentissa säädetystä poiketa siten, että hankintamenoon luetaan lisäksi siihen kohdistuva osuus hyödykkeen hankintaan ja valmistukseen liittyvistä kiinteistä menoista. TaA 66 b Maksullisen toiminnan kannattavuuden seuranta Viraston ja laitoksen on järjestettävä maksullisen toiminnan kannattavuuden seuranta siten, että maksullisen toiminnan vuositulos voidaan esittää tilinpäätöksen yhteydessä, jollei maksullinen toiminta ole vähäistä. TaL 16 Varastokirjanpito Viraston ja laitoksen on pidettävä hallinnassaan olevasta vaihtoomaisuudesta varastokirjanpitoa, jollei valtiokonttori erityisestä syystä yksittäistapauksessa toisin määrää. Jos viraston tai laitoksen vaihto-omaisuuden arvo ja määrä on erityisen vähäinen, viraston tai laitoksen ei tarvitse pitää vaihto-omaisuudestaan varastokirjanpitoa. Viimeksi mainitussa tapauksessa viraston ja laitoksen on kuitenkin varainhoitovuoden päättyessä tehtävä inventaario vaihto-omaisuudestaan. TaA 58 Käyttöomaisuuskirjanpito 3.2.7 Hallituksen vuosikertomus Viraston ja laitoksen on pidettävä hallinnassaan olevasta kansallisomaisuudesta ja käyttöomaisuudesta käyttöomaisuuskirjanpitoa. TaA 59 3.2.8 Tilinpäätös Kuva 12. Hallituksen vuosikertomuksen palvelu Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 9 a :ssä tarkoitettuun hallituksen vuosikertomukseen otetaan valtion tilinpäätös ja tarpeelliset muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot valtion toiminnasta ja sen yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta ja tuloksellisuudesta. Hallituksen vuosikertomukseen otetaan myös valtion liikelaitosten ja talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen tilinpäätökset sekä tärkeimmät tiedot niiden toiminnasta ja tuloksellisuudesta. TaL 17 Tilinpäätös palvelu sisältää valtion tilinpäätöksen, kirjanpitoyksiköiden tilinpäätökset ja toimintakertomukset sekä ministeriöiden tilinpäätöskannanottojen laatimisen.

20 (60) Kuva 13. Tilinpäätöksen palvelut Valtion tilinpäätös Valtion tilinpäätös sisältää: 1) talousarvion toteutumista koskevan talousarvion toteutumalaskelman talousarvion osaston tai pääluokan sekä luvun ja momentin tarkkuudella; 2) tuottoja ja kuluja kuvaavan tuotto- ja kululaskelman; 3) varainhoitovuoden päättymisajankohdan taloudellista asemaa kuvaavan taseen; 4) rahavirtoja kuvaavan rahoituslaskelman; 5) jäljempänä 18 :ssä tarkoitettujen oikeiden ja riittävien tietojen antamiseksi tarpeelliset liitetiedot. Valtion tilinpäätöksen mukainen ylijäämä tai alijäämä varainhoitovuodelta esitetään talousarvion toteutumalaskelmassa, jossa esitetään myös kumulatiivinen ylijäämä tai alijäämä edellisiltä varainhoitovuosilta. Talousarvion toteutumalaskelman yhteydessä esitetään lisäksi tiedot 10 :ssä tarkoitettujen valtuuksien käytöstä. TaL 17a ; Valtion tuotto- ja kululaskelma sekä valtion tase ja rahoituslaskelma laaditaan kirjanpitoyksikköjen tilitietoihin perustuvan valtion liikekirjanpidon pääkirjan perusteella valtiovarainministeriön vahvistamien tuotto- ja kululaskelman, taseen ja rahoituslaskelman kaavojen mukaan. Virastojen ja laitosten välisten tuottojen ja kulujen sekä keskinäisten saamisten ja velkojen vaikutukset eliminoidaan ottaen huomioon asian olennaisuus. Valtiovarainministeriö antaa tarvittaessa tarkempia määräyksiä TaA 67 ; Valtiokonttori laatii ehdotuksen valtion tilinpäätökseksi liitteineen ja antaa sen allekirjoitettuna varainhoitovuotta seuraavan huhtikuun loppuun mennessä valtion tilinpäätöskertomuksen laadintaa varten valtiovarainministeriölle. Valtiokonttori laatii lisäksi valtiovarainministeriölle sen pyytämät valtion tilinpäätöskertomuksen valmistelussa tarvittavat selvitykset. Valtiokonttorin ehdotuksen valtion tilinpäätökseksi tulee sisältää valtiokonttorin johdon antaman arviointi- ja vahvistuslausuma 69 :ssä tarkoitetun sisäisen valvonnan asianmukaisuudesta ja riittävyydestä valtion keskuskirjanpidossa ja valtion tilinpäätöslaskelmien ja niiden liitteiden kokoamisessa sekä niihin liittyvissä menettelyissä. TaA 67 b Virastojen ja laitosten tilinpäätökset ja toimintakertomukset Viraston ja laitoksen tulee antaa tilinpäätöksessä ja tulosvastuun toteuttamista varten laadittavassa toimintakertomuksessa oikeat ja riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta sekä viraston ja laitoksen tuotoista ja kuluista, taloudellisesta asemasta ja toiminnallisesta tuloksellisuudesta (oikea ja riittävä kuva). TaL 21 Ministeriön tilinpäätöskannanoton laatiminen Ministeriön on annettava vuosittain viimeistään varainhoitovuotta seuraavan kesäkuun 15 päivänä perusteltu kannanotto hallinnonalansa kirjanpitoyksikön

21 (60) ja valtion rahaston tilinpäätöksestä ja niistä toimenpiteistä, joihin tilinpäätös ja siitä annettu valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomus ja muut kirjanpitoyksikön tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston toimintaa ja taloutta sekä tilinpäätöstä koskevat selvitykset ja lausunnot antavat aihetta. Kannanoton valmistelua varten ministeriön asiana on laatia ja hankkia tarvittavat selvitykset ja arvioinnit. (29.12.2009/1786) TaA 66 i Toteumien, tulosten ja tuloksellisuuden raportointi Valtiokonttori laatii ministeriöille valtion tilinpäätöskertomukseen otettavaa ministeriön toimialan tuloksellisuuden kuvausta koskevan ehdotuksen laadintaa varten tarvittavat, valtion tilinpäätökseen ja keskuskirjanpitoon perustuvat laskelmat ja selvitykset valtiovarainministeriön tarkemmin määräämällä tavalla. TaA 67 b ; Valtion tilinpäätöskertomuksen valmistelua varten ministeriön on annettava viimeistään varainhoitovuotta seuraavan huhtikuun 15 päivänä valtiovarainministeriölle ehdotuksensa valtion talousarviosta annetun lain 18 :ssä säädetyllä tavalla oikeat ja riittävät tiedot antavaksi toimialansa toiminnan tuloksellisuuden kuvaukseksi. Ministeriön on annettava valtiovarainministeriölle valtion tilinpäätöskertomuksen laadinnan edellyttämiä tietoja ja selvityksiä. TaA 68 a 3.2.9 Taloudenhoidon ohjaus ja sisäinen valvonta Taloudenhoidon ohjauksen ja sisäisen valvonnan palveluun kuuluvat sisäinen valvonta, taloussäännön laadinta sekä määräysten ja ohjeiden antaminen. Kuva 14. Talouden ohjauksen ja sisäisen valvonnan palvelut Viraston ja laitoksen on huolehdittava siitä, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty sen omassa toiminnassa sekä toiminnassa, josta virasto tai laitos vastaa. Sisäisen valvonnan järjestämistä johtaa ja sen asianmukaisuudesta ja riittävyydestä vastaa viraston ja laitoksen johto. TaL 24 b Sisäinen valvonta Viraston ja laitoksen johdon on huolehdittava siitä, että virastossa ja laitoksessa toteutetaan sen talouden ja toiminnan laajuuteen ja sisältöön sekä niihin liittyviin riskeihin nähden asianmukaiset menettelyt (sisäinen valvonta), jotka varmistavat: 1) viraston ja laitoksen talouden ja toiminnan laillisuuden ja tuloksellisuuden; 2) viraston ja laitoksen hallinnassa olevien varojen ja omaisuuden turvaamisen; ja 3) viraston ja laitoksen johtamisen ja ulkoisen ohjauksen edellyttämät oikeat ja riittävät tiedot viraston ja laitoksen taloudesta ja toiminnasta. Menettelyiden on myös käsitettävä viraston tai laitoksen vastattavana tai välitettävänä olevien varojen hoito sekä ne viraston ja laitoksen toiminnot ja tehtävät, jotka se on antanut toisten virastojen ja laitosten, yhteisöjen tai yksityisten tehtäväksi tai joista se muuten vastaa. Kirjanpitoyksikkönä toimivan viraston ja laitoksen 1 momentissa tarkoitettujen menettelyjen tulee käsittää myös sille kirjanpitoyksikkönä kuuluvat tehtävät. (29.12.2009/1786) TaA 69

22 (60) Taloussäännön laadinta 3.3 Taloushallinnon prosessit Kirjanpitoyksiköllä tulee olla taloussääntö. Jos kirjanpitoyksikköön kuuluu useita virastoja ja laitoksia, taloussäännön hyväksyy kirjanpitoyksikön nimeämispäätöksessä mainittu virasto tai laitos kuultuaan muita samaan kirjanpitoyksikköön kuuluvia virastoja ja laitoksia. TaA 69 b Määräysten ja ohjeiden antaminen Valtiokonttori voi antaa määräyksiä virastojen, laitosten ja talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen kirjanpidon, maksuliikkeen ja laskentatoimen hoidon, tilinpäätöksen laadinnan sekä muiden taloushallinnon toimintojen ja menettelytapojen yksityiskohdista. TaL 24 c ; Valtiovarainministeriöllä on oikeus antaa kirjanpitoyksiköille määräyksiä valtion menojen suorittamisen ajankohdasta, milloin se on harkinnanvarainen. Ta A 32 ; Määräykset sisäisen tarkastuksen menettelyistä ja asemasta viraston tai laitoksen organisaatiossa annetaan sisäisen tarkastuksen ohjesäännössä, jonka virasto tai laitos itse vahvistaa. Sisäisen tarkastuksen ohjesääntö on annettava tiedoksi asianomaiselle ministeriölle ja valtiontalouden tarkastusvirastolle. TaA 70 Valtion taloushallinnon prosessit jaotellaan neljään prosessialueeseen: suunnitelmista tuloksiin, hankinnasta maksuun, tilauksesta perintään sekä kirjauksesta tilinpäätökseen. Kuva 15. Taloushallinnon prosessialueet Valtiotasoisten taloushallinnon prosessien strateginen omistaja on valtiovarainministeriö ja operatiivinen prosessinomistaja Valtiokonttori. Valtion talousja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeilla on omistajuus operatiivisen toimeenpanon prosesseista yhteisten tietojärjestelmien osalta. muilta osin prosessien omistajuus on pääosin kirjanpitoyksiköissä. Seuraavissa alaluvuissa tarkastellaan tarkemmin näiden prosessialueiden sisältöjä, niiden kuvauksia sekä prosessien omistajuutta. 3.3.1 Suunnitelmista tuloksiin Suunnitelmista tuloksiin prosessialue jakautuu sisällöllisesti kolmeen osaprosessiin: toiminnan ja talouden suunnitteluun, tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimeen sekä tulosten raportointiin.

23 (60) Kuva 16. Suunnitelmista tuloksiin prosessialue Tulosohjauksen näkökulmasta suunnittelun ja seurannan prosesseissa voidaan erottaa kolme vaihetta: valmistelu, toimeenpano ja seuranta. Keskeisimmät prosessissa syntyvät valtiotasoiset asiakirjat ovat hallitusohjelma, valtion talousarvioesitys (TAE) ja valtion tilinpäätös. Kirjanpitoyksikön keskeisimmät asiakirjat ovat strategia-asiakirja, tulostavoiteasiakirja (tulossopimus) sekä tilinpäätös joka sisältää toimintakertomuksen. Tulosohjausprosessin toimijoita ovat valtioneuvoston kanslia, valtiovarainministeriö, ohjaavat ministeriöt sekä tulosohjattavat virastot. Kuva 17. Valtion toiminnan ja talouden suunnitteluprosessi Suunnitteluprosessia voidaan edelleen tarkastella sen ajallisen toimeenpanon mukaan monivuotisena suunnitteluprosessina. Virastojen strategia muodostetaan hallinnonalan strategian pohjalta. Toiminnalliset tulostavoitteet jaksotetaan hallituskaudelle hallinnonalan strategian mukaisesti. Poikkihallinnollisessa tulosohjauksessa tulossopimuksia voi olla useita. Tällöin hallinnonalojen välisen ohjauksen yhtenäisyyteen tulee kiinnittää huomiota. Tulossopimuksessa esitetään toiminnalliset tulostavoitteet sekä mittarit, joilla tavoitteiden toteutumista seurataan, että ne toimenpiteet, joilla tavoitteisiin päästään. Mittareiden ja tunnuslukujen tulisi olla konkreettisia, jotta niiden perusteella voidaan tehdä toiminnallisia johtopäätöksiä. Välivuosina tavoitteita ja toimenpitei-

24 (60) tä tarkennetaan strategisiin tavoitteisiin pääsemiseksi. Toimintakertomuksella virasto raportoi vuosittain tulossopimuksessa asetettujen tulostavoitteiden toteutumisesta. Kuva 18. Monivuotinen suunnitteluprosessi 3.3.1.1 Toiminnan ja talouden suunnittelu Taulukko 3. Toiminnan ja talouden suunnittelun prosessien kuvaukset ja omistajat Prosessi Kuvaus Omistaja 1. Toiminnan ja talouden suunnittelu VM 1.1 Kehyssuunnittelu Hallitus päättää vaalikauden alussa budjetin menojen katon koko vaalikaudeksi. Määrärahajakoa hallinnonaloittain tarkistetaan vuosittain valtiontalouden kehyspäätöksellä. Kehystarkistus hallituksen vaihdon yhteydessä sisältää samat vaiheet kuin normaali kehyskierros. 1.2. TTS/Strategia-asiakirjan laadinta 1.3. Talousarvioehdotuksen laadinta Ministeriöiden useamman vuoden suunnitelma toimialansa yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta sekä hallinnonalansa taloudesta ja tuloksellisuudesta (TaL 12 ). Ministeriöillä sekä virastoilla ja laitoksilla on oltava valtion talouden suunnittelua varten monivuotinen toiminta- ja taloussuunnitelma. Suunnitelman laatimisen lähtökohtana ovat suunnittelukautta koskevat valtioneuvoston hyväksymät valtion taloutta ja toimintapolitiikkaa koskevat linjaukset (TaA 10 ). Hallitus tekee vuosittain eduskunnalle esityksen valtion talousarvioksi. Eduskunta päättää valtion talousarviosta. Valtion talousarvioon otetaan arviot vuotuisista tuloista ja määrärahat vuotuisiin menoihin sekä määrärahojen käyttötarkoitukset ja muut talousarvion perustelut. Eduskuntakäsittelyn jälkeen VM:ssä tehdään hallinnon avuksi asiakirjayhdistelmä (epävirallinen) hyväksytystä talousarviosta. Lisätalousarvioprosessi sisältää samat prosessivaiheet kuin talousarvioprosessikin eduskuntakäsittelyyn saakka. Aikataulu on kuitenkin huomattavasti lyhyempi. Lisätalousarviosta ei tehdä asiakirjayhdistelmää. 1.4. Tulostavoiteasiakirjan laadinta Ministeriön toiminta- ja taloussuunnitelman tulee sisältää ministeriön toimialan tärkeimmät suunnitelmat ja niitä koskevat tulos- VM Ministeriö VM / Ministeriö Ministeriö / Kirjanpitoyksikkö