Metsähallituslakia koskeva hallituksen esitys ei sääntele saamelaisten oikeuksista johdonmukaisesti ja täsmällisesti

Transkriptio

1 LAUSUNTO YMPÄRISTÖVALIOKUNNALLE Kiitän mahdollisuudesta lausua koskien hallituksen esitystä Metsähallituksen uudelleen organisoinnista (HE 132/2015 vp). Toimin väitöskirjatutkijana Tampereen yliopistossa. Tutkimuksessani olen erikoistunut ympäristöön liittyviin ihmisoikeuksiin. Toimin vastuullisena tutkijana ympäristöministeriön tilaamassa Miten ympäristöperusoikeus toteutuu? -hankkeessa Saamelaisten ympäristöpäätöksentekoon kytkeytyviä oikeuksia tutkin vuonna 2015 Lapin yliopiston Arktisen keskuksen koordinoimassa tutkimushankkeessa. Saamelaisilla on alkuperäiskansana perustuslain 17 :n 3 momentin mukaan oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten asema on myös tunnustettu kansainvälisesti alkuperäiskansana. Ympäristövaliokunta on katsonut luonnonsuojelulain muuttamista koskevan lausuntonsa yhteydessä, että 17.3 perustuslain säännöksellä turvataan muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamista. (YmVM 11/2010 vp - HE 99/2009 vp). Lausunnossani tarkastelen, kuinka hallituksen esitys koskien Metsähallituksen uudelleen organisointia (HE 132/2015 vp) vaikuttaa keskeisesti perustuslain 17 3 momentin, Suomen kansainvälisten ihmisoikeussitoumusten ja edellä mainittujen saamelaisten elinkeinojen toteutumiseen. Lisäksi tarkastelen, kuinka hallituksen esityksen saamelaisten oikeuksista esittämä sääntely suhteutuu muuhun ympäristölainsäädäntöön. Saamelaisia koskevat erityiset maininnat hallituksen esityksessä Hallituksen esityksen mukaan Metsähallituksen yleisiä yhteiskunnallisia velvoitteita koskevassa 6 :n 2 momentissa säädettäisiin voimassa olevan Metsähallituslain 4 :n 2 momentin vastaavista yhteiskunnallisista velvoitteista saamelaisten kotiseutualueella ja poronhoitoalueella. Ehdotuksen mukaan saamelaiskäräjistä annetussa laissa tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu olisi sovitettavissa yhteen siten, että saamelaisille alkuperäiskansana perustuslaissa säädetty oikeus ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan olisi mahdollista. Tavoite on yhdenmukainen kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen 27 artiklan ja YK:n alkuperäiskansan oikeuksia koskevan julistuksen kanssa. Lisäksi Metsähallitusta koskevassa hallituksen esityksessä 39 ehdotetaan perustettavaksi saamelaisten kotiseutualueeseen kokonaisuudessaan kuuluvaan kuntaan kuntakohtaiset neuvottelukunnat, joiden tehtävänä on käsitellä valtion maa- ja vesialueiden sekä niihin kuuluvien luonnonvarojen kestävää käyttöä ja hoitoa. Neuvottelukunnista annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu yksityiskohtaisesti lain vaikutuksia saamelaisten oikeuksien toteutumiseen. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT Metsähallituslakia koskeva hallituksen esitys ei sääntele saamelaisten oikeuksista johdonmukaisesti ja täsmällisesti

2 Ympäristövaliokunta totesi kaivoslakia koskevassa lausunnossaan, että lainsäädännön tulee muodostaa johdonmukainen ja aukoton kokonaisuus (YmVL 7/2010 vp HE 273/2009 vp). Nykymuodossaan hallituksen esitys koskien Metsähallituslakia ei huomioi saamelaisten oikeuksien kannalta tärkeitä ympäristölakeja siten, että se muodostuisi johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi ympäristönsuojelu-, luonnonsuojelu-, erämaa-, rakennusperintö-, kaivos-, vesi-, ja kaivoslain sekä saamelaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja poronhoitoaluetta koskevan erityislainsäädännön kanssa. Metsähallituslakia ja siinä mainittuja saamelaisten oikeuksia tuleekin tarkastella osana ympäristölainsäädännön kokonaisuutta. Voimassaolevassa ympäristölainsäädännössä on huomioitu saamelaisten oikeudet esimerkiksi heikennyskiellon ja erityisten osallistumis- ja muutoksenhakuoikeuksien muodossa. Kaivos-, ympäristönsuojelu-, ja vesilaissa on turvattu erityinen saamelaisen kulttuurin heikentämiskielto. Kaivoslain (621/2011) 1 vastaa tavoitteiltaan nykyisen Metsähallitusta koskevan lakiesityksen tavoitteita. Verrattuna Metsähallituslain tämänhetkiseen hallituksen esitykseen, kaivoslaki turvaa kuitenkin tavoitteet erityissäännöksillä, jotka muistuttavat läheisesti edellisen hallituksen esittämiä saamelaisalueen erityissäännöksiä Metsähallituslakiin. Kaivoslain 50 :n mukaan lupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Kaivoslain 38 edellyttää, että saamelaiskulttuuriin kohdistuvia vaikutuksia arvioidaan yhteistyössä saamelaiskäräjien ja alueen paliskuntien kanssa. Vesilain (587/2011) 2 luvun 8 :n mukaan saamelaisten kotiseutualueella vesitaloushanke on toteutettava siten, ettei se vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Lain 11 luvun 6 :n mukaan saamelaiskäräjille on varattava tilaisuus lausua asiasta, jos hanke vaikuttaa saamelaisten kotiseutualueelle ja sillä voi olla vaikutuksia alkuperäiskansan oikeuksien toteutumiseen. Metsähallituslakia koskeva hallituksen esitys ei nykymuodossaan täytä samanlaista säännöstarkkuutta kuin vesilaki (11 luku, 6 ) tai kaivoslaki (38 ). Heikentämiskiellosta säänteleminen tukee luonnon- ja ympäristönsuojelullisten tavoitteiden toteutumista, sillä alkuperäiskansojen perinteiset elinkeinot perustuvat maan kestävään käyttöön ja luonnon kunnioittamiseen. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen (SopS 78/1994) 8 (j) artikla tunnustaa tämän alkuperäiskansan perinteisiin elämänmuotoihin liittyvän tietämyksen ja käytännöt biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta ja kannustaa valtioita lainsäädännössään kunnioittamaan, suojelemaan ja ylläpitämään alkuperäiskansan tietämystä. Saamelaisten kulttuuria koskevan heikennyskiellon ja luonnonsuojelun keskeisestä yhteydestä kotimaassa kertoo myös se, että luonnon- ja ympäristönsuojelujärjestöt, kuten Suomen luonnonsuojeluliitto ja WWF ovat tukeneet heikennyskiellon ottamista myös Metsähallituslakiin. Luonnonsuojelun toimialaa lähestytäänkin nykyisin perinteisen suojelun sijaan kokonaisvaltaisena luonnonvarapolitiikkana, joka arktisilla alueilla tarkoittaa alkuperäiskansan oikeuksien kunnioittamista, mukaan lukien osallistumisoikeuksien turvaaminen (Hannele Pokka, ).

3 Heikennyskiellon rinnalla ympäristölainsäädännöstä on vaihtoehtoisesti löydettävissä vahva kulttuurin turvaamisvelvoite. Luonnonsuojelulain 16 :n 1 momentti edellyttää velvoittavasti turvaamaan saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 :n mukaisella saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Ympäristövaliokunta viittasi lausunnossaan perustuslakivaliokunnan lausuntoon siten, että ehdotettu sääntely toteuttaa tavallisen lain tasolla perustuslaissa ilmaistuja saamelaisten oikeuksia. Metsähallituslaissa tulisi samalla tavoin turvata saamelaisten perustuslailliset oikeudet tavallisen lain tasolla. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sääntely on luonnonsuojelulain yhteydessä erityisen tärkeää perinteisen saamelaisen poronhoidon edellytysten turvaamiseksi Ylä-Lapin laajoilla luonnonsuojelualueilla (YmVM 11/2010 vp - HE 99/2009 vp). Myös kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970) täytäntöönpanoa valvova rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea on huolestunut siitä, että saamelaisten perinteisesti asuttamilla maa-alueilla jatketaan erilaisia hankkeita ja toimintoja, kuten kaivostoimintaa ja metsähakkuita, jotka vaikuttavat saamelaisten elinkeinojen harjoittamiseen (CERD/C/FIN/CO/20 22). Perinteisen poronhoidon edellytysten turvaaminen on vähintään yhtä keskeistä Metsähallituslain puitteissa, joka hallitsee kyseisiä maa-alueita. Saamelaisten kotiseutualue kuuluu kokonaisuudessaan erityisesti poronhoitoa varten tarkoitettuun alueeseen. Poronhoitolain (848/1990) 2 :n 2 momentin mukaan erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella olevaa valtion maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa porotaloudelle. Valtion maata voidaan tällä alueella luovuttaa tai vuokrata vain sillä ehdolla, ettei porojen aiheuttamista vahingoista saa korvausta. Esimerkiksi Pekka Vihervuori on kuitenkin katsonut, että poronhoitolain 2 :n 2 momentti ei tarjoa nykymuodossaan 17 :n 3 momentin edellyttämää suojaa perinteiselle poronhoidolle (Vihervuori 1999, , 117 ja (Hyvärinen, 2010, s. 132). Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietintö 7/2003 vp on linjannut, että Erityistä huomiota tulee kiinnittää saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana ja saamelaiskulttuurin tärkeimmän aineellisen perustan eli poronhoidon turvaamiseen. Viranomaisten tulee suunnitelmallisesti edistää saamelaisten mahdollisuuksia harjoittaa poronhoitoa ja hankkia sillä toimeentulonsa. (TyVM 7/2003 vp HE 44/2003 vp). Metsähallituslaissa tulisi huomioida siten perinteisen poronhoidon suoja nykyistä vahvemmin. Hallituksen esitys ei huomioi riittävästi saamelaisten tiedonsaanti-, osallisuus-, ja muutoksenhakuoikeuksia Perustuslain 20 :n 2 momentti edellyttää, että julkinen valta pyrkii turvaamaan mahdollisuuden vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Samoin Suomi on velvoitettu noudattamaan tiedonsaanti-, osallisuus- ja muutoksenhakuoikeuksia ympäristöpäätöksenteossa EUlainsäädännön, Århusin sopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen sekä sitä koskevan ihmisoikeustuomioistuimen ympäristöoikeuksia koskevan oikeuskäytännön nojalla. Ympäristöministeriön Miten ympäristöperusoikeus toteutuu? raportissa havaittiin, että keskeistä 20 :n toteutumiselle on riittävä tiedonsaanti, joka on edellytys myös osallistumiselle (2014).

4 Metsähallituslain ja saamelaisten oikeuksien näkökulmasta tämänhetkinen luonnos on ongelmallinen niin tiedonsaanti- osallistumis-, kuin muutoksenhakuoikeuksien kannalta. Ensinnä perustuslain ja kansainvälisten ympäristö- ja ihmisoikeussopimusten tiedonsaantioikeudet eivät toteudu nykyisessä hallituksen esitystä koskevassa luonnoksessa. Osakeyhtiön toiminta ei ole julkisuuslain alaista, joten liikesalaisuuteen vedoten yhtiö ei ole velvoitettu takaamaan saamelaisille sellaista ympäristöä koskevaa tietoa, joka olisi välttämätöntä riittävän osallisuuden turvaamiseksi. Toiseksi, perustuslain 20 :n 2 momentin velvoite on vahvasti kytköksissä perustuslain 17 :n 3 momenttiin ja lakitasolla myös saamelaiskäräjälain 9 :ssä säädetyn neuvotteluvelvollisuuden toteutumiseen. Saamelaisten kulttuuri, kuten perinteinen poronhoito ja kalastus, on riippuvainen ympäristön hyvinvoinnista. Siten saamelaisilla on erityinen intressi niin kollektiivisesti kuin yksilötasollakin osallistua ympäristöpäätöksentekoon. Metsähallituslakiehdotuksella on vahva kytkös myös saamelaiskäräjälain 9 :ssä säädettyyn neuvotteluvelvoitteeseen. Neuvotteluvelvoite kattaa mm. viranomaisten velvollisuuden neuvotella saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajoista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka vaikuttavat välittömästi ja erityisellä tavalla saamelaisten alkuperäiskansa-asemaan ja kotiseutualueeseen. Tällaisiin seikkoihin lukeutuu 1 momentin mukaan valtionmaan, suojelualueiden ja erämaaalueiden hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta koskevat toimenpiteet. Voimassa olevan saamelaiskäräjälain neuvotteluvelvoitteen perusteella viranomaisten on neuvoteltava kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, kun kyse on saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvan elinkeinon lainsäädännöllisistä ja hallinnollisista muutoksista. Metsähallituslakia koskevan hallituksen esityksen nykyinen neuvottelukunta-malli ei riitä turvaamaan saamelaiskäräjälain 9 :ssä säädettyä neuvotteluvelvoitetta tai jokaisen saamelaisen perustuslaillista 20 :n 2 momentin ympäristöosallistumisoikeutta. Tulkinta saa tukea YK:n ihmisoikeuskomitean loppupäätelmistä, jossa komitea on ilmaissut huolensa siitä, että saamelaisilta puuttuu osallistumis- ja päätöksentekovaltaa maa- ja luonnonvarakysymyksiä koskien. Komitea on suositellut, että Suomi lisää ponnisteluja lainsäädäntömuutosten tekemiseksi saamelaisten oikeuksien täysimittaiseksi takaamiseksi heidän perinteisillä alueillaan. Lainsäädännön kehittämistyössä tulisi komitean mukaan huomioida alkuperäiskansan oikeus vapaaseen, ennalta tapahtuvaan ja informoituun osallistumiseen heitä koskevissa poliittisissa prosesseissa ja kehittämishankkeissa (CCPR/C/FIN/CO/6). Myös kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970) täytäntöönpanoa valvova rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea on Suomelle antamissaan loppupäätelmissä (CERD/C/FIN/CO/20 22) ilmaissut huolensa siitä, että saamelaiskäräjillä on edelleenkin hyvin vähän päätösvaltaa asioissa, jotka liittyvät saamelaisten maan ja luonnonvarojen käyttöön liittyviin oikeuksiin. Perustuslain 20 :n 2 momentin ja 17 :n 3 momentin kannalta puutteellista Metsähallituslain nykyisessä hallituksen esityksessä on, ettei saamelaisten viralliselle edustajalle, saamelaiskäräjille, ole turvattu erityistä valitusoikeutta, johon turvautua niissä tilanteissa, joissa saamelaisten oikeuksia ei kunnioiteta. Saamelaiskäräjillä on kaivoslain 165 :n perusteella oikeus hakea muutosta lupapäätöksiin sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta

5 alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Kolttien kyläkokouksella on vastaavasti oikeus hakea muutosta. Kaivoslain 165 tai vesilain 15 luvun 2 :n vastaava muutoksenhakuoikeus tulisi lisätä nykyiseen Metsähallitusta koskevaan hallituksen esitykseen, jotta saamelaisille turvataan mahdollisuus tehokkaaseen oikeussuojaan. Julkisen vallan turvaamisvelvoite Koska julkisella vallalla on perustuslain 22 :n nojalla velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksia, saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevat alueet tulee pitää julkisten hallintotehtävien taseessa ja hoidossa. Lakiin tulee kirjata myös Metsätalous-osakeyhtiön valtio-omistajuus. Nämä kirjaukset ovat keskeisiä, jotta alkuperäiskansan oikeudet tulevat turvatuksi valtion toimesta, eikä yksityistäminen vaikuta valtion vastuukysymyksiin. Saamelaisten oikeuksien toteutumista tukisi muutoinkin se, että maankäytön suunnittelu tapahtuu julkisten hallintotehtävien puolella ja luonnonvarasuunnitelmia koskeva pykälä palautettaisiin edellisen hallituksen esittämässä muodossa. YHTEENVETO Lausunnossa olen tuonut esille useita perusteita sille, että käsittelyssä oleva lakiesitys tulee korjata vastaamaan perustuslaista ja kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista nouseviin vaatimuksiin. Metsähallituslaki on keskeinen saamelaisten oikeuksiin vaikuttava erityislaki, joten lakiehdotuksen seuraukset saamelaisten oikeuksille tulee arvioida tarkasti. Hallituksen esityksen perusteluissa ei ole kiinnitetty huomiota Suomen kansainvälisiin sitoumuksiin, eikä suoritettu saamelaisten oikeuksia koskevaa kokonaisvaltaista vaikutusarviota. Hallituksen esitys jättää sääntelyn koskien saamelaisten oikeuksia tavoite-tasolle, eikä täytä täsmällisyysvaatimusta. Lain soveltamistilanteessa nykyinen sääntely ei riittävässä määrin ilmaise, kuinka perustuslain 17 :n oikeudet tulee turvata Metsähallituksen toiminnassa, eikä sääntely vastaa hallituksen esitykseen kytköksissä olevien muiden erityislakien sisältöä. Lakiehdotus on ristiriidassa ympäristövaliokunnan vakiintuneen linjan kanssa, sillä ehdotettu sääntely ei toteuta perustuslaissa ilmaistuja saamelaisten oikeuksia tavallisen lain tasolla. Saamelaisten oikeuksista tulee säätää täsmällisemmin ja johdonmukaisemmin. Hallituksen esityksen 6 :n 2 momentin eksplisiittinen kirjaaminen heikentämiskiellon tai turvaamisvelvoitteen muodossa tunnustaisi ja turvaisi saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana perustuslain 17 :n 3 momentin edellyttämällä tavalla. Alkuperäiskansan vaikutusarvion laatiminen kaivoslain 38 :n tapaisesti taas selventäisi hankekohtaisesti, mitkä asiat heikentäisivät saamelaisten oikeuksien suojaa. Heikennyskielto ja alkuperäiskansan oikeuksien vaikutusarvio tukee varovaisuusperiaatteen noudattamista, sillä alkuperäiskansan oikeuksia uhkaavat erottamattomasti samat riskit kuin ympäristön hyvinvointia. Täsmällisempää sääntelyä tukevat kansainvälisten ihmisoikeusvalvontaelinten huomiot Suomea koskien. YK:n ihmisoikeuskomitea on suositellut Suomea tarkistamaan saamelaisten maaoikeuksia koskevaa lainsäädäntöä ja siinä yhteydessä ottamaan huomioon myös Kansainvälisen työjärjestön yleissopimuksen nro 169, jonka Suomi on sitoutunut ratifioimaan. YK:n erityisraportoija alkuperäiskansojen oikeuksista ja YK:n ympäristöä ja ihmisoikeuksia koskeva erityisraportoija John Knox ovat erityisesti ilmaisseet huolensa, että saamelaisia koskevat erityissäännökset poistettiin

6 Metsähallituslaista. Myös Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu on Suomea koskevassa raportissa todennut, että Metsähallituksen uudistaminen on keskeinen lakiuudistus saamelaisten oikeuksien kannalta (Comm DH (2012)27). Tärkeimmät huomiot, jotka valiokunnan pitäisi lausunnossaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle tuoda esille, ovat seuraavat: Lakiin tulee ottaa mukaan edellisellä hallituskaudella annetun hallituksen esityksen mukaisesti saamelaiskulttuurin heikentämiskielto sellaisena kuin se on vastaavasti kaivos-, vesi- ja ympäristönsuojelulaissa. Metsähallitukselle tulisi edellisellä hallituskaudella valmistellun mukaisesti asettaa velvollisuus selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen kanssa suunnitelman vaikutukset alkuperäiskansan oikeuksille sekä harkita mahdollisten haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet, jotta saamelaiskäräjälain 9 :n velvoite täyttyy. Saamelaiskäräjille ja kolttien kyläkokoukselle on lisäksi säädettävä edellisellä hallituskaudella valmistellun hallituksen esityksen mukaisesti muutoksenhakuoikeus sekä turvata tiedonsaantioikeus, jotta perustuslain 20 toteutuu. Lisäksi laissa tulee huomioida selkeästi se, että saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevat alueet kuuluvat julkisten hallintotehtävien taseeseen ja hoitoon sekä lakiin kirjataan valtio-omistajuus Metsätalous-osakeyhtiöstä, jotta toimet pysyvät perustuslain 22 :n alaisina. Helsingissä Heta Heiskanen VTM, HTM, väitöskirjatutkija Tampereen yliopisto