Lakimiesliiton oikeusturvaohjelma 2014
Tiivistelmä Suomen Lakimiesliitto esittää, että Suomeen perustetaan ensi vaalikaudella Euroopan neuvoston suositusten mukainen tuomioistuinvirasto vastaamaan tuomioistuinlaitoksen johtamisesta ja kehittämisestä. Samalla vahvistetaan tuomioistuinten riippumattomuutta samalle tasolle kuin muissa Pohjoismaissa. Tuomioistuinviraston nopea perustaminen on ehdoton edellytys oikeusvaltiomme johdonmukaiselle ja pitkäjänteiselle kehittämiselle. Suomi on jäljessä muista Pohjoismaista, mutta meillä on erinomainen mahdollisuus poimia parhaiten toimivat käytännöt Tanskan, Norjan ja Ruotsin vastaavista järjestelmistä. Keskitetysti johdettu tuomioistuinlaitos parantaa tuomioistuinten toiminnan laatua ja vahvistaa niiden riippumattomuutta. Sekä yleisissä että hallintotuomioistuimissa on käynnissä paljon hyviä hankkeita, joilla haetaan entistä parempaa laatua ja parannuksia kansalaisten ja yritysten oikeusturvaan. Ne jäävät kuitenkin yksittäisiksi projekteiksi, kun kokonaisvaltaista johtoa ei ole. Tuomareiden osaamisvaatimukset kasvavat jatkuvasti. Talousrikosasiat ja muut monimutkaiset rikos- ja riita-asiat vaativat tuomareilta erityisosaamista, jonka hankkimiseen pitää antaa mahdollisuus. Tuomioistuinviraston yksi tärkeimmistä tehtävistä onkin organisoida koulutus ja varmistaa sen riittävä resursointi. Lakimiesliitto vaatii tulevan hallituksen ohjelmaan kirjauksen tuomioistuinviraston perustamisesta seuraavalla vaalikaudella. Lisäksi Lakimiesliitto esittää joukon keinoja, joilla oikeudenhoidon tasoa ja kansalaisten oikeusturvaa voidaan parantaa. Ohjelmassa on esityksiä muun muassa Lainvalmistelun tason parantamisesta Oikeuspalveluverkoston kattavuuden säilyttämisestä Yksityisen oikeusavun kehittämisestä Lautamiesjärjestelmästä luopumisesta Siviiliprosessin määräaikaishuollosta Todistelun videoinnista Rangaistusmääräysmenettelyn tehostamisesta Riidattomien asioiden siirtämisestä pois tuomioistuimista Oikeustieteellisen perustutkinnon kehittämisestä Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 2
Tiivistelmä... 2 1 Suomalainen oikeusvaltio muutoksessa... 4 1.1 Oikeudenhoito on kustannuksiltaan edullista... 4 1.2 Vertailu Ruotsiin... 6 2 Lakimiesliiton esitykset... 8 2.1 Oikeusvaltion suunnitelmallinen kehittäminen... 8 2.1.1 Tuomioistuinviraston nopea perustaminen... 8 2.1.2 Lainsäädännön tason parantaminen... 8 2.2 Parempaa oikeusturvaa... 9 2.2.1 Tuomioistuinverkosto... 9 2.2.2 Oikeusaputoimistot... 9 2.2.3 Maistraattiverkosto... 10 2.2.4 Yksityisen oikeusavun kehittäminen... 10 2.2.5 Oikeudenkäyntikulut... 10 2.2.6 Lautamiehistä luopuminen ja käräjäoikeuksien kokoonpanojen vahvistaminen... 11 2.3 Oikeusturvaa tehokkaammin... 11 2.3.1 Siviiliprosessin määräaikaishuolto... 11 2.3.2 Todistelun videointi... 11 2.3.3 Rangaistusmääräysmenettelyn tehostaminen... 12 2.3.4 Riidattomat asiat pois tuomioistuimista... 12 2.3.5 Oikeushallinnon tietojärjestelmät... 12 2.4 Osaava lakimieskunta... 13 2.4.1 Oikeustieteellisen perustutkinnon kehittäminen... 13 2.4.2 Tuomioistuinharjoittelun kehittäminen... 13 2.4.3 Juridinen osaaminen kunnissa... 14 Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 3
1 Suomalainen oikeusvaltio muutoksessa Suomalaisen yhteiskunnan historiallisiin vahvuuksiin kuuluu toimiva oikeusvaltio. Suomen vahvuutena on kansainvälisesti vertailtuna erittäin korkea usko ja luottamus lakiin. Vaikka Suomessa on totuttu oikeusturvan hyvään tasoon, sen säilyvyys ei ole itsestäänselvyys. Oikeusvaltiota tulee kehittää ja ylläpitää jatkossa määrätietoisesti siten, että varmistetaan yhteiskunnan ja sen jäsenten turvallisuus ja talouden toimintaedellytykset oikeudenmukaisella tavalla. Oikeusvaltioperiaatteiden toteutuminen on yksi tärkeimmistä kansalaisten hyvinvointia ja kilpailukykyä määrittävistä tekijöistä. Toimiva oikeusvaltio luo turvallisuutta yksityisille ihmisille sekä edellytyksiä kansantalouden kilpailukyvylle ja tuottavuudelle. Suomen taloudellinen kehitys on riippuvainen oikeusvaltiosta. Toimivan oikeusvaltion merkitystä onkin tarpeen pitää jatkuvasti esillä, ettei Suomi pääse luisumaan hallintovaltioksi. Toimiva oikeusvaltio rakentuu hyvälle, ymmärrettävälle ja johdonmukaiselle lainsäädännölle sekä sitä tehokkaasti, lainmukaisesti ja laadukkaasti toimeenpanevalle oikeuslaitokselle ja hallinnolle. Perustuslaissa oikeusvaltioperiaate on liitetty lainalaisuuden vaatimukseen. Oikeusvaltion perusteita ovat julkisen vallan sitominen lakiin, valtioelinten vallanjako sekä kansalaisten perusoikeudet. Oikeusvaltion tulee toimia myös käytännössä ja oikeusturvan toteutua arjessa. Suomalaisen oikeusturvan ja oikeuslaitoksen (tuomioistuimet, syyttäjät, asianajolaitos ja oikeusapu sekä ulosotto) perusta on terve. Menettelyt ovat varsin tarkasti säädeltyjä, mikä takaa kansalaisten yhdenmukaisen ja yhdenvertaisen kohtelun. Kansalaisilla on laaja oikeus saada asiansa oikeuslaitoksen käsiteltäväksi. Oikeuslaitoksen ulkopuolisten virkamiesten mahdollisuus tehdä lopullisesti sitovia ratkaisuja on poikkeuksellisen suppea ja ratkaisuihin tyytymättömien mahdollisuus hakea muutosta on poikkeuksellisen laaja. Erityisesti kansainvälistyminen, oikeuden erikoistuminen ja normitulva sääntelyssä luovat oikeusvaltion kehittämiselle haasteita sekä lainvalmistelun, ratkaisutoiminnan että koulutuksen näkökulmasta. 1.1 Oikeudenhoito on kustannuksiltaan edullista Oikeudenhoidon menot valtion budjetista ovat muihin hallinnonaloihin verrattuna vähäiset. Tästä huolimatta oikeushallinnon toteuttamat tehtävät ovat yhteiskuntarauhan ja toiminnan kannalta keskeisiä. Oikeusturvajärjestelmän kehittäminen parempaa oikeusturvaa tarjoavaan suuntaan vaatii suunnitelmallisuutta. Valtion taloudellisen tilanteen johdosta on myös oikeudenhoito joutunut säästökuurille. Valtioneuvoston kehyspäätöksessä vuosille 2013 2016 edellytetään oikeusministeriön vähentävän hallinnonalan menoja aiemmin asetetun 14 MEUR säästötavoitteen lisäksi vuositasolla vähintään kahdeksan MEUR vuodesta 2015 alkaen. Edelleen ministeriön hallinnonalan tietohallintomenoihin kohdennetaan säästötavoitteita. Kokonaisuutena oikeudenhoitoon käytetään Suomessa ainoastaan vajaa prosentti valtion budjetista. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 4
Oikeudenhoidon kulut alle 1 % valtion budjetista (Valtion talousarvio 2014) Muu valtio, 98,34 % Oikeusministeriö, 1,66 % Muu oikeusministeriö, 0,71 % Tuomioistuinlaitos ja oikeusapu, 0,68 % Maksuhäiriöt, ulosotto ja konkurssivalvonta, 0,19 % Syyttäjät, 0,08 % Suomalaisen oikeusturvajärjestelmän yksi merkittävimmistä heikkouksista on oikeusprosessien liian pitkä kokonaiskesto. Perusongelmana on, että lainsäädännöllä oikeusturvajärjestelmä on kansalaisten oikeusturvan parantaminen johtavana tavoitteena rakennettu niin raskaaksi ja resursseja vaativaksi, etteivät tällä hetkellä käytettävissä olevat resurssit mahdollista lain vaatiman oikeusturvan tarjoamista ilman huomattavia viivästyksiä. Tätä tilannetta varjostavat vielä tulevaisuuden säästöpaineet. Newsbrokers yrityksen tekemän selvityksen mukaan Suomessa käytettiin syyteharkintaan vuonna 2011 keskimäärin 63 päivää. Ruotsissa 50 % syyteharkinnoista valmistuu kahdeksassa päivässä ja 64 % kahdessa viikossa. Suomessa tavanomaisten asioiden syyteharkinta kesti keskimäärin 7 viikkoa. Ruotsissa vuonna 2011 rikostuomion sai keskimäärin 116 päivän kuluttua rikoksen tekopäivästä. Tilastokeskuksen mukaan Suomessa rikoksen tekopäivän ja käräjäoikeuden tuomion välissä kului keskimäärin 10,1 kuukautta vuonna 2012. Rikosasioiden keskimääräinen käsittely Suomessa kestää siis noin kolme kertaa niin pitkään kuin Ruotsissa. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 5
Rikosten läpivirtausajat esitutkinnasta käräjätuomioon (Newsbrokers 2013) Kesto päivissä 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Kaikki rikokset Talousrikokset (Suomessa törkeä veropetos) Suomi Ruotsi Lakimiesliiton vuonna 2013 TNS-gallupilla teettämän kyselyn mukaan kansalaisten odotukset oikeusturvasta eivät täyty käsittelyaikojen osalta. Noin 80 % vastaajista koki, että läheiselle tapahtuneen pahoinpitelyn tai raiskauksen käsittelyaika tapahtumahetkestä hovioikeuden tuomioon tulisi olla alle kuusi kuukautta. Jotta suomalaisen oikeusvaltion kehittäminen saadaan turvattua, tarvitaan uudistuksille selkeä suunta. Muutoin monista osista koostuva valmistelu voi johtaa kansalaisten oikeusturvan heikkenemiseen, kalliisiin virheinvestointeihin ja valtion heikkenevään kilpailukykyyn. 1.2 Vertailu Ruotsiin Oikeudenhoitoon liittyviin ongelmiin Suomessa löytää syitä muun muassa perehtymällä Euroopan neuvoston kahden vuoden välein toteutettavaan European Judicial Systems -tutkimukseen, jossa vertaillaan eri Euroopan valtioiden oikeushallintorakenteita. Viimeisin julkaistu tutkimus on vuodelta 2012 ja siinä käytetään vuoden 2010 tietoja. Oikeuslaitosten kansainvälinen vertailu on lainsäädännön, oikeuslaitoksen rakenteen ja yleisten yhteiskunnallisten olojen erilaisuuden johdosta erittäin vaikeata. Suomen osalta paras vertailukohta on Ruotsi, jonka yhteiskunnan rakenne, prosessilainsäädäntö ja oikeusjärjestelmä vastaavat pitkälti suomalaista. Näin ollen Ruotsi muodostaa myös luontevan vertailukohdan oikeuslaitokseen kohdistettujen panostusten osalta. Vuosittainen tuomioistuinlaitokseen budjetoitu summa asukasta kohti oli vuonna 2010 Suomessa 45,2 (vuonna 2006 42 ). Ruotsissa summa oli 59,2 (vuonna 2006 50 ) eli 30,9 % korkeampi. Kun verrataan panostuksia prosentteina bruttokansantuotteesta, on luku Suomella 0,13 % ja Ruotsilla 0,15 %. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 6
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 45,20 Panostus oikeudenhoitoon per capita (European Judicial Systems 2012) 59,20 13,50 8,00 10,80 20,80 64 93,50 Tuomioistuimet Syyttäjät Oikeusapu Yhteensä Suomi Ruotsi Suurimmat erot näkyvät panostuksissa syyttäjälaitokseen. Suomessa käytettiin vuonna 2010 syyttäjälaitokseen 8,0 (vuonna 2006 6 ) asukasta kohti, kun Ruotsissa vastaava summa oli 13,5 (vuonna 2006 15 ). Ruotsissa panostus oli siis 68,8 % suurempi Suomeen verrattuna. Prosentteina BKT:sta ero Suomen ja Ruotsin välillä on myös merkittävä, Suomella 0,02 % ja Ruotsilla 0,03 %. Myös oikeusapuun käytetään Ruotsissa selvästi enemmän resursseja kuin Suomessa. Ruotsissa oikeusapuun käytettiin vuonna 2010 20,8 (vuonna 2006 16,5 ) asukasta kohti, kun Suomessa määrä oli 10,8 (vuonna 2006 16,5 ) Verrattuna BKT:een Suomessa käytetään 0,03 % ja Ruotsissa 0,05 % oikeusapuun. 0,30 % Panostuksen osuus BKT:sta (European Judicial Systems 2012) 0,25 % 0,24 % 0,20 % 0,15 % 0,10 % 0,05 % 0,15 % 0,13 % 0,03 % 0,02 % 0,05 % 0,03 % 0,19 % Suomi Ruotsi 0,00 % Tuomioistuimet Syyttäjät Oikeusapu Yhteensä Asukasta kohti oikeudenhoitoon käytetään Suomessa 64,0 euroa, kun panostus Ruotsissa on 93,5 euroa (+ 46 %). Prosentteina BKT:sta oikeudenhoidon budjetti on Suomessa 0,18 %, kun se Ruotsissa on 0,23 %. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 7
2 Lakimiesliiton esitykset 2.1 Oikeusvaltion suunnitelmallinen kehittäminen 2.1.1 Tuomioistuinviraston nopea perustaminen Tuomioistuimet ovat ainoa oikeuslaitoksen osa-alue, jolla ei ole itsenäistä keskushallintoviranomaista. Suomeen perustettiin vuonna 1997 valtakunnansyyttäjävirasto, vuonna 2001 rikosseuraamusvirasto ja vuonna 2010 valtakunnanvoudinvirasto. Tuomioistuinviraston perustamista on esitetty jo 2000-luvun alussa tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä. Perustamista on esitetty myös oikeusministeriön Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille 2013 2025 ja oikeusministeriö on asettanut selvitysmiehet selvittämään tuomioistuinten keskushallinnon uudistamista perustamalla tuomioistuinvirasto. Nykyinen malli, jossa hallinnosta vastaa oikeusministeriön oikeushallinto-osasto ja sen tuomioistuinyksikkö, on ongelmallinen valtiosääntöoikeudellisen vallanjaon ja tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta sekä poikkeaa muista Pohjoismaista. Myös tuomioistuinten hallintoon liittyvät tehokkuuskysymykset puoltavat tuomioistuinviraston perustamista. Tuomioistuinviraston puute on merkittävä haitta tuomioistuinlaitoksen itsenäiselle ja tavoitteelliselle kehittämiselle. Tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteesta seuraa, että tuomioistuinten tulee voida päättää omista toimintatavoistaan sekä resurssien kohdentamisesta huomattavan itsenäisesti. Oikeusministeriö ei käytännössä voi, eikä sen ole syytä voida, puuttua tuomioistuinten sisäisen toiminnan organisoimiseen puuttumatta samalla tuomioistuinten riippumattomuuteen. Käytännössä tästä seuraa, että tuomioistuinten toimintatapojen valtakunnallinen kehittäminen on hyvin haasteellista. Tuomioistuintyön kehittäminen edellyttää, että tuomioistuimilla on nykyistä laajemmin mahdollisuus päättää yhdessä omista toimintatavoistaan. Käytännössä tämä tapahtuisi tuomioistuinlaitoksen kiinteänä osana toimivan tuomioistuinviraston puitteissa. Lakimiesliitto esittää, että tuomioistuinhallinto järjestetään uudelleen perustamalla Euroopan neuvoston suositusten mukainen riippumaton tuomioistuinvirasto. Lakimiesliitto katsoo, että viraston perustamisessa tulisi ottaa mallia Tanskasta, jossa virasto on rakenteeltaan kevyt ja hallituksessa on tuomarienemmistö. 2.1.2 Lainsäädännön tason parantaminen Lainvalmistelun tason parantaminen on ollut esillä kahdessa edellisessä hallitusohjelmassa ja sitä on syytä pitää esillä myös tulevaisuudessa. Vanhasen II hallitus sitoutui paremman sääntelyn toimintaohjelman toteuttamiseen vaalikauden ajaksi ja Kataisen hallituksen vuoden 2011 ohjelman mukaan Paremman sääntelyn ohjelmaa jatketaan lainvalmistelun laatuongelmien voittamiseksi. Otetaan käyttöön Sujuvampaan lainvalmisteluun hankkeen viitoittamat valtioneuvoston hyvän lainvalmisteluprosessin menettelytavat. Lainvalmisteluun käytettyjä resursseja lisätään ministeriössä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen selvityksistä on käynyt ilmi, että tavoitteet eivät ole toteutuneet ja yksi keskeinen syy on ollut poliittishallinnollisen johdon heikko sitoutuminen paremman sääntelyn toteuttamiseen. OPTULAN tutkimuksessa todetaan: Laajapohjainen lainvalmistelu on vähentynyt siitä huolimatta, että sääntelyn kehittämishankkeiden yhteydessä annettujen suositusten mukaan Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 8
sitä tulisi lisätä. Tutkimuslaitos on myös havainnut, että vaikutusarvioinnit painottuvat ehdotetun sääntelyn ensisijaisiin ja valtionhallinnon näkökulmiin. Samalla välilliset vaikutukset jäävät pitkälti arvioimatta ja yksilöihin kohdistuvia vaikutuksia arvioidaan suhteellisen vähän. Arvioinneissa vaikuttaisi painottuvan ensisijaiset vaikutukset ja valtionhallinnon näkökulma. Myös vahva poliittinen tai hallinnollinen ohjaus rajoittaa laadukkaan lainvalmistelun mahdollisuuksia. Suomalaisen lainsäädäntöpolitiikan haasteita ovat määrältään vähäisemmän mutta laadultaan paremman sääntelyn toteuttaminen käytännössä ja erityisesti lainsäädännön vaikutusarviointien kehittäminen. Lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä tulee entistä paremmin selvittää ehdotetun lainsäädännön taloudelliset vaikutukset julkishallinnolle ja yksityiselle sektorille sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset. Ongelmana ei ole tietoisuuden puute lainvalmistelun puutteista, vaan järjestelmällisen käytännön toiminnan puute sekä konkreettinen toiminta lainvalmisteluhankkeissa ja ministeriöiden johtamisessa. Lainsäädännön toimivuuden ja vaikutusten arviointia ei tule rajoittaa pelkästään valmisteluvaiheeseen, vaan tavoitteiden toteutumista on tarpeen arvioida myös jälkikäteen sääntelyn voimaansaattamisen jälkeen. 2.2 Parempaa oikeusturvaa 2.2.1 Tuomioistuinverkosto Tuomioistuinten lukumäärän vähentäminen nykyisestä on erittäin suuri uhka oikeudenhoidolle, oikeusturvan saatavuudelle ja yhdenvertaisuudelle. Riittävän kattava tuomioistuinverkosto on oikeusvaltion keskeisiä elementtejä ja vain sen avulla kansalaiset ja yhteisöt voivat tehokkaasti hakea ja saada oikeusturvaa. Sen vuoksi asiaa ei pidä arvioida yksin budjettitalouden näkökulmasta, kuten viime vuosina on valitettavasti menetelty. Päätettäessä tuomioistuinverkoston kattavuudesta, tulee ensin tehdä perusteellinen arvio vuoden 2010 käräjäoikeusuudistuksen vaikutuksesta kansalaisten oikeusturvaan ja oikeuspalvelujen saatavuuteen. Arvioita siitä, miten käräjäoikeuksien ja muiden oikeuspalvelujen etääntyminen kansalaisista on vaikuttanut kansalaisten omien oikeuksien puolustamiseen ei ole saatavilla. Oikeuspalveluiden saatavuuden lasku on kuitenkin nähtävissä myös asianajopalveluiden vähentymisenä. Viimeisen viiden vuoden aikana on asianajotoimistojen määrä laskenut n. 15 % ja niissä työskentelevien lakimiesten määrä n. 20 % niillä paikkakunilla joista käräjäoikeus hävisi uudistuksen myötä. Laskun voidaan odottaa jatkuvan, kun asianajajakunta eläköityy eikä toiminnalle löydy jatkajia. Tällainen kehitys on rapauttanut oikeusvaltioperiaatetta sekä aiheuttaa vaikeita käytännöllisiä ongelmia oikeuden saatavuudelle (access to justice). Toteutetuilla muutoksilla ei saavuteta kokonaistaloudellisesti tarkasteltuna kustannussäästöä, kun kasvaneet välimatkat ja ajankäyttö syövät organisatorisen ja vain laskennallisen kulusäästön. Asiaa ei tule arvioida yksin tuomioistuinlaitoksen näkökulmasta, vaan siinä on otettava huomioon myös asiakkaiden ja muiden toimijoiden muuttunut tilanne. 2.2.2 Oikeusaputoimistot Julkisten oikeusaputoimistojen määrää on vähennetty viimeisen kymmenen vuoden aikana yli 50 % ja vuosien 2008 2012 välillä oikeusaputoimistojen henkilökunnasta on vähennetty yli 50 henkilötyövuotta, minkä seurauksena palveluiden saatavuus on vähentynyt ja työn kuormittavuus on lisääntynyt. Kumpikaan seuraus ei ole ollut toimeenpantujen muutosten tarkoituksena. Muutosten seurauksena oikeusaputoimistojen palvelualueet ovat olennaisesti kasvaneet, mikä aiheuttaa asiakkaille lisärasitetta matkojen ja ajankäytön vuoksi. Toimistojen yhdistymiset ovat myös luoneet esteellisyystilanteita, jolloin asiakkaita on jouduttu ohjaamaan muihin oikeusaputoimistoihin tai yksi- Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 9
tyisille toimijoille. Oikeusaputoimistojen keskimääräinen asiakkaiden jonotusaika on kasvanut lähes 20 % viimeisen viiden vuoden aikana. Julkinen oikeusapu on tärkeä osa oikeudenhoitoa ja sen toiminnan taloudelliset edellytykset tulee turvata tavoitteena asiakkaille kohtuulliset odotusajat ja oikeusavun muu reaalinen saatavuus. Tehokkaana keinona nykytilanteen helpottamiseen olisi ns. ulkoprosessuaalisten tehtävien (ositukset, perinnönjaot ym.) selvästi nykyistä useammin tapahtuva osoittaminen yksityisen sektorin toimijoille. Tämä vähentäisi jonoja ja esteellisyystilanteita, jakaisi työkuormaa sekä saisi nykyistä useamman asiakkaan julkisen oikeusavun piiriin. 2.2.3 Maistraattiverkosto Maistraattien palvelujen tarjonta on järjestettävä koko maassa asiakaslähtöisesti toisaalta kysyntää vastaavasti ja toisaalta niin, että asiointimatkat tai odotusajat henkilökohtaisten palvelujen saamiseksi eivät muodostu missään kohtuuttomiksi. Maistraattiverkoston alueellisesta kattavuudesta päätettäessä on huomioitava oikeuslaitoksen kehittämistä käsittelevien mietintöjen esitykset riidattomien asioiden siirtämisestä tuomioistuimista maistraatteihin. 2.2.4 Yksityisen oikeusavun kehittäminen Valtaosa kansalaisten ja yhteisöjen tarvitsemista oikeudellisista palveluista hankitaan yksityiseltä sektorilta eli pääosin asianajo- ja lakiasiaintoimistoilta. Oikeusvaltion tehtävänä on osaltaan huolehtia myös yksityisen palvelutarjonnan kilpailukyvystä, riittävyydestä ja alueellisesta saatavuudesta. Perus- ja ihmisoikeuksien roolien voimakas kasvu entisestään korostaa yksityisen sektorin merkitystä. Oikeudenkäyntikulujen määrä on noussut niin suureksi, että erittäin suuri osa kansalaisista on de facto oikeusavun ulkopuolella taloudellisista syistä. Tällainen asiantila ei voi olla hyväksyttävä. Ongelmaan tulee hakea ratkaisua myös julkisin varoin ja toimenpitein. Yksittäisten kansalaisten tosiasiallisia mahdollisuuksia saada edes osin tuettua oikeusapua on merkittävästi lisättävä nykyisestä. Käytettävissä jo olevia keinoja ovat ainakin julkisen oikeusavun taloudellisten kriteerien muuttaminen ns. keskituloisten tasolle, oikeusturvavakuutusten tason ja kattavuuden kehittämisen kannustaminen julkisin toimin sekä perinteisen tuomioistuinprosessin ulkopuolisten riidanratkaisumenettelyjen kehittäminen ja markkinointi. 2.2.5 Oikeudenkäyntikulut 1990-luvun prosessiuudistusten seurauksena oikeudenkäyntikulujen määrä on olennaisesti noussut. Tämän välittömänä seurauksena kasvava joukko kansalaisia on joutunut sellaiseen taloudelliseen asemaan, jossa he kantavat oikeusprosessin taloudelliset riskit sataprosenttisesti. Vakuutusyhtiöiden tarjoamat oikeusturvavakuutukset ovat sementoituneet 1980-luvun tasolle ja oikeusavun tulorajat sulkevat suuren osan kansalaisista julkisen oikeusavun ulkopuolelle. Tällainen tilanne on oikeudenhoidon kannalta hälyttävä ja asian ratkaisu edellyttää vakavaa oikeuspoliittista keskustelua. Lakimiesliitto edellyttää tehokkaita toimia oikeusturvavakuutusten korvaustason merkittäväksi nostamiseksi sekä julkisen oikeusavun ulottamiseksi koskemaan selvästi nykyistä suurempaa osaa kansalaisista, joiden yhdenvertaisuus ei nykytilanteessa toteudu. Esimerkiksi hometalon ostajaksi tai myyjäksi päätynyt henkilö saattaa joutua maksamaan kymmeniä tuhansia euroja asian selvittämisestä oikeudessa. Tulee selvittää, voitaisiinko terveydenhoidossa laajalti sovellettavan KELAkorvauksen kaltaista osakorvausta käyttää modifioituna myös oikeudenkäyntikulujen osittaisena korvausmuotona. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 10
2.2.6 Lautamiehistä luopuminen ja käräjäoikeuksien kokoonpanojen vahvistaminen Käräjäoikeuksien ratkaisujen laatua parantamalla voidaan vähentää oikeudenhoidosta yhteiskunnalle aiheutuvia kokonaiskustannuksia. Tästä näkökulmasta liitto yhtyy oikeudenhoidon uudistamisohjelman esitykseen lautamiesjärjestelmästä luopumisesta. Tästä säästyvät varat tulee täysimääräisinä käyttää käräjäoikeuden tuomarivirkojen lisäämiseen. Resurssilisäys olisi tasoltaan merkittävä ja sen avulla vaikutetaan sekä käsittelyaikojen lyhentymiseen että kolmen tuomarin ratkaisukokoonpanojen lisäämiseen vaativissa asioissa. Tällä hetkellä lautamiesjärjestelmän vuosittaiset kustannukset ovat 2,5 MEUR ja lautamiesten määrää vähentävän uudistuksen jälkeen 1,8 MEUR. Oikeudenhoidon kannalta keskeistä on kustannustehokkuus ja juridisesti oikeat ratkaisut. Kumpaankaan näistä ei enää nykyään liity perinteisen lautamiesjärjestelmän ylläpito. Mikäli lautamiesjärjestelmää haluttaisiin historiallisista tai muista periaatteellisista syistä jatkaa, tulee sen vaatimat taloudelliset kustannukset selkeästi pitää erillään oikeudenhoidon muista kustannuksista. 2.3 Oikeusturvaa tehokkaammin 2.3.1 Siviiliprosessin määräaikaishuolto Riita-asian menettelyä koskevat säännökset ovat olleet voimassa vuodesta 1993 mukaan lukien niihin 2002 tehdyt tarkastukset. Jo pidemmän aikaa loppuun saakka eli pääkäsittelyyn vietyjen riitaasioiden määrä on vuositasolla ollut 3 000 kappaletta. Muut riita-asiat ovat päättyneet aikaisemmissa vaiheissa, usein sovintoon. Myös uuden sovittelumenettelylain mukaiset erilliset sovittelut ovat saaneet kasvavaa suosiota. Vaikka juttujen sovinnollista ratkaisemista on lähtökohtaisesti pidettävä hyvänä ilmiönä, voi sovinnon syynä usein olla, että asianosaiset tai heidän asiamiehensä kokevat, että riita-asiain oikeudenkäynti ei täytä heidän perusteltuja oikeusturvaodotuksiaan. Tuolloin pahimmassa tapauksessa ihmisoikeussopimuksissa taattu oikeus tuomioistuinkäsittelyyn (access to court) ei täyty. Nykyisen oikeudenkäyntimenettelyn jo aiemmin julkilausuttu epäkohta keskituloisen asianosaisen kannalta arvioituna on oikeudenkäyntikulujen korkea määrä ja siitä häviötilanteissa aiheutuva huomattava kuluriski. Tämä ilmenee esimerkiksi kosteus- ja homevaurioita koskevia laatuvirheitä käsittelevissä oikeudenkäynneissä. Näitä kaikkia ongelmia ei voida ratkaista nykyisiä säännöksiä koskevalla koulutuksella taikka tuomioistuinten laatutyöllä. Sen vuoksi riita-asian oikeudenkäyntimenettelyä koskevat säännökset tulisi käydä systemaattisesti läpi ("määräaikaishuolto") selvittäen, onko niissä lainsäädännöllisiä tai käytännöllisiä esteitä, jotka estävät kaikista parhaiten toimivien menetelmien käyttämisen. Esimerkiksi huomiota tulisi kiinnittää kosteus- ja homevauriotyyppisten asioiden käsittelyyn. Samoin tulisi pohtia, ovatko voimassaolevat säännökset johtaneet jo menettelyn liialliseen etupainoisuuteen, joka johtaa oikeudenkäyntikulujen kokonaismäärän painottumiseen jo tuohon aiheeseen. 2.3.2 Todistelun videointi Yleisen oikeusvarmuuden lisäämiseksi sekä oikeudenkäyntimenettelyjen tehostamiseksi Suomessa tulisi siirtyä säännönmukaisena menettelynä henkilötodistelun tallentamiseen videolle. Todistajanpsykologian ja oikeuskäytännönkin perusteella on selvää, etteivät todistajien ja muiden oikeudenkäynnissä kuultavien muistikuvat parane ajan kuluessa ja että henkilötodistelu on luotettavimmillaan heti todistelun kohteena olevan tapahtuman jälkeen. Sen vuoksi todistelun tallentaminen videolle mahdollisimman aikaisessa vaiheessa on oikeusvarmuuden ja oikeusturvan saavuttamisen kannalta tärkeää. Tallentaminen tulee toteuttaa riittävässä laajuudessa jo esitutkintavaiheessa, minkä vuoksi tulee erikseen selvittää, minkä laatuisissa rikosasioissa tallentaminen poliisin toimesta lisää oikeusturvan ja -varmuuden toteutumista. Riita-asioissa pääsääntönä tulisi olla se, että kaikki Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 11
käräjäoikeudessa vastaanotettava henkilötodistelu videoidaan. Tallenne alioikeudesta olisi lähtökohtaisesti pohjana myös muutoksenhakutuomioistuimen käsittelyssä. Todistajan kuuleminen uudelleen muutoksenhakuasteessa tulee edelleenkin mahdollisuutena säilyttää, mutta ei nykyisen kaltaisena pääsääntönä. Muutos nykytilanteeseen olisi merkittävä ja sen avulla asioiden kokonaiskäsittelyaikoja on mahdollista lyhentää ja muutoinkin kohdentaa oikeuslaitoksen resursseja tarkoituksenmukaisesti. Samalla muutos merkittävästi vähentäisi todistajiin nykyjärjestelmässä kohdistuvaa rasitusta, jossa saman asian vuoksi joudutaan toistuvasti todistajaksi tuomioistuimeen jopa useita vuosia tapahtumien jälkeen. 2.3.3 Rangaistusmääräysmenettelyn tehostaminen Sakkomenettelyn ja kirjallisen menettelyn laajentamista on tutkittava. Kirjalliseen menettelyyn ohjautuu jo nykyisin suuri osa rikosasioista: menettely on yksinkertaista, kevyttä, kustannustehokasta ja oikeusturvavaatimukset täyttävää. Sakkomenettelyn piiriin voitaisiin ottaa rikokset, joista riittävä rangaistus on sakkorangaistus vaikka rangaistusmaksimi olisi kaksi vuotta. Erityisesti myönnettyjen rattijuopumusten saattaminen sakkomenettelyn piiriin tehostaisi toimintaa. 2.3.4 Riidattomat asiat pois tuomioistuimista Tuomioistuimissa käsitellään yhä lukuisia asioita jotka ovat riidattomia ja joiden käsittely voitaisiin toteuttaa nopeammin ja yksinkertaisemmin muualla. Esimerkiksi avioerohakemusten käsittely tulisi siirtää maistraattiin. Kysymyksessä on ns. irtisanomismenettely, joka ei voi tulla riitaiseksi, vaikka toinen puoliso yrittäisi sitä riitauttaa. Avioeroja käsiteltäessä tulee käräjäoikeuksien kuitenkin lähettää tiedot avioeroista maistraatteihin, mikä myös puoltaa asian käsittelyä rekisteriviranomaisen luona. Voimassaolevan lainsäädännön mukaan tapauksessa, jossa puolisot eivät hae avioeroa yhdessä, hakemus on annettava tiedoksi toiselle puolisolle. Samalla annetaan puolisolle tilaisuus lausua hakemuksen johdosta. Lausumamahdollisuudella ei ole käytännössä mitään merkitystä, koska mikään puolison lausuma ei voi estää avioeron saamista. Tämän vuoksi tiedoksiantamismenettelyä on mahdollista keventää niin, ettei se sisällä lausumaoikeutta, ja koko käsittely voidaan hoitaa käräjäoikeuden ulkopuolella. Muutoksella olisi myös positiivinen vaikutus lapsiasioiden käsittelylle erotilanteessa, koska nyt monet joutuessaan asioimaan käräjäoikeudessa laittavat automaattisesti vireille myös huolto- ja tapaamisoikeutta koskevan hakemuksen, vaikka lapsiasioiden käsittely avioerotilanteissa olisi paljon rakentavampaa aloittaa kunnan tarjoamilla perhepalveluilla eikä käräjäoikeudessa, jossa konflikti usein heti kärjistyy. 2.3.5 Oikeushallinnon tietojärjestelmät Asianmukaisesti toimivat tietojärjestelmät vaikuttavat olennaisesti oikeudenhoidon toimivuuteen ja tehokkuuteen. Tietojärjestelmien ja muiden tietoteknisten ratkaisujen avulla on myös nähty mahdolliseksi tuottaa oikeushallinnon palveluja asiakkaille yhä useammin etäyhteyksien kautta. Tietojärjestelmien uusimiseen tulee varata riittävästi resursseja ja mikäli uudistuksiin ei ole käytettävissä riittävästi varoja, on uudistukset jätettävä toteuttamatta. Vuonna 2013 yleisissä tuomioistuimissa käyttöönotettu rikostuomiosovellutus RITU on esimerkki epäonnistumisesta, jonka uusimiseen ei oikeushallinnon vähäisissä taloudellisissa resursseissa ole varaa. KPMG Oy:n tarkastusraportissa hankkeessa todetaan lukuisia puutteita niin kustannusten, aikataulun kuin lopputuloksenkin osalta. Ammattialan julkaisussa RITUa on käytetty esimerkkinä täysin epäonnistuneesta IT-hankkeesta. Budjetoidut 4,4 MEUR kustannukset ylitettiin 36 prosentilla. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 12
Kansalaisten oikeusturvalle keskeisten tietojärjestelmien suunnittelussa ja uudistamisessa, kuten AIPA-hankkeessa, tulee käyttäjien näkökulmaa pitää esillä koko prosessin ajan. Budjettien ei tule olla alimitoitettuja ja mahdolliset budjettiylitykset tulee sietää, jos vaihtoehtona on keskeneräisten, toimimattomien ja oikeusturvaa vaarantavien järjestelmien käyttöönotto. 2.4 Osaava lakimieskunta 2.4.1 Oikeustieteellisen perustutkinnon kehittäminen Suomalaisen oikeusvaltion perusta luodaan laadukkaalla oikeustieteellisellä yliopistokoulutuksella. Tämä koulutus on kuitenkin muotoutunut Suomessa massaluentopainotteiseksi halpakoulutukseksi, johon ei saada tarpeeksi sisällytettyä työelämätaitojen kannalta keskeistä lähiopetusta. Työelämän edustajat ovat moittineet vastavalmistuneiden juristien suullisen viestinnän taitoja heikoiksi. Yleisradion 2009 tekemän selvityksen mukaan ylemmän oikeustieteellisen tutkinnon kustannus oli Suomessa keskimäärin 22 900 euroa. Vertailun vuoksi keskimääräinen yliopistotutkinnon kustannus oli 46 100 euroa. Opettaja-oppilas-suhde on oikeustieteellisellä alalla erityisen huono. Suomen yliopistoissa on keskimäärin 5,7 perustutkinto-opiskelijaa yhtä opetus- tai tutkimushenkilökuntaan kuuluvaa kohti. Oikeustieteen alalla tämä luku on 14,1 (Vipunen-tietokanta). Opetus- ja kulttuuriministeriö on viimeisimmässä oikeustieteellisen alan selvityksessään myös huomioinut heikon tilanteen. Kun otetaan huomioon oikeustieteellisten tiedekuntien riidattomasti epäedullinen opettaja/oppilas-suhde, on lähivuosina pikemminkin harkittava sisään otettavien opiskelijoiden määrän vähentämistä. (OPM 2005:29) Oikeustieteellistä perustutkintoa tulee kehittää yhteistyössä työelämän kanssa suuntaan, jossa opinnot antavat parempia valmiuksia työelämään. Opettajaresursseja vaativien siirrettävien taitojen, kuten ryhmätyö-, viestintä-, ja yrittäjyystaitojen opetukseen on panostettava aiempaa enemmän. Opetuksen kehittäminen ei kuitenkaan saa tapahtua oikeustieteellisen tutkimuksen kustannuksella. Tutkimuksen riittävä resursointi on tärkeää monipuolistuvan oikeusjärjestelmän vaatimuksiin varauduttaessa. Prosessioikeuden hyvä tunteminen on yksi keskeisimmistä juristin osaamisvaatimuksista. Nykyisellään ylempi oikeustieteellinen tutkinto ei tarjoa sellaista osaamista, jonka voidaan katsoa riittävän oikeudessa esiintymiseen. Vastavalmistuneet juristit joutuvat käytännössä hankkimaan itselleen maksullista lisäkoulutusta, jotta saisivat kelpoisuuden toimia oikeudenkäyntiavustajana. OTMtutkintoa kehitettäessä tulee tutkia mahdollisuutta sisällyttää tutkintoon osio, joka takaa kelpoisuuden oikeudenkäyntiasiamiehenä toimimiseen. Suomalaisten juristien prosessituntemuksen parantaminen lisää kansalaisten oikeusturvaa, tehostaa työmarkkinoiden toimintaa ja takaa tasa-arvoiset mahdollisuudet vastavalmistuneille juristeille työmarkkinoilla toimimiseen varallisuudesta tai valmistumispaikasta riippumatta. 2.4.2 Tuomioistuinharjoittelun kehittäminen Tuomioistuinharjoittelu on jo vuosikymmeniä toiminut tuomioistuinlaitoksen tärkeimpänä rekrytointikanavana. Käräjä- ja hovioikeudet rekrytoivat tuomareiksi hyvin vähän lakimiehiä tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta. Oikeuslaitoksen toimintakyvylle on ensiarvoisen tärkeää, että sen mahdollisuus rekrytoida tuomioistuinharjoittelun suorittaneita lakimiehiä pystytään tulevina vuosina pitämään tasolla, joka ei vaikuta heikentävästi oikeuslaitoksen toimintakykyyn. Tuomioistuinharjoittelun merkitys on kuitenkin suuri myös muille lakimiehille eikä tuomioistuinharjoittelua tulee pitää pelkästään tuomarikouluna. Tuomioistuinharjoittelu antaa lakimiehelle vahvan Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 13
yleiskäsityksen muun muassa tuomioistuinlaitoksen toiminnasta ja ratkaisutoiminnasta, josta on olennaista hyötyä tuomioistuimessa asioidessa ja osaltaan helpottaa myös tuomioistuimen työtä. Uusien oikeudenkäyntiavustajille asetettujen kelpoisuusvaatimusten myötä tuomioistuinharjoittelun merkitys on kasvanut entisestään, harjoittelun suorittamisen antaessa kelpoisuuden toimia luvan saaneena oikeudenkäyntiasiamiehenä. Tuomioistuinharjoittelun kasvavasta merkityksestä huolimatta on harjoitteluun pääseminen hyvin hankalaa ja käräjänotaarien määrä yleisissä tuomioistuimissa on vähentynyt dramaattisesti. Vuonna 2006 tuomioistuinlaitoksen palveluksessa työskenteli 202 käräjänotaaria ja vuonna 2013 määrä oli tippunut 133:een. Tuomioistuinharjoittelupaikkojen määrä tulisi nostaa vähintään Tuomioistuinharjoittelu-työryhmämietinnössä esitettyyn 160:een. 2.4.3 Juridinen osaaminen kunnissa Kuntatasolla tehtävien päätösten juridista laatua parantamalla voitaisiin saavuttaa merkittäviä säästöjä. Kuntatasolla tehdään paljon sekä taloudellisesti että inhimillisesti merkittäviä päätöksiä. Näitä päätöksiä tehdään usein ilman riittävää juridista osaamista ja ne johtavat myös usein pitkiin ja taloudellisesti raskaisiin valitusprosesseihin. Kehittämällä kuntien juridista osaamista voidaan vähentää mm. markkinaoikeuteen menevien hankinta-asioiden määrää, vähentää tuomioistuinten työmäärää ja vähentää yritystoiminnan kuluja. Uudenmaankatu 4 6 B, FI-00120 Helsinki +358 9 8561 0300 lakimiesliitto.fi Lakimiesliitto 14