EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 11.8.2011 KOM(2011) 507 lopullinen KOMISSION VASTAUKSET TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ERITYISKERTOMUSTA KOSKEVIIN HUOMAUTUKSIIN "OVATKO KOULUMAITOA JA KOULUHEDELMIÄ KOSKEVAT OHJELMAT VAIKUTTAVIA?"
OVATKO KOULUMAITOA JA KOULUHEDELMIÄ KOSKEVAT OHJELMAT VAIKUTTAVIA? TIIVISTELMÄ I III. EU:n koulumaito- ja kouluhedelmäohjelmalla pyritään kannustamaan lapsia käyttämään terveellisiä maitotuotteita ja syömään riittävästi hedelmiä ja vihanneksia. Ravitsemustavoitteen lisäksi ohjelmilla on myös opetustavoite, sillä niillä edistetään terveellisten elintapojen ja järkevien ruokailutottumusten omaksumista varhaisiällä. Tutkimusten mukaan nämä tavat ja tottumukset säilyvät yleensä myös aikuisena. Näin molemmilla ohjelmilla myös autetaan torjumaan lasten lihavuutta. Ohjelmilla edistetään näiden tuotteiden kulutusta, joten ne myös parantavat niiden markkinoiden tasapainoa. Koulumaito-ohjelmaa tarkistettiin vuosina 2008 ja 2009, ja sen yhteydessä järjestettiin laaja kuuleminen, johon osallistui kaikkien jäsenvaltioiden, neuvoston ja Euroopan parlamentin lisäksi eri sidosryhmiä, kuten muita komission yksiköitä, toimialan edustajia, ohjelmaan osallistuvia yrityksiä sekä myös opettajia, vanhempia ja oppilaita. Kuuleminen tuotti hyödyllisiä ehdotuksia järjestelmän yleisen tehokkuuden parantamiseksi, ja komissio otti ehdotukset huomioon ohjelman uudelleentarkastelussa. Onnistuneessa kuulemisessa ja koulumaito-ohjelman kokonaisvaltaisessa uudelleentarkastelussa korostuivat kaikkien toimijoiden tätä toimea kohtaan osoittama laaja kiinnostus ja sen jäsenvaltioilta saama voimakas tuki. Sama pätee kouluhedelmäohjelmaan. Terveyserojen vähentämisestä EU:ssa 8. maaliskuuta 2011 antamassaan päätöslauselmassa 1 Euroopan parlamentti yhtyi tähän laajaan tukeen ja kehotti komissiota hyödyntämään enemmän YMP:hen kuuluvia tehokkaita ohjelmia (maidon ja hedelmien ilmainen jakelu kouluissa ) ja edistämään näin monipuolista ja laadukasta ruokavaliota. V. Koulumaito-ohjelmassa tukikelpoisten maitotuotteiden luetteloa laajennettiin vuonna 2008 tehdyn tarkistuksen yhteydessä terveysviranomaisten kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta. Jäsenvaltiot voivat valita vapaasti käyttämänsä tuotteet tukikelpoisten tuotteiden luettelosta. Kouluhedelmäohjelmassa kansallisten terveysviranomaisten on hyväksyttävä tukikelpoisia tuotteita koskeva luettelo. VI. Koulumaito-ohjelmaa on tarkistettu useaan otteeseen viime vuosikymmenen aikana, viimeksi vuosina 2008 ja 2009, jolloin pyrittiin erityisesti lisäämään sen vaikuttavuutta. Tässä yhteydessä järjestetty julkinen kuuleminen on osoittanut jäsenvaltioiden ja sidosryhmien laajan kiinnostuksen ohjelmaa kohtaan, vaikka tuen määrä onkin verrattain vähäinen. a) Koulumaito-ohjelmalla edistetään jäsenvaltioiden osallistumista ja korostetaan tuotteiden ravintoarvoa. Vaikka EU:n tuen määrä onkin vähäinen, sitä voidaan täydentää kansallisella osarahoituksella, kuten tehdään jo useissa jäsenvaltioissa. Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen nollavaikutuksen laajuudesta. 1 Euroopan parlamentin päätöslauselma 8. maaliskuuta 2011 terveyserojen vähentämisestä EU:ssa (2010/2089(INI)), 63 kohta. 2
Komissio katsoo, että ohjelman viimeisimmän tarkistuksen myötä on vähennetty tuotteiden jakeluun kouluruokaloissa liittyvää riskiä. b) Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden velvollisuutena on panna ohjelma täytäntöön EU:n tasolla määritetyssä kehyksessä. Esimerkkejä koulumaito-ohjelmaan liittyvistä opetus- ja menekinedistämistoimista löytyy monista jäsenvaltioista. Lisäksi vuonna 2008 tehdyssä tarkistuksessa muutettiin säännöksiä, jotka koskevat joitakin maidon ja maitotuotteiden käyttötapoja aterioiden valmistuksessa. Tavoitteena oli, että tuotteet säilyvät oppilaille näkyvässä ja tunnistettavassa muodossa, jottei ohjelma menetä pedagogista luonnettaan. Ohjelmaan osallistuvien oppilaitosten pääsisäänkäynnin yhteydessä on lisäksi oltava esillä ohjelman juliste. VII. Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen kouluhedelmäohjelmasta esittämiin, kokonaisuutena ottaen myönteisiin päätelmiin. Vuonna 2012 kouluhedelmäohjelman arvioinnin tulokset ovat käytettävissä ja käynnistetään koulumaito-ohjelman arviointi. VIII. a) Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen arvioon sen koulumaito-ohjelmassa havaitsemien puutteiden merkittävyydestä. Kuten edellä mainittiin, koulumaito-ohjelmaa tarkistettiin vuosina 2008 ja 2009. Tässä yhteydessä järjestetty laaja julkinen kuuleminen tuotti hyödyllisiä ehdotuksia järjestelmän yleisen tehokkuuden parantamiseksi. Onnistuneessa kuulemisessa ja koulumaito-ohjelman kokonaisvaltaisessa uudelleentarkastelussa korostuivat kaikkien toimijoiden tätä toimea kohtaan osoittama laaja kiinnostus ja sen jäsenvaltioilta saama voimakas tuki. b) Maidon ja maitotuotteiden ilmaisjakelu, vaikka se lisääkin selvästi kulutusta, ei ole tae ohjelman vaikuttavuuden lisääntymisestä. Tuen kohdentaminen kaikissa jäsenvaltioissa saattaisi lisätä ohjelman täytäntöönpanoon liittyvää hallinnollista työtaakkaa ja johtaa siihen, että jäsenvaltiot jättäytyvät pois ohjelmasta, jolloin sen vaikuttavuus vähenisi merkittävästi. c) Komissio katsoo, että koulumaito-ohjelman vuonna 2008 tehdyllä tarkistuksella on jo vähennetty kouluruokaloihin liittyvän nollavaikutuksen riskiä, koska siinä suljettiin pois tietyt maidon ja maitotuotteiden käyttötavat aterioiden valmistuksessa. Jos tuettujen tuotteiden jakelu kouluruokaloissa jätettäisiin ohjelman ulkopuolelle, tämä voisi vähentää koulumaito-ohjelmaan osallistumista erityisesti tietyissä jäsenvaltioissa, joissa jakelu tapahtuu perinteisesti kouluruokaloissa. Koulumaito-ohjelman näkyvyydestä on vielä todettava, että asetuksen (EY) N:o 657/2008 16 artiklassa edellytetään, että ohjelmaan osallistuvien oppilaitosten pääsisäänkäynnin yhteydessä on esillä ohjelman juliste. Sama pätee myös kouluhedelmäohjelmaan. 3
d) Kouluhedelmäohjelman vuodelle 2012 kaavailtu arviointi tarjoaa tilaisuuden arvioida ohjelman ja sen liitännäistoimenpiteiden vaikuttavuutta. Koulumaito-ohjelman arviointi on myös tarkoitus aloittaa vuonna 2012. e) Näiden kahden ohjelman hallinnoinnissa on jo mahdollista saavuttaa synergiaa jäsenvaltioissa. Ohjelmien arvioinnit voivat myös osoittaa, onko muunlainen synergia mahdollista ja tarkoituksenmukaista. JOHDANTO 3. Koulumaito-ohjelman kaksi tavoitetta eli markkinoiden vakauttaminen ja terveellisen ruokavalion edistäminen kulkevat käsi kädessä, kuten asiaa koskevien EU:n asetusten johdantoosassa todetaan. Laatikko 1: Katso 3 kohtaan annettu vastaus. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 15. Koulumaito-ohjelmassa tukikelpoisten maitotuotteiden luetteloa laajennettiin vuonna 2008 tehdyn tarkistuksen yhteydessä terveysviranomaisten kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta. Jäsenvaltiot voivat valita vapaasti käyttämänsä tuotteet tukikelpoisten tuotteiden luettelosta. Kouluhedelmäohjelmassa kansallisten terveysviranomaisten on hyväksyttävä tukikelpoisia tuotteita koskeva luettelo. 19. Komission yksiköt ovat käsitelleet tai käsittelevät parhaillaan tilintarkastustuomioistuimen liitteessä II esittämiä huomautuksia. Katso liitteessä II annetut yksityiskohtaiset vastaukset. HUOMAUTUKSET 20. Vuonna 1999 tehdyn arvioinnin jälkeen koulumaito-ohjelmaa on tarkistettu useaan otteeseen. Viimeisimmissä, vuosina 2008 ja 2009 tehdyissä tarkistuksissa pyrittiin erityisesti lisäämään sen vaikuttavuutta. Niissä tehtiin seuraavat tärkeimmät muutokset: - tukikelpoisten tuotteiden luetteloa laajennettiin, jotta oppilailla olisi käytettävissään suurempi valikoima terveellisiä maitotuotteita. Komissio otti tässä yhteydessä huomioon jäsenvaltioiden toivomukset ja myös tietyt terveysvaatimukset (tuotteille esimerkiksi määritettiin lisätyn sokerin enimmäismäärä); - keskiasteen oppilaitoksille annettiin sama osallistumisoikeus kuin muille oppilaitoksille (aiemmin ne voitiin jättää ohjelman ulkopuolelle); - tuotteiden käytölle aterioissa asetettiin rajoituksia: tuotteiden olisi säilyttävä oppilaille selvästi näkyvässä ja tunnistettavassa muodossa; - soveltamismenettelyyn liittyviä hallinnollisia vaatimuksia yksinkertaistettiin; - tarkastusmenettelyjä selkeytettiin ja yksinkertaistettiin; 4
- otettiin käyttöön koulumaito-ohjelman julistetta koskeva vaatimus, jotta yleisö olisi tietoinen EU:n tuesta ja itse ohjelmasta. Koulumaito-ohjelman uusi arviointi on tarkoitus aloittaa vuonna 2012. 22. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa raportissa viitataan alennettuun hintaan tapahtuvaan myyntiin ja EU:n koulumaitojärjestelmän kansalliseen tukeen Englannissa, missä hallinnolliseen työtaakkaan vaikuttaa myös ohjelman kansallinen täytäntöönpano. Arvioinnin päätelmistä huolimatta Yhdistynyt kuningaskunta päätti jatkossakin osallistua EU:n ohjelmaan. 23. Koulumaito-ohjelmaa tarkistettiin viimeksi vuosina 2008 ja 2009, ja sen yhteydessä järjestettiin laaja kuuleminen, johon osallistui kaikkien jäsenvaltioiden, neuvoston ja Euroopan parlamentin lisäksi eri sidosryhmiä, kuten muita komission yksiköitä, toimialan edustajia, ohjelmaan osallistuvia yrityksiä sekä myös opettajia, vanhempia ja oppilaita. Kuuleminen tuotti hyödyllisiä ehdotuksia järjestelmän yleisen vaikuttavuuden parantamiseksi, ja komissio otti ehdotukset huomioon ohjelman uudelleentarkastelussa. Katso lisätietoja 20 kohtaan annetusta vastauksesta. Onnistuneessa kuulemisessa ja koulumaito-ohjelman kokonaisvaltaisessa uudelleentarkastelussa korostuivat kaikkien toimijoiden tätä toimea kohtaan osoittama laaja kiinnostus ja sen jäsenvaltioilta saama voimakas tuki. Euroopan parlamentti on myös ilmaissut tukensa koulumaito-ohjelmalle (ja kouluhedelmäohjelmalle). Terveyserojen vähentämisestä EU:ssa 8. maaliskuuta 2011 antamassaan päätöslauselmassa Euroopan parlamentti kehotti komissiota hyödyntämään enemmän YMP:hen kuuluvia tehokkaita ohjelmia (maidon ja hedelmien ilmainen jakelu kouluissa ) ja edistämään näin monipuolista ja laadukasta ruokavaliota. 24 26. Koulumaito-ohjelmassa toimintapolitiikan vaikutus kohdistuu tuotteiden kulutuksen lisääntymiseen sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Toiminnalliset indikaattorit auttavat mittaamaan lyhyen aikavälin vaikutusta. Nämä indikaattorit ovat yksinkertaisia ja tehokkaita, sillä ne antavat hyödyllistä ja tärkeää tietoa ohjelman toiminnasta. Pitkän aikavälin vaikutusten osalta indikaattorien pitäisi pystyä mittaamaan oppilaiden lisääntynyttä tuotteiden kulutusta pitkään sen jälkeenkin, kun he eivät enää ikänsä puolesta kuulu ohjelman piiriin. Tällaisten indikaattorien käyttö on usein kallista, kun taas tulokset jäävät indikaattorien luonteen vuoksi melko epäluotettaviksi. Kun kouluhedelmäohjelmasta saatuihin kokemuksiin perustuvaa vankkaa näyttöä on saatavilla, komissio voi pohtia, pitäisikö sen arvioida pitemmän aikavälin indikaattorien käyttämistä koulumaito-ohjelmassa. Koulumaito-ohjelmassa annetaan lisäksi komissiolle mahdollisuus päättää jäsenvaltioilta vaadittavien ilmoitusten muodosta ja sisällöstä. Esimerkiksi vuosina 2009 2010 jäsenvaltioita on pyydetty toimittamaan kuvaus opetus- ja menekinedistämistoimistaan. Lisäksi on syytä huomata, että koulumaito-ohjelman arviointi on tarkoitus aloittaa vuonna 2012. Kouluhedelmäohjelman vuonna 2012 tehtävän arvioinnin tuloksista on hyötyä käsiteltäessä keskipitkän aikavälin indikaattoreita koskevaa kysymystä. Komissio on tällä välin antanut suuntaviivat jäsenvaltioiden vuosittaisia seurantakertomuksia, joihin sisältyvät tuotosindikaattorit, ja kansallisten ohjelmien arviointia varten. 5
Komissio on lisäksi tarjonnut jo mahdollisuuden vaihtaa parhaita käytäntöjä 26. helmikuuta 2010 ja 24. maaliskuuta 2011 järjestetyissä kouluhedelmäohjelman vuosittaisissa sidosryhmätapaamisissa (joihin osallistuu jäsenvaltioiden edustajia, hedelmien ja vihannesten neuvoa-antava ryhmä ja ulkoisia asiantuntijoita). Molemmissa tapaamisissa keskusteltiin arvioinnista ja mahdollisista keskipitkän tai pitkän aikavälin indikaattoreista. Joulukuussa 2009 perustettua teknistä neuvontaa antavaa asiantuntijaryhmää 2 pyydetään lisäksi antamaan lausunto tästä aiheesta. 28 32. Ohjelman vaikutus ei rajoitu pelkästään sisämarkkinoiden tasapainoon kohdistuviin välittömiin vaikutuksiin, ja ohjelmalla on erityisesti pedagoginen vaikutus oppilaiden tuleviin kulutustottumuksiin. EU:n tuki ja tuotteiden jakelu korostavat tuotteiden ravintoarvoa ja kannustavat jäsenvaltioita osoittamaan ohjelmaan kansallisia lisäresursseja. Kouluhedelmäohjelman vaikuttavuus voi lisääntyä ohjelman päästessä kunnolla vauhtiin, jos yhtäältä käytetään kaikkia käytettävissä olevia määrärahoja ja jos toisaalta ohjelma auttaa muuttamaan perheiden ravintotottumuksia. Kouluhedelmäohjelman vuonna 2012 tehtävän arvioinnin yhteydessä tarkastellaan myös talousarvionäkökohtia. 33 35. Muutamat esimerkit osoittavat, että jäsenvaltiot voivat suunnitella tuotteiden jakelun tavalla, joka vastaa paremmin niiden kansallista tilannetta ja kulutustottumuksia, erityisesti jos EU:n tukea täydennetään kansallisilla resursseilla. 36. Vaikka jäsenvaltiot eivät ole kohdentaneet resursseja ravintotarpeiden perusteella ohjelman ensimmäisenä täytäntöönpanovuotena, mikään ei estä niitä tekemästä näin tulevaisuudessa. Tällaisten kriteerien asettaminen komission toimesta tekisi kouluhedelmäohjelman täytäntöönpanosta entistä monimutkaisempaa. Kun otetaan huomioon erilaiset kansalliset tilanteet, kriteerit olisi tarkoituksenmukaisempaa asettaa jäsenvaltioissa. 37. Se, että ohjelman pääasiallisina edunsaajina ovat jäsenvaltiot, joissa maitotuotteiden kulutus asukasta kohti on suurinta, ei todista, ettei järjestelmä ole vaikuttava. Kyseisissä jäsenvaltioissa ohjelmalla autetaan hyvän kulutustason ylläpitämistä. Maidon kulutus on odotetusti suurinta jäsenvaltioissa, joissa maidon kulutus on ravitsemuksen painopistealue (erityisesti kun nämä jäsenvaltiot myös myöntävät eniten täydentävää tukea). Kulutustottumuksiin on puolestaan vaikeampi vaikuttaa jäsenvaltioissa, joissa maidolle annetaan suhteessa vähäisempi painoarvo. Laatikko 6: Katso 37 kohtaan annettu vastaus. 38 39. Jäsenvaltiot pitävät koulumaito-ohjelmaa erittäin myönteisenä siitä huolimatta, että tuen määrä tuoteyksikköä kohti on vähäinen. 2 KOMISSION PÄÄTÖS, tehty 18 päivänä joulukuuta 2009, kouluhedelmäjärjestelmää koskevaa teknistä neuvontaa antavan asiantuntijaryhmän perustamisesta (2009/986/EU). 6
Kuten tilintarkastustuomioistuin on maininnut (ks. 23 kohta), järjestelmän soveltamisen yksinkertaistamiseksi on toteutettu useita aloitteita. Vuosien 2008 ja 2009 tarkistuksissa tehdyistä muutoksista keskusteltiin seikkaperäisesti, ja niitä analysoitiin jäsenvaltioiden ja eri sidosryhmien kanssa. Komissiossa pohditaan parhaillaan, miten järjestelmää voitaisiin vielä yksinkertaistaa. Laatikko 7 Katso 38 39 kohtaan annettu vastaus. 40 43. Vaikka EU:n tuen määrä on melko vähäinen tuotteen hintaan ja jakelukustannuksiin verrattuna, pelkällä tuetun tuotteen jakelulla voidaan periaatteessa tehdä tuotetta tunnetuksi ja antaa sille arvoa (ks. tilintarkastustuomioistuimen huomautusten 66 kohta). Jakelu voi myös innostaa jäsenvaltioita antamaan täydentävää tukea. Tässä mielessä jäsenvaltiot voivat myöntää lisää kansallisia taloudellisia resursseja maidon ilmaisjakelun mahdollistamiseksi. Kuten edellä on mainittu, ohjelmasta aiheutuvaa hallinnollista työtaakkaa on jo kevennetty aiempien tarkistusten yhteydessä, ja parhaillaan pohditaan, miten koulumaito-ohjelmaa voitaisiin entisestään yksinkertaistaa. 44 45. Katso 38 39 kohtaan annettu vastaus. Laatikko 8 Katso 38 39 kohtaan annettu vastaus. 46. Tilintarkastustuomioistuimen nollavaikutuksesta esittämästä yleisestä arviosta on todettava, että vaikka tämä käsite onkin teoriassa houkutteleva, nollavaikutusta ei voida käytännössä mitata. Kukaan ei nimittäin voi tietää, millainen olisi viiteskenaario (skenaario, jossa toimintapolitiikkaa ei toteuteta), johon verrataan skenaariota, jossa toimintapolitiikkaa toteutetaan. 47 50. Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut, maidon jakelulla kouluruokaloissa on joitakin etuja, kuten erityisesti alhaisemmat jakelukustannukset. Tähän jakelumuotoon liittyvää nollavaikutusta on itse asiassa vähennetty vuonna 2008 tehdyllä tarkistuksella, jossa rajattiin maidon ja maitotuotteiden käyttötapoja aterioiden valmistuksessa. 51 52. Monissa jäsenvaltioissa, joissa ohjelman sosiaalinen luonne on voimakkaampi, jo pienelläkin hintaerolla voi olla todellinen vaikutus siihen, ostetaanko tuotteita vai ei. Laatikko 10 Katso 22 kohtaan annettu vastaus. 60 63. EU:n tuen vähäisestä määrästä huolimatta ohjelmaa kannatetaan laajasti jäsenvaltioissa. Ohjelma rohkaisee kansallisia viranomaisia myöntämään täydentävää tukea, kuten tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat esimerkit osoittavat. Joissain jäsenvaltioissa tuotteita jaellaan ilmaiseksi ja jakelu voidaan järjestää siten, että varmistetaan paremmat tulokset ja suurempi vaikuttavuus. Tuettujen tuotteiden jakelusta kouluruokaloissa on todettava, että tietyissä jäsenvaltioissa tuotteiden jakelu tapahtuu perinteisesti näin. Erityisesti tällaisissa tapauksissa kyseisen jakelumuodon pois jättäminen voisi vähentää koulumaito-ohjelmaan osallistumista. 7
Tilintarkastustuomioistuimen huomautustensa 60 kohdassa mainitsemasta Ranskan tapauksesta on syytä tähdentää, että jäsenvaltioiden vastuulla on päättää ohjelmaan osallistumisesta ja oppilaitosten vastuulla on päättää, miten EU:n tukea käytetään, tuotteiden jakeluun kouluruokaloissa vai niiden ulkopuolella. 64. Ohjelman kustannuksiin ja vaikuttavuuteen vaikuttavat jossain määrin sen täytäntöönpanon yhteydessä paikan päällä tehtävät päätökset. Paikallisilla tai kansallisilla viranomaisilla on verrattain paljon liikkumavaraa ohjelman toteuttamisessa. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat mahdollisuudet ovat vain joitakin esimerkkejä tästä. Päätös siitä, miten ohjelmaa hallinnoidaan, tehdään paikallisesti, joten ei olisi tarkoituksenmukaista rajoittaa näitä hallinnointiin liittyviä mahdollisuuksia EU:n tasolla. Komissio voi pohtia, miten tiedonvaihtoa asiaankuuluvista kansallisista parhaista käytännöistä voitaisiin edistää. 66 70. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen arvioon, jonka mukaan ohjelma voi periaatteessa jo sinällään viestittää tuotteen ravintoarvosta ja näkyvyys varmistetaan useimmissa tapauksissa kouluruokaloiden ulkopuolella tapahtuvalla jakelulla. Tilintarkastustuomioistuimen 69 kohdassa ja alaviitteessä 42 mainitsemasta tuotteen kouluruokaloissa tapahtuvasta jakelusta on todettava, että vuonna 2008 tehdyssä tarkistuksessa muutettiin säännöksiä, jotka koskevat joitain maidon ja maitotuotteiden käyttötapoja aterioiden valmistuksessa. Tavoitteena oli, että tuotteet säilyvät oppilaille näkyvässä ja tunnistettavassa muodossa, jottei ohjelma menetä pedagogista luonnettaan. Tietyissä jäsenvaltioissa jakelu tapahtuu perinteisesti kouluruokaloissa. Erityisesti tällaisissa tapauksissa kyseisen jakelumuodon pois jättäminen voisi vähentää koulumaito-ohjelmaan osallistumista. Lisäksi asetuksen (EY) N:o 657/2008 16 artiklassa edellytetään, että ohjelmaan osallistuvien oppilaitosten pääsisäänkäynnin yhteydessä on esillä ohjelman juliste. Asetuksen mukaan julisteessa on suositeltavaa painottaa ravitsemuksellisia etuja ja lapsille suunnattuja ravinto-ohjeita. 73 74. Kuten edellä mainittiin, asetuksessa edellytetään, että ohjelmaan osallistuvien oppilaitosten pääsisäänkäynnin yhteydessä on esillä ohjelman juliste. Asetuksen mukaan julisteessa on suositeltavaa painottaa ravitsemuksellisia etuja ja lapsille suunnattuja ravinto-ohjeita. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden velvollisuutena on panna ohjelma täytäntöön EU:n tasolla määritetyssä kehyksessä. Esimerkkejä koulumaito-ohjelmaan liittyvistä opetus- ja menekinedistämistoimista löytyy monista jäsenvaltioista. Jo pelkkä ohjelman soveltaminen kansallisella tasolla rohkaisee jäsenvaltioita, jotka toteuttavat maitoa ja maitotuotteita koskevia opetus- ja menekinedistämistoimia, viittamaan näissä toimissa koulumaito-ohjelmaan, ainakin mahdollisen synergian hyödyntämistä varten. 75 76. Kuten 24 26 kohtaan annetussa vastauksessa huomautettiin, ohjelman pedagogista vaikutusta koskevien pitkän aikavälin indikaattorien käyttäminen olisi erittäin kallista. Pedagoginen vaikutus jatkuu pitkään sen jälkeenkin, kun oppilaat eivät enää ikänsä puolesta kuulu ohjelman piiriin, ja saattaa myös ulottua heidän perheisiinsä. Tämänkaltaiset indikaattorit tai arvioinnit edellyttäisivät suhteettoman suuria resursseja, ja niiden tulokset olisivat väistämättä epävarmoja. 8
Kun kouluhedelmäohjelmasta saatuihin kokemuksiin perustuvaa vankkaa näyttöä on saatavilla, komissio voi pohtia, pitäisikö sen arvioida pitemmän aikavälin indikaattorien käyttämistä koulumaito-ohjelmassa. Se, että ohjelmaan osallistuminen vähenee lasten iän noustessa, ei sinänsä todista ohjelman keskipitkän tai pitkän aikavälin vaikutuksen puuttumista. Useimmiten ohjelmaan osallistuminen ei määräydy oppilaiden päätöksen tai mieltymysten mukaan, vaan sen ratkaisevat kyseiset hallinnolliset elimet. 81. Kouluhedelmäohjelman vuonna 2012 tehtävä arviointi tarjoaa tilaisuuden tarkastella liitännäistoimenpiteitä. Komissio pyrkii parhaillaan parantamaan asetuksen (EY) N:o 288/2009 säännöksiä liitännäistoimenpiteiden osalta. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 82. Koulumaito-ohjelmaa on tarkistettu useaan otteeseen viime vuosikymmenen aikana, viimeksi vuosina 2008 ja 2009, jolloin pyrittiin erityisesti lisäämään sen vaikuttavuutta. Tässä yhteydessä järjestettiin laaja kuuleminen, johon osallistui jäsenvaltioiden, neuvoston ja Euroopan parlamentin lisäksi eri sidosryhmiä. Kuuleminen tuotti hyödyllisiä ehdotuksia järjestelmän yleisen tehokkuuden parantamiseksi, ja komissio otti ehdotukset huomioon ohjelman uudelleentarkastelussa. Tässä yhteydessä tehtiin seuraavat tärkeimmät muutokset: - tukikelpoisten tuotteiden luetteloa laajennettiin, jotta oppilailla olisi käytettävissään suurempi valikoima terveellisiä maitotuotteita. Komissio otti tässä yhteydessä huomioon jäsenvaltioiden toivomukset ja myös tietyt terveysvaatimukset (tuotteille esimerkiksi määritettiin lisätyn sokerin enimmäismäärä); - keskiasteen oppilaitoksille annettiin sama osallistumisoikeus kuin muille oppilaitoksille (aiemmin ne voitiin jättää ohjelman ulkopuolelle); - tuotteiden käytölle aterioissa asetettiin rajoituksia: tuotteiden olisi säilyttävä oppilaille selvästi näkyvässä ja tunnistettavassa muodossa; - soveltamismenettelyyn liittyviä hallinnollisia vaatimuksia yksinkertaistettiin; - tarkastusmenettelyjä selkeytettiin ja yksinkertaistettiin; - otettiin käyttöön koulumaito-ohjelman julistetta koskeva vaatimus, jotta yleisö olisi tietoinen EU:n tuesta ja itse ohjelmasta. Onnistuneessa kuulemisessa ja koulumaito-ohjelman kokonaisvaltaisessa uudelleentarkastelussa korostuivat kaikkien toimijoiden tätä toimea kohtaan osoittama laaja kiinnostus ja sen jäsenvaltioilta saama voimakas tuki. Euroopan parlamentti on myös ilmaissut tukensa koulumaito-ohjelmalle (ja kouluhedelmäohjelmalle). Terveyserojen vähentämisestä EU:ssa 8. maaliskuuta 2011 antamassaan 9
päätöslauselmassa 3 Euroopan parlamentti kehotti komissiota hyödyntämään enemmän YMP:hen kuuluvia tehokkaita ohjelmia (maidon ja hedelmien ilmainen jakelu kouluissa ) ja edistämään näin monipuolista ja laadukasta ruokavaliota. 83 a). Vaikka EU:n tuen määrä on vähäinen, sitä voidaan täydentää kansallisella osarahoituksella, kuten tehdään useissa jäsenvaltioissa. Tuen verrattain vähäisestä määrästä huolimatta koulumaitoohjelmalla edistetään jäsenvaltioiden osallistumista ja korostetaan tuotteen ravintoarvoa. Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen nollavaikutuksen laajuudesta. Se katsoo, että ohjelman viimeisimmän tarkistuksen myötä on vähennetty tuotteiden jakeluun kouluruokaloissa liittyvää riskiä. 83 b) Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden velvollisuutena on panna ohjelma täytäntöön EU:n tasolla määritetyssä kehyksessä. Esimerkkejä koulumaito-ohjelmaan liittyvistä opetus- ja menekinedistämistoimista löytyy monista jäsenvaltioista. Lisäksi asetuksen (EY) N:o 657/2008 16 artiklassa edellytetään, että ohjelmaan osallistuvien oppilaitosten pääsisäänkäynnin yhteydessä on esillä ohjelman juliste. 84. Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen kouluhedelmäohjelmasta esittämiin, kokonaisuutena ottaen myönteisiin päätelmiin. Vuonna 2012 kouluhedelmäohjelman arvioinnin tulokset ovat käytettävissä ja käynnistetään koulumaito-ohjelman arviointi. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa joidenkin kouluhedelmäohjelman toimien sisällyttämistä koulumaito-ohjelmaan sen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Jäsenvaltioilla on jo nyt mahdollisuus soveltaa liitännäistoimenpiteitä. 85. Kouluhedelmäohjelman vaikuttavuus voi lisääntyä ohjelman päästessä kunnolla vauhtiin, jos yhtäältä käytetään kaikkia käytettävissä olevia määrärahoja ja jos toisaalta ohjelma auttaa muuttamaan perheiden ravintotottumuksia. Kouluhedelmäohjelman vuonna 2012 tehtävän arvioinnin yhteydessä tarkastellaan myös talousarvionäkökohtia. Vaikka jäsenvaltiot eivät ole kohdentaneet resursseja ravintotarpeiden perusteella ohjelman ensimmäisenä täytäntöönpanovuotena, mikään ei estä niitä tekemästä näin tulevaisuudessa. Tällaisten kriteerien asettaminen komission toimesta tekisi kouluhedelmäohjelman täytäntöönpanosta entistä monimutkaisempaa. Kun otetaan huomioon erilaiset kansalliset tilanteet, kriteerit olisi tarkoituksenmukaisempaa asettaa jäsenvaltioissa. 86. a) Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen arvioon sen koulumaito-ohjelmassa havaitsemien puutteiden merkittävyydestä. 3 Euroopan parlamentin päätöslauselma 8. maaliskuuta 2011 terveyserojen vähentämisestä EU:ssa (2010/2089(INI)), 63 kohta. 10
Koulumaito-ohjelmaa tarkistettiin vuosina 2008 ja 2009, ja sen yhteydessä järjestettiin laaja kuuleminen, johon osallistui kaikkien jäsenvaltioiden, neuvoston ja Euroopan parlamentin lisäksi eri sidosryhmiä, kuten muita komission yksiköitä, toimialan edustajia, ohjelmaan osallistuvia yrityksiä sekä myös opettajia, vanhempia ja oppilaita. Kuuleminen tuotti hyödyllisiä ehdotuksia järjestelmän yleisen vaikuttavuuden parantamiseksi, ja komissio otti ehdotukset huomioon ohjelman uudelleentarkastelussa. Onnistuneessa kuulemisessa ja koulumaito-ohjelman kokonaisvaltaisessa uudelleentarkastelussa korostuivat kaikkien toimijoiden tätä toimea kohtaan osoittama laaja kiinnostus ja sen jäsenvaltioilta saama voimakas tuki. Ohjelman seuraava arviointi on tarkoitus aloittaa vuonna 2012. Sen tulokset osoittavat, mitkä muutokset ovat tarkoituksenmukaisia tulevaisuudessa. b) Maidon ja maitotuotteiden ilmaisjakelu, vaikka se lisääkin selvästi kulutusta, ei ole tae ohjelman vaikuttavuuden lisääntymisestä. Tuen kohdentamisen edellyttäminen kaikilta jäsenvaltioilta saattaisi lisätä ohjelman täytäntöönpanoon liittyvää hallinnollista työtaakkaa ja johtaa siihen, että jäsenvaltiot jättäytyvät pois ohjelmasta, jolloin sen vaikuttavuus vähenisi merkittävästi. c) Komissio katsoo, että koulumaito-ohjelman vuonna 2008 tehdyllä tarkistuksella on jo vähennetty kouluruokaloihin liittyvän nollavaikutuksen riskiä, koska siinä suljettiin pois tietyt maidon ja maitotuotteiden käyttötavat aterioiden valmistuksessa. Tavoitteena oli, että tuotteet säilyvät oppilaille näkyvässä ja tunnistettavassa muodossa, jottei ohjelma menetä pedagogista luonnettaan. Lisäksi asetuksen (EY) N:o 657/2008 16 artiklassa edellytetään, että ohjelmaan osallistuvien oppilaitosten pääsisäänkäynnin yhteydessä on esillä ohjelman juliste. d) Kouluhedelmäohjelman vuodelle 2012 kaavailtu arviointi tarjoaa tilaisuuden tarkastella ohjelman ja sen liitännäistoimenpiteiden vaikuttavuutta. Koulumaito-ohjelman arviointi on myös tarkoitus aloittaa vuonna 2012. e) Näiden kahden ohjelman hallinnoinnissa on jo mahdollista saavuttaa synergiaa jäsenvaltioissa. Ohjelmien arvioinnit voivat myös osoittaa, onko muunlainen synergia mahdollista ja tarkoituksenmukaista (ks. myös 86 d kohtaan annettu vastaus). 87. a) Nykyiset, lyhyen aikavälin vaikutuksen mittaamiseen tarkoitetut indikaattorit ovat tehokkaita, antavat hyödyllistä tietoa koulumaito-ohjelman toiminnasta ja täyttävät varainhoitoasetuksessa asetetut vaatimukset. Pitkän aikavälin indikaattorit olisivat kalliita ja tuottaisivat melko epävarmoja tuloksia. Kouluhedelmäohjelman vuonna 2012 tehtävän arvioinnin tuloksista on hyötyä käsiteltäessä keskipitkän aikavälin indikaattoreita koskevaa kysymystä. Komissio on tällä välin antanut suuntaviivat jäsenvaltioiden vuosittaisia seurantakertomuksia, joihin sisältyvät tuotosindikaattorit, ja kansallisten ohjelmien arviointia varten. 11
Joulukuussa 2009 perustettua teknistä neuvontaa antavaa asiantuntijaryhmää pyydetään lisäksi antamaan lausunto tästä aiheesta. b) Useita yksinkertaistamistoimia on jo käynnissä. Eniten liikkumavaraa ohjelman hallinnoinnin yksinkertaistamisessa on kuitenkin jäsenvaltioilla ja paikalliselimillä. Kouluhedelmäohjelmassa hyviä käytäntöjä on mahdollista vaihtaa kouluhedelmäohjelman verkkosivuilla, vuosittaisissa sidosryhmätapaamisissa ja teknistä neuvontaa antavan asiantuntijaryhmän lausuntojen pohjalta. Komissio voi pohtia, miten tiedonvaihtoa asiaankuuluvista kansallisista parhaista käytännöistä voitaisiin edistää. Komissio seuraa säännöllisesti kouluhedelmäohjelman toimintaa, ohjelman yksinkertaistamiseen ja parantamiseen liittyvät kysymykset mukaan luettuina, hallintokomitean kokouksissa ja kahdenvälisissä tapaamisissa jäsenvaltioiden kanssa. Täytäntöönpanosääntöjä muutettiin lisäksi asetuksessa 34/2011, ja muut muutokset ovat mahdollisia tulevaisuudessa. c) Komissio tutkii parhaillaan mahdollisuutta yksinkertaistaa entisestään tarkastusmenettelyjä. Kouluhedelmäohjelman soveltamisasetuksen (EY) N:o 288/2009 tähän osaan sisältyvät koulumaitoohjelmassa käytössä olevat menettelyt, jotka ovat jäsenvaltioille tuttuja jo pitkältä ajalta. Asetuksessa säädetään vähimmäissäännöistä EU:n menojen sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi. 12
LIITE II 1. Komissio vahvistaa, että päiväkodit ovat tukikelpoisia koulumaito-ohjelmassa. Jäsenvaltioille on toimitettu tulkintahuomautus asiasta. 2. Komissio on toimittanut jäsenvaltioille tulkintahuomautuksen, jonka mukaan kunnat voivat olla hakijoina koulumaito-ohjelmassa. Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä, että tätä kohtaa on edelleen selkeytettävä, ja tarkastelee sitä ohjelman seuraavan tarkistuksen yhteydessä. 9. Jos tilintarkastustuomioistuimen huomautukset kouluhedelmäohjelman liitännäistoimenpiteiden rahoituksesta vahvistetaan oikeiksi, ne johtavat jatkotoimiin tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. 10. Joulukuussa 2009 perustettu teknistä neuvontaa antava asiantuntijaryhmä arvioi tätä kysymystä. Lisäksi parhaiden käytäntöjen vaihtaminen auttaa tällä alalla edistymisessä. 11. Komission tarkastusyksiköt ovat käsitelleet tätä kysymystä. 13