Perustelumuistio ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelumääräyksestä ILMAILUMÄÄRÄYS ILMAILUN ETSINTÄ- JA PELASTUSPALVELUN JÄRJESTÄMISESTÄ 1. Yleistä 1.1. Määräyksen tarkoitus ja tavoite Ilmailulain (1194/2009) 121 mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa Chicagon yleissopimuksessa tarkoitettuihin standardeihin ja suosituksiin pohjautuvat määräykset ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelusta. Määräyksessä Liikenteen turvallisuusvirasto ottaa siten huomioon ilmailulain ohella kansainvälisen siviiliilmailun yleissopimuksen (SopS 11/1949) nojalla annetut standardit ja suositukset (ICAO Annex 12) sekä ICAO:n ja IMO:n yhteistyössä jäsenvaltioilleen tekemän Kansainvälinen lento- ja meripelastuskäsikirjan (IAMSAR DOC 9731). Kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen liitteessä 12 (Annex 12) on jäsenvaltioille annetut standardit ja suositukset koskien ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelua. Tällä hetkellä nämä standardit ja suositukset on esitetty Finavian laatimassa Ilmailun etsintä- ja pelastuskäsikirjassa (IEPK). Liikenteen turvallisuusvirasto on vuonna 2010 katsonut IEPK:n ja ICAO Annex 12 Compliance Check List:n olevan riittävä näyttö ilmailulain 121 :n täyttämiseksi ja ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun järjestämiseksi Suomessa. Ilmailun etsintä- ja pelastuskäsikirjaa ei kuitenkaan ole pidettävä lainsäädännön valtuutussääntöjen näkökulmasta riittävänä keinona panna täytäntöön Annex 12:sta johtuvat velvoitteet, sillä ilmailulain 121 :ssä toimeksiantovaltuutus on annettu Liikenteen turvallisuusvirastolle. Tämän ilmailumääräyksen tavoitteena on varmistaa, että ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelu toteutetaan kansainvälisten ICAO:n standardien ja suositusten sekä lainsäädännön valtuutussääntöjen mukaisesti. 1.2. Määräyksen valmistelu Määräys on valmisteltu virkatyönä Liikenteen turvallisuusvirastossa virkatyönä. Määräysluonnos on laadittu Annex 12:n pohjalta. Lausuntokierrokselle on lähetetty versio, jossa Annex 12:n standardit on otettu mahdollisimman laajasti huomioon. Kuitenkin useat Annex 12:ssa esitetyt standardit ovat jo Suomen käytäntöihin nähden vanhentuneita tai niitä ei sovelleta Suomessa. Nämä kohdat on määräysluonnoksessa korostettu keltaisella värillä. Mahdollisesti lausuntokierroksen jälkeen Suomen osalta soveltumattomat kohdat poistetaan määräyksestä, mutta vielä määräysluonnosvaiheessa nämä ehdotukset pidetty.. Tällöin Suomen on notifioitava ICAO:a, että Suomessa ei sovelleta näitä Annex 12:n standardeja. Tarkoituksena on ollut varata lausunnonantajille näin mahdollisuus ottaa kantaa Suomen mahdollisiin poikkeamiin Annex 12:sta. 1.3. Arvio määräyksen vaikutuksista Ehdotetun ilmailumääräyksen tarkoituksena on selkeyttää ja täsmentää ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun normipohjaa. Määräyksellä pyritään monin tavoin parantamaan turvallisuusnäkökohtia ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun suorittamisessa. Ilmailumääräyksellä ei ole nähtävissä olennaisia ympäristövaikutuksia.
1.4. Määräyksen aikataulu Määräys on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. 2. Yksityiskohtaiset perustelut 2.1. Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun soveltamisala ja vastuualue Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelu kohdistuu tässä määräyksessä ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelujen järjestämisestä vastuussa olevaan ilmaliikennepalvelujen tarjoajaan. Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelulla tarkoitetaan toimenpiteitä hädässä, kadoksissa tai uhkaavan vaaran alaisena olevan tai onnettomuuteen joutuneen ilma-aluksen ja siinä mukana olevien ihmisten pelastamiseksi. Tapahtumapaikasta riippuen ilmaaluksessa mukana olevien ihmisten pelastaminen ja auttaminen on pelastustoimen tai meripelastustoimen tehtävä. Suomen etsintä- ja pelastusalueen (SRR) raja on määritelty yhtenäiseksi Suomen lentotiedotusalueen (Finland FIR) rajan kanssa. Käytännössä ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun vastuualueen ulkoraja merialueella on yhtenevä meripelastustoimen vastuualueen rajan kanssa. Etsintä- ja pelastuspalvelusta, joka tapahtuu toisen valtion pelastusvastuualueella tai joissa on osallisena toisen valtion etsintä- ja pelastuspalvelu, on sovittu kansainvälisillä sopimuksilla. Suomi on solminut sopimuksen pelastuspalveluyhteistyöstä Norjan kanssa (17/1986) sekä yhteistyöstä meri- ja lentopelastuspalvelun alalla Ruotsin (27/1994), Venäjän (28/1994) ja Viron (53/1999) kanssa. Lento-onnettomuuksissa kadonneen ilma-aluksen etsinnän järjestämisestä vastaa Lentopelastuskeskus. Käytännön etsintään osallistuvat tilanteen mukaan pelastusviranomaiset, poliisi, puolustusvoimat sekä muut toimintaan soveltuvat toimijat. Kohteen löytymisen jälkeen pelastustyön johtovastuu siirtyy normaalimenettelyn mukaan pelastustoimelle tai merialueella sattuneessa onnettomuudessa Rajavartiolaitokselle/ tai meripelastustoimelle viimeistään kyseisten toimijoiden ensimmäisen yksikön saavuttua onnettomuuspaikalle. Pelastustoimintaa voivat tilanteen mukaan tukea muut viranomaiset. Tutkinnasta vastaavat esitutkinnan osalta poliisi ja turvallisuustutkinnan osalta Onnettomuustutkintakeskus. Muilta osin pelastustoimesta säädetään muussa lainsäädännössä, erityisesti pelastuslaissa (379/2011) ja meripelastuslaissa (1145/2001). Pelastuslaki koskee pelastustoimen yleislakina pelastustoimintaa, onnettomuuksien ehkäisyä ja väestönsuojelua. Meripelastuslaki määrittelee meripelastustoimen käsittämään merellä vaarassa olevien ihmisten etsimisen ja pelastamisen, heille annettavan ensihoidon sekä vaaratilanteeseen liittyvän radioviestinnän hoitamisen. Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 15 :n mukaan pelastustoimi ja meripelastustoimi kuuluvat sisäministeriön toimialaan Suomessa lentopelastuspalvelun ja meripelastustoimen yhteistoiminnasta on sovittu 1.7.2011 voimaantulleella sopimuksella Rajavartiolaitoksen, Finavian ja Liikenteen turvallisuusviraston kesken. Sopimusta sovelletaan meripelastustoimen ja ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun yhteistoimintaan liittyvissä asioissa mukaan lukien hallinto, koulutus ja operatiivinen toiminta. Sopimuksen tarkoituksena on tehostaa meripelastustoimen ja ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun yhteistoimintaa sekä selkeyttää toimijoiden välisiä vastuurajoja. Toiminnan tarkoituksena on taata etsintä- ja pelastustoimien saumaton yhteistyö meri- ja maa-alueella Suomen lentotiedotusalueen sisällä sekä mahdollisimman tarkoituksenmukainen tiedonvaihto. Lisäksi sopimuksella linjataan yhteistyön kehittämistä ja koulutustoimintaa.
Rajavartiolaitos on johtava meripelastusviranomainen, joka vastaa mm. meripelastustoimen järjestämisestä ja meripelastustoimeen osallistuvien viranomaisten ja vapaaehtoisten järjestöjen toiminnan yhteensovittamisesta. Ilmailun vaara- ja onnettomuustilanteissa rajavartiolaitos osallistuu mahdollisuuksiensa mukaan lentopelastuskeskuksen pyynnöstä etsintä- ja pelastustoimintaan ilmaaluksillaan ja muilla yksiköillään. Ilmailun vaara- ja onnettomuustilanteissa merialueella etsintä- ja pelastustoiminnan yleinen johtovastuu kuuluu Rajavartiolaitokselle sen jälkeen, kun ilma-alus on paikannettu. Finavialla on johtovastuu ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelusta kunnes onnettomuuteen joutunut ilma-alus on paikannettu ja toimenpiteet ihmisten pelastamiseksi on käynnistetty. Tähän päättyy ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun tehtävä. Vastuu siirtyy lentopelastuksesta vastaaville pelastusviranomaisille, kun pelastusviranomaiset saavat tiedon ilma-aluksen kohdentamisesta. Jos onnettomuuteen joutunut ilma-alus paikannetaan merialueelle, tilanne siirtyy meripelastustilanteeksi ja pelastustoiminnan yleinen johtovastuu meripelastustoimelle. Finavia jatkaa kuitenkin ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun operatiivisia toimintoja yhteistoimintatahona ilma-aluksen tarkemman paikan määrittämiseksi ja pelastustöiden tehostamiseksi. Tämä määräys koskee ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelua vain siltä osin kuin se kohdistuu kadoksissa olevaan ilma-alukseen taikka lentopaikalla tai lennolla hädässä olevaan ilma-alukseen. Lentoasemien pelastustoiminnan järjestämisestä Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut ilmailumääräykseen AGA M3-11. Ilmailumääräys AGA M3-11 koskee siviili-ilma-alusten pelastustoimintaa, sotilasilma-aluksille pelastuspalvelu on järjestettävä lentoaseman pitäjän ja sotilasilmailuviranomaisen kesken sovitulla tavalla. Tässä määräyksessä käytettävistä määritelmistä Tässä määräyksessä käytetään liitteen 12 mukaisia määritelmiä. Tosin eräät Annex 12:n määritelmät on jätetty pois Suomen ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelumääräyksestä tarpeettomina. Pakkolasku veteen ei esiinny määräystekstissä, ja se on Suomen kielellä yksiselitteisesti ymmärrettävissä oleva käsite. Muita määräyksestä jätettyjä määritelmiä ovat rekisterijäsenvaltio eli valtio, jonka rekisterissä ilma-alus sekä etsintä ja pelastus, sillä molemmat sisältyvät määritelmään ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelu. Operator on käännetty lentotoiminnan harjoittajaksi. Lisäksi määräyksessä on määritelty eräitä muita tässä määräyksessä käytettäviä käsitteitä, vaikkeivät käsitteet esiinny Annex 12:ssa. IEPK on ollut jo pitkään käytössä ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun järjestämisessä, ja se on ohjannut aikaisemmin ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun toteuttamista. Kyseessä ei ole ICAO:n edellyttämä käsikirja, mutta se on tarkoitettu määrittelemään ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelua sekä siinä käytettäviä menetelmiä. Sen tarkoituksena on toimia kansallisena pohjamateriaalina ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun koulutukselle sekä ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun tehostamiseksi solmittaville yhteistoimintasopimuksille. Sen laadinnassa on otettu huomioon liitteen 12 standardit ja suositukset. Näin ollen on tarkoituksenmukaista säilyttää IEPK, ja viitata siihen myös tässä määräyksessä. Samoin määräyksessä on määritelty selkeyden vuoksi lentopelastusjohtaja, pelastuskeskus sekä Cospas-Sarsat-järjestelmä. Lentopelastuslohkokeskus
Annex 12 sisältää määräyksiä lentopelastuslohkokeskuksista. Suomessa ei tällä hetkellä ole käytössä lentopelastuslohkokeskuksia, eikä Liikenteen turvallisuusviraston tietojen mukaan uusia olla perustamassa ainakaan lähiaikoina. Tästä johtuen Liikenteen turvallisuusvirasto olisi alustavasti sillä kannalla, että lentopelastuslohkokeskuksista ei ole tarpeen määrätä tässä määräyksessä ainakaan vielä. Näin ollen pyytäisimme lausunnonantajia ottamaan kantaa lentopelastuslohkokeskusten tarpeellisuuteen. Määräysluonnoksessa lentopelastuslohkokeskukset on yliviivattu keltaisella huomiovärillä. Käytännössä määräysluonnokseen on lisätty ainoastaan Annex 12:n mukaiset määräykset lentopelastuslohkokeskuksista, mutta käytännössä määräys tulisi edellyttämään lisämääräyksiä lentolohkopelastuskeskuksista. Niiden olisi kuitenkin täytettävä lähes kaikki samat vaatimukset kuin pelastuskeskuksenkin. Lentopelastuslohkokeskuksen perustamisen yhteydessä olisi sille perustettava pelastuslohkoalue ja samalla lohkokeskuksen tehtävät, sen varustus sekä miehitys olisi määriteltävä erikseen. IAMSARin Vol1:ssä kohdassa 2.4 on todettu, että lohkokeskus voi olla jopa samoin varustettu ja toimiva kuin pelastuskeskuskin. Tästä johtuen lausunnoissa voi, jos lentopelastuslohkokeskukset katsotaan tarpeellisiksi, esittää ehdotuksia lentopelastuslohkokeskusten vaatimuksista. 2.2. ILMAILUN ETSINTÄ- JA PELASTUSPALVELUJÄRJESTELMÄ Luvussa 2 määritellään Suomen ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelujärjestelmä ja sen tehtävät. Suomen ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun toimivaltainen viranomainen on Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi, joka antaa Annex 12:ssa tarkoitettuihin standardeihin ja suosituksiin pohjautuvat määräykset ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelusta. Palveluntarjoaja huolehtii ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun toteuttamisesta. Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelu on Suomessa toteutettu Finavia Oyj:n järjestämänä yhteistoiminnassa sisäasiainministeriön ja viranomaisten kanssa (IlmailuL 1194/2009 121 ). Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelua johtaa ja koordinoi Suomen lentopelastuskeskus ARCC Finland Tampereella. 2.3. LENTOPELASTUSKESKUS Luvussa 3 on määritelty lentopelastuskeskukselle kuuluvat tehtävät. Kohdan 3.1 mukaan lentopelastuskeskuksella on oltava ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelun johtamisjärjestelmä sekä operatiivinen toimintasuunnitelma. Kohdassa 3.1.5 on lueteltu ne seikat, joista operatiivisessa toimintasuunnitelmassa on oltava ohjeet. Luettelon e)-kohdassa mainituilla etsintä- ja pelastustehtäviin määrättyjen henkilöiden velvollisuuksilla ja oikeuksilla tarkoitetaan sitä, että operatiivisen toimintasuunnitelman perusteella pelastustoimintaan osallistuvien tahot tietävät kenelle vastuu päätöksenteosta pelastustilanteessa kuuluu. Luettelon i)- kohdassa edellytetään, että operatiivisessa toimintasuunnitelmassa olisi kuvattu menettelyt veteen joutuneen ilma-aluksen avustamiseksi. Kuitenkin Suomessa paikannuksen jälkeen pelastustehtävät ovat puhtaasti meripelastustoimen vastuulla. Annex 12:sta poiketen l)-kohdassa ei edellytetä, että operatiivisessa toimintasuunnitelmassa määrättäisiin pinta-alusten ja ajoneuvojen huolto- ja tankkausjärjestelyistä, sillä Suomessa nämä toimet kuuluvat meripelastuksesta tai pelastustoimesta vastaavalle viranomaiselle. Kohdan 3.1.6 e)-kohdassa viitataan siihen, että lentopelastuskeskuksella on oltava jo etukäteen mietittynä ne toimijat, joihin ollaan yhteydessä tarvittaessa. Lisäksi kohdan 3.1.6 kohdat g)-i) eivät ole Annex 12:n määräyksiä vaan lisätty tähän määräykseen Liikenteen turvallisuusvirastolle esitetyn mukaisesti. Kohdassa 3.1.7 lentopelastuskeskukselle on asetettu vaatimuksia tunnistaa sellaiset etsintä- ja pelastusyksiköt sekä
välineet ja henkilöstö, joita voidaan käyttää etsintä- ja pelastustehtävissä. Kohdassa 3.1.8.b tarkoitetaan sitä, että jokaisen etsintä- ja pelastusyksikön on ilmoitettava lentopelastuskeskukselle sellaisista olennaisista muutoksista, jotka vaikuttavat yksikön edellytyksiin osallistua ilmailun etsintä- ja pelastustoimintaan. Tässä viitataan etsintä- ja pelastusyksikön määritelmään, ja tällaisia olennaisia muutoksia voivat esimerkiksi olla tilanteet, jossa yksikkö myy lentokoneen. Kohdassa 3.2 on määritelty lentopelastuskeskuksen käytössä olevat resurssit, tilat ja välineet Annex 12:n mukaisesti. Nykyisin Suomessa ei lentopelastuskeskus ole kaikkina vuorokauden aikoina miehitetty, vaan se miehitetään onnettomuustilanteesta saadun tiedon jälkeen. Kuitenkin Suomen aluelennonjohto on jatkuvasti miehitettynä, ja heillä on jatkuva valmius siirtyä lentopelastuskeskuksen johtamistiloihin. Kohta 3.3. koskee viestintäjärjestelmiä. Tähän kohtaan on lisätty Annex 12:n vaatimusten lisäksi ilmailun etsintä- ja pelastusyksikköjen viestintäjärjestelmiä koskevat määräykset. Luettelon c-kohdassa lähialuilla tarkoitetaan lento- ja meripelastusyhteistyöstä arktisella alueella tehdyn sopimuksen osapuolia. Suomen lisäksi sopimukseen kuuluvat Kanada, Tanska, Islanti, Norja, Venäjä, Ruotsi ja Yhdysvallat. Kohdan 3.4. henkilöstö- ja koulutusvaatimuksiin on myös lisätty Annex 12 standardien lisäksi koulutussuunnitelmaa (3.4.6) ja koulutusseurantaa (3.4.7) koskevat vaatimukset. Käytännön kokemus on osoittanut, että koulutussuunnitelmasta ja -seurannasta tulisi olla määräykset. Lisäksi koulutuksen seurannalla on turvallisuutta parantavia vaikutuksia. Samoin henkilöstövaatimuksien osalta määräykseen on lisätty lentopelastuspäällikön pätevyyttä koskeva vaatimus Myöskään poikkeamailmoitukset ja toiminnan arviointi ei ole Annex 12 standardeja tai suosituksia, mutta sillä on selkeästi turvallisuutta parantava vaikutus. 2.4. Menettelyt etsintä ja pelastusoperaation aikana Luvussa 4 on määritelty Annex 12 luvun 5 mukaisesti menetelmät pelastusoperaation aikana. Luvussa on määräykset etsintä- ja pelastustoimen käynnistämisestä, sen lopettamista ja keskeyttämisestä, menettelyistä onnettomuuspaikalla sekä etsintä- ja pelastuspalvelussa käytettävistä merkeistä ja tietojen kirjaamisesta. Tämän luvun määräykset tulevat lähes suoraan 12 luvusta 5. Määräykset sisältävät ohjeita siitä, miten lentopelastuskeskuksen on toimittava etsintä- ja pelastustoimien käynnistyessä ja etsintä- ja pelastustoiminnan lopettamisessa ja keskeyttämisessä. Ilmailun etsintä- ja pelastustoiminnan lopettamisesta tuloksettomana on tähän määräykseen kirjattu Annex 12:n standardeja tarkemmat vaatimukset. Päätöksen etsintä- ja pelastustoiminnan lopettamisesta tekee lentopelastuskeskus, mutta ennen etsintä- ja pelastustoiminnan lopettamista tuloksettomana voi lentopelastuskeskus kuulla muita asianosaisia pelastusviranomaisia ja viranomaisia. Tällaisia viranomaisia voivat olla mm. Rajavartiolaitos, poliisi tai Liikenteen turvallisuusvirasto. Luvussa 4.3 on annettu määräykset menettelyistä onnettomuuspaikalla. Kuitenkin Annex 12:n pohjalta laadittu luku on Liikenteen turvallisuusviraston saamien tietojen mukaan osittain vanhentunut, eikä Suomessa käytännössä toimita täysin näiden Annex 12:n standardien mukaan. Kohdat 4.3.1 4.3.5 eivät vastaa toimintaa Suomessa. Lausunnonantajia pyydetään kiinnittämään huomiota näihin kohtiin, ja katsomaan ovatko kohdat sellaisenaan sovellettavissa Suomessa.