Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 27.1.2009

TIIVISTELMÄ Kadulla liikkujan on pääsääntöisesti voitava luottaa siihen, että kadulla liikkuminen voi tapahtua turvallisesti ja että katu täyttää sille asetetun palvelutehtävän. Eri tavoin liikkuvien tulee voida iästä tai toimintarajoitteesta riippumatta käyttää katuja ja yleisiä alueita. Vahingonkorvausvastuu voi syntyä, jos kadun kunnossapidosta vastuussa olevan havaitaan laiminlyöneen velvollisuutensa pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa. Liukastumisonnettomuudet ovat yleisin vahingonkorvauksen hakemisen syy, lähes puolet kaikista hakemuksista. Niistä maksettujen korvausten osuus on vieläkin suurempi, noin kolme neljäsosaa. Autovahinkojen osuus on selvästi toiseksi suurin ryhmä, noin kolmasosa kaikista hakemuksista. Vahingonkorvauskäytännöt eroavat kaupunkien välillä lähinnä siinä, kuinka paljon ne käyttävät vakuutusyhtiötä korvauspäätöksissä, vaihteluväli on 0 100 %. Taloudellisesti käytännöissä ei ole ratkaisevan suurta eroa. Kaupungin omassa päätöksenteossa kustannukset pienenevät keskimäärin 10 % siksi, että hakemuksia ei hyväksytä niin herkästi kuin vakuutusyhtiöissä. Vakuutusyhtiöt hyväksyvät korvausvaatimukset herkemmin kuin kaupungit itse. Ainakin liukastumistapauksissa tämä johtuu siitä että ne noudattavat vakuutuslautakunnan linjaa, jonka tulkinnan mukaan kunnossapitolainmuutos 1.11.2005 ei ole tuonut oleellista muutosta oikeuskäytännön ns. korostuneeseen huolellisuusvelvoitteeseen. Suuri osa korvausvaatimuksista on myös niin pieniä, että niiden perusteellisempaan selvittämiseen ei ole taloudellisesti perusteltua panostaa. Kiinteistöjen vastuualueilla tapahtuu arviolta 80-90 % liukastumisista, joiden korvausvaatimukset käsitellään joka tapauksessa vakuutusyhtiössä. Yhtäläisen korvauslinjan aikaansaamiseksi siitä riippumatta missä kaupungissa tai kenen vastuualueella liukastuu, onkin käytännössä ainoa ratkaisu noudattaa vakuutusyhtiöiden linjaa. Taloudellisesti sillä ei ole ratkaisevan suurta merkitystä. Mikäli vahinkojen käsittely keskitettäisiin vakuutusyhtiöille, vahingonkärsijöillä olisi myös tasavertainen mahdollisuus asiansa maksuttomaan uudelleen käsittelyyn kuluttajien vakuutustoimiston yhteydessä toimivassa vakuutuslautakunnassa. Vakuutusyhtiöt ovat pysyttäytyneet vahingonkorvausvastuiden osalta ennen kunnossapitolain muutosta vakiintuneessa oikeuskäytännössä. Yhtenä lain muutoksen tarkoituksena oli tuoda entistä selkeämmin esille eri liikennemuotojen tarpeet ja olosuhteet niin, että ne voidaan ottaa huomioon harkittaessa kokonaisarvioon perustuen mahdollista vahingonkorvausvastuuta. Selvityksen yhteydessä ei löydetty lain muutoksen jälkeen ratkaistuja oikeustapauksia, joiden perusteella olisi nähty muutoksen mahdollinen vaikutus vahingonkorvausvastuuseen. Vahingonkorvausten ja niiden käsittelyn kustannukset eivät muodosta merkittävää osaa verrattuna yleisten alueiden ylläpidon kokonaiskustannuksiin, josta ne ovat 1 1,5 prosentin luokkaa. Maksettujen korvausten osuus on noin kaksi kolmasosaa ja yksi kolmasosa on korvausten käsittelyn osuus. Lisäksi tulevat vakuutusmaksuun sisältyvät riskin siirron kustannukset, joiden suuruus on riippuvainen omavastuun suuruudesta. On huomattava, että tässä selvityksessä on käsitelty vain kadunpitäjälle tehtyjen korvausvaatimusten kustannuksia, jotka osoittautuvat melko pieniksi suhteessa kadunpidon kustannuksiin. Muussa yhteydessä liikennetalouden periaatteiden mukaan arvioidut kokonaiskustannukset tapaturmista ovat oleellisesti suuremmat, jopa samaa suuruusluokkaa kuin kadunpidon toimintamenot yhteensä.

Riskinhallinnan kannalta vakuutusten omavastuuosuus voi varsin hyvin olla korkeakin, koska korvausten osuus ylläpidon kokonaiskustannuksista on joka tapauksessa pieni. Varsinkin henkilövahinkojen käsittelyn siirtäminen vakuutusyhtiölle on siitä huolimatta taloudellista käsittelytaksoilla 300-320 euroa per korvaushakemus. Kaupungit voisivat hyödyntää toisiaan käyttämällä yhteisiä tai samansisältöisiä verkkosivuja, joille pitäisi myös olla helposti löydettävät linkit.

JOHDANTO Tämän työn tavoitteena on ollut selvittää kadunpitoon kohdistuvien korvaushakemusten määrät sekä korvauskäytäntöjen erot selvityksessä mukana olevissa kaupungeissa: Espoo, Joensuu, Oulu, Pori, Tampere, Vaasa, Vantaa, Kotka, Turku, Lappeenranta, Kuopio, Mikkeli, Jyväskylä, Helsinki, Lahti. Työn toteuttamisen avuksi pyrittiin keräämään mukana olevista kaupungeista kaikki vahingonkorvaushakemuksen ja niiden päätösten tiedot kahdelta edelliseltä vuodelta. Tiedon kerääminen osoittautui arvioitua hankalammaksi. Etenkin vakuutusyhtiöiden päätösten tietojen saanti oli monien kaupunkien kohdalla hankalaa. Kerätty tieto ei riittänyt kaupunkien väliseen tarkempaan vertailuun. Suurin ero kaupunkien välillä on kuitenkin vakuutusyhtiöiden käytön määrällä korvauspäätöksien teossa. Kerätty aineisto riittikin hyvin näiden käytäntöjen vertailuun koko kerätyn aineiston keskiarvotiedoilla. Työn yhtenä tavoitteena oli antaa suositus yhtenäiselle käytännölle. Tällainen työssä syntyikin, mutta ei kovin vahvalla painotuksella, koska toimintamallin mahdolliseen muuttamiseen vaikuttaa suhtautuminen taannoisen kunnossapitolain muutosten vaikutuksiin, joista ei vielä ole saatu korkeimman oikeuden ennakkotapauksia. Työ toteutettiin Suomen Kuntaliiton ja mukana olevien kaupunkien ohjauksessa. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimi Jussi Kauppi, joka on kirjoittanut tämän raportin luvun 3. Muilta osin raportin on kirjoittanut DI Jaakko Kivimäki, SVA- Konsultointi.

TIIVISTELMÄ JOHDANTO SISÄLTÖ 1. KORVAUSVASTUUN SYNTYMINEN KATUJEN YLLÄPIDOSSA... 5 2. KORVAUSHAKEMUSTEN KÄSITTELY... 7 2.1. KORVAUSHAKEMUSTEN KÄSITTELY JA MÄÄRÄT... 7 2.2. KORVAUSHAKEMUSTEN KUSTANNUSVAIKUTUKSET... 9 2.3. ASIAKASPALVELU VERKOSSA... 13 3. KUNNOSSAPITOLAIN MUUTOKSEN 1.11.2005 VAIKUTUKSISTA KUNNOSSAPITÄJÄN VAHINGONKORVAUSVASTUUSEEN... 14 4. JOHTOPÄÄTÖKSET... 19 Liitteet 1. Kaupunkikohtaista tilastotietoa 2. Syitä autovahinkojen korvaushakemusten hylkäämiseen 3. Vakuutuslautakunnan linja liukastumistapauksissa

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 5 1. KORVAUSVASTUUN SYNTYMINEN KATUJEN YLLÄPIDOSSA Vahingonkorvausvastuu voi syntyä, jos kadun kunnossapidosta vastuussa olevan havaitaan laiminlyöneen velvollisuutensa pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa, kuten viivyttelemällä kadulta vaadittavan kunnossapitotason saavuttamisessa. Lähtökohtana on siis että kadun kunnossapidosta vastuussa olevan on täytynyt syyllistyä johonkin laiminlyöntiin tai muuhun virheeseen. Kadulla liikkujan on pääsääntöisesti voitava luottaa siihen, että kadulla liikkuminen voi tapahtua turvallisesti ja että katu täyttää sille asetetun palvelutehtävän. Eri tavoin liikkuvien tulee voida iästä tai toimintarajoitteesta riippumatta käyttää katuja ja yleisiä alueita. Myös kadun käyttäjät voivat omilla toimillaan pienentää onnettomuusriskiään varautumalla keliolosuhteiden muutoksiin ja tiedossaan oleviin kadulla tehtäviin töihin ja ottamalla ne riittävästi liikkumisessaan huomioon. Vahingonkärsijän oma tuottamus voi alentaa kunnossapidosta vastuussa olevan korvausvastuuta. Kunnalla on mahdollisuus asettaa vastuullaan olevat kunnossapito- ja puhtaanapitotehtävät tärkeysjärjestykseen ja kaduittain kiireellisyysjärjestysjärjestykseen. Korkeampaa tasoa ja kiireellisempiä toimia vaaditaan liikenteellisesti keskeisissä paikoissa, kuten kaupunkikeskustoissa ja liikenneasemien läheisyydessä. Kaduilla, joilla on runsaasti moottoriajoneuvoliikennettä, jalankulkua tai polkupyöräilyä, on liikennemäärän takia vaadittava korkeampaa tasoa kuin niillä reiteillä, joilla kyseisten liikennemuotojen määrä on pieni. Kunnossapitotoimenpiteiden pääpaino kohdistetaan palvelemaan liikenteellisesti vilkkainta aikaa. Niinpä yleisinä työssäkäyntiaikoina ja muutenkin päiväsaikaan vaaditaan korkeampaa tasoa kuin iltamyöhään tai varsinkin aamuyöstä. Ennalta tiedossa olevaan säätilaan on onnettomuuksien välttämiseksi varauduttava. Poikkeukselliset säätilan vaihtelut voidaan ottaa huomioon olosuhteiden sallimalla kohtuullisella tavalla. Esimerkiksi luonnonolosuhteiden äkillinen ennakoitava muutos, kuten lumisade, liukkaus, voimakas sadekuuro, pitkään jatkuva voimakas lumipyry tai myrsky, merkitsee kunnossapidosta vastuussa oleville velvollisuutta ryhtyä toimiin kunnossapidon tason pysyttämiseksi tyydyttävänä. Poikkeuksellisen säätilan aikana tyydyttävän kunnossapidon tason tavoittelemisessa voi vastuussa oleva huolehtia ensin liikenteellisesti keskeisistä alueista. Laki ei edellytä kunnossapitokaluston riittävyyden mitoittamista kaikkein poikkeuksellisimpia tilanteita varten. Missään kunnossapidon taso ei kuitenkaan saa pitkään alittaa tyydyttävää tasoa. Sekä kadun kunnossapidon että kadulla liikkujien kannalta vahingonkorvausoikeudellisessa arvioinnissa on merkitystä sillä seikalla, onko säätilan tulevista muutoksista ollut ennakolta saatavissa tietoa esimerkiksi säätiedotuksissa. Kadun kunnossapidosta vastuussa olevan vahingonkorvausvastuu on saanut tarkemman sisällön oikeuskäytännön kautta. Vuoden 2005 kunnossapitolainmuutoksella ei muutettu vahingonkorvausvastuun määräytymisen periaatteita. Laissa tuodaan kuitenkin eri liikennemuotojen tarpeet ja olosuhteet entistä selkeämmin esille niin, että ne voidaan ottaa huomioon harkittaessa kokonaisarvioon perustuen mahdollista vahingonkorvausvastuuta.

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 6 Vahingonkorvausoikeudessa pääperiaatteena on, että saadakseen korvauksen vahinkoa kärsineen tulee näyttää toteen jonkun aiheuttaneen hänelle vahinkoa. Yksityisen henkilön on kuitenkin varsin hankala osoittaa, että esimerkiksi kadun kunnossapidossa olisi toimittu huolimattomasti. Niinpä näyttövelvollisuus siitä, että kunnossapitotoimet oli hoidettu huolellisesti, on tällaisessa ns. korostuneen huolellisuusvelvollisuuden alaisessa toiminnassa kadun kunnossapidosta vastuussa olevalla, eikä sillä, jolle vahinko sattuu. Kiinteistönomistaja tai kunta voi vapautua korvausvelvollisuudestaan, jos se osoittaa, että kunnossapito oli hoidettu huolellisesti. Lain mukainen kunnossapitovastuu ja laiminlyönnistä seuraava vahingonkorvausvastuu säilyvät, vaikka työ teetettäisiin sopimukseen perustuen muilla. Mikäli vahingonkärsijä ja kunnossapidosta vastuussa oleva eivät pääse korvausasiasta yhteisymmärrykseen, on vahingonkärsijän mahdollista saattaa asia vahingonkorvausasiana käräjäoikeuteen. Kynnys siihen on kuitenkin korkea, koska asian hoitaminen siellä edellyttää käytännössä lakimiesapua. Mikäli korvauspäätöksen tekijä on vakuutusyhtiö, vahingonkärsijällä on mahdollisuus asiansa maksuttomaan uudelleen käsittelyyn kuluttajien vakuutustoimiston yhteydessä toimivassa vakuutuslautakunnassa. Vakuutuslautakunnan lausunnot ovat ainoastaan suosituksia, mutta käytännössä vakuutusyhtiöt ovat noudattaneet niitä. Lautakunnan antamien lausuntojen tietokanta löytyy verkosta: http://www.vakuutusneuvonta.fi/tietokanta.html.

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 7 2. KORVAUSHAKEMUSTEN KÄSITTELY 2.1. Korvaushakemusten käsittely ja määrät Kuvassa 2.1 on tyypillisen kaupungin vahingonkorvaushakemuksen käsittelyn prosessi. Korvaushakemusten käsittely eroaa kaupungeissa eniten siinä, kuinka paljon käytetään vakuutusyhtiön palveluja. Tämä on riippuvainen omavastuun suuruudesta, joskin vakuutusyhtiöille annetaan käsiteltäväksi niitäkin hakemuksia, joiden korvaussumma jää alle omavastuun, jolloin vakuutusyhtiö perii erillisen käsittelymaksun. Taulukossa 2.1 on kaupungeittain vakuutusyhtiöiden päätösten osuus kaikista korvauspäätöksistä sekä omavastuuosuudet. Korvauksen hakija Korvaushakemus Päätöksen vastaanotto Yleisten alueiden ylläpitäjä Hakemuksen vastaanotto ja mahdollinen siirto Hakemuksen käsittely Korvauspäätös Palveluiden tuottaja Tietoa vahinkotapahtuman olosuhteista Vakuutusyhtiö Hakemuksen käsittely Korvauspäätös Kuva 2.1 Korvaushakemusten käsittelyn prosessi Taulukko 2.1 Vakuutusyhtiön päätösten osuus ja omavastuun suuruus Turku Joensuu Vaasa Kotka Mikkeli Espoo Oulu 2006 / 2007 Jyväskylä Lappeenranta Vantaa Lahti Tampere Helsinki Kuopio Vakuutusyhtiön päätösten osuus, % 100 98 97 86 79 75 62 / 43 59 46 27 23 4 0 0 Omavastuun suuruus, 500 500 2500 2000 1000 3364 1000 / 5000 2000 2000 10000 1000 5000 Ei vakuutusta Ei vakuutusta Kuvassa 2.2 on koko aineiston perusteella lasketut korvaushakemusten määrät 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa. Liukastumisvahingot on suurin ryhmä lähes kaikissa kaupungeissa. Seuraavaksi suurin ryhmä on autovahin-

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 8 got. Ainoastaan noin viidennes korvaushakemuksista koskee muita kuin liukastumisia tai autovahinkoja. Kuvassa 2.3 on Korvaushakemusten hyväksymisprosentit sen mukaan, onko päättäjä kaupunki itse vai vakuutusyhtiö. Vakuutusyhtiöt hyväksyvät korvaushakemukset selvästi herkemmin kuin kaupungit itse. Etenkin liukastumistapauksissa vakuutusyhtiöt hyväksyvät lähes kaikki hakemukset. Tämä johtuu siitä että ne noudattavat laintulkintaa, jonka mukaan kunnossapitolainmuutos ei ole tuonut oleellista muutosta oikeuskäytännön ns. korostuneeseen huolellisuusvelvoitteeseen. Suuri osa korvausvaatimuksista on myös niin pieniä, että niiden perusteellisempaan selvittämiseen ei ole taloudellisesti perusteltua panostaa. 30 25 20 Kpl 15 10 5 0 Liukastumisvahingot Autovauriot Muut Kaupungin päätökset Vakuutusyhtiön päätökset Kuva 2.2 Vuosittaiset korvaushakemusten määrät 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Liukastumisvahingot Autovauriot Muut Kaupungin päätökset Vakuutusyhtiön päätökset Kuva 2.3 Korvaushakemusten hyväksymisprosentit päättäjän mukaan

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 9 2.2. Korvaushakemusten kustannusvaikutukset Taulukoihin 2.2 2.8 kerätty tieto on laskettu kaikkien kaupunkien keskiarvotiedoista niin, että kutakin kaupunkia on painotettu yhtä paljon riippumatta sen koosta. Keskiarvotiedot on laskettu koskemaan kuvitteellista 100.000 asukkaan Keskiarvokaupunkia. Kerätty tieto riittää johtopäätösten tekemiseen mm. vakuutusyhtiön käytön määrän vaikutuksista kustannuksiin. Yksityiskohtaisempaan kaupunkien väliseen vertailuun aineisto ei ole riittävä, koska tieto on kerätty ainoastaan 1-2 vuodelta ja vuodet kuitenkin ovat hyvin erilaisia, etenkin liukastumistapausten määrän suhteen. Taulukossa 2.2 on vuosittaiset korvauskustannukset vahinkolajeittain. Liukastumisvahingot ovat selvästi suurin vahinkoryhmä ja niiden merkitys kasvaa entisestään, koska liukastumisvahingoista maksettavat korvaukset ovat myös keskimäärin selvästi suurempia kuin muista vahingoista maksetut. Autovahingoista maksetut korvaukset ovat keskimäärin niin pieniä, että niistä maksettujen korvausten kokonaissumma jää melkoisen pieneksi. Taulukossa 2.3 on verrattu korvaussummien määriä sen mukaan olisiko korvauspäätösten tekijä kaupunki itse vai vakuutusyhtiö. Korvausten kokonaissumma on jonkin verran suurempi, jos vakuutusyhtiö tekee päätökset. Tämä johtuu siitä, että vakuutusyhtiöt hyväksyvät korvaushakemukset herkemmin kuin kaupungit itse. Kerätty aineisto ei riitä sen selvittämiseksi, onko keskimääräisellä korvauksen suuruudella eroa päättäjän mukaan. Taulukko 2.2 Vuosittaiset korvauskustannukset vahinkolajeittain 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa Keskimääräinen Korvaussumma yhteensä korvaussumma, Osuus Liukastumisvahingot 1.860 37.900 73 % Autovauriot 580 5.840 11 % Muu vahingot 1.035 8.450 16 % KAIKKI VAHINGOT 1.343 52.190 100 % Taulukko 2.3 Vuosittaiset korvauskustannukset päättäjän mukaan 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa Liukastumisvahingot Autovauriot Muut vahingot YHTEENSÄ Jos kaupunki päättäisi kaikki, olisi korvaussumma yhteensä, 34.750 5.520 8.390 48.660 Jos vakuutusyhtiö päättäisi kaikki, olisi korvaussumma yhteensä, 41.820 6.760 8.420 57.010

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 10 Kuvassa 2.4 on korvausten käsittelyn keskimääräinen työaika kaupungille. Työajassa ei ole otettu huomioon ylläpidon tuottajan työaikaa, mikä kuluu vahingon olosuhteiden selvittämiseen, koska on oletettu että siihen kuluva aika ei ole riippuvainen päätöksen tekijästä. Taulukossa 2.4 on arvioitu korvauskustannusten lisäksi myös korvausten käsittelyn työajasta aiheutuvat kustannukset. Kaupunkien arvioimien työaikojen ja vakuutusyhtiöiden perimien keskimääräisten käsittelymaksujen perusteella korvaushakemusten käsittelyn kustannukset ovat suurin piirtein samaa luokkaa riippumatta siitä tekeekö päätöksen kaupunki itse vai vakuutusyhtiö. Korvauspäätösten käsittelyn kustannukset ovat keskimäärin noin puolet maksettujen korvausten kokonaissummasta. Vahingonkorvauksen käsittelystä ja korvauksista aiheutuvat kustannukset ovat suuruusluokaltaan melko pienet suhteessa ylläpidon kokonaiskustannuksiin, vain reilun prosentin. Korvaushakemusten käsittelyn kustannusten suhteellinen osuus kasvaa nopeasti korvaussumman pienentyessä. Taulukossa 2.7 on korvaushakemusten käsittelyn ja korvausten kustannukset korvauksen suuruuden mukaisissa luokissa. Kuten myös kuvasta 2.5 on nähtävissä, valtaosa korvaussumista on suhteellisen pieniä. Kaupungin päätös Vakuutusyhtiön päätös Vakuutusyhtiölle "lähes aina"-päätös 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 Alkukäsittelyt Päätös Apuaika keskimäärin (tilastot yms.) Tapauksen tutkiminen Loppukäsittelyt Oikaisuvaatimus keskimäärin Kuva 2.4 Korvaushakemusten käsittelyn keskimääräinen työaika kaupungille, tuntia

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 11 Taulukko 2.4 Vuosittaiset vahingonkorvaushakemusten kustannukset 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa Korvaushakemusten käsittely Maksettavat korvaukset YHTEENSÄ Kustannukset, 24.290 52.190 76.480 Osuus ylläpidon kustannuksista 0,4 % 0,8 % 1,2 % Taulukko 2.5 Vuosittaiset vahingonkorvaushakemusten kustannukset korvauspäätöksen tekijän mukaan 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa Hakemusten käsittely, kaupunki Hakemusten käsittely, vak.yhtiö Maksettavat korvaukset YHTEENSÄ Jos kaupunki tekisi kaikki päätökset, 24.290 0 48.660 72.950 Jos vakuutusyhtiö tekisi kaikki päätökset, 4.290 17.150 57.010 78.450 10000 9000 8000 Korvauksen suuruus, euroa 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 %-osuus kaikista korvauspäätöksistä Kuva 2.5 Maksettujen vahingonkorvausten suuruudet

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 12 Taulukossa 2.5 on vertailtu korvaushakemuksista aiheutuvia kustannuksia sen mukaan tekisikö kaupunki itse kaikki päätökset vai vakuutusyhtiö. Kustannuksissa ei ole suurta eroa. Vakuutusyhtiön kustannuksissa ei ole mukana sen riskinoton kustannuksia. Koska maksettujen korvausten määrä on suhteellisen pieni verrattuna ylläpidon kokonaiskustannuksiin, on kaupungin kannalta paras ratkaisu korkeahko omavastuu, mutta mahdollisimman alhaiseksi neuvoteltu korvaushakemuksen käsittelymaksu omavastuun alittavissa tapauksissa. Taulukossa 2.7 on arvio siitä, kuinka paljon omavastuun pienentämisen saisi enintään vaikuttaa vakuutusmaksun nousuun, mikäli vaihtoehtona on 300-320 euron käsittelymaksu. Taulukko 2.6 Vuosittaiset vahingonkorvaushakemusten kustannukset korvausluokittain 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa Korvausluokka Kpl Käsittely, Korvaus, Kustannus yhteensä, 0-500 500-1000 1000-2000 2000-3000 3000-4000 4000-5000 5000-26,1 14,3 8,4 3,8 1,0 1,1 2,6 11.090 6.060 3.580 1.620 400 460 1.100 3.870 6.630 8.410 6.090 2.230 3.310 16.510 14.950 12.690 11.990 7.710 2.630 3.780 17.600 Taulukko 2.7 Arvio kuinka paljon vakuutusmaksu 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa saa enintään nousta, kun omavastuuta pienennetään ja vaihtoehtona on 300-320 euron käsittelymaksu per hakemus Omavastuun muutos Vakuutusmaksun nousu, 5000 4000 4000 3000 3000 2000 2000 1000 3.640 2.510 7.230 10.940 1000 500 10.910 500 0 11.690

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 13 2.3. Asiakaspalvelu verkossa Verkkoviestintä kaupunkilaisille vahingonkorvausasioissa vaihtelee kovasti. Useimmiten verkosta on löydettävissä vain suppeat ohjeet vahingonkorvauksen hakemiseen. Myös linkkien löytäminen näille sivuille oli usein vaikeata. Noin puolella kaupungeista on saatavissa valmis hakemus sähköisenä. Verkkosivuilla voisi olla tekstiä esimerkiksi tämän raportin 1. luvusta. Kuluttajien vakuutustoimiston sivuilta löytyy Lyhyt opas liukastumisvahinkojen korvaamisesta : http://www.vakuutusneuvonta.fi/oppaat/liukastumiset/opas1.html sekä Usein kysyttyä vahinkovakuutuksista : http://www.vakuutusneuvonta.fi/ukkvastuu.html Myös vakuutusyhtiöiden sivuilta löytyy tietoa: http://ifnews.if.fi/fi/tiedote/vahinko/liukastumisista%20usein%20vastuuvahinkoja.html Taulukossa 2.8. on linkkejä kaupunkien sivuille. Taulukko 2.8 Kaupunkien verkkosivuja Turku Espoo Jyväskylä Lappeenranta Vantaa Lahti Helsinki Kuopio Pori Vaasa www-osoite Lomake http://www.turku.fi/public/default.aspx?contentid=52477&nodeid=11897 http://www.espoo.fi/default.asp?path=1;28;11866;16304;16453;16455 http://www3.jkl.fi/yhdyskuntatoimi/kapu/korvaukset.html http://www.lappeenranta.fi/?deptid=12111 http://www.vantaa.fi/i_perusdokumentti.asp?path=1;193;33028 http://www.lahti.fi/www/cms.nsf/pages/fa1097b244df4de9c225705e0041636 E http://www.hel.fi/wps/portal/rakennusvirasto/kadut?wcm_global_context =/HKR/fi/Kadut/Vahingonkorvaukset http://www.kuopio.fi/attachments.nsf/files/291107141500833/$file/vahinko.pdf http://www.pori.fi/tpk/pdf/vahingonkorvaus.pdf http://www.vaasa.fi/suomeksi/etusivu/kaavoitus_ja_rakentaminen/tekninen_toimi/yhteispalvelut/vahingonkorvaukset_ja_oikausuvaatimukset X X X X X X X

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 14 3. KUNNOSSAPITOLAIN MUUTOKSEN 1.11.2005 VAIKUTUKSISTA KUNNOS- SAPITÄJÄN VAHINGONKORVAUSVASTUUSEEN Jussi Kauppi Hallituksen esityksessä (HE 281/2004) kunnossapitolain muuttamisesta kuvattiin nykytilaa vahingonkorvausvastuun osalta seuraavasti: Kunnossa- ja puhtaanapidosta vastuussa olevan vahingonkorvausvastuu kadulla ja muilla yleisillä alueilla on oikeuskäytännössä tiukentunut. Vastuutahot ovat pitäneet vastuun tiukentumista epäkohtana, koska käytännössä on usein ollut mahdotonta pitää lain edellyttämää huolta jalkakäytävistä poikkeuksellisissa sääoloissa ja yöllä. Näyttökysymykset ovat ajan kulumisen takia myös olleet ongelmallisia, eikä lainsäädäntö ole toiminut ennalta ehkäisevästi siten, että se olisi edistänyt kadulla kulkijoiden olosuhteet huomioon ottavan varovaisuuden noudattamista. Kunnossapidon laatutason osalta lakimuutoksen tavoitteeksi asetettiin: Kadun kunnossapidon laatutason määritelmä uudistetaan siten, että siinä otetaan paremmin huomioon eri liikennemuotojen tarpeet ja olosuhteet. Kadun kunnossapidon esitetään käsittävän ne toimenpiteet, joiden tarkoituksena on pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa. Huomioon otettavia seikkoja ovat kadun liikenteellinen merkitys, liikenteen määrä, vuorokaudenaika, säätila ja sen ennakoitavissa olevat muutokset sekä eri liikennemuotojen, kuten moottoriajoneuvoliikenteen, jalankulun ja polkupyöräilyn tarpeet sekä liikenneturvallisuus ja liikenteen esteettömyys. Korvausvastuun syntyminen 3 :n perustelujen mukaan: Kunnan ja tontinomistajien velvollisuutena on pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa. Jos velvollisuus laiminlyödään, siitä voi seurata vastuussa olevalle vahingonkorvausvastuu. Lähtökohtana vastuun syntymisen arvioinnissa on vahingonkorvauslaki (412/1974). Jos kadun kunnossapidosta vastuussa olevan havaitaan laiminlyöneen velvollisuutensa pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa, kuten viivyttelemällä kadulta vaadittavan kunnossapitotason saavuttamisessa, siitä voi seurata vahingonkorvausvastuu. Lähtökohtana on siis kadun kunnossapidon vahingonkorvausvastuun perustuminen tuottamukselle eli kadun kunnossapidosta vastuussa olevan on täytynyt syyllistyä johonkin laiminlyöntiin tai muuhun virheeseen. Kadun kunnossapidosta vastuussa olevan vahingonkorvausvastuu on saanut tarkemman sisällön oikeuskäytännön kautta. Lainmuutoksella ei muuteta vahingonkorvausvastuun määräytymisen periaatteita. Laissa tuodaan kuitenkin eri liikennemuotojen tarpeet ja olosuhteet entistä selkeämmin esille niin, että ne voidaan ottaa huomioon harkittaessa kokonaisarvioon perustuen mahdollista vahingonkorvausvastuuta.

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 15 Kunnossapidon taso Lain 3 :n mukaan kadun kunnossapito käsittää ne toimenpiteet, joiden tarkoituksena on pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa. Lain muutoksessa 1. momenttiin listattiin tekijöitä, jotka otetaan huomioon tason määräytymisessä: kadun liikenteellinen merkitys liikenteen määrä säätila ja sen ennakoitavissa olevat muutokset vuorokaudenaika eri liikennemuotojen, kuten moottoriajoneuvoliikenteen, jalankulun ja polkupyöräilyn, tarpeet terveellisyys liikenneturvallisuus ja liikenteen esteettömyys. Laissa listattujen tekijöiden vaikutukset kunnossapitoon voitaneen ryhmitellä seuraavasti: 1. Kadun liikenteellinen merkitys ja liikenteen määrä ovat keskeiset perusteet katujen kunnossapitoluokitukselle asetettaessa kadut kiireellisyysjärjestykseen. 2. Säätila ja ennakoitavissa olevat muutokset sekä vuorokaudenaika määrittelevät, milloin kunnossapitotoimenpiteisiin on ryhdyttävä liikennettä tyydyttävän tason säilyttämiseksi. 3. Terveellisyys, liikenneturvallisuus ja liikenteen esteettömyys ovat yleiset laatuvaatimukset sille, että kaikki käyttäjäryhmät voivat liikkua kadulla ilman terveyden vaarantumista. Eri liikennemuotojen tarpeiden kunnossapidolle asettamat laatuvaatimukset voivat poiketa toisistaan.

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 16 Kunnossapidon ajoitus ja väylien priorisointi Tässä selvityksessä mukana olleilla kaupungeilla on kunnossapidettävänä satoja kilometrejä katuja sekä erillisiä jalankulku- ja pyöräteitä. Lisäksi kaupungit ovat ottaneet kiinteistöiltä kunnossapitolain mukaisella menettelyllä kaikki tai osan jalkakäytävistä kunnossapidettäväkseen. Kaupunkien kunnossapitämien jalkakäytävien määrästä ei ole käytettävissä koottua tilastoa. Taulukko 3.1 Kaupunkien kunnossapitämät kadut ja erilliset kevyenliikenteenväylät (km) vuonna 2006 Kadut Jk+pp-tiet Helsinki 1040 630 Vantaa 729 582 Tampere 652 478 Turku 615 360 Espoo 560 438 Oulu 548 485 Pori 500 249 Lahti 439 130 Lappeenranta 346 146 Jyväskylä 330 311 Kuopio 324 272 Kotka 318 102 Vaasa 303 166 Joensuu 296 243 Mikkeli 231 185 Kunnossapidon organisaatio ja käytettävissä oleva kalusto on luonnollisestikin mitoitettava kaupungin vastuulla olevan väyläverkoston laajuuden mukaan. Väistämätön tosiasia on kuitenkin, että satojen kilometrien verkoston auraus tai liukkauden torjunta kestää ajallisesti vähintäänkin useita tunteja. Lainsäätäjä on tunnistanut sen, että katuverkon kunnossapitotoimenpiteet eivät ole mahdolliset kaikkialla samanaikaisesti vaan vaativat oman suoritusaikansa. Uuden 14 :n mukaan kunnan antamat tarkemmat määräykset voivat koskea mm. katujen ja yleisten alueiden jaottelua tavoitetason mukaan eri kunnossa- ja puhtaanapitoluokkiin. 3 :n perusteluissa on laajemmin avattu kunnan mahdollisuutta priorisoida tehtävien kiireellisyyttä: Kunnalla on mahdollisuus asettaa vastuullaan olevat kunnossapito- ja puhtaanapitotehtävät tärkeysjärjestykseen ja kaduittain kiireellisyysjärjestysjärjestykseen. Vastaavasti tontinomistajan on arvioitava vastuullaan olevien jalkakäytävien sijainnin liikenteellistä keskeisyyttä ja käyttöajankohtia ajoittaessaan ja mitoittaessaan toimenpiteitä. Korkeampaa tasoa ja kiireellisempiä toimia vaaditaan liikenteellisesti keskeisissä paikoissa, kuten kaupunkikeskustoissa ja liikenneasemien läheisyydessä. Kaduilla, joilla on runsaasti moottoriajoneuvoliikennettä, jalankulkua tai polkupyöräilyä, on liikennemäärän takia vaadittava korkeampaa tasoa kuin niillä reiteillä, joilla kyseisten liikennemuotojen määrä on pieni.

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 17 Kunnossapitotoimenpiteiden pääpaino kohdistetaan palvelemaan liikenteellisesti vilkkainta aikaa. Niinpä yleisinä työssäkäyntiaikoina ja muutenkin päiväsaikaan vaaditaan korkeampaa tasoa kuin iltamyöhään tai varsinkin aamuyöstä. Johtopäätös edellä olevasta on, että talvihoidon toimenpiteiden suoritusaikana aina syntyy tilanne, jossa osa katuverkosta odottaa aurausta tai hiekoitusta, vaikka kalusto on täydellä kapasiteetilla töissä. Olettaen, että kunnossapidon kapasiteetti on asiallisesti mitoitettu ja töiden suoritusjärjestys on priorisoitu lain tarkoittamilla perusteilla, ei kunnossapitäjän voida katsoa syyllistyneen laiminlyöntiin. Eikä korvausvelvollisuutta näin ollen pitäisi voida katsoa syntyvän esim. liukastumistapauksessa katuosuudella, joka vielä odottaa hiekoitusta. Säätila ja sen ennakointi Lain 3 :n mukaan kunnossapidon tason määräytymisessä otetaan huomioon mm. säätila ja sen ennakoitavissa olevat muutokset. Perustelujen mukaan: Säätila ja sen ennakoitavissa olevat muutokset on otettava huomioon siten, että ennalta tiedossa olevaan säätilaan on onnettomuuksien välttämiseksi varauduttava esimerkiksi huolehtimalla lumen aurauksesta ja liukkauden estosta. Sekä kadun kunnossapidon että kadulla liikkujien kannalta vahingonkorvausoikeudellisessa arvioinnissa on merkitystä sillä seikalla, onko säätilan tulevista muutoksista ollut ennakolta saatavissa tietoa esimerkiksi säätiedotuksissa Poikkeukselliset säätilan vaihtelut on otettava huomioon olosuhteiden sallimalla kohtuullisella tavalla. Esimerkiksi luonnonolosuhteiden äkillinen ennakoitava muutos, kuten lumisade, liukkaus, voimakas sadekuuro, pitkään jatkuva voimakas lumipyry tai myrsky, merkitsee kunnossapidosta vastuussa oleville velvollisuutta ryhtyä toimiin kunnossapidon tason pysyttämiseksi tyydyttävänä. Poikkeuksellisen säätilan aikana tyydyttävän kunnossapidon tason tavoittelemisessa voi vastuussa oleva huolehtia ensin liikenteellisesti keskeisistä alueista. Laki ei edellytä kunnossapitokaluston riittävyyden mitoittamista kaikkein poikkeuksellisimpia tilanteita varten. Missään kunnossapidon taso ei kuitenkaan saa pitkään alittaa tyydyttävää tasoa. Tällä kohtaa lain muutos määrittelee aiempaa selkeämmin kunnossapitäjälle velvollisuuden seurata säätilaa ja sen ennakoitavissa olevia muutoksia sekä ryhtyä tarpeellisiin kunnossapitotoimenpiteisiin. Muutos on aiheellinen uudistus, koska nykyisin on saatavilla varsin luotettavia sääennusteita aikajaksolta, mikä riittää tarvittavien toimenpiteiden käynnistämiseen. Kelin muutoksiin varautumatta jättäminen ja toimenpiteiden viivyttely on kunnossapitäjän laiminlyönti ja voi johtaa korvausvelvollisuuteen mahdollisissa onnettomuustapauksissa. Toisaalta on huomattava, että satamatonta lunta ei voi ennakolta aurata. Eli asiallisesti hoidetusta sään ennakoinnista ja keliseurannasta huolimatta toimenpiteiden ajallisessa kestossa pätee, mitä edellisessä kohdassa on todettu. Kadun käyttäjän ja kunnossapitäjän vastuunjaosta Lain 3 :n perusteluissa tuodaan esiin kadun käyttäjän oma varautuminen ja mahdollisuus pienentää onnettomuusriskiä: Kadulla liikkujan on pääsääntöisesti voitava luottaa siihen, että kadulla liikkuminen voi tapahtua turvallisesti ja että katu täyttää sille asetetun palvelutehtä-

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 18 vän. Myös kadun käyttäjät voivat omilla toimillaan pienentää onnettomuusriskiään varautumalla keliolosuhteiden muutoksiin ja tiedossaan oleviin kadulla tehtäviin töihin ja ottamalla ne riittävästi liikkumisessaan huomioon. Vahingonkorvausvastuuta arvioitaessa on kuitenkin selvitettävä vahingonkärsijän oma tuottamus, joka vahingonkorvauslain perusteella voi alentaa kunnossapidosta vastuussa olevan korvausvastuuta. Edellä on todettu, että talvihoidon toimenpiteiden suoritusajasta aiheutuu käytännössä aina tilanne, jossa osa katuverkosta vielä odottaa aurausta tai hiekoitusta. Tällaisissa tilanteissa kelistä aiheutuvien onnettomuusriskien pienentämiseen ei ole mitään muuta keinoa kuin kadun käyttäjän oma varautuminen keliolosuhteisiin ja varovainen kulkeminen. Tällöin mahdollisesti sattuva vahinko ei aiheudu kadun kunnossapitäjällä tuottamuksesta eikä hänellä silloin ole korvausvastuuta. Edellä olevaan tulkintaan on päädyttävä, koska kunnossapitäjältä ei voida vaatia mahdotonta. Toisaalta kansalaiselta voidaan edellyttää talviolosuhteiden tuntemista ja tarkoituksenmukaista varustautumista ja varovaisuutta kelioloihin. Vastuun kohdistaminen sille osapuolelle, joka oikeasti voi vaikuttaa vahingon välttämiseen, johtaa kokonaisuuden kannalta ajan mittaan vahinkojen tehokkaimpaan torjumiseen. Kokonaisuuden arviointiin vahingonkorvausvastuussa Kunnossapitolain muutoksen yhteydessä säädettiin jalankulku- ja pyöräteiden kunnossapito kuulumaan kunnalle. Korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan niiden kunnossapito kuului aiemmin kiinteistöille. Kunnat velvoitettiin tietyin kriteerein pientalovaltaisilla alueilla ottamaan vastuulleen kiinteistöille muutoin kuuluva jalkakäytävien kunnossapito. Kunnilla säilytettiin mahdollisuus muulloinkin hallinnollisella päätöksellä ottaa jalkakäytävien kunnossapito vastuulleen. Vahvan yhteiskunnallisen paineen seurauksena kunnat ovat varsin yleisesti ottaneet jalkakäytävät joko kokonaan tai osittain kunnossapidettävikseen. Tavoitteena on ollut myös kunnossapidon tason tasaisuuden ja jatkuvuuden turvaaminen, mikä ei kiinteistökohtaisesti hoidettuna aina ole ollut saavutettavissa. Kuntien laajentunut kunnossapidon määrä erityisesti jalkakäytävien ja muiden kevyenliikenteen väylien osalta vaikuttaa ensisijaisesti tarvittavan kunnossapidon kapasiteetin varmistamiseen oman ja ostetun tuotannon avulla. Kunnossapitolain muutoksessa kuntien lisääntyvä kunnossapidon määrä on huomioitu tunnistamalla toimenpiteiden vaatima suoritusaika ja ohjaamalla väylien asettamiseen kiireellisyysjärjestykseen. Lakimuutoksen perustelujen mukaan eri liikennemuotojen tarpeet ja olosuhteet tuotiin entistä selkeämmin esille niin, että ne voidaan ottaa huomioon harkittaessa kokonaisarvioon perustuen mahdollista vahingonkorvausvastuuta. Vallitsevassa oikeuskäytännössä vahingonkorvausvastuun harkinnassa on painotettu enemmänkin vahingon tapahtumiskohtaa eikä liikenteen tarpeiden ja keliolosuhteiden kokonaisuutta. Tämä lähestymistapa vaikuttaisi olevan perua talonmiesaikakaudelta eikä enää vastaa kunnossapitolain muutoksen tarkoitusta.

Kadunpitoon kohdistuvat korvausvaatimukset ja kaupunkien korvauskäytännöt 19 4. JOHTOPÄÄTÖKSET o o o o o o o o Vahingonkorvauskäytännöt eroavat kaupunkien välillä lähinnä siinä, kuinka paljon ne käyttävät vakuutusyhtiötä korvauspäätöksissä, vaihtelu 0 100 %. Taloudellisesti käytännöissä ei ole ratkaisevan suurta eroa. Kaupungin omassa päätöksenteossa kustannukset pienenevät keskimäärin 10 % siksi, että hakemuksia ei hyväksytä niin herkästi kuin vakuutusyhtiöissä. Vahingonkorvausten ja niiden käsittelyn kustannukset eivät muodosta merkittävää osaa verrattuna yleisten alueiden ylläpidon kokonaiskustannuksiin, josta ne ovat 1 1,5 prosentin luokkaa. 100.000 asukkaan Keskiarvokaupungissa vuosittaiset kustannukset ovat yhteensä 70.000-80.000, josta kaksi kolmasosaa on maksettujen korvausten osuus ja yksi kolmasosa korvausten käsittelyn osuus. Lisäksi tulevat vakuutusmaksuun sisältyvät riskin siirron kustannukset, joiden suuruus on riippuvainen omavastuun suuruudesta. Liukastumisonnettomuudet ovat yleisin vahingonkorvauksen hakemisen syy, lähes puolet kaikista hakemuksista. Niistä maksettujen korvausten osuus on vieläkin suurempi, noin kolme neljäsosaa. Autovahinkojen osuus on selvästi toiseksi suurin ryhmä, noin kolmasosa kaikista hakemuksista. Vakuutusyhtiöt hyväksyvät korvausvaatimukset herkemmin kuin kaupungit itse. Ainakin liukastumistapauksissa tämä johtuu siitä että ne noudattavat vakuutuslautakunnan linjaa, jonka tulkinnan mukaan kunnossapitolainmuutos ei ole tuonut oleellista muutosta oikeuskäytännön ns. korostuneeseen huolellisuusvelvoitteeseen. Suuri osa korvausvaatimuksista on myös niin pieniä, että niiden perusteellisempaan selvittämiseen ei ole taloudellisesti perusteltua panostaa. Korvausten pienimmän kolmanneksen keskiarvo on n. 150. Kiinteistöjen vastuualueilla tapahtuu arviolta 80-90 % liukastumisista, joiden korvausvaatimukset käsitellään joka tapauksessa vakuutusyhtiössä. Yhtäläisen korvauslinjan aikaansaamiseksi siitä riippumatta missä kaupungissa tai kenen vastuualueella liukastuu, onkin käytännössä ainoa ratkaisu noudattaa vakuutusyhtiöiden linjaa. Taloudellisesti sillä ei ole ratkaisevan suurta merkitystä. Mikäli vahinkojen käsittely keskitettäisiin vakuutusyhtiöille, vahingonkärsijöillä olisi myös tasavertainen mahdollisuus asiansa maksuttomaan uudelleen käsittelyyn kuluttajien vakuutustoimiston yhteydessä toimivassa vakuutuslautakunnassa. (Lautakunnan antamien lausuntojen tietokanta löytyy verkosta: http://www.vakuutusneuvonta.fi/tietokanta.html.) Sen jälkeen kun saadaan kunnossapitolain uudistuksen jälkeiset ensimmäiset korkeimman oikeuden ennakkotapaukset, lähenevät kaupunkien omien ja vakuutusyhtiöiden päätösten korvauslinjat joka tapauksessa toisiaan. Riskinhallinnan kannalta vakuutusten omavastuuosuus voi varsin hyvin olla korkeakin, koska korvausten osuus ylläpidon kokonaiskustannuksista on joka tapauksessa pieni. Varsinkin henkilövahinkojen käsittelyn siirtäminen vakuutusyhtiölle on siitä huolimatta taloudellista käsittelytaksoilla 300-320 euroa per korvaushakemus. Taulukon 2.7 avulla voi arvioida, onko omavastuuosuuden muutoksen vaikutus vakuutusmaksun suuruuteen taloudellinen. Kaupungit voisivat hyödyntää toisiaan käyttämällä yhteisiä tai samansisältöisiä verkkosivuja, joille pitäisi myös olla helposti löydettävät linkit. Hyödyllisiä linkkejä on tämän raportin luvussa 2.3.