Opetus- ja kulttuuriministeriön lausuntopyyntö ammattikorkeakouluuudistukseen liittyvästä hallituksen esityksestä 1. Yhteystiedot Rovaniemen koulutuskuntayhtymän hallitus, Toripuistikko 5-7, 96200 Rovaniemi 2. Ammattikorkeakoululain 6 :n kriteerit toimiluvan myöntämiseen Esityksessä lähdetään siitä, että toimiluvan myöntää valtioneuvosto. Toimilupa olisi kuitenkin perusteltua myöntää lain tasoisesti luettelemalla ammattikorkeakoulut laissa kuten yliopistojenkin kohdalla. Tätä on ammattikorkeakoulujen piirissä laajalti kannatettu. Se, että ylläpitäjinä voi olla erilaisia yhteisöjä, kuten perusteluissa mainitaan, ei estä lailla säätämistä, jos lupaa hakeva taho sen hyväksyy. Toimiluvan saamisen ehdot ovat tiukat. Lisäksi ne ovat eräiltä osin vaikeasti tulkittavia, eivätkä kaikin osin tasapuoliset erilaisista lähtökohdista toimilupaa hakevia kohtaan. Lakiluonnoksesta ei käy ilmi miten esimerkiksi koulutustarve luvan ehtona määritellään. Tähänastiset kokemukset viittaavat siihen, että ministeriö tulkitsee koulutustarvetta yksipuolisesti nuorisoikäluokan koosta lähtien (esimerkiksi aloituspaikkapäätös). Alueelliset koulutustarpeet tulisi ottaa ensi sijaiseksi kriteeriksi koulutustarvetta määriteltäessä, koska ammattikorkeakoulujen tehtävänä on vahvistaa alueellista kehitystä ja vastata alueellisiin korkeakoulutustarpeisiin. Koulutustarpeen arvioinnissa on perustelujen mukaan tarkoitus ottaa huomioon kansalliset koulutustarve-ennakoinnit. Ne ovat kuitenkin osoittautuneet epäluotettaviksi erityisesti alueellisia koulutustarpeita ennakoitaessa eikä niiden merkitystä pitäisi tässä suhteessa korostaa. Ehdotuksen mukaan hakijalla pitää olla pitkän tähtäimen taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset. Vaatimus on periaatteessa oikeutettu. Sen osoittaminen on kuitenkin ongelmallista tapauksissa, joissa kahden ammattikorkeakoulun yhdistyminen on käynnissä mutta toimiluvan hakuvaiheessa on voimassa vielä kaksi toimilupaa ja kuitenkin yhdistetylle ammattikorkeakoululle haetaan toimilupaa. Lisäksi vaatimus ei ole erityisen reilu, eikä kaavamaisesti toteutettuna kohtele kaikkia hakijoita tasapuolisesti. Tämä johtuu muun muassa siitä, että aloituspaikkapäätös leikkaa joidenkin ammattikorkeakoulujen aloituspaikkoja rajusti ja toisilta hyvin vähän. Aloituspaikat ovat kuitenkin se perusta, jolla lähivuosina saadaan suorituksia ja tutkintoja, jotka puolestaan vaikuttavat tulevaan rahoitusperustaan. On epäjohdonmukaista, että ensin keskushallinnon päätöksillä joiltakin
ammattikorkeakouluilta merkittävästi kavennetaan taloudellista perustaa ja sama keskushallinto kohdistaa talouteen kaikille yhtäläiset vaatimukset. Taloudellisten ja toiminnallisten edellytysten vaatiminen on oikeutettua, mutta vaatimuksen soveltamisessa tulisi ottaa huomioon hakijoiden erilaiset lähtökohdat. Lain 6 :n perusteluihin sisältyy vaatimus siitä, ettei yhtiöjärjestykseen ja osakassopimukseen tulisi sisällyttää yksimielisyyttä tai määräenemmistöä edellyttäviä päätöksiä, jotka estävät korkeakoulua tekemästä strategisia ja rakenteellisia muutoksia, esimerkiksi koulutuksen lakkauttamisesta. Linjaus on ministeriön rakenteellisten kehittämistavoitteiden kannalta ymmärrettävä, mutta sille ei tässä vaiheessa ole lainsäädännöllistä perustaa. Voimassaolevan osakeyhtiölain mukaan yhtiöjärjestykseen voidaan sisällyttää asioita, joissa edellytetään määräenemmistöpäätöksiä. Tällaisen estäminen edellyttäisi erityislainsäädäntöä, jota ei nyt ole. Esimerkiksi fuusion toteuttamisessa voi olla sellaisia erityiskysymyksiä, joissa yhdistämisvaiheen aikana on perusteltua joissakin erityistapauksissa rauhoittaa tilannetta määräenemmistöpäätöksellä tietyksi määräajaksi. 3. Ammattikorkeakoululain 7 :n koulutusvastuun määritelmä ja tutkintokohtaisen koulutusvastuun tarkentaminen ko. säännöksen perusteluteksteissä esitetyllä tavalla Koulutuksen vastuunmäärittelyn osalta esitys on hyvä. Koulutusvastuun tarkentamisen osittain kumoaa koulutusohjelmapäätöksen lakkauttamisen tuoman hyödyn. Muutoksen perusteluna käytetty ammattikorkeakoulujen koulutuksellisen autonomian lisääntyminen muuttuu kuitenkin näennäiseksi, kun koulutusohjelmapäätökset korvataan yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisillä aloilla tutkinto- ja tutkintonimikemäärittelyä täsmentävillä alamäärittelyillä. Lausunnolla olevassa esityksessä on määritelty yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisiksi aloiksi sosiaali- ja terveysala, tekniikan ja liikenteen ala (s. 16) sekä liiketalouden (yhteiskuntatieteiden) ala (s. 25). Nämä tutkinto- ja tutkintonimikettä tarkemmin ohjattavat alat kattavat vuoden 2013 aloituspaikosta yli 80 %! Näin ollen koulutusohjelmapäätöksistä luopuminen ei olennaisesti lisää ammattikorkeakoulun tosiasiallista koulutuksellista autonomiaa. Koulutusta koskeva päätöksenteko säilyy edelleen hyvin keskitettynä, eikä korkeakoululla ole mahdollisuutta reagoida uusiin koulutustarpeisiin kuin hyvin rajoitetuissa puitteissa. Se rajoittaa merkittävästi korkeakoulun toimintavapauksia alueensa tarvitseman koulutuksen kehittämisessä. Toimilupapäätöksessä ei voida ennakoida mihin tutkintoihin tulevat koulutustarpeet tulevaisuudessa kohdistuvat. Korkeakoululle annetaan vastuu alueensa koulutuksen kehittämisestä, mutta keskushallinto päättää, että koulutusta saa antaa vain toimiluvassa määrättyihin
tutkintoihin ja ala-aloihin. Siinä on ristiriita asetetun tavoitteen ja todellisten toimintamahdollisuuksien välillä. Esityksen luvussa 4.3. aluevaikuttavuus todetaan, että ammattikorkeakoulujen vahvuus ja aluekehittämistyön kannalta olennainen piirre on niiden laaja, monialainen osaamispohja. Tämä tulisi ottaa huomioon toimilupapäätöksessä ja ammattikorkeakoulun koulutusvastuuta määriteltäessä. 4. Toimiluvassa määrättävän koulutustehtävän sisältö (koulutusvastuu, ylempi amk-tutkinto, ammatillinen opettajankoulutus, opetus- ja tutkintokielet) Esitys lisää ammattikorkeakoulun autonomiaa ja tukee ammattikorkeakoulun kykyä vastata alueensa koulutustarpeeseen myös ylempien ammattikorkeakoulutukintojen osalta. Kieliasia on hyvin kirjattu 5. Koulutusohjelmapäätöksistä luopuminen Koulutusohjelmapäätöksistä luopuminen on sinänsä positiivista. Se poistaa tarpeetonta kirjeenvaihtoa ja byrokratiaa ammattikorkeakoulun ja ministeriön väliltä. Toisaalta lausunnon kohdassa 3. kuvattu koulutusvastuun tarkentaminen kumoaa koulutusohjelmapäätöksistä luopumisen tuoman hyödyn. 6. Ammatillista opettajankoulutusta koskevan lain kumoaminen ja siihen sisältyvien säännösten siirtäminen tarpeellisin osin ammattikorkeakoululakiin Opettajankoulutusta koskevan lain kytkeminen osaksi ammattikorkeakoululakia on selkeä ja johdonmukainen toimenpide 7. Amk-lain siirtymäsäännöksissä määriteltävä määräaikaisen toimiluvan voimassaoloaika Määräaikaisen toimiluvan pituuden osalta tulee huomioida, miten opiskelijoiden opintojen loppuunsaattaminen hoidetaan. Ammattikorkeakoulua alas ajettaessa määräaikaisen luvan pituuden tulisi olla vähintään neljä vuotta. Mikäli määräaikainen lupa on lyhyempi, tulee määritellä opiskelijoiden opintojen loppuunsaattaminen toisessa korkeakoulussa. Tämä opiskelijoiden pakkosiirto tulee kirjata jollakin tavalla tässä yhteydessä. 8. Kysymykset koskien opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamista - Palveleeko esitetty malli ammattikorkeakoulu-uudistukselle asetettuja tavoitteita ja tulevatko ammattikorkeakoulun eri tehtävät mallissa riittävällä tavalla esille?
Rahoitusmalli täyttää toiminnan tehostamiseen ja työelämään siirtymisen nopeuttamiseen tähtäävät tavoitteet. Rahoitusmalli on tältä osin tulospohjainen. Rahoitusmalli ohjaa toimintaa vahvasti tutkintojen tuottamiseen. Tutkintojen määrän merkitys korostuu koulutuksen osiossa myös kansainvälisyysosiossa, jossa ulkomaalaisten suorittamat tutkinnot ovat mukana. Ylempien ammattikorkeakoulututkintojen vaikutus tk-rahoituksen osalla myös korostaa koulutuslähtöistä rahoitusmallia ja ohjaa ammattikorkeakouluja vahvemmin koulutuskorkeakouluiksi. Laadullisia indikaattoreita rahoitusmalliin ei juurikaan sisälly, vaikka laatu otsikkotasolla on nostettu esille. Ainoastaan opiskelijapalaute edustaa 3 %:n osuudella laatuindikaattoria. Tämä toisaalta on ymmärrettävää, koska laadullisten indikaattoreiden yhteismitallisuutta on lähes mahdotonta aukottomasti rakentaa. Työllisten määrä rahoituskriteerinä (3 % rahoitusosuus) suosii alueita, joissa opiskelijoista huomattava osa on töissä jo koulutukseen tullessaan, ja joilla työnsaantimahdollisuudet ovat hyvät valmistumisen jälkeen. Tosiasiassa työllistyminen kuvaa enemmän ammattikorkeakoulun toimintaympäristöä kuin amk:n omaa toimintaa. - Ovatko esitetyt koulutuksen ja tk-toiminnan suhteelliset osuudet tarkoituksenmukaiset? Painotukset ovat varsin oikeansuuntaisia, mutta osin harhaanjohtavia. Rahoitusmalli ohjaa vahvasti ammattikorkeakouluja koulutusorganisaatioiksi. Erityisesti ylempien amk-tutkintojen painoarvo tk-osuudessa on kokonaisuuteen nähden suuri. Ylemmät tutkinnot sinällään eivät mittaa ollenkaan tk-toimintaa, vaan tutkinnot mittaavat koulutuksen tehokkuutta. Ylempien ottamisella rahoitusmallissa tk-toiminnan alle on haluttu korostaa työelämälähtöisyyttä ja työelämäläheisyyttä, mutta tutkintomäärä ei tätä mittaa ollenkaan. - Mittaavatko koulutusta koskevat indikaattorit riittävällä tavalla ammattikorkeakoulujen koulutusta koskevaa toimintaa ja ovatko niiden keskinäiset painotukset tarkoituksenmukaisia? Koulutustoiminnan osalta indikaattorit mittaavat koulutuksen tehokkuutta. Suoritetut tutkinnot muodostavat koko rahoitusmallista hiukan yli 50%:n osuuden. Tämä
korostaa erityisesti koulutuksen merkitystä rahoitusmallissa. Osaltaan tämä saattaa johtaa muiden ammattikorkeakoulun tehtävien aliarvostamiseen. - Mittavatko tutkimus- ja kehitystyötä koskevat indikaattorit riittävällä tavalla ammattikorkeakoulujen tk-toimintaa ja ovatko niiden keskinäiset painotukset tarkoituksenmukaisia? Indikaattorit mittaavat tk-toimintaa, lukuunottamatta ylempien amk-tutkintojen määrää. Tutkintomäärällä ei ole mitään yhteyttä itse tk-toiminnan määrään ja laajuteen. Korkeakoulun työelämälähtöisyyden mittaamista voitaisiin vahvistaa ottamalla käyttöön opetuksen ja tk-toiminnan integraatiota mittaava tk-opintopisteindikaattori. Tk-opintopisteindikaattorin käyttö edellyttäisi indikaattorin selkeää ja tarkkaa määrittelyä yhteismitallisuuden aikaansaamiseksi. 9. Täydennykset ja korjaukset yleisperusteluihin 10. Täydennykset ja korjaukset yksityiskohtaisiin perusteluihin 11. Muut mahdolliset kommentit 11.1. Liittoutumakorkeakoulut ja korkeakoulujen välinen yhteistyö Lakiesityksessä ei vieläkään ole mitenkään huomioitu korkeakoulujen välisiä liittoutumia. Voimassaolevan lain 5 :ssä säädetään, että ammattikorkeakoulun tulee tehtäviään suorittaessaan olla erityisesti omalla alueellaan yhteistyössä elinkeino- ja muun työelämän sekä suomalaisten ja ulkomaisten korkeakoulujen samoin kuin muiden oppilaitosten kanssa. Voimassaolevan lain 38 :n mukaan ammattikorkeakoulut voivat sopia yhteisistä koulutus- ja tutkimusyksiköistä samalla alueella sijaitsevien ammattikorkeakoulujen toiminnan yhteensovittamiseksi tai yhteisten hankkeiden, tutkimus- ja kehitystyön tai muun toiminnan edistämiseksi. Voimassaoleva laki ei tältä osin ole ajan tasalla, eikä ota huomioon korkeakoulujen välisiä jo toimimia liittoutumia. Voimassaolevassa laissa on säädetty vain yleisestä yhteistyötarpeista (5 ) ja yhteisten koulutus- ja tutkimusyksiköiden mahdollistamisesta (38 ). Nämä säännökset ovat puutteellisia sekä ammattikorkeakoulujen välisten liittoutumien että aivan erityisesti ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen välisten liittoutumien kannalta. Laki ei tunne
edes yhteisiä palveluyksiköitä, jotka ovat yhteistyön kannalta tärkeitä ja joissa voidaan saavuttaa merkittäviä yhteistyöetuja. Voimassaoleva yliopistolakikin menee tässä suhteessa pidemmälle. Yliopistolain 27 :n mukaan yliopistoilla voi olla toisten yliopistojen kanssa yliopistokeskuksia tai muita yhteisiä yksiköitä ammattikorkeakoulujen, tutkimuslaitosten tai muiden julkisten taikka yksityisten yhteisöjen tai säätiöiden kanssa. Ammattikorkeakoululakiin tulisi sisällyttää säännökset liittoutumakorkeakouluista ja niiden asemasta sekä yhteisistä yksiköistä ja niitä koskevan päätöksenteon mahdollistamisesta. Liittoutumakorkeakoulut ovat todellisuutta. Siksi on outoa, että lainsäädäntö laahaa jäljessä todellisesta korkeakoulumaailmasta. Asianmukaisen lainsäädännön tulisi kulkea mieluummin edellä tai olla vähintäänkin ajan tasalla elävän elämän kanssa. Muuten lainsäädännöltä puuttuu uskottavuus. 11.2. Verokompensaatiot osakeyhtiömuotoisille ammattikorkeakouluille On valitettavaa, ettei ammattikorkeakouluihin voida veroseuraamusten soveltaa samaa mallia kuin yliopistoihin, joiden veroseuraamusten kompensointi on selkeästi määritelty. Olemassa olevat ja perusteilla olevat osakeyhtiömuotoiset ammattikorkeakoulut asetetaan verokohtelussa ainakin osittain yliopistojen kanssa erilaiseen asemaan. Lausunnolla olevassa hallituksen esityksen perusteluissa on asiallisesti vain toistettu talouspoliittisen ministerivaliokunnan 28.9.2012 esittämät ammattikorkeakoulu-uudistuksen verotukseen liittyvät periaatteet. Hallituksen esitys tarvittavaksi lainsäädännöksi luvataan antaa vasta vuoden 2014 alussa, jolloin yhtiöittämiset joissakin tapauksissa on tarkoitus tulla voimaan. Tämä aiheuttaa epävarmuutta ja epätietoisuutta. Talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjaukset ovat eräiltä osin myös tulkinnanvaraiset, eivätkä ne kata kaikkia kompensaatiomahdollisuuksia. Siitä syystä perusteluista ei kaikin osin suoraan pystytä päättelemään toteutuuko yhtiöittämisestä seuraava veroseuraamusten kompensointi vai ei. Erityisesti muiden kuin investointien arvonlisämenojen veroseuraamusten kompensaatiotapa- ja taso uudistuksen toisessa vaiheessa jäävät määrittelemättä. Veroseuraamukset on kuitenkin niin merkittävä taloudellinen kysymys, että yhtiöittämispäätöksiä tekevillä ja toimilupaa hakevilla ammattikorkeakouluyhtiöllä on oltava selkeä käsitys asiasta ennen kuin lopulliset yhtiöittämispäätökset voidaan tehdä. Asiaa selkeyttäisi, jos hallituksen esityksen perusteluissa olisi kokonaiskuvaus eri verotyyppien osalta siitä, miten veroseuraamukset tullaan kompensoimaan uudistuksen eri vaiheissa. Tällaisen kokonaiskuvauksen OKM:n virkamiehet ovat esimerkiksi Lapin ammattikorkeakoulujen sopimusneuvottelujen yhteydessä antaneet. Tämä tulisi asian selkeyttämiseksi kirjoittaa auki hallituksen esityksen perusteluihin.