EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 27/06/2008 SG-Greffe (2008) D/204290 Viestintävirasto (FICORA) Itämerenkatu 3 A FIN-00180 Helsinki Suomi Rauni Hagman, Ylijohtaja Fax: +358 969 666 37 Arvoisa Rauni Hagman, Asia: Tapaus FI/2008/0778: Puheensiirto kohdeverkkona toimivassa yksittäisessä matkaviestintäverkossa Direktiivin 2002/21/EY 1 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu lausunto I. MENETTELY Ilmoitus saatiin Suomen kansalliselta sääntelyviranomaiselta Viestintävirastolta (Ficora) 30. toukokuuta 2008, jolloin ilmoitus siis tuli viralliseksi. Tarkasteltava toimenpideluonnos liittyy puheensiirtoa kohdeverkkona toimivassa yksittäisessä matkaviestinverkossa koskevaan markkinaan ( yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva liikenne ) 2. Kyseessä on matkaviestinnän virtuaalioperaattori TDC Finlandin ( TDC ) verkko Suomessa. Ilmoitus täydentää aiempia ja komission jo arvioimia ilmoituksia toimenpideluonnoksista, jotka koskevat matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoita TeliaSoneran, DNA:n, Elisan ja Ålands Mobiltelefonin matkaviestinverkoissa Suomessa 3. 1 2 3 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä ( puitedirektiivi ), EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33. Vastaa markkinaa 7 komission suosituksessa, annettu 17 päivänä joulukuuta 2007, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EUVL L 344, 28.12.2007, s. 65 69 ( suositus ). Tapaukset FI/2003/0031, SG-Greffe (2003) D/233787 ja FI/2006/0403, SG-Greffe (2006) D/2003136. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2) 299 11 11.
Kansallinen kuuleminen 4 käynnistyi 17. huhtikuuta 2008 ja siinä määräaika lausunnoille oli 26. toukokuuta 2008. Yhteisön tason kuuleminen päättyy 30. kesäkuuta 2008. Kesäkuun 10. päivänä 2008 Viestintävirastolta pyydettiin lisätietoja. Vastaus saatiin 17. kesäkuuta 2008. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansallisilla sääntelyviranomaisilla ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa ilmoitetusta toimenpideluonnoksesta kyseiselle sääntelyviranomaiselle. II. TOIMENPIDELUONNOKSEN KUVAUS Luonnoksessa viitataan Viestintäviraston analyysiin laskevan liikenteen markkinoista TDC:n yksittäisessä matkaviestintäverkossa 5. TDC käynnisti matkapuhelupalvelujen tarjonnan vuoden 2003 lopulla Elisan verkossa ja siirtyi vuonna 2007 virtuaalioperaattoriksi DNA:n verkkoon. Ahvenanmaalla TDC käyttää Ålands Mobiltelefonin matkaviestinverkkoa. Kuten muutkin matkaviestinoperaattorit Suomessa, TDC neuvottelee virtuaaliverkkoonsa laskevan liikenteen hinnat muiden verkkooperaattorien kanssa 6. II.1 Markkinamäärittely Komission suosituksen mukaisesti Viestintävirasto määrittelee merkitykselliseksi hyödykemarkkinaksi TDC:n yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen, joka sisältää kaikista kiinteistä puhelinverkoista tai matkaviestinverkoista TDC:n verkkoon tulevat puhelut. Viestintäviraston mukaan tämä markkina sisältää myös laskevalle liikenteelle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Markkinamääritelmään kuuluu kaikki matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne käytettävästä verkkoteknologiasta riippumatta. Merkityksellisen maantieteellisen markkinan muodostaa TDC:n virtuaaliverkon peittoalue. II.2 Huomattavan markkinavoiman ( HMV ) toteaminen Markkina-analyysinsa perusteella Viestintävirasto esittää TDC:n nimeämistä huomattavan markkinavoiman yritykseksi sen virtuaaliseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla. Viestintäviraston käyttämät pääasialliset kriteerit arvioitaessa huomattavaa markkinavoimaa (HMV) ovat: i) suuri markkinaosuus (operaattorilla on 100 % markkinaosuus merkityksellisellä markkinalla), ii) tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen, iii) päätäntävalta kaikkeen sen verkkoon tulevaan liikenteeseen sekä horisontaalinen integraatio, iv) tosiasiallisen ja potentiaalisen kilpailun puuttuminen (yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevaa liikennettä eivät voi tarjota muut operaattorit kuin verkon omistaja). 4 5 6 Puitedirektiivin 6 artiklan mukainen. TDC on osa tanskalaista TDC Groupia ja tarjoaa data-, Internet- ja puhelupalveluja. Virtuaalioperaattori ostaa radio- ja tukiasemaverkkopalvelut matkaviestinverkkoyritykseltä, mutta keskeisiä verkkopalveluja, kuten kotisijaintirekisteriä (HLR-rekisteriä), se ylläpitää omassa verkossaan (ydinverkossa). 2
II.3 Sääntelylliset velvoitteet Analyysinsa pohjalta Viestintävirasto katsoo, että sääntelylliset velvoitteet voidaan asettaa myös virtuaalioperaattorille, joka toimii toisen matkaviestinoperaattorin verkossa tästä riippumattomasti ja ostaa tältä laskevan liikenteen palvelut. Viestintävirasto esittää TDC:lle asetettaviksi seuraavia velvoitteita: i) yhteenliittämisvelvollisuus, ii) toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus, iii) velvollisuus soveltaa syrjimätöntä hinnoittelua ja tarjota laskevan liikenteen palvelua ja siihen liittyviä yhteenliittämispalveluja syrjimättömin ehdoin. Viestintävirasto katsoo, että TDC:tä ei tarvitse asettaa tiukempaan hintasääntelyyn, koska viestintämarkkinalaissa asetetaan jo operaattoreille velvollisuus pidättäytyä kohtuuttomasta yhdysliikennepalvelujen (kuten laskevan liikenteen välittämisen) hinnoittelusta 7. Viestintäviraston mukaan TDC:lle asetettua hinnoitteluvelvollisuutta kaventaa viestintämarkkinalain 43, jonka 4 momentin mukaan teleyrityksen ei tarvitse hinnoitella erikseen laskevaa liikennettä kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, paitsi jos yhteys on valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla 8. III. LAUSUNTO Komissio on tutkinut ilmoituksen sekä Viestintäviraston toimittamat lisätiedot ja antaa seuraavan lausunnon 9 : Laskevan puheliikenteen välittämisestä perittävien hintojen eriyttäminen puhelun alkuperän mukaan Viestintäviraston markkinamääritelmä kattaa asianmukaisesti kaikki laskevan liikenteen palvelut puhelun alkuperästä riippumatta, eli suoraan, tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla kiinteästä verkosta soitetut puhelut ja matkaviestinverkosta soitetut puhelut. Kiinteästä verkosta suoraan eli ilman tunnusta tai 7 8 9 Viestintäviraston mukaan hintoja on pidettävä kohtuuttoman korkeina, jos ne selvästi poikkeavat yleisestä hintatasosta. Vuonna 2008 laskevan puheliikenteen välittämisestä peritään Elisan ja TeliaSoneran verkossa 5,1 senttiä minuutilta ja DNA:n ja Ålands Mobiltelefonin verkossa 6 senttiä minuutilta. Operaattorit ovat jo sopineet joulukuusta 2009 lähtien perittävät hinnat, jotka ovat vastaavasti 4,9 ja 5,4 senttiä minuutilta. Samoin ne ovat sopineet noudattavansa tasahinnoittelua joulukuusta 2009. TDC:n hinta vuonna 2008 on [ ] senttiä/minuutti, ja vuoden 2009 hintoja koskevat neuvottelut ovat vielä kesken. Tässä yhteydessä on muistettava, että komissio käynnisti sille perustamissopimuksen 226 artiklassa annettujen valtuuksien mukaisesti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa prosessin, joka koski yhteisön lainsäädännön rikkomista tässä asiassa. Perustellussa lausunnossaan (N:o 2004/2041) komissio katsoi, että Suomen lainsäädäntö on ristiriidassa puitedirektiivin 8 artiklan 1 kohdan, 2 kohdan b alakohdan ja 3 kohdan c alakohdan, valtuutusdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ja käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 1 ja 4 kohdan kanssa, koska viestintämarkkinalain 42 ja 43 :ssä rajoitetaan laskevan liikenteen hintasääntelyä kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon suuntautuvien puhelujen osalta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin totesi, ettei komissio ollut pystynyt esittämään asiassa riittävää näyttöä (ks. asia C-387/06, 10. tammikuuta 2008, ei vielä julkaistu). Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukainen. 3
ensisijaisvalintaa soitettuja puheluja koskevat laskevan liikenteen maksut on Suomessa kuitenkin jätetty hintasääntelymahdollisuuden ulkopuolelle. Komissio katsoo puitedirektiivin 10 16 artiklan 4 kohdan ja käyttöoikeusdirektiivin 11 8 artiklan 4 kohdan perusteella, että korjaavien toimenpiteiden käyttömahdollisuuden rajaaminen ilman asianmukaisia perusteita vain osaan palveluista markkinoilla esimerkiksi laskevan liikenteen markkinoilla, joilla tietty verkko-operaattori on määräävässä asemassa, voi vääristää markkinoita. Kuten komissio totesi Viestintäviraston aiempia ilmoituksia koskevassa lausunnossaan, markkinavääristymä voi ilmetä esimerkiksi perusteettomina vähittäishintojen eroina, kiinteän verkon ja matkaviestinverkon operaattoreiden välisenä syrjintänä tai markkinoilletuloa ehkäisevinä toimintaolosuhteina. Tähän liittyen komissio huomauttaa, että Suomessa kiinteästä verkosta matkapuhelinverkkoon ilman tunnusta tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen vähittäishinta (25 senttiä minuutilta plus paikallisverkkomaksu) on huomattavasti korkeampi kuin kiinteästä verkosta matkapuhelinverkkoon tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla soitettujen puhelujen hinnat (15 senttiä) ja matkaviestinverkkojen väliset puhelut (7 8 senttiä). Yhteisön perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisessa perustellussa lausunnossaan komissio viittasi Viestintäviraston väitteeseen, jonka mukaan viestintämarkkinalain 43 4 momentti estää sitä asettamasta hintasääntelyvelvoitteita matkaviestinoperaattoreille koskien sellaisia kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon suuntautuvia puheluja, joita ei ole soitettu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin totesi tuomiossaan, että komission argumentit, joihin sisältyi myös edellä mainittu Viestintäviraston väite, eivät riittäneet näytöksi siitä, että kyseinen kansallinen lainsäädäntö rajoittaisi Viestintäviraston toimivaltaa 12. Tätä taustaa vasten komissio pyytääkin Viestintävirastoa seikkaperäisesti selvittämään, miten kyseiset viestintämarkkinalain säännökset itse asiassa rajoittavat sen toimivaltaa tässä tarkasteltujen puhelutyyppien osalta. Mikäli Viestintävirasto edelleen pysyy kannassaan, että sen toimivalta on tässä asiassa tosiasiallisesti rajoitettu, komissio muistuttaa Viestintävirastoa tapauksessa FI/2003/0031 esittämistään huomioista, jotka koskivat yhteisön oikeuden ensisijaisuutta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti, ja pyytää sitä korjaamaan vääristymät puitedirektiivin 8 artiklassa säädettyjen sääntelyllisten tavoitteiden hengessä. Tässä yhteydessä Viestintäviraston on noudatettava puitedirektiivin 6 artiklassa ja 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjä kuulemismenettelyjä. Kustannussuuntautuneet laskevan liikenteen maksut Komissio myöntää, että nykyiset kaupallisesti neuvotellut matkaviestinoperaattoreiden, tässä tapauksessa TDC:n, soveltamat laskevan 10 11 12 Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla vallitse todellista kilpailua, sen on puitedirektiivin mukaan asetettava huomattavan markkinavoiman yrityksille erityiset asianmukaiset sääntelylliset velvollisuudet. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä ( käyttöoikeusdirektiivi ). Ks. tuomion kohdat 24-27. 4
liikenteen hinnat ovat Suomessa selvästi alle EU:n keskitason. TDC, kuten muutkin matkaviestinoperaattorit Suomessa, neuvottelee laskevan liikenteen hinnat muiden matkaviestinoperaattorien kanssa, ja Viestintävirasto ilmoittaa seuraavansa laskevan liikenteen hinnoittelun kehittymistä ja puuttuvansa tilanteeseen asettamalla TDC:lle lisävelvoitteita, elleivät kaupalliset neuvottelut johda haluttuun lopputulokseen. Vaikka periaatteessa yritysten pitäisi neuvotella keskenään vilpittömässä mielessä käyttöoikeutta ja yhteenliittämistä koskevista sopimuksista 13, oikeasuhteisten laskevan liikenteen hintojen asettamisen jättämistä kaupallisten neuvottelujen varaan ei pidetä tuloksellisimpana ja läpinäkyvimpänä tapana ratkaista todettua kilpailuongelmaa. Varsinkin kun otetaan huomioon TDC:n monopoliasema sen virtuaaliverkkoon laskevassa liikenteessä sekä tasapainottavan ostajavoiman puuttuminen, jää epäselväksi, johtavatko kaupalliset neuvottelut kustannussuuntautuneeseen laskevan liikenteen hinnoitteluun. Komissio on toistuvasti ilmaissut näkemyksensä, jonka mukaan laskevan liikenteen välittämisestä perittävät maksut olisi asetettava symmetrisiksi ja tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivan operaattorin kustannuksia, ja että kaikenlainen hinnoittelun asymmetria olisi pystyttävä asianmukaisesti perustelemaan ja sen tulisi olla vain tilapäistä. Tätä taustaa vasten komissio pyytää Viestintävirastoa osoittamaan nyt meneillään olevassa markkinakatsauksessa, että TDC:n tämänhetkiset laskevan liikenteen maksut ovat kustannussuuntautuneita ja johdonmukaisia suhteessa ennakointilähtöisen taloudellisen tehokkuuden periaatteisiin, sekä varmistamaan, että laskevan liikenteen hinnoittelun asymmetriat poistuvat kohtuullisessa aikataulussa. Komissio pyytää Viestintävirastoa seuraamaan tiiviisti TDC:n laskevan liikenteen hintakehitystä ja ryhtymään tarvittaessa tulokselliseen TDC:n hintojen sääntelyyn. Johdonmukaista yleiseurooppalaista lähestymistapaa tarvitaan Euroopan sääntelyviranomaisten ERG-ryhmässä ja komissiossa kehitetään parhaillaan yhteistä johdonmukaista kustannuslaskentamenetelmää matkaviestinnän laskevaa liikennettä varten, ja komissio pyytääkin Viestintävirastoa tarkastelemaan analyysiaan uudelleen, kun Euroopan tasolla on vahvistettu asiaan yhteinen lähestymistapa. Puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti Viestintäviraston on otettava muiden kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission lausunnot mahdollisimman laajasti huomioon ja se voi hyväksyä lopullisen toimenpideluonnoksen ja ilmoittaa toimenpiteen komissiolle. Komission kanta tähän nimenomaiseen ilmoitukseen ei rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpideluonnoksiin. Suosituksen 2003/561/EY 14 12 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan verkkosivuillaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. 13 14 Ks. käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 5 ja 6 kappale. Komission suositus 2003/561/EY, annettu 23. päivänä heinäkuuta 2003, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa, EYVL L 190, 30.7.2003, s. 13. 5
Pyydämme teitä ilmoittamaan 15 komissiolle kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta, mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jota toivotte poistettavaksi ennen julkaisemista. Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti, komission puolesta, Philip Lowe Pääjohtaja 15 Sähköpostitse osoitteeseen: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon (+32-2) 29 88782. 6