Helsinki 27.1.2016 Dn:o 187/12/2015 SISÄMINISTERIÖ Asia: Viite: Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. Sisäministeriön lausuntopyyntö 21.12.2015, SMDno-2015-177 Suomen Poliisijärjestöjen liitto ry:n lausunto: Asian valmistelu Esitysluonnoksen valmistelutyön pohjana ollut arviomuistio ulkomaalaisasioiden siirrosta valmistui 21.8.2014. Selvitystyön toimeksianto annettiin kesäkuussa 2013. Arviomuistion jälkeen helmikuussa 2015 annettiin asettamispäätös asiaa eteenpäin vievälle hankkeelle toimikaudeksi 5.2.2015 30.9.2016. Hanke on yhdistetty selvitys- ja säädöshanke, jonka selvitystyö on tapahtunut pääosin hankkeen alkupuolella eli ennen syksyn 2015 ns. pakolaiskriisiä ja sen myötä esiin nousseita sisäisen turvallisuuteen kohdistuvia haasteita ja uhkia. Siten esitysluonnoksen pohjana olevaan muistioon sekä siihen pohjautuvaan valmistelutyöhön voidaan perustellusti kohdistaa kritiikkiä sen tilannekuvan ajantasaisuudesta. Tältä osin tuulee huomioida, että eri viranomaisten toimintaympäristössä on meneillään muutoksia, joiden vaikutuksia on tällä hetkellä vaikea arvioida. Selvitystä on tehty tilanteessa, johon mitä todennäköisemmin ei ole paluuta; ei ainakaan lyhyellä aikavälillä. Myös hankkeen aikana valmistunut selvitys henkilöstöpoliittisista periaatteista on käsitelty sisäministeriön hallinnonalan yhteistoimintaelimen kokouksessa jo 16.6.2015 eli ennen kyseisiä syksyn tapahtumia. Ulkomaalaisasioiden yhteys poliisin ydintehtäviin; tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuus Poliisi on sisäisen turvallisuuden keskeinen toimija. Muita keskeisiä toimijoita sisäisen turvallisuuden näkökulmasta ovat pelastustoimi, rajavartiolaitos ja hätäkeskuslaitos. Maahanmuuttovirasto ei ole sisäisen turvallisuuden keskeinen toimija, ja kuitenkin sille ollaan keskittämässä sisäisen turvallisuuden kannalta merkittäviä tukitehtäviä. Lupahallinnon tehtävät kokonaisuudessaan ovat poliisitoimintaa tukevia tehtäviä. Esitysluonnoksessa nimenomaan todetaan ulkomaalaislupa-asioiden merkitys poliisitoiminnalle: Nykyisellä oleskelulupamenettelyllä on käytännössä ollut se hyöty, että poliisi on saanut sitä kautta paljastettua väärinkäytöksiä, rikkomuksia ja rikoksia.
2 Lisäksi esityksessä todetaan seuraavaa: Lupamenettely vaikuttaa hallinnollisen päätöksenteon kautta ennalta estävästi ja lisäksi rikoksia paljastavasti. Lupamenettely myös estää laitonta maahantuloa ja paljastaa laitonta maassa oleskelua. Nykyinen toimivallanjako tukee sekä rikoksia ja laitonta maahantuloa ennalta estävää että rikoksia ja laitonta maassa oleskelua paljastavaa toimintaa. Edellä todetun perusteella voidaan kyseenalaistaa tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuus. Miksi halutaan purkaa järjestelmä, josta on ollut merkittävää hyötyä polisin ydintehtävien hoitamiseen? Poliisin kyky ennalta estää ja paljastaa rikoksia sekä mahdollisia turvallisuusuhkia vaikeutuisi muutoksen johdosta merkittävästi. Mitä todennäköisemmin siirto tulee siten lisäämään poliisin ydintehtäviä, eli yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoa sekä rikosten selvittämistä. Sisäinen turvallisuus on moniuloitteinen ja laaja käsite. Sen turvaaminen kuuluu kaikkine muotoineen poliisilain perusteella poliisin ydintehtäviin. Turvapaikkatutkinnan keskittämisellä tavoiteltavat hyödyt mahdolliset säästöt, menettelyjen ja päätösten yhdenmukaistaminen sekä päätösten laadun varmistaminen eivät saisi mennä yleisen turvallisuuden takaamisen edelle. Nämä esitetyt tavoitteet voidaan saavuttaa myös muulla tavoin vaarantamatta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitamista. Sähköisen asioinnin tarkoituksenmukaisuus ja asiallisuus Esitysluonnoksessa korostetaan sähköisen asioinnin hyväksikäyttöä. Usealla maahanmuuttajalla / turvapaikanhakijalla saattaa kuitenkin olla ongelmia luku- ja kirjoitustaidoissa tai ainakin vieraan kielen taidoissa. Sähköinen asiointi voi olla haasteellista suomea äidinkielenäänkin puhuville. Turvapaikanhakijoilla ei myöskään välttämättä ole ollut mahdollisuutta hakea sähköisen tunnistautumisen mahdollistavia asiakirjoja, kuten sähköistä asiointikorttia tai pankkitunnuksia. Lisäksi henkilökohtaisella viranomaiskontaktilla on oma arvonsa; henkilökohtainen palvelu tekee viranomaisen ja sitä kautta osaltaan suomalaisen yhteiskunnan toimintaa tutuksi ja edistää myös mahdollisten ennakkoluulojen lieventämistä. Tehtävien siirron vaikutusarvioinnista Vaikutusten arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa kaikille tahoille niin valmistelijoille, päättäjille kuin sidosryhmille - suunnitteilla olevan lainsäädännön vaikutuksista, niiden merkittävyydestä ja mahdollisista haitallisten vaikutusten lieventämismahdollisuuksista. Säädösehdotuksen heikkolaatuinen vaikutusarviointi kasvattaa riskiä myös siitä, että lainsäädännöllä ei päästä sille asetettuihin tavoitteisiin tai niihin päästään tarpeettoman suurin kustannuksin. Usein suuri osa kustannuksista jää valmisteluvaiheessa huomioimatta. Tässä yhteydessä on aiheellista korostaa, että vaikutusarviointi on ollut Suomessa jo pitkään kritiikin kohteena, vaikka sitä on ohjeistettu varsin hyvin. Muutokset eivät voi perustua lähinnä olettamuksiin niiden seurausvaikutuksista. Muutosten tulee olla tarkkaan harkittuja, eikä niihin tulisi ryhtyä ilman painavia perusteita.
3 Esitysluonnoksessa esitetyt seurausvaikutusten arviot eivät ole riittäviä eivätkä ristiriitaisuuksineen hyväksyttäviä päätöksenteon pohjaksi. Esitettyjen muutosten vaikutuksia poliisitoimintaan, poliisin lupapalveluihin, poliisihallinnon toimintaedellytyksiin kokonaisuudessaan ja sitä kautta sisäiseen turvallisuuteen olisi ehdottomasti tullut selvittää tarkemmin. Nyt vaikutusarvio näyttää tehdyn selvästi tarkoitushakuisesti eli tukemaan suunniteltuja muutoksia. Taloudelliset vaikutukset: Kritiikkiä voi perustellusti kohdistaa esitettyihin taloudellisiin vaikutuksiin, varsinkin tehtävien siirrolla saataviin säästöihin. Esitettyjen muutosten yksi keskeisin asiakokonaisuus on Maahanmuuttoviraston tuleva palveluverkosto. Tämän uuden palveluverkoston luomisesta syntyisikin merkittäviä lisäkustannuksia, joita ei tuoda esille esitysluonnoksessa. Miten säästöjä voi syntyä, jos Maahanmuuttovirasto joutuu hankkimaan uusia asiakaspalvelutiloja samalla kun poliisi joutuu edelleen maksamaan jo olemassa olevista toimitiloista, joista toiminta lopetetaan. Kuten esityksestä käy ilmi, ei olemassa olevien toimitilojen eli poliisilta vapautuvien toimitilojen tai muiden poliisiin toimitilojen - hyödyntäminen ole juurikaan mahdollista. Siten näiden tilojen hyödyntämisestä ei seuraa mainittavia kustannussäästöjä. Maahanmuuttoviraston uusi palveluverkosto ei missään nimessä voi johtaa kokonaistaloudellisiin säästöihin. Valtioneuvosto on periaatepäätöksessään valtion toimitilastrategiaksi (18.12.2014) linjannut muun muassa, että toimitilaratkaisuja tulisi ohjata kokonaistaloudellisuus, ja että valtion kokonaisetua varmistettaessa tilaratkaisuja ei voida rajoittua tarkastelemaan vain yksittäisen toimijan kannalta. Nyt maksajaksi jää poliisiorganisaatio. Poliisin osalta tilanne muodostuukin kohtuuttomaksi; poliisin kannettavaksi jää toimitilakustannuksia, jotka on osin katettu nimenomaan lupahallinnon tuotolla. Poliisi siis menettää lupatuotot mutta kustannettavaksi jää ulkomaalaislupien hintoihin vyörytettyjä yleiskustannuksia. Henkilöstövaikutusosiossa myös todetaan, että poliisivirkoja ei esitetä siirrettäväksi Maahanmuuttovirastoon. Toimintaan liittyvät määrärahat kuitenkin halutaan poliisilta pois, vaikka poliisille jää edelleen tehtäviä enemmän kuin ehditään kunnialla hoitamaan; myös ulkomaalaisasioissa. Perusteltua olisi jättää kyseiset määrärahat poliisiorganisatioon. Tehtävien siirto ei poista kaikkea ulkomaalaisasioihin liittyvää resurssitarvetta poliisissa. Päinvastoin; esitysluonnoksessa nimenomaan todetaan poliisille jäävän kasvava ulkomaalaisvalvontaan ja maastapoistamistoimintaan liittyvä resurssitarve. Kustannukset siis lisääntyvät poliisissa merkittävästi. Valtioneuvoston linjauksen mukaan toimitiloja koskevissa ratkaisuesityksissä vaihtoehtojen seuraukset tulee arvioida läpinäkyvästi valtioyhteisön ja koko valtiontalouden näkökulmasta. Nyt esitetty ratkaisumalli ei voi olla myöskään valtiontalouden näkökulmasta kokonaistaloudellisin. Lisäksi Maahanmuuttoviraston toimitilakustannukset tulevat lisääntymään muutoinkin, kun tämän muutoksen johdosta joudutaan rekrytoimaan lisää henkilöstöä.
4 Toteutuessaan uusi palveluverkosto tarkoittaa palveluverkoston supistumista verrattuna poliisin nykyiseen verkostoon. Valtioneuvosto on edellä mainitussa periaatepäätöksessään linjannut myös, että toimitilojen valinnassa tulee huomioida yhteiskuntavastuullisuus, joihin liittyy toimien vaikutus sosiaalisesti, kansalaisten ja yhdyskunnan sekä työyhteisön kannalta. Tässä merkittävä tekijä on virastojen saavutettavuus. Näihin vaatimuksiin suhteutettuna palveluverkosto tulee olemaan täysin riittämätön. Ja kuten edellä todettiin, tätä puutetta ei tule sähköinen asiointi paikkaamaan. Maahanmuuttovirasto on arvioinut voivansa hoitaa poliisilta siirtyvät tehtävät noin 20 % poliisia pienemmällä henkilöresurssilla. Esitysluonnoksessa ei tarkemmin avata mihin tämä arvio perustuu? Esityksessä mainitut toimintojen keskittämisestä ja hakijoiden henkilökohtaisen asiointitarpeen vähentämisestä saatava mahdollinen tehokkuus ei selitä näinkin suurta henkilöresurssitarpeen vähentymistä. Arvio näyttää perustuvan lähinnä olettamuksiin, joita ei tue se, että Maahanmuuttovirasto on joutunut maahantulotulvan vuoksi rekrytoimaan satoja ylimääräisiä henkilöitä. Kuten edellä todettiin, tämä tilanne ei ainakaan lyhyellä aikavälillä tule korjautumaan. Vaikutukset viranomaisen toimintaan ja henkilöstövaikutukset: Viranomaisvaikutuksia arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota muun muassa siihen, miten muutokset vaikuttavat viranomaisten toimintaan ja menettelytapoihin, viranomaistoiminnan voimavaroihin ja niiden kohdentumiseen, viranomaisten tehtäviin, henkilöstöön, organisaatioon kokonaisuutena ja kustannuksiin. Samalla tulisi arvioida muut yhteiskunnalliset vaikutukset, kuten vaikutukset rikoksentorjuntaan ja turvallisuuteen. Myös näiltä osin vaikutusten arviointi on puutteellista. Selvittämättä jää muun muassa seuraavat seikat: Joudutaanko muutosten vuoksi poliisissa uudelleenjärjestämään toimipaikkoja? Miten muutos vaikuttaa poliisin mahdollisuuksiin hoitaa tehtäviään? Kuten esitysluonnoksessa on todettu, nykyinen järjestelmä on merkittävästi vaikuttanut rikosten ennalta ehkäisyyn ja paljastamiseen. Poliisille tärkeitä tukitoimia ollaan siirtämässä pois samalla kun poliisien lukumäärä laskee merkittäväsi. Poliisin toiminnan kannalta merkityksellistä olisi nyt, että poliisikoulutuksen saaneet henkilöt keskittyisivät tekemään koulutustaan vastaavaa työtä ja toimistohenkilöstö keskittyisi tekemään sille kuuluvia tukitoimia, joita nykyisin varovan arvion mukaan tekee noin 10 % poliisiviroissa toimivista. Uusia, tukitoimintoihin kohdistuvia muutoksia on suunnitteilla. Kaikilla näillä muutoksilla on vaikutusta poliisin organisaatioon kokonaisuutena. Kaiken kaikkiaan poliisin resurssit ovat riittämättömät hoitamaan sille kuuluvat tehtävät asiallisesti. Henkilöstöresurssien tulee ehdottomasti olla asetettujen tehtävien mukaiset. Tehokkuutta ei saada HTV-vähennyksillä vaan nimenomaan kohdistamalla resurssit oikein; poliisimiehet tekemään poliisin tehtäviä ja toimistohenkilöstö poliisin toimintoja tukevia tehtäviä.
5 Poliisiin jäävän, mutta siirrettäviin tehtäviin sitoutetun henkilöstön asema. Tehtävien siirrolla olisi merkittäviä vaikutuksia siirrettäviä asioita poliisilaitoksilla nyt hoitavaan henkilöstöön, riippumatta siitä kuuluvatko he siirtyvään henkilöstöön vai ei. Vaikka henkilöstön asemaa on linjattu siirron henkilöstöpoliittisissa periaatteissa, kuuluu henkilöstövaikutusten arviointi ehdottomasti myös hallituksen esitykseen. Arviota ei voida sivuuttaa viittaamalla johonkin toiseen menettelyyn tai asiakirjaan. Miten muutos vaikuttaa poliisin lupapalveluiden ja yleisesti toimistohenkilöstön toimintaan? Esityksessä todetaan lyhyesti, että poliisiin jäävän henkilöstön osalta on sovellettava muita tavanomaisia uudelleenjärjestelyjä. Arvioimatta kuitenkin jää, miten nämä järjestelyt vaikuttavat koko lupa-palveluiden toimintaan. Tässä yhteydessä tulee huomioida, että monet poliisihallinnon viimeaikaisista uudistuksista ovat kohdentuneet nimenomaisesti toimistohenkilöstön tehtäväkenttään. Myös uusia muutoksia on suunnitteilla. Tätä uudistusten kokonaisuutta tulisi ehdottomasti tarkastella yhdessä; mitkä kokonaisvaikutukset sillä on toimistohenkilöstön tehtäviin ja asemaan. Jo nyt voidaan todeta, että muutokset ovat vähentäneet rajusti ns. rutiinitehtäviä. Vastaavasti asiantuntijatehtävien merkitys on korostunut ja työn vaativuus on kasvanut. Samaan aikaan tapahtuva henkilöstön määrän väheneminen tarkoittaa, että jäljelle jääneen henkilöstön tehtävien vaativuus ja toimenkuvat ovat muuttuneet. Palkkausjärjestelmän soveltamisohje ja vaativuustasokuvaukset eivät enää siten vastaa tämän hetken työtehtäviä tai työtehtävien vaativuuksia. Toimistohenkilöstön tehtäviä, toimenkuvia ja niiden vaativuutta tulee arvioida muutosten vuoksi uudestaan. Samalla ko. henkilöstön virkoja sekä tehtäviä tulisi kehittää. Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry Yrjö Suhonen puheenjohtaja Rita Ridanpää lakimies