Joensuun yliopiston ympäristöoikeuspäivät 10.4.2008 / Aino Turpeinen 1 Ympäristölupaviraston ratkaisukäytäntöä ruoppaus- ja läjitysasioissa Ympäristölupavirastojen vesilain mukaisessa soveltamiskäytännössä on viime vuosina ollut esillä paljon vesialueiden ruoppaus- ja läjitysasioita. Ainakin laajemmissa ja erityisesti satamien ja niiden lähiympäristöjen ruoppaushankkeissa on tullut esille myös sedimentissä olevat haitalliset aineet. Osassa hakemuksista pilaantuneita sedimenttejä on haluttu läjittää vesistöön. Osa niistä on haluttu hyötykäyttää vaikkapa sataman rakenteissa tai ne on haluttu sijoittaa esim. merestä eristettäviin läjitysaltaisiin. Voidaanko niitä läjittää vesistöön vai ei? Onko läjitettävien sedimenttien suhteen annettava määräyksiä niiden käsittelyn osalta? Ruoppaamista ja ruoppausmassojen läjittämistä koskevissa asioissa joudutaan soveltamaan paitsi vesilain säännöksiä tietyin edellytyksin VL 1:19:n kautta myös ympäristönsuojelulain säännöksiä. Hyötykäyttötapauksissa on jouduttu myös pohtimaan sitä, minkälaisen ympäristöluvan toiminta tässä suhteessa tarvitsee ja mikä tämän luvan suhde on VL:n mukaiseen lupaan ja sen lupaprosessiin. Voiko kysymys olla ns. sekahankeesta eli YSL 39 :n mukaisesta yhteiskäsittelytilanteesta. Käsittelen muutamia oikeustapauksia, joissa näitä kysymyksiä on jouduttu käsittelemään. Vuosaaren satamahanke oli ensimmäinen merkittävä hanke, jossa nämä asiat tulivat esille. Satama-alueen sedimentissä oli runsaasti mm. orgaanisia tinayhdisteitä. Ruoppausmassoja haluttiin läjittää myös mereen. Toisaalta pahiten pilaantuneet sedimentit haluttiin sijoittaa stabiloimalla satamarakenteisiin. Yhtenä hankkeena oli vireillä satama-alueen ruoppaus, joka tapahtui suojakankaalla eristetyllä alueella. Kolmantena hankkeena oli vireillä pilaantuneiden sedimenttien hyötykäyttö sataman rakenteissa koskeva ympäristölupahakemus, jonka Uudenmaan ympäristökeskus oli siirtänyt LSY:lle. Kaikki nämä asiat tulivat vireille samana päivänä ja olivat sidoksissa toisiinsa. Vuosaaren tapaus vauhditti myös ympäristöministeriötä antamaan 19.5.2004 "Sedimenttien ruoppaus- ja läjitysohjeen". Siinä määritellään mereen läjityskelpoisuuden osalta kaksi haitta-ainetasoa. Haitattomasta ruoppausmassasta eli haitta-ainepitoisuudeltaan alemman tason (taso 1) alittavasta ruoppausmassasta aiheutuvia haittoja voidaan yleisesti pitää kemiallisen laadun puolesta meriympäristölle merkityksettöminä. Ruoppausmassa on mereen läjityskelpoista. Mahdollisesti pilaantuneen ruoppausmassan, jonka haittaainepitoisuudet asettuvat tasojen 1 ja 2 väliin, läjityskelpoisuus on arvioitava tapauskohtaisesti. Pilaantunut ruoppausmassa eli haitta-ainepitoisuuksiltaan ylemmän tason (taso 2) ylittävä ruoppausmassa on haitallisuuden takia pääsääntöisesti mereen läjityskelvotonta. 1) Länsi-Suomen ympäristölupavirasto 7.6.2004 antamallaan päätöksellä myönsi Helsingin Satamalle luvan Vuosaaren satama-alueen maapengerosuuksien rakentamiseen liittyvää lievästi TBT -pitoisten sedimenttien ruoppaamiseen ja läjittämiseen merialueelle sekä voimakkaimmin TBT -pitoisen alueen kuorimiseen.
Lupamääräykset koskivat mm. voimakkaimmin pilaantuneen alueen kuorimisen toteuttamista ja läjittämistä. Lupamääräyksen 11) mukaan mereen läjitettävien ruoppausmassojen TBT - pitoisuudet eivät saaneet ylittää 200 ug/kg k.a. (kuiva-ainetta) normalisoituina pitoisuuksina. Vaasan hallinto-oikeus 7.9.2004 täsmensi määräystä siten, että mereen läjitettävien pintakuorimisten jälkeen ruopattujen massojen TBT -pitoisuudet eivät saa ylittää 200 ug/kg k.a. (kuiva-ainetta) normalisoituina pitoisuuksina. KHO 19.10.2005 antoi lisämääräyksen, jonka mukaan ko. päätöksen nojalla läjitettävien ruoppausmassojen päälle läjitettävien muiden eristävien ruoppausmassojen puhtaus on varmistettava ennen läjitystä. Näiden massojen TBT -pitoisuudet eivät saa ylittää 3 ug/kg k.a. (kuiva-ainetta) normalisoituina pitoisuuksina. 2 2) Länsi-Suomen ympäristölupavirasto 20.12.2004 antamallaan päätöksellä nro 85/2004/3 myönsi Helsingin Satamalle vesilain mukaisen luvan Vuosaaren satamaalueella TBT -pitoisen pintasedimentin ruoppaamiseen suojapenkereiden ja suojaverhon rajoittamalla alueella mm. seuraavin ehdoin: 6) Puhdistusruopatut massat on sijoitettava hakemuksen mukaisesti sataman rakenteisiin edellyttäen, että siihen on saatu täytäntöönpanokelpoinen ympäristölupa, tai muuhun paikkaan, jolla on ympäristölupa kyseisenlaisen ruoppausmassan vastaanottamiseen. 13) Puhdistusruoppauksen alapuolelta ruopattavat massat, jotka sisältävät satunnaisesti tai vähäisessä määrin TBT:tä voidaan läjittää mereen, jos normalisoitu TBT -pitoisuus ei ylitä arvoa 200 ug/kg k.a. (kuiva-aineitta). Perusteluissa on todettu, että kyseessä on toimenpide, josta voi aiheutua ympäristö-suojelulain 3 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua pilaantumista vesialueella. Vesilain 1 luvun 19 :n perusteella asia käsiteltiin vesilain mukaisena ottaen huomioon 2 luvun 1a :n perusteella soveltuvin osin huomioon ympäristönsuojelu-lain (41, 42, 43, 46 ) säännökset. Vaasan hallinto-oikeus 2.11.2006 päätöksellään muutti päätöstä mm. 13) lupamääräyksen osalta siten, että lisäsi siihen määräyksen, jonka mukaan mereen läjitettävien ruoppausmassojen päälle oli läjitettävä puhtaaksi varmistettuja muita ruoppausmassoja KHO:n 19.10.2006 (taltio 2648) antamassa päätöksessä täydentämän ympäristöluvan lupamääräyksen 11 mukaisesti. Näiden massojen TBT - pitoisuudet eivät saa ylittää 3 ug/kg k.a. (kuiva-ainetta) normalisoituina pitoisuuksina. KHO - ei muutosta.
3) Länsi-Suomen ympäristölupavirasto 10.3.2005 antamallaan päätöksellä nro 26/2005/3 myönsi Helsingin Satamalle ympäristöluvan pääasiassa TBT:llä pilaantuneiden sedimenttien hyötykäyttöön Vuosaaren sataman satamarakenteissa. Asia oli alun perin pantu vireille Uudenmaan ympäristökeskuksessa, jonka toimivaltaan asia olisi kuulunut. Ympäristökeskuksen, ympäristölupaviraston ja hakijan kanssa oli sovittu, että koska lupavirastossa oli vireillä vesilain mukainen ruoppaamista koskeva hakemus, oli perusteita siirtää asia ympäristölupaviraston käsiteltäväksi. Lupa koski Vuosaaren satamahankkeisiin liittyviltä alueilta ruopattavia ja Käärmeniemeen väliaikaisesti varastoituja pilaantuneita sedimenttejä, niiden käsittelyä ja sijoittamista satamarakenteisiin. Käsiteltäviä massoja on enintään 632 000 m3 itr ja niissä tributyylitinaa noin 98 kg. Lupamääräyksissä annettiin määräykset mm. täyttöalueiden rakenteista ja pilaantuneiden sedimenttien stabiloinnista. Vaasan hallinto-oikeus päätöksessään 10.3.2005 katsoi, että jäteasetuksen 8 :n mukaan jätteiden hyödyntämis- tai käsittelypaikka on suunniteltava, perustettava, rakennettava ja hoidettava siten, ettei siitä eikä sen käytöstä aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Jäteasetuksen liitteen 5 mukaan jätteiden hyödyntämistä on mm. sellaisten orgaanisten aineiden kierrätys tai talteenotto, joita ei käytetä liuottimina, mukaan lukien kompostointi ja muut biologiset muuntamismenetelmät sekä epäorgaanisten aineiden kierrätys tai talteenotto. Hallinto-oikeus katsoi edelleen, että sedimenttien käyttö satamarakenteessa on jäteasetuksen liitteessä 5 tarkoitettua jätteiden hyödyntämistä, kun otetaan huomioon, että mereen täyttö Niinilahdella on kuulunut jo alkuperäiseen sataman rakentamista koskevaan suunnitelmaan. Näin ollen hankkeessa ei ole kysymyksessä sellaisesta jätteiden sijoittamisesta, johon kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen soveltamisalaa koskevan 2 :n mukaan sovelletaan kyseisen päätöksen säännöksiä. KHO ei muutosta. 3 4) Länsi-Suomen ympäristölupavirasto 12.2.2007 antamassaan päätöksessä nro 11/2007/4 myönsi Rauman Satamalle vesilain mukaisen luvan sataman laajentamiseen vesialuetta ruoppaamalla ja täyttämällä sekä ruoppausmassojen läjittämiseen merestä erotettaviin läjitysaltaisiin. Luvassa on annettu määräykset mm. läjitysaltaiden tiiveydestä ja siitä, että massojen käsittelyyn Ulko-Petäjäksen läjitysaltaassa ja Martinkarin läjitysaltaassa on oltava YSL:n mukainen lupa ennen niiden sijoittamista altaisiin. Samassa yhteydessa voidaan antaa myös määräyksiä edellä mainittujen altaiden mahdollisten ylivuotovesien johtamisesta mereen. Perusteluissa on todettu, että kyseessä on toimenpide, josta voi aiheutua YSL 3 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua pilaantumista vesialueella. VL 1 luvun 19 :n perus-
teella asia on käsitelty vesilain mukaisena ottaen huomioon VL 2 luvun 1a :n perusteella soveltuvin osin huomioon YSL:n säännökset. Edelleen on todettu, että massat sijoitetaan penkereillä eristettyihin altaisiin, jotka tiivistetään suodatinkankaalla, jonka käyttöluokka on 4. Ulko-Petäjäkseen rakennettava läjitysallas 1 ja läjitysaltaasta 2 mahdollisesti välipenkereellä erotettava osa tulee lisäksi eristetyksi merialueesta läjitysaltaaseen 2 läjitettävillä pilaantumattomilla massoilla ja tämän altaan reunapenkereellä. Läjitysaltaaseen 1 ja läjitysaltaasta 2 mahdollisesti välipenkereellä erotettavaan osaan ja Martinkarin läjitysaltaaseen on tarkoitus sijoittaa sedimenttejä, jotka sisältävät mm. kuparia. lyijyä, tributyylitinaa ja PCB:tä ympäristöministeriön sedimenttien ruoppaus- ja läjitysohjeen 19.5.2004 tason 1 ylittäviä pitoisuuksia sekä kuparia, lyijyä ja tributyylitinaa myös tason 2 ylittäviä pitoisuuksia. Sijoitettavien massojen käsittelylle näissä läjitysaltaissa on siten tarpeen hakea ympäristönsuojelulain mukainen lupa. Ympäristöluvan käsittelyn yhteydessä voidaan ottaa huomioon myös sijoitusalueen mahdollinen tuleva käyttö maa-alueena. Vaasan hallinto-oikeus 20.2.2008 antamallaan päätöksellä kumosi ja päätöksen ja palautti sen uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus perusteli asiaa seuraavasti: Jos hanke sisältää sekä vesilain että ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraisia toimenpiteitä, lupa-asiat käsitellään vesilain 1 luvun 21 :n mukaan yhdessä siten kuin 16 luvun 2 :ssä ja ympäristönsuojelulain 39 :ssä säädetään. VL 16 luvun 2 :n ja YSL 39 :n mukaan on vesilain mukainen hakemus ja saman toiminnan ympäristönsuojelulain mukainen vesien pilaantumista koskeva hakemus käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Edellä mainittujen pykälien mukaan yhteiskäsittely ei ole tarpeen, jos toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi pelkästään 9 luvun mukaista lupaa veden johtamiseen nesteenä käytettäväksi eikä veden johtamisen ja sen takaisin vesistöön päästämiseen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. Jos vesilain mukaista hakemusasiaa käsiteltäessä ilmenee, että toimintaa varten on 1 momentin mukaisesti tarpeen myös ympäristölupa, ympäristölupaviraston on vesilain 16 luvun 2 :n 2 momentin mukaan kehotettava hakijaa asettamassaan kohtuullisessa määräajassa esittämään ympäristölupahakemus. Muussa tapauksessa vireillä oleva lupahakemus jätetään tutkimatta. Ympäristönsuojelulain 39 :n 3 momentin mukaan käsitellään vesilain mukainen hakemus ja saman toiminnan ympäristönsuojelulain mukainen vesien pilaantumista koskeva hakemus vesilain mukaisessa menettelyssä, ottaen huomioon, mitä lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä säädetään ympäristönsuojelulaissa tai sen nojalla. Ympäristölupavirasto on myöntänyt vesitalousluvan valituksenalaisesta päätöksestä tarkemmin ilmeneviin toimenpiteisiin. Ympäristölupavirasto on lupaan liittyssä lupamääräyksessä 6 määrännyt, että massojen käsittelyyn mm. Ulko-Petäjäksen läjitysaltaassa 1 on oltava YSL:n mukainen lupa ennen massojen sijoittamista altaisiin. Siinä yhteydessä voidaan antaa myös määräyksiä edellä mainittujen altaiden mahdollisten ylivuotovesien johtamisesta mereen. YSL 39 :n perustelujen mukaan saman toiminnan lupien yhteiskäsittely olisi pääsääntö, josta voitaisiin poiketa vain erityisestä syystä. Yhteiskäsittelyn tulisi lisäksi olla tarkoi- 4
tuksenmukaista toimintakokonaisuudesta aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi. Jos lupaa ei voitaisi myöntää VL:n tai YSL:n nojalla tulisi lupahakemus hylätä kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeuden saamien tietojen mukaan Rauman Sataman YSL:n mukainen ympäristölupahakemus pilaantuneiden ruoppausmassojen sijoittamiseen Ulko-Petäjäksen sataman laajennusta varten rakennettaviin läjitysaltaisiin sekä Martinkarin olemassa olevaan läjitysaltaaseen on vireillä ympäristölupavirastossa. Hallinto-oikeus katsoo, että Rauman Sataman vesitaloushakemus ja pilaantuneiden ruoppausmassojen sijoittamista koskeva ympäristölupahakemus olisi vvl 16 luvun 2 :n nojalla tullut käsitellä yhdessä. Näin ollen hallinto-oikeus kumosi päätöksen ja palautti asian uudelleen käsiteltäväksi yhdessä em. vireillä olevan ympäristölupahakemuksen kanssa. Hallinto-oikeus totesi lisäksi, että ympäristölupavirastossa on myös vireillä Rauman Sataman ympäristölupahakemus, joka koskee sataman toiminnan muuttamista Ulko- Petäjäkseen rakennettaville uusille alueille. Eriävä mielipide Ratkaisuun liittyi kaksi eriävää mielipidettä. Tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Rantala pysytti ympäristölupaviraston päätöksen. Perusteluissaan hän on todennut, että VL 16:2 perusteella vesilain mukainen hakemus ja saman toiminnan YSL:n mukainen vesien pilaantumista koskeva hakemus on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittely ei ole tarpeen, jos toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi pelkästään VL 9 luvun mukaista lupaa veden johtamiseen nesteenä käytettäväksi eikä veden johtamisen ja sen vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. YLV:ssa vireillä oleva YSL:n mukainen lupahakemus koskee merestä VL:n mukaisen luvan perusteella ruopattavien pilaantuneiden ruoppausmassojen sijoittamista läjitysaltaisiin. Tarkoituksena on hyödyntää pilaantuneet ruoppausmassat sataman Ulko-Petäjäkseen ja Martinkariin rakennettavien laajennusosien täytöissä. Hakemuksen mukaan ruoppausmassojen hyödyntäminen läjitysaltaiden täyttömateriaalina säästää puhtaiden luonnonmateriaalien käyttöä. Sekä Ulko-Petäjäksen läjitysallas 1 että Martinkarin läjitysallas tehdään kokonaan reunapenkereillä suljettuina. Hakemuksen mukaan reunapenkereet rakennetaan kiintoainetiiviiksi ja varustetaan suodatinkankailla niin, etteivät ruoppausmassojen sisältämät haitta-aineet pääse kulkeutumaan penkereiden läpi mereen. Yhteiskäsittely vesilain mukaisen hakemusasian kanssa on tarpeen, mikäli ympäristönsuojelulain mukainen hakemus koskee vesien pilaantumista. Vesilain 16 luvun 2 :ssä mainittu vesien takaisin vesistöön päästäminen viittaa vielä tarkennettuna jätevesien johtamiseen. Ympäristönsuojelulain mukaisessa hakemuksessa on kysymys jätteen hyödyntämisestä maanrakennuksessa eikä siihen sisälly täyttötyön aikana altaista syrjäytyvää vettä lukuun ottamatta jätevesien johtamista. Vaikka hakemuksen johdosta annettavassa päätöksessä on tarpeen antaa sellaisia pilaantuneiden maiden sijoittamistyötä ja pilaantuneiden maiden suojaamista koskevia määräyksiä, jotka estävät haitallisten aineiden pääsemisen vesistöön, ei kysymyksessä ole sellainen lain tarkoittama vesien pilaantumista koskeva hakemus, että VL:n ja YSL:n mukaiset hakemukset olisi käsiteltävä yhteiskäsittelyssä. 5
Yhteiskäsittelylle ei tässä tapauksessa muutoinkaan ole tarvetta. Sataman laajentamiseen kuuluvat työt sisältyvät 28.6.2004 hyväksyttyyn asemakaavan mukaiseen satamaalueeseen. VL:n mukaisessa lupamenettelyssä on tosiasiallisesti ratkaistu sataman rakentamiseen liittyvät ruoppaus-, pengerrys- ja täyttötyöt sekä laiturin rakentaminen ja annettu vesirakentamistyön vuoksi tarpeelliset määräykset mm. vesien pilaamisen estämisestä ja tarkkailusta. YSL:n mukaisena lupa-asiana jää käsiteltäväksi pilaantuneiden maiden turvalliseen loppusijoittamiseen liittyvät asiat kuten täyttötyön suorittaminen, altaiden pohjan ja reunapenkereiden rakenne ja pintarakenne. 6
Vesilaki 1 luku 19 7 Sen lisäksi, mitä tämän luvun 12-15 :ssä säädetään, tarvitaan lupa tämän luvun 30 :ssä tarkoitettuun vesistön ruoppaamiseen, 4 luvun 6 :ssä tarkoitettuun ruoppausmassan sijoittamiseen vesialueelle..sekä muuhun niihin verrattavaan toimenpiteeseen lupa myös silloin, kun siitä voi aiheutua ympäristönsuojelulain 3 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua pilaantumista vesialueella. Ympäristölupaa ei tällöin tarvita. Vesilaki 2 luku 1a Käsiteltäessä 1 luvun 19 :n 1 momentissa tarkoitettua lupa-asiaa, on lisäksi sovellettava, mitä ympäristönsuojelulain 41-44, 46,55, 57 ja 58 :ssä säädetään. Vesilaki 16 luku 2 Tämän lain mukainen hakemus ja saman toiminnan ympäristönsuojelulain mukainen vesien pilaantumista koskeva hakemus on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittely ei ole tarpeen, jos toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi pelkästään 9 luvun mukaista lupaa veden johtamiseen nesteenä käytettäväksi eikä veden johtamisen ja sen takaisin vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. Jos tämän lain mukaista hakemusasiaa käsiteltäessä ilmenee, että toimintaa varten on 1 momentin mukaisesti tarpeen myös ympäristölupa, ympäristölupaviraston on kehotettava hakijaa asettamassaan kohtuullisessa määräajassa esittämään ympäristölupahakemus. Muussa tapauksessa vireillä oleva lupahakemus jätetään tutkimatta. Ympäristönsuojelulain 39 Vesien pilaantumista koskeva ympäristölupahakemus sekä samaa toimintaa koskeva vesilain mukainen lupahakemus. on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittely ei ole tarpeen, jos toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi pelkästään vesilain 9 luvun mukaista lupaa veden johtamiseen nesteenä käytettäväksi eikä veden johtamisen ja sen takaisin vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä yhteyttä. Jos lupa-asiaa käsiteltäessä ilmenee, että toimintaa varten on tarpeen myös vesilain mukainen lupa, luvan hakijan on lupaviranomaisen määräämässä kohtuullisessa ajassa tehtävä vesilain mukainen lupahakemus. Muussa tapauksessa vireillä oleva lupahakemus jätetään tutkimatta. Edellä 1 momentissa tarkoitetut asiat käsitellään vesilain mukaisessa menettelyssä ottaen huomioon, mitä lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä säädetään tässä laissa tai tämän lain nojalla. ----