Oikeusministeriö Hallintojohtaja Olli Muttilainen Alustus saamelaiskäräjien järjestämässä maaoikeusseminaarissa Inarissa 17.4.2008 ILO:N SOPIMUKSEN N:O 169 RATIFIOINTIEDELLYTYKSISTÄ SUOMESSA Arvoisa puheenjohtaja, Tausta-ajattelun kehityksestä Kun puhutaan YK:n kansainvälisen työjärjestön, ILO:n yleissopimuksen, joka koskee itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja (tässä sopimus n:o 169), ratifioinnista Suomessa, on syytä kiinnittää huomiota muutamaan taustaseikkaan. Ehkä olennaisin niistä on kansainvälisen ihmisoikeusajattelun esiinmarssi ja terävöityminen maailmassa. Kun ILO:n sopimus nro 107 heimokansoista vielä perustui paternalistisiin ja sulauttaviin sopimusmääräyksiin, sopimuksessa nro 169 alkuperäiskansat on otettu tasavertaisiksi kumppaneiksi päättämään arvoistaan, elämästään ja kehityksestään. Erityisesti kehitystä on tapahtunut suhtautumisessa alkuperäiskansojen maaoikeuksiin, luonnonvarojen hyödyntämiseen, itseidentifikaatioon sekä viranomaisten velvollisuuteen neuvotella tärkeistä asioista. Yhdistyneiden Kansakuntien viime syksynä hyväksymä alkuperäiskansajulistus kokoaa alalla tapahtuneen kehityksen yhteen. Julistuksen muotoilujen taustalla on ILO:n sopimusten kehitys ja ihmisoikeus- ja lainkäyttöelinten vuosikymmenten aikana antamat päätökset alkuperäiskansaasioissa. Merkittävin askel julistuksessa lienee kollektiivisten oikeuksien korostaminen. Vaikka kyseessä onkin julistus, tullee se antamaan johtoa poliittisille ratkaisuille tällä alalla. Kansainvälisessä oikeudessa ei-sopimusperusteiset insrumentit muodostavat tulkinta-aineistoa, joka voi välittyä myös varsinaisten sopimusten tulkintaan.
2(6) Ei sovi myöskään väheksyä kansanvälisten ihmisoikeusorgaanien toimintaa alkuperäiskansaasioissa. Myös Suomen kohdalla on kansainvälinen huomio lisännyt painetta ratkaista saamelaisten maahan, veteen ja luonnonvaroihin kohdistuvat oikeudet lainsäädäntöteitse. Lapinmaan maanomistuksen ja -käytön tutkimuksesta Historiantutkimus yhteiskunnallisesti herkissä aiheissa merkitsee samalla myös keskustelua ajankohtaisista kysymyksistä. Se, mitä historiasta tutkitaan ja millaisia kysymyksiä asetetaan, heijastelee nykypäivän käsityksiä, kiinnostuksen kohteita ja arvoja. Näin on ollut asianlaita myös Lapin maaolojen tutkimuksessa, mikä on heijastunut myös tutkimuksista käydyssä varsin poleemisessa keskustelussa. Keskustelun poleemisuus on toisaalta hämärtänyt kokonaiskuvaa siitä, mitä on katsottu selvitetyksi ja mitä on pidetty edelleen selvittämättömänä tai riidanalaisena. Tämä on osaltaan vaikuttanut kansalaisten ja valmisteluosapuolten sekä päätöksentekijöiden mielissä epävarmuutena tehdä arvioita ja johtopäätöksiä asiassa. Oikeusministeriö käynnisti vuonna 2002 nk. maaoikeustutkimuksen, jonka raportit julkistettiin syksyllä 2006. Saamelaiskäräjien edustajat kritisoivat tutkimuksen käynnistämistapaa ainakin kolmesta seikasta: 1) tutkimuksen rajaus ja kilpailuttaminen toteutettiin neuvottelematta saamelaiskäräjien kanssa saamelaiskäräjälain 9 :n mukaisesti, 2) tarjouspyyntöön ei sisällytetty alkuperäiskansanäkökulmaa ja 3) tutkimushanke ei ollut sillä tavalla avoin, että siihen olisi voinut tulla mukaan esimerkiksi osatarjouksilla. Tutkimushanke käynnistettiin lisäselvityksen saamiseksi niistä seikoista, joita ei katsottu tutkitun riittävästi päätöksenteon näkökulmasta, s.o. erityisesti ajanjaksoa 1750-luvulta 1900- luvulle. Vaikka kyseessä oli tilattu tutkimus, jäi aihealueen sisälle tutkijoille mahdollisuus valita omat painotuksensa. Tutkimus tehtiin normaalina akateemisena työnä, joskin sen aikarajaus oli varsin tiukka, mikä näkyikin sitten tarpeena jatkoaikojen myöntämiseen. Tutkijat tekivät työnsä itsenäisesti, ilman tilaajan tai seurantaryhmän ohjausta. Työn akateemisen luonteen vuoksi he myös itse vastaavat työnsä laadusta ja tuloksista. Oikeusministeriö ei ole tämän vuoksi ryhtynyt arvioimaan tutkimuksen tuloksia, sillä se on tieteellisen ja muun keskustelun tehtävänä. Julkisuudessa on esitetty pettymyksen ilmaisuja siitä, että tutkimus ei ratkaissutkaan maaoikeuskysymystä. Tällaista olettamusta toimeksiannon perustana tosin ei ollutkaan, mutta esitetyt puheenvuorot kuvaavat hyvin asiaan liittyviä suuria odotuksia ja mielipideilmaston latautuneisuutta.
3(6) Saamelaiskäräjien edustajien kritiikkiä tutkimuksen käynnistämisestä voidaan pitää osuvana ainakin siltä osin, kun kyse on neuvottelujen sivuuttamisesta. Vaikka katsottaisiinkin, ettei neuvotteluvelvollisuutta lain mukaan olisi ollut, ei näin keskeistä hanketta, eikä muutakaan alkuperäiskansan asemaan olennaisesti vaikuttavaa tointa tulisi käynnistää ilman neuvotteluja saamelaisten kanssa. Maaoikeuskysymyksen ratkaiseminenkaan ei onnistu ilman eri osapuolten yhteistoimintaa ja vakavaa huomioon ottamista. Tutkimus täydentää osaltaan kokonaiskuvaa Lapin maankäytön historiasta ja on jo nostanut keskusteluun mm. Lapinkyläjärjestelmän hajoamisvaiheen ja tilajärjestelmän laajenemisen aiheuttamat muutokset maanomistuksessa ja maankäytössä. Maaoikeusratkaisu on kokonaisuus Hyvät kuulijat, Mietittäessä saamelaisten maaoikeusratkaisun toteuttamista Suomessa ovat lähtökohtia mm. seuraavat. Ensinnä on syytä kiistää väite, jonka mukaan ILO:n sopimus voitaisiin ratifioida ilman enempiä lisätoimia. Tämän väitteen perusteena on ilmeisesti käsitys, että kun saamelaiset nauttivat samanlaista perustuslain suojaa kuin muut kansalaiset ja kun he ovat pääosin saavuttaneet valtaväestön tasoisen sosiaalisen ja taloudellisen aseman, ei ratifionti enää edellyttäisi mitään lisäjärjestelyjä. Väitteen esittäjät jättävät ottamatta huomioon, että ILO:n sopimuksen eri sopimusmääräykset eivät tarkoita pelkästään saamelaisväestön tasa-arvoiseen asemaan saattamista koskevia velvoitteita, vaan sen lisäksi alkuperäiskansalle kuuluvien oikeuksien toteuttamista alkuperäiskansan kulttuurin suojelemiseksi. Viimeksi mainituilta osin on otettava huomioon myös se seikka, että alkuperäiskansan oikeuksien toteuttaminen ei lainsäätäjän kannalta ole pelkästään ja ainoastaan sopimuksen ratifiointiedellytyksiä koskeva harjoitus. Näiden oikeuksien toteuttamisessa on otettava huomioon myös oma perustuslakimme ja sen tulkintaan vaikuttavat muut kansainväliset sopimusvelvoitteet. Keskustelussa tämä laajempi tarkastelukulma usein unohtuu. Toiseksi ratkaisu ei voi perustua vain maanomistuksen ja maankäytön kehityksestä saatavaan historiatietoon. Historiatiedon lisäksi on tarkasteltava saamelaisten asutuksen ja elinkeinojen nykytilaa saamelaisalueella, luonnonvarojen käyttöä ja saamelaisväestön sosiaalisia oloja jne. Tähänhän kiinnitettiin jo saamelaistoimikunnan työssä huomiota.
4(6) Oikeusministeriön näkökulmasta sopimuksen ratifiointi edellyttää lainsäädäntöratkaisuja. Mietittäessä sopimuksen ratifiointiedellytyksiä, on aikaisemmin tehtyjä lainsäädäntötoimia ja nyt tehtäviä ratkaisuja tarkasteltava kokonaisuutena. Yksittäisiä, vaikka sinänsä sopimuksen mukaisia vaatimuksia ei voida arvioida irrallisina, ilman kotimaisten olosuhteiden ja lainsäädännön kokonaisuuden huomioon ottamista. Tämän vuoksi on erityisesti lainsäädännön vaikutusten arviointiin ja seurantaan kiinnitettävä aikaisempaa suurempaa huomiota. Maaoikeusratkaisun mahdollisuuksista Suomessa Kun asian valmistelu on edelleen kesken ja saamelaiskäräjien uusi johto on valmistautunut esittämään ajatuksiaan maaoikeuskysymyksen järjestämisestä, ei ole syytä tehdä linjanvetoja siitä, miten ratifioinnin edellytykset tulisi täyttää. Siihen on monia tapoja. Ei ole myöskään tarpeen kerrata ILO:n sopimuksen artiklojen sisältöä tai niiden vakiintuneita tulkintoja, jotka ovat valmisteluosapuolille tunnettuja. Seuraavassa esitetään kuitenkin muutama havainto, joissa käytetään esimerkkiaineistona kahta ehdotusta: hallintoneuvos Pekka Vihervuoren selvitystä vuodelta 1999 ja saamelaistoimikunnan ehdotusta vuodelta 2001. 7 artikla 1 kappale (kehittämistoimien tärkeysjärjestys) Sopimuksen 7 artikla sisältää mm. alkuperäiskansan oikeuden itse päättää sen asuttamien tai muuten käyttämien maiden kehittämiseen vaikuttavien toimien tärkeysjärjestyksestä. Kehittämistoimien tärkeysjärjestyksestä päättämiseksi on esitetty tähänastisessa valmistelussa erilaisia malleja, jotka liittyvät samalla myös sopimuksen muiden määräysten, erityisesti maaoikeuksien tunnustamisen toteuttamiseen. Vihervuoren selvityksessä mallina olivat erilaiset käyttöoikeus-, käyttörajoitus- ja käytönsuojasäännökset sijoitettuna maankäyttöä ja luonnonvarojen käyttöä koskevaan lainsäädäntöön. Saamelaistoimikunnan mietinnössä mallina oli erityinen luonnonvarasuunnitelma sekä metsästyksen ja kalastuksen osalta kiintiöpäätösten tekoon osallistuminen. Malleissa on myös samoja piirteitä, mutta sijoitus lainsäädännön kokonaisuuteen on ollut erilainen. Perusoikeuspainotteisesti ajateltuna erilaiset lakiin perustuvat suunnitelmainstrumentit voivat olla valtiosäännön kannalta ongelmallisia, koska päätöksenteko esimerkiksi
5(6) maankäyttöön vaikuttavista hankkeista edellyttää laintasoista edellytyssääntelyä ja viranomaistoimivallan sitomista näihin säännöksiin. Lainsäädännöstä onkin ehkä löydettävissä yksinkertaisempia lähestymistapoja saman päämäärän saavuttamiseksi. Hajauttaminen aineellisiin lakeihin on altis myös lainsäädännön nopean muutosprosessin vuoksi sille, että saamelaisten oikeuksien kannalta keskeistä aineellista lainsäädäntöä jouduttaisiin jatkuvasti päivittämään ja seuraamaan. 14 artikla 1 kappale (omistus- ja hallintaoikeuden tunnustaminen) Sopimuksen 14 artiklan mukaan alkuperäiskansoille on mm. tunnustettava omistus- ja hallintaoikeus niihin maihin, joita ne perinteisesti asuvat. Hallintoneuvos Vihervuoren selvityksen näkökohta, että Suomen oloissa vahvasti suojattu hallinta- ja käyttöoikeus täyttäisi yleensä artiklan mukaisen vähimmäistason, on otettu Pokan toimikunnan ehdotuksessakin lähtökohdaksi. Sopimuksen 14 artiklan vaatimusten täyttämiseksi on kummassakin lähdetty siitä, että muodollinen omistusoikeus valtionmaihin kuuluisi edelleen valtiolle ja alueiden hallinta jäisi Metsähallitukselle. Toimieliminä esityksissä on saamelaiskäräjien yhteydessä oleva maaoikeusneuvosto (Vihervuori) tai saamelaisten kotiseutualueen johtokunta Metsähallituksen organisaatiossa (Pokka). Tehtävänä mainituilla toimielimillä olisi puhevallan käyttö, jonka muotoina olisivat valvonta, lausunnot ja valitusoikeus (Vihervuori) taikka Metsähallituksen sisäisenä johtokuntana toimiminen, ja siinä mm. luonnonvarasuunnitelman ja eräiden muiden päätösten hyväksyminen (Pokka). Poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen osalta Vihervuoren ehdotus sisältää useita muutosesityksiä lainsäädännön kehittämiseksi, mm. rajoittamalla muiden kuin saamelaisten oikeuksia esimerkiksi poronhoitoon tai saamelaisten oikeuksien varmistamista ja lisäämistä kalastukseen ja metsästykseen. Toimielimet toimisivat myös alkuperäiskansasopimuksen 15 artiklassa mainitun kompensaation hallinnoijina, mikä suoritettaisiin joko erillisestä rahastosta (Vihervuori) taikka budjettivaroista (Pokka). 34 artikla (täytäntöönpanon joustavuus) Artiklan mukaan sopimuksen täytäntöönpanotoimien laatu ja laajuus on ratkaistava joustavasti kunkin maan erityisolosuhteet huomioon ottaen.
6(6) Sopimusartiklan osalta riittänee toteamus, että sen käyttöala koskee vain sopimuksen toimeenpanoa, ei sen sijaan sopimusvelvoitteiden sisältöä. Joustavuusnäkökohdalla on toki merkitystä, kun mm. maaoikeuksien tunnustamisen tai korvausjärjestelyjen osalta sopimuksessa ei esitetä valmista mallia, vaan järjestelyjen sopeuttaminen kansalliseen lainsäädäntöön kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti voidaan tehdä monella tavalla. Viimeisen kymmenen vuoden aikana tehdyt valmistelut osoittavat, että niiden ratkaisun ainekset ovat olleet samansuuntaiset, mutta toteutustavassa ja vaikutuksissa on ollut eroja. Verrattuna saamelaisalueen valtionmaan omistusoikeuden siirtoon pohjautuvaan ratkaisuun ne ovat kuitenkin kohtuullisen lähellä toisiaan. Muun kuin saamelaisväestön oikeuksien turvaaminen ei näiden ratkaisuesitysten perusteella olisi myöskään merkittävän vaikeaa. Muun väestön edustus toimielimissä tulisi niissä myös järjestetyksi. Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmassa on sitouduttu turvaamaan saamelaisten oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan perustuslaissa säädetyn kulttuuriitsehallinnon pohjalta. Tästä kirjauksesta on tarkoitus pitää täysimääräisesti kiinni niin, että saamelaisten perinteisesti käyttämiin alueisiin kohdistuvista oikeuksista voitaisiin löytää kaikkia osapuolia tyydyttävä ratkaisu. Oikeusministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön tekemä valmistelu on ollut sen selvittämistä, mitä aikaisemmista ehdotuksista ja ajatuksista voitaisiin hyödyntää lainsäädäntöympäristössä, joka on muuttunut olennaisesti viimeisen 10 vuoden kuluessa ja jonka muutosprosessi tulee useista syystä olemaan jatkossakin laajaa ja jatkuvaa. Tämän vakavan pyrkimyksensä ratkaisun löytämiseksi Suomen hallitus on tuonut viimeksi ilmi Yhdistyneiden Kansakuntien ihmisoikeusneuvoston määräaikaistarkastelussa huhtikuun alkupuolella tänä vuonna.