KUV/10334/48/2009 27.1.2010 Lausunto maa- ja metsätalousministeriölle VESIHUOLTOLAIN TARKISTAMISTYÖRYHMÄN VÄLIRAPORTTI Olette pyytänyt lausuntoa vesihuoltolain tarkistamistyöryhmän väliraportista. Kuluttajavirasto esittää lausuntonaan seuraavaa: Yleistä Yleisesti ottaen kuluttajavirasto toteaa, että vesihuoltolain päivittämiseen liittyy kuluttajan kannalta useita, periaatteellisesti merkittäviä muutoksia. Kuluttajan näkökulmasta on kyse välttämättömyyspalvelusta, jonka toimittajaa kuluttaja ei välttämättä saa itse valita, mutta jota ilman hän ei myöskään tule toimeen. Tästä syystä kuluttajavirasto pitää erittäin tärkeänä, että kuluttajanäkökulmaan kiinnitetään vesihuoltolain säännösten tarkistamista koskevissa pohdinnoissa riittävästi huomiota. Kuluttajalle tulee myös taata selkeät ja riittävät oikeussuojakeinot, joiden avulla kuluttaja voi tarvittaessa valvoa vesihuoltolakiin perustuvien oikeuksiensa toteutumista. Vesihuoltolain uudistusten menestyksekkään toteuttamisen varmistamiseksi kuluttajavirasto haluaa tuoda esiin lain säännösten tehokkaan valvonnan merkityksen. Jotta lakiin kirjatut uudistukset toteutuisivat tarkoitetulla tavalla, on tärkeää, että säännösten noudattamista valvovat valvontaviranomaiset määritetään riittävällä tarkkuudella. Kuluttajan kannalta erityisen merkityksellistä on vesihuoltoon liittyvien yksityisoikeudellisten säännösten viranomaisvalvonnan selkeys. Olennaisena kuluttajavirasto pitää tältä osin kysymystä siitä, mikä ylipäätään kulloinkin on oikea taho määrittelemään yksityisoikeudellisten säännösten toteutumista. Nykyisin näiden velvoitteiden yleisvalvonta kuuluu kuluttaja-asiamiehelle ja kilpailuvirastolle niiden lakisääteisten toimialojen mukaisesti. Yksittäisten riitatilanteiden sääntely kiinteistönomistajan ja vesihuoltolaitoksen välillä puolestaan riippuu osittain siitä, onko kiinteistönomistajana kuluttaja vai muu kiinteistöomistaja. Esimerkiksi kuluttajariitalautakunnan lausuntomenettely on varattu ainoastaan kuluttajakiinteistönomistajien käyttöön. Kaikilla kiinteistönomistajalla on yksittäisessä riitatilanteessa luonnollisesti myös mahdollisuus viedä asia yleisen tuomioistuimen harkittavaksi. Voidaan kuitenkin kysyä, onko vesihuoltolain säännösten arviointi tuomioistuinmenettelyn kautta ylipäätään tarkoituksenmukainen keino vesihuoltolain tulkintaa koskevien yksityisoikeudellisten riitojen ratkaisemiseksi. Yleisessä tuomioistuimessa suoritettava oikeuskäsittely on pitkä ja kallis prosessi, jonka läpikäyminen vaatii paljon voimavaroja. Kuluttajavirasto katsookin, että valvontaviranomaisten työnjakoa koskevan sääntelyn haasteet liittyvät nimenomaan tarkoituksenmukaisen valvontakokonaisuuden luomiseen. Kuluttajavirasto toivoo, että tarkistamistyöryhmän tulevassa työssä otettaisiin kantaa viranomaisten toimivallan jakautumiseen ja työnjakoon ja valvontakysymys otettaisiin työryhmässä vielä erillisen yleisarvioinnin kohteeksi. Kuten tarkistamistyöryhmän väliraportissa todetaan, työ valvontakysymysten arvioinnin osalta on vielä osittain kesken ja nimenomaan monet kuluttajan kannalta olennaiset valvontakysymykset ovat vielä osin täsmentämättä. Monet väliraportissa esitetyistä ehdotuksista ovat osaltaan riippuvaisia tulevan
2 valvontaorganisaation muodosta, eikä ehdotuksiin näin ollen voida ottaa lopullista kantaa ennen valvontakokonaisuuden selviämistä. Näiltä osin kuluttajavirasto varaa tilaisuuden tarvittaessa lausua asiasta tarkistamistyöryhmän loppuraportin yhteydessä. Yhtenä kuluttajan kannalta selkeänä valvontavaihtoehtona kuluttajavirasto haluaa kuitenkin tuoda esiin mahdollisuuden erityisen vesihuoltoviranomaisen perustamiseen. Kuluttajavirasto katsoo, että vesihuollossa on kyse välttämättömyyspalvelusta, jonka valvonnan järjestämisessä tulisi harkita esimerkiksi Energiamarkkinavirastoon verrattavan asiantuntijaviranomaisen perustamista, joka toteuttaisi vesihuoltolain kokonaisvalvontaa tarkoituksenmukaisessa yhteistyössä muiden valvontaviranomaisten kanssa. Kuluttajasuhteiden osalta kuluttajavirasto katsoo, että yleistoimivalta markkinoinnin ja sopimusehtojen valvonnan osalta säilyisi kuluttaja-asiamiehellä ja kuluttajavirastolla. Valvonta- ja kuluttajanäkökulmien ohella kuluttajavirasto haluaa kiinnittää työryhmän huomiota myös kestävän kehityksen periaatteen toteutumiseen vesihuoltolain uudistuksessa. Kiinteistönomistajien ja vesihuoltolaitoksen välistä vastuunjakoa määritettäessä tulee esimerkiksi kiinnittää huomiota niihin kokonaisvaikutuksiin, joita kiinteistökohtaiseen vesihuoltovastuuseen siirtymisestä toiminta-alueen supistamisen yhteydessä aiheutuu. Toiminta-alueen supistaminen (2.2.3) Yleistä Vesihuollon toiminta-alueen supistaminen ajankohtaistuu tilanteissa, joissa kunnalla ei enää ole VHL 6 :n 2 momentin ja 7 :n mukaista velvollisuutta järjestää vesihuoltoa vesihuoltolaitoksen palvelujen avulla. Yleisellä tasolla kuluttajavirasto toteaa, että toiminta-alueen supistamispäätös on poikkeuksellinen toimi, jolla puututaan vesihuoltolaitoksen ja sen asiakkaiden välisiin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin. Tästä syystä kynnyksen supistamispäätöksen tekemiseen tulee olla erittäin korkea. Supistamispäätöksen harkinnassa on kiinnitettävä erityistä huomiota myös siihen, että kuten tarkistamistyöryhmän väliraportissakin todetaan vesihuollossa on kyse välttämättömyyspalvelusta ja vesihuoltolaitoksen monopoliasemasta vesihuoltopalveluiden tuottajana. Supistamispäätöksen tekeminen voi käytännössä merkitä kuluttajan aseman merkittävää heikentymistä palvelussa, jota ilman kuluttaja ei nyky-yhteiskunnassa voi tulla toimeen. Tarkistamistyöryhmän väliraportin mukaan supistamispäätös voi ajankohtaistua lähinnä asutuksen voimakkaan vähenemisen tai asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun muutoksen yhteydessä. Kuluttajavirasto katsoo, että olisi tärkeää määritellä tarkemmin ne kriteerit, joiden perusteella supistamista ylipäätään voidaan harkita. Päätöstä toiminta-alueen supistamisesta ei esimerkiksi tulisi voida tehdä ainoastaan taloudellisin perustein, sillä välttämättömyyspalvelujen tarjoamisen ideologiaan kuuluu, että palvelu tarjotaan kaikille kohtuulliseen hintaan asuinpaikasta riippumatta. Tarkistamistyöryhmän väliraportissa todetaan, että supistamispäätöksen edellytyksenä olisi, että supistettavalla alueella verkoston piiriin kuuluvien kiinteistöjen vesihuolto voidaan järjestää asianmukaisesti muulla tavoin. Toisin sanoen supistamispäätöstä ei voitaisi lainkaan tehdä, jos alueen vesihuoltoa ei kyettäisi järjestämään asianmukaisesti muutoin kuin vesihuoltolaitoksen palveluiden avulla.
3 Kuluttajavirasto katsoo, että kyseessä on supistamispäätöstä koskeva merkittävä reunaehto, jonka tulisi ilmetä muualtakin kuin ehdotuksen perusteluista. Ehdon esiintuominen liittyy yleisemminkin kysymykseen supistamispäätöksen kriteerien tarkemmasta määrittelystä. Kuluttajavirasto katsoo, että tätä kysymystä tulisi vielä pohtia työryhmässä esimerkiksi valvontaviranomaisten toimivallan jaon ja määrittelyn yhteydessä. Mikäli työryhmä päätyisi esittämään erillisen vesihuoltoviranomaisen perustamista, supistamispäätökseen liittyvien tarkempien edellytysten arvioinnin voitaisiin katsoa kuuluvan esimerkiksi sen tehtäväkenttään. Väliraportissa esitetyt supistamisvaihtoehdot Tarkistamistyöryhmän raportissa esitetään vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisen sääntelyyn kaksi vaihtoehtoista ratkaisua. A-vaihtoehdossa supistettavan alueen kiinteistönomistajien olisi annettava suostumuksensa toiminta-alueen supistamiseen ja vesihuoltolaitoksen olisi ennen supistamispäätöstä tehtävä asiakkaan kanssa sopimus vesihuollon turvaamisesta supistamisen jälkeen. Vaihtoehto B:ssä kunta puolestaan voisi supistaa toiminta-aluetta ilman kiinteistönomistajien suostumusta, jolloin vesihuoltolaitos voisi yksipuolisesti irtisanoa vesihuollosta solmitut sopimukset. Vastuu kiinteistöjen vesihuollosta jäisi tapauksesta riippuen joko kunnalle tai kiinteistönomistajalle itselleen. Kuluttajavirasto katsoo, että kuluttajansuojan kannalta vaihtoehto A tarjoaa kiinteistönomistajalle huomattavasti vahvemman suojan supistamistilanteen varalta. Näin ollen kuluttajavirasto pitää A- vaihtoehtoa ensisijaisena supistamistilanteen sääntelyyn. Mikäli tarkistamistyöryhmässä kuitenkin päädytään esittämään vaihtoehto B:tä, tai sitä läheisesti muistuttavaa ratkaisua, kuluttajavirasto katsoo, että vastuu supistetun toiminta-alueen ulkopuolelle jääneiden kiinteistöjen vesihuollon järjestämisestä tulisi määritellä tarkasti. Ehdotuksen mukaan vastuu vesihuollon järjestämisestä supistamispäätöksen jälkeen riippuisi siitä, täyttyykö alueella edelleen VHL 6 :n 2 momentin mukainen kunnan järjestämisvastuu. Toisaalta koko supistamispäätöksen edellytykseksi esitetään väliraportissa nimenomaan se, ettei kunnalla enää ole VHL 6 :n 2 momentissa ja VHL 7 :ssä säädettyä velvollisuutta huolehtia alueen vesihuoltopalveluiden järjestämisestä. Tämä näennäinen ristiriita selittynee kuluttajaviraston käsityksen mukaan niillä toisistaan poikkeavilla kriteereillä, joiden mukaan kunnan vesihuollon järjestämisvastuu VHL 6.2:n mukaan arvioidaan. Kuluttajavirasto tulkitsee raporttia siten, että supistamispäätökseen voidaan ehdotuksen mukaan päätyä tilanteessa, jossa VHL 6.2:ssa mainittu edellytys suurehkon asukasjoukon vesihuollon tarpeesta ei enää täyty. Sen sijaan kunnalla voi vaihtoehto B:ssä esitetyn mukaisesti yhä olla VHL 6.2:sen mukainen järjestämisvastuu siinä tilanteessa, että terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt edellyttävät kunnan järjestämän vesihuollon tarjoamista. Kuluttajavirasto toteaa, että kiinteistönomistajana olevan kuluttajan on olennaisen tärkeää tietää, kenen vastuulle kiinteistöjen vesihuolto supistamispäätöksen yhteydessä siirtyy ja millä perusteilla tähän päätökseen on tultu. Nyt esitetyssä B-vaihtoehdon säännöksessä ei ole mainintaa kunnan järjestämisvastuun säilymisestä tietyissä tilanteissa. Raportin perusteluissa ei myöskään esitetä selvennystä siitä, milloin ja millä kriteereillä kunnan vesihuollon järjestämisvastuun voitaisiin supistamispäätöksestä huolimatta katsoa jatkuvan. Kuluttajavirasto katsoo, että on tärkeää, että ne kriteerit joiden perusteella kunnan järjestämisvastuun säilyminen lopulta määräytyy, määritellään riittävän tarkasti ja selkeästi supistamispäätöksen sääntelyn yhteydessä.
4 Liittymismaksujen kompensointi Toiminta-alueen supistamiseen liittyen tarkistamistyöryhmän raportissa otetaan kantaa myös vesihuollon liittymismaksujen palauttamiseen. Liittymismaksujen osalta väliraportissa todetaan, että mikäli vesihuoltolaitokseen verkostoon liittymisestä aiheutunut liittymismaksu on siirto- ja palautuskelpoinen, se palautetaan asiakkaalle liittymisestä tehdyn sopimuksen päättyessä. Kuluttajavirasto toteaa, että liittymismaksun palautus voi muodostua ongelmalliseksi ja asettaa yksittäiset kuluttajat muihin verrattuna eriarvoiseen asemaan tilanteessa, joissa liittymismaksu ei ole palautus- vaan ainoastaan siirtokelpoinen. Kummassakaan tarkistamistyöryhmän esittämässä sääntelyvaihtoehdossa ei oteta suoraa kantaa liittymismaksun palauttamiseen. Vaikuttaisi kuitenkin siltä, että kuluttaja on tältä osin asetettu A ja B vaihtoehdoissa eri asemaan. A-vaihtoehdon mukaisessa sääntelyssä kuluttaja ja vesihuoltolaitos voivat ilmeisesti sopia ehdotetun 24a :n mukaisessa sopimuksessa myös liittymismaksun korvaamisesta. B-vaihtoehtona esitetyssä 24a :ssä sen sijaan puhutaan hyvityksen määrittämisen yhteydessä ainoastaan hyödyttömäksi jäävän vesihuoltolaitteiston arvosta, eikä ehdotus vaikuttaisi sisältävän hyvitystä liittymismaksusta. Varsinkin tilanteessa, jossa liittymismaksu ei ole palautus-, vaan ainoastaan siirtokelpoinen, kuluttajan mahdollisuudet maksun takaisinsaamiseen sopimuksen irtisanomisen yhteydessä ovat heikot. Kuluttajavirasto katsoo, että kuluttajien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi työryhmän tulisi vielä erikseen pohtia liittymismaksujen palauttamiseen liittyvää problematiikkaa ja tarvittaessa lisätä ehdotukseen tätä koskevaa tarkempaa sääntelyä. Liittämiskohdat (5.2) Väliraportissa esitetään tarkennusta vesihuoltolaitoksen verkoston ja kiinteistön liittämiskohtaa koskevaan 12 :n sääntelyyn. Ehdotuksen mukaan liittämiskohtaa koskevaan pykälään lisättäisiin tarkentava säännös, jonka mukaan liittämiskohtien sijainnista ei tule aiheutua kiinteistön omistajalle tai haltijalle kohtuuttomia kustannuksia. Kuluttajavirasto kannattaa ehdotusta ja katsoo selvennyksen olevan tarpeellinen kuluttajansuojan kannalta. Kuluttajavirasto toteaa, että vaikka kohtuuttomuustilanteet käytännössä ovatkin mietinnössä todetulla tavalla harvinaisia yksittäistapauksia, ei ongelma kuitenkaan ole teoreettinen. Kuluttajavirasto on saanut kuluttajilta nimenomaisia yhteydenottoja koskien tilanteita, joissa kiinteistön liittäminen verkostoon on epätyypillisten olosuhteiden vuoksi aiheuttanut kuluttajalle riskin kohtuuttomista kustannuksista. Kuluttajavirasto katsoo kuitenkin, että ensisijainen keino liittämiskohtien asianmukaisuuden varmistamisessa on ohjata vesihuoltolaitoksia määrittämään liittämiskohdat siten, ettei kohtuuttomuustilanteita ylipäätään pääse syntymään. Sääntelyn ensisijaisen tehtävä on kuluttajaviraston näkemyksen mukaan ennaltaehkäisevä ohjaus, jolla vesihuoltolaitoksia jo lähtökohtaisesti suunnataan määrittämään liittämiskohdat kuluttajan kannalta kohtuullisiin paikkoihin. Myös nyt kyseessä olevalla 12 :n säännöksellä on liittymä viranomaisvalvonnan tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Sen arvioiminen, mikä on oikea taho määrittelemään liittymisestä aiheutuneiden kustannusten kohtuullisuutta, on siis yhteydessä lausunnon alussa esitettyyn näkemykseen eri valvontaviranomaisten toimivallan määrittelystä. Kustannusten kohtuullisuuteen liittyen kiinteistönomistajalla on luonnollisesti mahdollisuus viedä asia yleisen tuomioistuimen harkittavaksi. Menettelyyn raskauden vuoksi voidaan kuitenkin edellä todetusti kysyä, onko tämä tarkoituksenmukaisin keino yksittäisten riitatilanteiden ratkaisemiseksi.
5 Jotta pykälän kuluttajan asemaa parantava muutos toteutuisi täysipainoisesti myös käytännön tasolla, kuluttajavirasto toivookin, että tarkistamistyöryhmän tulevassa työssä otettaisiin kantaa viranomaisten toimivallan jakautumiseen myös näiltä osin. Valvontaviranomaiset (6.1) Kuluttajavirasto kannattaa väliraportissa tehtyjä ehdotuksia viranomaisten valvontatoimivallan ulottuvuuden täsmentämisestä. Kuten kuluttajaviraston lausunnon Yleistä -kohdassa todetaan, valvontakysymykset ovat kuluttajaviraston näkemyksen mukaan kuitenkin vielä tietyiltä osin täsmentämättä ja ne tulisi työryhmän tulevassa työskentelyssä ottaa kokonaisarvioinnin kohteeksi. Hulevesien hallinta (7) Hulevesien hallinnan järjestäminen Kuluttajavirasto ei vastusta tarkistamistyöryhmän ehdotusta hulevesien johtamisvastuun siirtämisestä vesihuoltolaitokselta kunnalle asema-kaava-alueella. Kuten tarkistamistyöryhmän raportissa todetaan, rankkasateiden yleistyminen edellyttää hulevesien hallinnan parantamista ja tämän johdosta voi olla tarkoituksenmukaista siirtää hulevesien hallinnan järjestämisvastuu kunnille, jolloin hulevesien hallintaa voidaan suunnitella riittävästi jo kaavoituksen yhteydessä. On kuitenkin tärkeää, että hulevesimaksun käyttöönotto ja siihen liittyvät kiinteistönomistajia koskevat toimenpiteet toteutetaan siten, ettei muutos käytännössä aiheuta yksittäisten kiinteistönomistajien kannalta kohtuutonta tilannetta esimerkiksi kiinteistön hulevesijärjestelmän muutoskustannusten muodossa. Hulevesimaksut Hulevesien hallinnan järjestämisestä aiheutuvien kulujen kattamiseksi tarkistamistyöryhmän väliraportissa ehdotetaan säädettäväksi maankäyttö- ja rakennuslakiin uusi 90g, jonka mukaan kunta voi periä hulevesijärjestelmän vaikutusalueella olevien kiinteistön omistajalta tai haltijalta vuosittaisen maksun. Tällä hetkellä vesihuollon maksuista ja kustannuksista säädetään VHL 4 luvun 18-19 :ssä, jotka koskevat osaltaan myös hulevesien johtamisesta vesihuoltolaitokselle aiheutuvia kustannuksia. Maksujen yleisiä perusteita koskevan 18.n mukaan perittävien maksujen tulee olla kohtuulliset ja tasapuoliset. Kuluttajaviraston käsityksen mukaan hulevesimaksun peruste pysyisi järjestämisvastuun siirtymisestä huolimatta nykylainsäädäntöä vastaavana, eli sen tarkoituksena olisi kattaa huleveden johtamisen järjestämisestä kunnalle aiheutuvat kustannukset. Uudessa maankäyttö- ja rakennuslain 90g :ssä ehdotetaan säädettäväksi niistä periaatteista, joiden perusteella hulevesimaksut voisivat olla kunnan eri alueilla erisuuruisia. Koska hulevesimaksujen perimisen peruste säilyisi uudessa lainsäädännössä ennallaan ja koska uusi maksupykälä joka tapauksessa sisältäisi maksujen suuruuden määräytymistä koskevia kriteerejä, kuluttajavirasto ehdottaa, että 90g :ään lisättäisiin myös nykyistä sääntelyä vastaava vaatimus maksujen kohtuullisuudesta ja tasapuolisuudesta.