Päiväys Datum Dnro Dnr 3.3.2010 YM 1/5713/2010 Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset Viite Hänvisning Asia Ärende Ohjekirje luonnonsuojelulain 49 :n säännöksen soveltamisesta merimetsoa koskeviin poikkeuksiin lajirauhoitussäännöksistä Johdanto Merimetson kannan kasvu Suomen rannikolla on jatkunut nopeana. Lajin ensimmäinen pesintä Suomessa todettiin vuonna 1996. Tämän jälkeen kanta on kasvanut voimakkaasti, ja vuonna 2009 Suomessa pesi noin 16 000 merimetsoparia 48 yhdyskunnassa. Kasvu edellisestä vuodesta oli 26 %. Kolmasosa kannasta koostuu nuorista pesimättömistä linnuista, joten pesimäkauden alussa rannikolla oli noin 43 000 merimetsoa. Merimetso asuttaa Suomenlahtea, Saaristomerta ja länsirannikkoa aina Merenkurkkuun asti. Suomen ja ilmeisesti lajin pohjoisimmat pesimäyhdyskunnat ovat Perämerellä. Koko Itämeren pesivän kannan kooksi arvioitiin vuonna 2006 noin 157 000 paria. Suomen kannan kasvusta noin 50 % johtuu Itämeren eteläosista suuntautuvasta tulomuutosta. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen alustavien selvitysten perusteella merimetson käyttämällä ravinnolla voi olla alueellista vaikutusta myös taloudellisesti hyödynnettävien kalakantojen kehitykseen. Kalastajille koituvien vahinkojen merkittävyyttä kartoittaneen tutkimuksen mukaan puolet rannikkokalastajista katsoi lajin vaikeuttavan elinkeinonsa harjoittamista aiheuttamalla saaliin vähenemistä sekä pyydys- ja kalavaurioita. Taloudellisten menetysten raha-arvon arviointi on vaikeaa, mutta 42 % kalastajista koki merimetson aiheuttaneen sellaisia. Merimetso on luonnonsuojelulain 38 :n nojalla ympäri vuoden rauhoitettu. Lain 39 :n mukaan mm. lajin yksilöiden tahallinen tappaminen tai pyydystäminen, pesien hävittäminen tai muu häiritseminen on kiellettyä. Kiellosta on mahdollista poiketa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lain 49 :n nojalla yksittäistapauksessa myöntämällä luvalla lintudirektiivin (79/409/ETY) 9 artiklassa mainituilla perusteilla. Lajista aiheutuvien vahinkojen ehkäisytoimenpiteet ovat mahdollisia tätä menettelyä noudattaen. Tämän ohjeen tarkoituksena on yhtenäistää alueviranomaisten poikkeuslupakäytäntöä merimetsoa koskien. Ohjeessa käsitellään lintudirektiivin 9 artiklan mukaisen poikkeuslupajärjestelmän sisältöä ja sitä koskevaa oikeuskäytäntöä, lisäksi esitetään eräitä suosituksia menettelyyn liittyvien keskeisten käsitteiden tulkinnasta. Yksittäisten lupa-asioiden harkinta on kuitenkin aina laissa säädetyn lupaviranomaisen tehtävänä. PL 35, 00023 VALTIONEUVOSTO www.ymparisto.fi PB 35, FI-00023 STATSRÅDET, FINLAND www.miljo.fi
2/5 Rauhoitussäännöksistä poikkeaminen voidaan sallia, mikäli 1) poikkeaminen ei ole ristiriidassa lintudirektiivin yleisten tavoitteiden kanssa, 2) ongelmalle ei ole muuta tyydyttävää ratkaisu, 3) kyseessä on jokin direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa mainituista tilanteista (a-c) ja 4) poikkeuspäätös noudattaa artiklan 2 kohdassa mainittuja muotovaatimuksia. 1) Lintudirektiivin yleiset tavoitteet Luonnonsuojelulain yleisenä tavoitteena on muun ohella luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on lain 5 :n mukaan tähdättävä mm. lajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Lajin suojelutaso on suotuisa, kun se pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään. Lintudirektiivi ei sisällä luontodirektiivin tavoin nimenomaista suotuisan suojelun käsitettä. Siten myöskään direktiivin 9 artikla ei sisällä luontodirektiivin 16 artiklan mukaisten poikkeusten myöntämiseen liittyvää suoraa vaatimusta siitä, että poikkeuksen myöntäminen ei saa haitata suotuisan suojelun tason säilyttämistä. Erilaisista sanamuodoista huolimatta lintudirektiivin järjestelmä on varsin pitkälle rinnasteinen luontodirektiivin kanssa. Euroopan Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä onkin katsottu, että lintudirektiivin 9 artiklan mukaista poikkeusjärjestelmää sovellettaessa on otettava huomioon direktiivin yleinen tavoite. Se on lintudirektiivin johtolauseiden ohella ilmaistu direktiivin 2 artiklassa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet jäsenvaltioiden Euroopassa luonnonvaraisina elävien lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon. Poikkeusjärjestelmien soveltaminen ei siis saa vaarantaa lajin kantojen säilymistä näihin yleistavoitteisiin nähden tyydyttävällä tasolla. Merimetsokannan nopea ja edelleen jatkuva kasvu niin Suomessa kuin koko Itämeren alueella osoittaa, ettei lajin kannan säilyminen direktiivin edellyttämällä tasolla ole uhattuna. Poikkeuslupajärjestelmän soveltamiselle luonnonsuojelulain ja lintudirektiivin mukaisesti ei siten ole merimetson kohdalla näistä yleisistä edellytyksistä johtuvaa estettä. 2) Muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen Poikkeuksen myöntäminen edellyttää kaikissa tilanteissa, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Tämä on aina tapauskohtaista harkintaa. Sen edellytyksenä on, että poikkeushakemukseen sisältyy tarkka selostus ongelmatilanteesta, jonka vuoksi lupaa haetaan ja miksi siihen ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Näiden syiden on perustuttava objektiivisesti osoitettavissa oleviin seikkoihin. Usein ongelmia syntyy, kun jokin totuttu toimintapa ei enää merimetsojen aiheuttamien vahinkojen vuoksi tuota toivottua tulosta. Muu tyydyttävä ratkaisu voi olla toiminnan mukauttaminen uudessa tilanteessa tai vahingoilta suojaavien ratkaisujen käyttöönotto. Erityisen ongelmallisilla alueilla vahinkoa aiheuttavien lintulajien kantojen säätelytoimet saattavat olla ainoa mahdollisuus vakavien vahinkojen ehkäisemiseksi. Poikkeuslupia harkittaessa on syytä kuitenkin kiinnittää huomiota tarpeeseen rajoittaa poikkeus vain siihen laajuuteen, joka on välttämätön kyseessä olevan ongelman ratkaisemiseksi.
3/5 3) Erityisperuste lintudirektiivin 9 artiklan 1a c - kohtien mukaan Direktiivin 9 artiklan 1a kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää: - kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai lentoturvallisuuden turvaamiseksi, - viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi tai - kasviston ja eläimistön suojelemiseksi. Vakavien vahinkojen estäminen kalavesille ja joissain tilanteissa metsille voi käytännössä lähinnä tulla kyseeseen merimetson rauhoitussäännöksistä poikkeamisen perusteena. Tämän säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa vahinkoa aiheuttavien lintujen sääntely vakavien vahinkojen ennalta ehkäisemiseksi. Kyse on siis taloudellisiin etuihin kohdistuvasta uhasta. Huomionarvoista on, että vahinkotapauksia koskevia luettelo on tyhjentävä ja että muihin kuin kyseisessä alakohdassa mainittuihin etuihin, esimerkiksi muunlaiseen omaisuuteen kohdistuvat vahingot eivät kuulu artiklan piiriin. Kalavesille aiheutuvan vahingon vakavuuden arvioiminen ja osoittaminen on yksittäistapauksissa varsin vaikeaa, sillä yksittäiset vahingot muodostuvat laajalla alueella ruokailevista linnuista ja myös vahingoille alttiina oleva toiminta sijoittuu usein laajahkolle alueelle. Merimetsokannan kasvun rajoittaminen erityisillä ongelma-alueilla on katsottu tarpeelliseksi. Siksi näiden alueiden määrittelyyn on kehitetty konkreettisia keinoja. Suomen ympäristökeskus on yhdistänyt pesimäyhdyskuntien sijaintitiedot ja niissä pesivien lintujen ruokailualueet ammattimaisten verkkokalastusyksiköiden sijaintiin kunnittain. Nämä ongelma-alueet esitetään oheisilla liitekartoilla, joita ylläpidetään ja päivitetään Suomen ympäristökeskuksen verkkosivuilla. Kun ammattikalastukseen liittyvä poikkeushakemus koskee aluetta, jossa on kartoituksessa käytetyn luokkajaon perusteella eniten ammattimaisia verkkokalastusyksiköitä ja jolla sijaitsee pesimäyhdyskunnan ensisijainen ruokailualue, voidaan merimetson kalavesille aiheuttaman vahingon olettaa olevan vakava, ellei kyseiseen tapaukseen liity joitain selkeästi vastakkaisia näkökohtia. Vakavien vahinkojen estämiseksi myönnettävät poikkeusluvat voivat luonnollisesti olla mahdollisia myös edellä mainittujen erityisten ongelma-alueiden ulkopuolella. Tulkinnallisissa tapauksissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten luonnonsuojelu- ja kalatalousviranomaisten välinen neuvottelu tilanteesta on tarpeen. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksella ja Suomen ympäristökeskuksella on saaliskala-aineiston perusteella myös aluekohtaista tietoa kunkin merialueen kalastosta ja merimetson ravinnosta. Tarvittaessa vakavan vahingon arvioimiseksi ja poikkeushakemuksen ratkaisun tueksi voidaan hankkia myös näiden laitosten lausunto. Tämä on suositeltavaa erityisesti silloin, kun hakemus käsittää laajamittaisia toimenpiteitä. Poikkeushakemuksessa tarkoitettu vahinko tulee kaikissa tapauksissa selostaa mahdollisimman tarkkaan. Vahingon merkitystä voidaan kuvata taloudellisilla mittareilla, saaliin vähentymisellä, vahingoittuneiden kalojen määrällä ja arvolla, rikkoutuneiden pyydysten arvolla jne. Metsille koituvan vahingon estäminen voi tulla kyseeseen, mikäli vahingon vakavuus on objektiivisesti osoitettavissa. Vuonna 2009 Suomen merimetsokolonioista seitsemässätoista pesiä oli myös puissa. Yleensä pesät on rakennettu pesimäluotojen harvoihin puuryhmiin, mutta joissakin tapauksissa pesiä on myös suuripuisissa rantamänniköissä. Merimetsot voivat myös katkoa puiden oksia pesärakennustarpeiksi. Vahinkojen merkitys talousmetsille
4/5 lienee varsin vähäinen, mutta esimerkiksi vapaa-ajan käytössä olevan kiinteistön rantapuissa tai pienessä saaressa pesivä yhdyskunta saattaa paikallisesti aiheuttaa vakavaa vahinkoa metsän muille arvoille kuten virkistys- ja maisema-arvoille. Toistaiseksi ei ole tullut esiin tapauksia, että kansanterveydellisten tai muiden yleiseen turvallisuuteen liittyvien syiden vuoksi olisi perusteltua myöntää poikkeuksia. Direktiivissä ei ole tarkemmin määritelty kasvistolle ja eläimistölle aiheutuvia vahinkoja. Komission tulkintaohjeissa niiden on kuitenkin katsottu tarkoittavan muuta kuin edelliseen alakohtaan kuuluvia taloudelliseen etuun liittyvää kasvistoa ja eläimistöä. Kyseisen alakohdan soveltaminen olisi perustelluinta harvinaisten tai uhanalaisten lajien kantojen säilyttämiseksi. Vaikka merimetson jätökset voivat paikallisesti muuttaa pesimäyhdyskunnan kasvillisuuden kokonaan, ei tiedossa ole, että tämä muodostaisi uhkaa saariston muulle lajistolle. Sen vuoksi tämäkään peruste tuskin tulee kyseeseen. Direktiivin 9 artiklan 1b-kohdan mukaan poikkeus voi perustua tutkimukseen, opetukseen, kannan uudelleen istuttamiseen, lisääntymiseen ja suojeluun liittyviin tarkoituksiin. Direktiivin 10 artiklan ja sen liitteen V mukaan jäsenvaltioiden on edistettävä mm. lintujen aiheuttamien vahinkojen estämiseen tarkoitettujen menetelmien kehittämiseen tähtäävää tutkimusta ja työtä. Tähän tarkoitukseen tähtäävien tutkimusten tai kokeiluhankkeiden edellyttämät toimenpiteet voivat siten perustellusti olla hyväksyttäviä poikkeusperusteita. Direktiivin 9 artiklan 1c-kohdan nojalla voidaan sallia tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienten määrien pyydystäminen, hallussa pitäminen tai muu asiallinen hyötykäyttö. On epätodennäköistä, että merimetsoon liittyisi tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvaa asiallista hyötykäyttöä. 4) Muotovaatimukset Myönnettävien poikkeusten tulee olla riittävän yksilöityjä, jotta niistä käyvät ilmi direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa mainitut seikat, kuten hyväksyttävät välineet, laitteet ja menetelmät, niiden käyttämiseen oikeutetut tahot sekä ajalliset ja paikalliset olot, joissa poikkeus on voimassa sekä siihen liittyvä määrälliset rajoitteet ja niiden seuranta ja raportointi. Muita näkökohtia Merimetsokantaan kohdistuvat toimenpiteet voivat perustua joko paikalliseen tarpeeseen häätää merimetsot tietyltä alueelta tai yksittäiseltä kohteelta tai laajempaan tarpeeseen rajoittaa koko rannikon kantaa. Paikallinen tarve voi syntyä kalastoon, kalastukseen tai kalanviljelyyn kohdistuvien paikallisten haittojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi. Kyseessä voi olla jatkuva tai satunnainen kalastavien merimetsojen häätäminen kalanpyydysten tai viljelyaltaiden lähistöltä tai yhden tai useamman pesimäyhdyskunnan häätäminen tietyin perustein tietyltä alueelta. Säätelytoimet voivat käsittää eriasteista häirintää, pesien hävittämistä, poikastuoton vähentämistä munien steriloinnilla tai lintujen tappamista. Mahdollisia menetelmiä on tarkemmin kuvattu mm. julkaisussa "Merimetson kannanhoitosuunnitelma" (Ympäristöministeriön moniste 161, Helsinki 2005). Harkittaessa toimenpiteiden järkevyyttä on otettava huomioon, että pesimäyhdyskuntien häirintä mitä todennäköisimmin aiheuttaa ongelmien siirtymisen ja leviämisen uusille alueille. Laaja-alaisempien, koko rannikon kannan säätelyyn tähtäävien toimenpiteiden suunnittelu ja toteutus edellyttää valtakunnallista lähestymistapaa, huolellista suunnittelua asiantuntijalai-
5/5 tosten kanssa ja yhteistyötä eri toimijoiden kesken toimenpiteitä toteutettaessa. Yhteistyö Itämeren muiden rantavaltioiden kanssa voi myös olla tarpeen. Koska poikkeusten myöntäminen on usean alueviranomaisen toimivallassa, on tämän mittaluokan toimenpiteitä koskevien toimenpiteiden poikkeusten myöntäminen aina tarpeen koordinoida viranomaisten kesken etukäteen. Tämän on välttämätöntä, jotta voidaan varmistua poikkeusten kokonaisuuden pysymisestä direktiivin yleisten tavoitteiden puitteissa. Mikäli merimetsojen hävittämiseen myönnetään lupia ampumalla, ne on syytä rajoittaa 20. elokuuta 31. lokakuuta väliselle ajanjaksolle. Alkuajankohta on syytä kytkeä normaaliin vesilintujen metsästyksen alkamiseen, jotta vältytään toimenpiteiden aiheuttamalta häiriöltä metsästettävään ja muuhun merilintulajistoon. Suositeltava päättymisajankohta taas liittyy siihen, että Suomessa esiintyy kahta merimetson alalajia. Phalacrocorax carbo sinensis on se alalaji, joka pesii Itämerellä ja jonka voimakas lisääntyminen on aiheuttanut ongelmia. Tämän alalajin kanta muuttaa talveksi pääosin Suomen ulkopuolelle lokakuun loppuun mennessä. Rengastushavaintojen perusteella pääosa tästä kannasta talvehtii Keski- Euroopassa. Nimirodun Phalacrocorac carbo carbo meillä esiintyvä kanta puolestaan on Jäämereltä Itämerelle talvehtimaan tullutta kantaa. Nimirodun yksilöihin kohdistuvia toimenpiteitä ei voida pitää perusteltuina, koska ne eivät aiheuta Suomessa vakavia vahinkoja. Lupaviranomaisten tulee huolehtia siitä, että muista toimialueista vastaavat lupaviranomaiset ovat tietoisia myönnetyistä poikkeuksista. Lisäksi ministeriö korostaa, että direktiivin 9 artiklan 3 kohta velvoittaa jäsenmaita vuosittain raportoimaan EU:n komissiolle artiklan soveltamisesta. Tämä ohjekirje korvaa 22.6.2006 annetun ministeriön ohjekirjeen merimetson kannanhoitosuunnitelman toteuttamisesta. Ylijohtaja Timo Tanninen Ylitarkastaja LIITE Matti Osara Kartta erityisistä ongelma-alueista