MAAHANMUUTTO TYÖVOIMAN TARPEEN TÄYTTÄJÄNÄ SATISFYING LABOUR DEMAND THROUGH MIGRATION

MAAHANMUUTTO TYÖVOIMAN TARPEEN TÄYTTÄJÄNÄ SATISFYING LABOUR DEMAND THROUGH MIGRATION

Maahanmuutto työvoiman tarpeen täyttäjänä Euroopan muuttoliikeverkosto Kesäkuu 2011 Tämä synteesiraportti kokoaa yhteen Euroopan muuttoliikeverkoston 23 jäsenvaltion kansallisten yhteyspisteiden valmistelemien kansallisten raporttien tärkeimmät tulokset. Jäsenvaltiot ovat Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. Tutkimuksen tarkoitus oli tunnistaa ne alat, joilla jäsenvaltioissa on työvoimapulaa, hahmotella kansalliset strategiat, joita käytetään työmarkkinoiden tarpeisiin vastaamisessa kolmansien maiden kansalaisia olevien siirtotyöläisten avulla, sekä kartoittaa näiden strategioiden havaittua tehokkuutta, mukaan lukien viimeaikaisen taloustaantuman ja siitä elpymisen vaikutukset strategioihin. Tutkimus kattaa ajanjakson vuodesta 2004 vuoden 2010 loppuun asti, ja tilastotietoja on vuoden 2009 loppuun asti. Synteesiraportti ja kansalliset raportit, joihin synteesi perustuu, ovat saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdassa EMN Studies. Monet kansallisista raporteista ovat saatavilla englannin lisäksi jäsenvaltioiden kansallisilla kielillä.

4 5 Sisällysluettelo TIIVISTELMÄ 9 1. JOHDANTO 14 1.1 Metodit 15 1.2 Määritelmät 16 1.3 Aiemmat tutkimukset/raportit 17 1.3.1 EMN:n tutkimukset ja ad hoc -kyselyt 17 1.3.2 Tärkeimmät muista aiheeseen liittyvistä tutkimuksista ja raporteista esille nousevat teemat 19 2. EU:N POLIITTINEN KONTEKSTI JA INSTRUMENTIT 22 2.1 Poliittinen konteksti 22 2.2 EU:n instrumentit 25 2.2.1 EU-lainsäädäntöinstrumentit 42 25 2.2.2 EU-rahoitus 26 2.2.3 EU-verkostot ja muut rakenteet 27 2.2.4 EU-tilastot 28 3. JÄSENVALTIOIDEN LÄHESTYMISTAPOJA TALOUDELLISISTA SYISTÄ TAPAHTUVAAN MAAHANMUUTTOON 29 3.1 Kansallinen visio ja politiikka 29 3.1.1 Jäsenvaltioiden visiot maahanmuuton mahdollisesta tulevasta roolista työvoimapulan ratkaisemisessa 30 3.1.2 Jäsenvaltioiden työvoimapulan ratkaisemispolitiikat 35 3.2 Poliittinen keskustelu ja sidosryhmien osallistuminen 39 3.2.1 Poliittinen keskustelu 39 3.2.2 Julkinen keskustelu 41 3.2.3 Sidosryhmien osallistuminen ja mielipiteet 43 3.3 Viimeaikaiset muutokset kansallisissa visioissa ja politiikoissa 45 3.4 Lainsäädännöllinen kehys 47 3.4.1 Kansallinen lainsäädäntö, joka säätelee maahanmuuton käyttämistä työvoiman tarpeen täyttäjänä 48 3.4.2 Kansallinen lainsäädäntö, joka säätelee kolmansien maiden kansalaisten maahantulon sallimista ja työnsaantia 49 3.4.3 Myönnettävien lupien tyypit 50 3.4.4 Lupia koskevat erityisehdot 51 3.4.5 Erityisryhmät 52 3.4.6 Muita juridisesti säädeltyjä maahanmuuttoprosessin osa-alueita 57 3.5 Ohjelmia, hankkeita ja käytännön toimia, joiden avulla maahanmuuttoa pyritään käyttämään työvoiman tarpeen täyttäjänä 58 4. TALOUDELLISISTA SYISTÄ TAPAHTUVAA MAAHANMUUTTOA KOSKEVAN POLITIIKAN JA LAINSÄÄDÄNNÖN TOIMEENPANO 60 4.1 Työvoiman tarpeen tunnistamisen ja hallinnan lähestymistapoja ja työkaluja 60 4.1.1 Työvoiman tarpeen tunnistamisen ja hallinnan lähestymistapoja 60 4.1.1.1. Ammattiluetteloiden laatiminen 61 4.1.1.2. Työnantajien tarpeiden analyysi 63 4.1.1.3. Kiintiöt/rajat 65 4.1.2 Työvoiman tarpeen tunnistamisesta ja hallinnasta vastaavat viralliset tahot 65 4.1.3 Työnantajien ja työmarkkinajärjestöjen osallistuminen työvoimapulan tunnistamiseen ja hallintaan 66 4.1.4 Työvoiman tarpeen tunnistamisen ja kartoittamisen työkaluja 67 4.1.4.1. Kansalliset tutkimukset 68 4.1.4.2. Ennusteet 69 4.2 Työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamisen mekanismeja 70 4.3 Maahanmuuttajien taitojen arvioinnin ja pätevyyden tunnustamisen mekanismeja 72 4.3.1 Taitojen arviointi 73 4.3.2 Pätevyyden tunnustaminen 74 4.4 Siirtotyöläisten kotouttamistoimenpiteet 76 5. TILASTOTIETOJA MAAHANMUUTTAJISTA KANSALLISESSA TYÖVOIMASSA 78 5.1 Ammatit ja toimialat, joilla jäsenvaltioissa on todettu työvoimapulaa 78 5.2 Tilastotietoja työmarkkinoista ja maahanmuutosta 80 5.2.1 Analyysi siirtotyövoimasta 137 82 5.2.1.1. Analyysi siirtotyövoimasta taitotason pääluokan mukaan 82 5.2.1.2. Analyysi siirtotyövoimasta tiettyjen ammattien mukaan 88 5.2.1.3. Analyysi siirtotyövoimasta kymmenen yleisimmän kansalaisuuden mukaan 94 5.2.2 Analyysi siirtotyöläisten maahanmuutosta taitotasoluokkien mukaan 145 101 5.2.2.1. Analyysi siirtotyöläisten maahanmuutosta kansalaisuuden mukaan 108 5.2.3 Analyysi avoimista työpaikoista jäsenvaltioissa 110 6. TALOUDELLISISTA SYISTÄ TAPAHTUVAA MAAHANMUUTTOA KOSKEVA YHTEISTYÖ KOLMANSIEN MAIDEN KANSSA 119 6.1 Kolmansien maiden kanssa solmitut yhteistyösopimukset 119 6.1.1 Työllisyyttä ja työvoiman maahanmuuttoa koskevat yhteistyösopimukset 120 6.1.2 Tiettyjä työvoimamuuttajaryhmiä koskevat yhteistyösopimukset 123 6.2 Aivovuodon ja -tuhlauksen estämismekanismit 125 7. MAAHANMUUTTO TYÖVOIMAN TARPEEN TÄYTTÄJÄNÄ EUROCITIESIN MUKAAN 127 7.1 Yksittäisten kaupunkien visiot maahanmuuton roolista nykyisten ja tulevien työvoimantarpeiden täyttäjänä 127 7.2 Kaupunkien rooli kaupunkiin muuttajien alkuvaiheen sujuvoittamisessa ja kotouttamisen johtamisessa 128 7.3 Paikalliset työmarkkinoiden maahanmuuttotarpeiden tunnistamisohjelmat 129 7.4 Maahanmuuttoa koskeva paikallistason poliittinen keskustelu 129 7.5 Taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskeva paikallistason yhteistyö kolmansien maiden kanssa 131 7.6 Avoimet työpaikat eurooppalaisten kaupunkien työmarkkinoilla 131 8. MAAHANMUUTTO TYÖVOIMAN TARPEEN TÄYTTÄJÄNÄ ANALYYSI 133 8.1 Työvoimapulan juurisyyt 133 8.1.1 Määrällinen työvoimapula 133 8.1.2 Laadullinen työvoimapula 134 8.2 Työvoimapulan ratkaisemisessa kohdatut ongelmat 134 8.3 Muita työmarkkinoihin vaikuttavia tekijöitä 136 8.3.1 EU:n sisäinen työntekijöiden liikkuvuus 136 8.3.2 Maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työskentely tietyissä ammateissa tai tietyillä aloilla 137 8.3.3 Taloudellisten syiden vuoksi muuttavien henkilöiden paluu 137 8.4 Tehokkaiksi havaitut keinot työvoimapulan ratkaisemiseksi 138 8.5 Tunnistetut politiikan ja lainsäädännön yhtenäistämis- ja edelleenkehittämistarpeet taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton helpottamiseksi ja työvoiman tarpeen täyttämiseksi 139 9. JOHTOPÄÄTÖKSET 141

6 7 Taulukot Taulukko 1: Kausityöntekijöiden jäsenvaltioissa oleskelun kesto 55 Taulukko 2: Yrityksen sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden oleskelun kesto 56 Taulukko 3: Jäsenvaltioiden käyttämiä työvoiman tarpeen tunnistamisen ja hallinnan lähestymistapoja 61 Taulukko 4: Yleiskuvaus työkaluista, joita käytetään työvoiman tarpeen tunnistamisen ja hallinnan lähestymistavoissa 68 Taulukko 5: Kolmansien maiden kansalaisia olevat työntekijät taitotason pääluokan ja vuoden mukaan 83 Taulukko 6: Työntekijöiden osuus valituissa ammateissa jäsenvaltion ja vuoden mukaan 88 Taulukko 7: Kolmansien maiden kansalaisia olevien työntekijöiden osuus eri jäsenvaltioissa yleisimpien kansalaisuuksien mukaan vuosina 2004 ja 2009 97 Taulukko 8: Siirtotyöläisten maahanmuutto taitotason pääluokan, jäsenvaltion ja vuoden mukaan 103 Taulukko 9: Ensimmäiset korvausta vastaan harjoitettua toimintaa varten myönnetyt (oleskelu luvat kymmenen yleisimmän kansalaisuuden ja työluvan tyypin mukaan vuonna 2009 EU:n tasolla 109 Taulukko 10: Avoimet työpaikat ja avoimien työpaikkojen suhteelliset osuudet jäsenvaltioissa taitotason mukaan vuosina 2004 2009 110 Taulukko 11: Avoimien työpaikkojen määrä ja suhteellinen osuus jäsenvaltioissa toimialan (NACE) mukaan vuosina 2008 ja 2009 116 Kaavio Kaavio 1: Kolmansien maiden kansalaisia olevien työntekijöiden prosenttiosuudet taitotason pääluokan mukaan, laskettuna kaikkien vuosien keskiarvona. 87

8 9 Vastuunrajoitus Tämän raportin on tuottanut Euroopan muuttoliikeverkosto (European Migration Network, EMN), ja sen laati GHK-COWI ja Euroopan komissio yhdessä 23:n tähän hankkeeseen osallistuneen EMN:n kansallisen yhteyspisteen kanssa. Raportti ei välttämättä kuvasta Euroopan komission, GHK-COWI:n tai EMN:n kansallisten yhteyspisteiden mielipiteitä, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset sido näitä tahoja. Huomautuksia Tähän hankkeeseen tähän mennessä osallistuneet 23 Euroopan muuttoliikeverkoston kansallista yhteyspistettä ovat Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. 1 On syytä huomata, että tämän raportin tiedot viittaavat edellä mainittujen jäsenvaltioiden tilanteeseen vuoteen 2010 asti (kyseinen vuosi mukaan lukien) ja erityisesti niiden kansallisten EMN-yhteyspisteiden toimittamiin tietoihin. Tarkempia tietoja tässä raportissa käsitellyistä aiheista on saatavilla kansallisissa raporteissa 2, ja niihin perehtymistä suositellaankin lämpimästi. Edellä mainittujen jäsenvaltioiden nimet on lihavoitu raporttitekstissä, ja kun viitataan jäsenvaltioihin, tarkoitetaan nimenomaan näitä jäsenvaltioita. Muiden jäsenvaltioiden kansalliset EMN-yhteyspisteet eivät erinäisistä syistä johtuen pystyneet osallistumaan hankkeeseen, mutta ne ovat osallistuneet muihin EMN-hankeraportteihin. Tiivistelmä Maahanmuutto työvoiman tarpeen täyttäjänä -tutkimukseen osallistui 23 Euroopan muuttoliikeverkoston kansallista yhteyspistettä: Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. EMN:n tavoitteiden mukaisesti tämän tutkimuksen tarkoitus oli tunnistaa ne alat, joilla jäsenvaltioissa on työvoimapulaa, hahmotella kansalliset strategiat, joita käytetään työmarkkinoiden tarpeisiin vastaamisessa kolmansien maiden kansalaisia olevien siirtotyöläisten avulla, sekä kartoittaa näiden strategioiden havaittua tehokkuutta, mukaan lukien viimeaikaisen taloustaantuman ja siitä elpymisen vaikutukset strategioihin. Tutkimus kattaa ajanjakson vuodesta 2004 vuoden 2010 loppuun asti, mutta tilastotietoja on vuoden 2009 loppuun asti. Osana johdantoa (osio 1) esitetään yleiskuvaus metodeista (osio 1.1) sekä raportissa käytetyt taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton määritelmät (osio 1.2) ja kerrotaan muista aiheeseen liittyvistä raporteista ja tutkimuksista (osio 1.3). Tämän jälkeen esitellään EU:n poliittinen konteksti ja instrumentit (osio 2): tässä osiossa hahmotellaan työvoiman maahanmuuttoon ja työvoiman tarpeen täyttämiseen liittyvä EU:n konteksti sekä esitetään yhteenveto taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon liittyvistä EU-instrumenteista, mukaan lukien EU:n juridista säännöstöä koskevat tiedot. Tutkimuksessa vertaillaan EU:n jäsenvaltioiden lähestymistapoja taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon (osio 3) mitä tulee työvoiman tarpeen täyttämiseen korkeasti koulutettujen, ammattitaitoisten ja muiden työntekijöiden maahanmuuton avulla. Useimmat jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet maahanmuuton yleiseen nykyisen ja tulevan työvoimapulan ratkaisemista koskevaan visioonsa ja strategiaansa, mutta osalla jäsenvaltioista on muita selkeämpi näkemys siitä, miten kolmansien maiden kansalaisten avulla voidaan täyttää työvoiman tarvetta. Useilla jäsenvaltioilla on tarkasti määritetty visio (osio 3.1), jonka tavoitteena on edistää ja/tai helpottaa kolmansien maiden kansalaisten työn vuoksi tapahtuvaa maahanmuuttoa tietyillä toimialoilla, kun taas toiset jäsenvaltiot korostavat enemmän työvoimapulan ratkaisemista kansallisen työvoiman avulla eikä työvoiman maahanmuuttoa katsota ehdottoman välttämättömäksi. Kansallinen taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskeva poliittinen keskustelu (osio 3.2) eri maissa käsitteli sen yleistä merkitystä ja hyödyllisyyttä ennen kaikkea nykyisen talouskriisin aikana sekä joidenkin jäsenvaltioiden osalta tarvetta käyttää maahanmuuttoa työmarkkinoiden vajeiden täyttäjänä. Lisäksi julkinen keskustelu on yleensä keskittynyt jäsenvaltioihin töihin tulevien kolmansien maiden kansalaisten työoloihin ja kotoutumiseen. Jäsenvaltioiden visioiden ja taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevien kansallisten politiikoiden lisäksi tässä raportissa kuvaillaan myös kansalliseen politiikkaan talouskriisin vuoksi tehtyjä muutoksia (osio 3.3). 1 Kreikan kansallisen raportin odotetaan ilmestyvän myöhemmin vuonna 2011. 2 Saatavilla osoitteesta http://emn.europa.eu/downloads/prepareshowfiles.do?entrytitle=3%2e%20 EMN%20Studies

10 11 Raportissa hahmotellaan myös lainsäädännöllinen kehys (osio 3.4). Kaikissa jäsenvaltioissa on säännöksiä, joissa määritetään tietyille kolmansien maiden kansalaisia oleville maahanmuuttajille mahdollisuus erivapauteen työluvan hankkimisvelvoitteen suhteen tai helpotuksia maahantuloprosessissa. Useisiin työ- ja oleskelulupiin sovelletaan erilaisia ehtoja, esimerkiksi Alankomaissa, Belgiassa, Bulgariassa, Espanjassa, Irlannissa, Isossa-Britanniassa, Itävallassa, Liettuassa, Luxemburgissa, Maltalla, Portugalissa, Puolassa, Ruotsissa, Saksassa, Slovakiassa, Sloveniassa, Tšekissä ja Virossa käytetään työmarkkinatestiä, jolla selvitetään ennen kolmansien maiden kansalaisten palkkaamista, onko toimeen saatavilla oman maan tai muiden EU-/ETA-maiden kansalaisia. Osa jäsenvaltioista myös säätelee kansallisen lainsäädäntönsä avulla eräitä perheenyhdistämisen osa-alueita, muun muassa sitä, missä olosuhteissa taloudellisten syiden vuoksi muuttavan henkilön perheenjäsenet voivat työskennellä jäsenvaltiossa. Jäsenvaltiot käyttävät useita menetelmiä ja työkaluja taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevan politiikan ja lainsäädännön toimeenpanossa (osio 4). Lisäksi jäsenvaltioilla on useita erilaisia lähestymistapoja työvoiman tarpeiden tunnistamiseksi ja hallitsemiseksi. Näitä ovat esimerkiksi luetteloiden laatiminen niistä ammateista, joissa esiintyy työvoimapulaa (Belgia, Espanja, Iso-Britannia, Itävalta, Latvia, Liettua, Puola, Ranska, Saksa, Suomi), työmarkkinoiden työvoiman tarpeiden suora kartoitus työnantajien tarpeiden analyysin avulla (Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari, Viro) ja kiintiöiden (Bulgaria, Italia, Itävalta, Portugali, Slovenia, Unkari, Viro) tai rajoitusten (Iso-Britannia) asettaminen sen varmistamiseksi, että kolmansien maiden kansalaisten työhön liittyvä maahanmuutto ei ylitä työvoiman tarvetta. Virallisilla tahoilla, työnantajilla ja työmarkkinajärjestöillä on keskeinen rooli edellä mainittujen menetelmien käyttöönotossa. Raportin osiosta, jossa käsitellään tilastotietoja maahanmuuttajista kansallisessa työvoimassa (osio 5), käy ilmi, että jäsenvaltiot ovat tunnistaneet tiettyjä toimialoja ja ammatteja, joilla esiintyy työvoima-/taitopulaa. Nämä vaihtelevat suuresti kansallisen työmarkkinatilanteen mukaan, insinööreistä palvelualan ammattilaisiin. Jotta voidaan määrittää, voiko työvoiman maahanmuutto toimia työvoiman tarpeen täyttäjänä jäsenvaltioissa, tässä raportissa esitetään tilastotietoja siirtotyövoimasta ja sen maahanmuutosta sekä jäsenvaltioissa avoimiksi ilmoitettujen työpaikkojen määrästä. Korkeasti koulutetut kolmansien maiden kansalaisia olevat työntekijät ovat suurin tai toiseksi suurin ryhmä joissakin jäsenvaltioissa (Alankomaat, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Malta, Ruotsi, Saksa ja Slovakia), kun taas Belgiassa, Ranskassa ja Italiassa muut työntekijät ovat suurin ryhmä. Näiden kolmansien maiden kansalaisten sijoittuminen eri ammattiryhmiin määräytyy täysin kansallisen työmarkkinatilanteen ja todetun työvoimapulan mukaan. Yleisesti ottaen maat, joista eniten muutetaan Euroopan unioniin työn vuoksi, ovat Brasilia, Intia, Kiina, Turkki, Ukraina, Venäjä ja Yhdysvallat. Kolmansien maiden kansalaisia olevien maahanmuuttajien maahanmuuttoa koskevissa tiedoissa oli havaittavissa sama ilmiö kuin siirtotyövoimaa koskevissa tiedoissa eli useimmissa jäsenvaltioissa luvut olivat johdonmukaisesti suurimpia ammattitaitoisten ja korkeasti koulutettujen työntekijöiden ryhmissä. Lisäksi tilastossa, jossa oli tietoja ensimmäisistä korvausta vastaan harjoitettua toimintaa varten myönnetyistä luvista, kolme kärkimaata olivat Intia, Kiina ja Ukraina. EU:n jäsenvaltioilta työluvan saaneiden korkeasti koulutettujen työntekijöiden ryhmässä kärjessä ovat Intian ja Yhdysvaltain kansalaiset. Kaikissa vuonna 2009 tilastotietoja toimittaneissa jäsenvaltioissa oli havaittavissa notkahdus avoimien työpaikkojen määrässä edeltävään vuoteen verrattuna. Joissakin tapauksissa oli kuitenkin havaittavissa yhteys: avoimet paikat tiettyä taitotasoa vaativissa töissä vähenivät, kun kolmansien maiden kansalaisia olevien siirtotyöläisten maahanmuutto oli kasvanut edeltävinä vuosina. Tämän voidaan katsoa olevan osoitus siitä, miten maahanmuutto voi toimia työvoiman tarpeen täyttäjänä. Sen mukaan, millaista lähestymistapaa kukin jäsenvaltio soveltaa työvoiman tarpeiden tunnistamisessa ja kartoittamisessa, käytetään tiettyjä työkaluja (osio 4.1), joita ovat esimerkiksi kansalliset tutkimukset (Irlanti, Italia, Itävalta, Latvia, Malta, Portugali, Puola, Ruotsi, Saksa, Suomi, Viro) sekä lyhyen että pitkän aikavälin ennusteet (Espanja, Irlanti, Itävalta, Latvia, Malta, Portugali, Saksa, Suomi, Tšekki, Viro). Useimmissa jäsenvaltioissa ollaan myös ryhdytty hyödyntämään työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamista (osio 4.2), jossa työnantajilla on keskeinen rooli. Jäsenvaltiot katsovat myös taitojen arvioinnin ja pätevyyden tunnustamisen (osio 4.3) oleellisen tärkeiksi aivotuhlauksen estämisessä ja sen varmistamisessa, että maahanmuuttajien pätevyyttä voidaan käyttää Euroopan työmarkkinoiden ja talouden hyödyksi. Mitä tulee kolmansien maiden kansalaisia olevien työntekijöiden kotouttamiseen (osio 4.4), useimmat jäsenvaltiot eivät ole kehittäneet erityisesti työvoimamuuttajille suunnattuja kotouttamistoimenpiteitä, vaan ne soveltavat samoja toimenpiteitä kaikkiin maahanmuuttajaryhmiin. Yleisten kotouttamisohjelmien toimenpiteet kuitenkin tarjoavat siirtotyöläisille mahdollisuuksia oppia kansallista kieltä ja sisältävät toimenpiteitä, joilla edistetään maahanmuuttajien kotoutumista työvoiman osaksi. Mitä tulee taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevaan yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa (osio 6), kolmansien maiden kanssa on solmittu yhteistyösopimuksia. Näitä yhteistyösopimuksia ovat muun muassa EU:n liikkuvuuskumppanuudet, joita on tähän mennessä solmittu Moldovan, Kap Verden ja Georgian kanssa. Näiden liikkuvuuskumppanuuksien tavoitteena on taata kolmansien maiden kansalaisille parempi pääsy Euroopan unionin alueelle. Vaikka useimmat jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet yhteistyösopimuksia kolmansien maiden kanssa, monet näistä sopimuksista eivät suoraan koske työvoiman maahanmuuttoa. Useat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Liettua, Portugali, Puola, Ranska, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki) ovat kuitenkin solmineet yhteistyösopimuksia, joissa erityisenä painopistealueena on työ ja työvoiman maahanmuutto. Monissa tapauksissa näissä sopimuksissa keskitytään tiettyyn ammattiin tai taitoluokkaan, jossa esiintyy työvoimapulaa usein korkeasti koulutettuihin työntekijöihin, kuten lääkäreihin ja yrityksen sisäisen siirron saaneisiin työntekijöihin. Monet jäsenvaltiot ovat myös solmineet kolmansien maiden kanssa kahdenvälisiä nuorten liikkuvuutta koskevia sopimuksia, jotka vaikuttavat kansallisiin työmarkkinoihin, sillä sopimuksen piiriin kuuluvilla nuorilla on oikeus työskennellä sopimuksen allekirjoittaneessa jäsenvaltiossa (Bulgaria, Iso-Britannia, Liettua, Ranska, Ruotsi, Slovakia, Tšekki,

12 13 Unkari, Viro). Valtioiden välisten työvoiman maahanmuuttoa koskevien sopimusten lisäksi käytössä on erilaisia mekanismeja aivovuodon ja -tuhlauksen ehkäisemiseksi. Aivovuodon ehkäisymekanismeja ovat muun muassa ohjelmat, joissa kolmansien maiden kansalaiset voivat työskennellä jäsenvaltiossa tietyn ajanjakson saadakseen hyödyllistä kokemusta ennen paluuta alkuperämaahansa. Aivotuhlauksen suhteen jäsenvaltiot korostavat erityisesti työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamista ja pätevyyden tunnustamista, jotta voidaan varmistaa, että kolmansien maiden kansalaisia olevat maahanmuuttajat työskentelevät ammattiprofiiliinsa soveltuvissa tehtävissä. Raportissa esitetään myös Euroopan kaupunkien näkemys työvoiman tarpeen täyttämisestä (osio 7) Eurocitiesin mukaan. Eurocities on eurooppalaisten kaupunkien verkosto, joka on myös osallistunut tähän tutkimukseen. Näin saadaan tarkempi kuva kansallisen talouspolitiikan paikallisesta toteuttamisesta ja kunnallistason erityispiirteiden, tarpeiden ja toimenpiteiden tunnistamisesta. Raportissa kuvaillaan myös yksittäisten kaupunkien visiot maahanmuuton roolista nykyisten ja tulevien työvoiman tarpeiden täyttäjänä. Näihin sisältyvät kuntien toimintasuunnitelmat ja strategiat sekä käytännöt, joilla tunnistetaan työmarkkinoiden tarpeita kansallisen tason luetteloihin sisällytettäväksi. Monet kaupungit ovat myöntäneet, että työvoimamuuttajien kotouttamisvastuuta tulisi jakaa tehokkaammin, ja kaupungit ovatkin kehittäneet kotouttamisstrategioita, esimerkiksi tervetulokeskuksia, sekä sosiaalietuuksia, kuten asunto- ja terveyspalveluita. Kansallisten laitosten tapaan myös kaupungit toteuttavat usein ohjelmia, joissa tunnistetaan työmarkkinoiden tarpeita erilaisten työkalujen ja menetelmien avulla (esimerkiksi ammattiluetteloiden laatiminen), sekä tunnistavat avoimia työpaikkoja kansallisten tilastotietojen avulla. Tässä osiossa myös kuvaillaan maahanmuuttoa koskevaa paikallistason poliittista keskustelua pääpiirteissään: keskustelu on keskittynyt kolmansien maiden kansalaisia olevien siirtotyöläisten työllisyysasteeseen sekä aivotuhlaukseen. Jotkin Euroopan kaupungit ovat tehneet suoraa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa työvoimamuuttajien tukemiseksi. Yhteistyön ansiosta on jaettu tietoa laillisen maahanmuuton eduista, muun muassa EU:n jäsenvaltioiden tarjoamista työllistymismahdollisuuksista, sekä laittoman maahanmuuton vaaroista. Lisäksi on tunnistettu eurooppalaisten kaupunkien työmarkkinoiden avoimien työpaikkojen trendejä, ja Eurocitiesin yhteenvedon mukaan tarvittavat taitotasot määräytyvät täysin kaupungin ja alueen mukaan ja korkeasti koulutettuja, ammattitaitoisia ja muita työntekijöitä tarvitaan kaupungeissa kautta Euroopan. Analyysissa maahanmuutosta työvoiman tarpeen täyttäjänä (osio 8) lähdetään liikkeelle hahmottelemalla työvoimapulan juurisyitä (osio 8.1), jotka ovat sekä määrällisiä että laadullisia. Näitä syitä ovat muun muassa epämiellyttävät työolosuhteet ja matalat palkat joissakin jäsenvaltioissa sekä se, että kyseisiin ammatteihin ei ole tarjolla tarvittavat taidot ja pätevyyden omaavia oman maan kansalaisia. Lisäksi raportissa kerrotaan työvoimapulan ratkaisemisessa kohdatuista ongelmista (osio 8.2), joita ovat esimerkiksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon sallimista sääntelevien kansallisten rakenteiden monimutkaisuus sekä haasteet, joita ilmenee ulkomailla hankittujen taitojen vahvistamisessa ja pätevyyden tunnustamisessa. Osiossa käsitellään myös muita työmarkkinoihin vaikuttavia tekijöitä (osio 8.3), muun muassa EU:n sisäistä työntekijöiden liikkuvuutta, joka vaikuttaa kolmansien maiden kansalaisia olevien työntekijöiden kysyntään, sekä laittoman maahanmuuton vaikutuksia. Jäsenvaltiot katsovat myös kolmansien maiden kansalaisten laittoman työnteon työmarkkinoihin vaikuttavaksi tekijäksi, vaikka tällaista laitonta työtä on todettu olevan erittäin vaikea mitata ja näin ollen myös sen vastainen taistelu on useissa tapauksissa hankalaa. Mitä tulee taloudellisten syiden vuoksi muuttavien henkilöiden paluuseen alkuperämaahansa, useimmilla jäsenvaltioilla on niukasti tietoa siitä, missä määrin näin on tapahtunut, kun työ on vähentynyt tietyissä ammateissa ja tietyillä aloilla. Seuraavaksi raportissa esitellään tehokkaiksi havaittuja keinoja työvoimapulan ratkaisemiseksi (osio 8.4) ja käsitellään tunnistettuja politiikan ja lainsäädännön yhtenäistämis- ja edelleenkehittämistarpeita taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton helpottamiseksi ja työvoiman tarpeen täyttämiseksi (osio 8.5), minkä tiimoilta jäsenvaltiot korostavat, että jatkossa on tärkeää kehittää politiikkaa ja toimenpiteitä edelleen, jotta voidaan varmistaa työmarkkinoiden joustavuus ja houkuttelevuus. Johtopäätöksissä (osio 9) todetaan, että (kasvava) globaali osaamisen kysyntä muodostaa haasteen koko Euroopan unionille, kun tavoitteena on, että EU:n jäsenvaltiot pystyvät kilpailemaan kolmansien maiden kansalaisia olevista työntekijöistä. Jotta EU:n kilpailukyky voidaan varmistaa, on parannettava työvoiman tarpeen tunnistamisen ja hallinnan työkaluja ja menetelmiä, esimerkiksi työvoima- ja taitopulan ennustamista, sekä poistettava EU:n ulkopuolella hankittujen taitojen ja pätevyyden tunnustamiseen liittyvät ongelmat. Näillä toimilla voidaan varmistaa kansallisten työmarkkinoiden joustavuus ja houkuttelevuus kolmansien maiden kansalaisten kannalta sekä antaa jäsenvaltioille mahdollisuus tarvittaessa täyttää työvoiman tarpeita maahanmuuton avulla.

14 15 1. JOHDANTO Euroopan muuttoliikeverkosto (European Migration Network (EMN) 3 ) perustettiin Euroopan neuvoston päätöksen 2008/381/EY 4 perusteella, ja sen tarkoituksena on tuottaa ajantasaista, luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista politiikan suunnittelun tueksi Euroopan unionissa. Lisäksi se jakaa näitä tietoja myös laajalle yleisölle. Tutkimuksen tarkoitus oli tunnistaa ne alat, joilla jäsenvaltioissa on työvoimapulaa, hahmotella kansalliset strategiat, joita käytetään työmarkkinoiden tarpeisiin vastaamisessa kolmansien maiden kansalaisia olevien siirtotyöläisten avulla, sekä kartoittaa näiden strategioiden havaittua tehokkuutta, mukaan lukien viimeaikaisen taloustaantuman ja siitä elpymisen vaikutukset strategioihin. Tutkimus kattaa ajanjakson vuodesta 2004 vuoden 2010 loppuun asti, ja tilastotietoja on vuoden 2009 loppuun asti. Tutkimuksessa kerrataan osittain EMN:n Conditions of Entry and Residence of Third-Country Highly Skilled Workers in the EU -tutkimusta vuodelta 2007. 5 Myös EMN:n aiempi tutkimus Managed migration and the Labour Market the Health Sector on merkityksellinen tämän synteesiraportin kannalta. 6 Tässä tutkimuksessa kuitenkin tarkastellaan maahanmuuttajien, ennen kaikkea kolmansien maiden kansalaisten, roolia työvoimapulan ratkaisemisessa ja pohditaan, mitä voidaan oppia nykyisen taloustilanteen synnyttämistä poliittisista ratkaisuista. Tässä synteesiraportissa on yleiskuvaus jäsenvaltioiden tavoista lähestyä työvoiman tarpeen täyttämisen haasteita, jonka lisäksi raportissa esitellään erilaisia käytettävissä olevia työvoimapulan 7 ratkaisemistapoja niin pitkällä aikavälillä tarvittavien taitojen suhteen kuin reaktiona talouden muutoksiin 23:ssa EMN:n kansallisessa yhteyspisteessä: Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. Seuraavaksi esitetään yleiskuvaus tässä tutkimuksessa käytetyistä metodeista (osio 1.1), käytettyjen määritelmien selitykset (osio 1.2) ja tietoja aiemmista tutkimuksista/raporteista (osio 1.3). Tätä seuraavissa osioissa käsitellään EU:n poliittista kontekstia ja instrumentteja (osio 2), jäsenvaltioiden lähestymistapoja taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon (osio 3), taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevan politiikan ja lainsäädännön toimeenpanoa (osio 4), tilastotietoja maahanmuuttajista kansallisessa työvoimassa (osio 5) sekä taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevaa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa (osio 6). Tämän jälkeen tarkastellaan työvoiman tarpeen täyttämistä Eurocitiesin mukaan (osio 7). Raportin lopuksi kerrotaan taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevan politiikan onnistumisista ja tulevista kehitystarpeista analyysi- (osio 8) ja johtopäätösosioissa (osio 9). Tarkempia tietoja on saatavilla kansallisissa raporteissa 8,ja niihin perehtymistä suositellaankin lämpimästi, jotta tietyn jäsenvaltion tilanteesta saa kattavan kuvan. 1.1 Metodit Tässä synteesiraportissa esitetään yhteenveto kansallisten raporttien keskeisimmistä tuloksista korostaen tärkeimpiä näkökohtia ja asettamalla ne mahdollisuuksien mukaan EU-kontekstiin. Kansalliset raportit perustuvat yhteisiin tutkimusohjeisiin, jotka on laadittu konsultoiden EMN:n kansallisia yhteyspisteitä ja joita kaikki kansalliset yhteyspisteet ovat käyttäneet, jotta vertailukelpoisuus voidaan varmistaa ja synteesiraportin laadinta on helpompaa. Lisäksi tietoja varten laadittiin vakiomuotoiset taulukot, joita kansallisia yhteyspisteitä kehotettiin käyttämään siinä määrin kuin mahdollista. EMN ei yleensä osallistu varsinaiseen primääritutkimustyöhön vaan pikemminkin kerää, kokoaa ja arvioi saatavilla olevia tietoja. Suurin osa tämän tutkimuksen laadinnassa tarvittavista tiedoista oli julkisesti saatavilla. EMN:n kansalliset yhteyspisteet hyödynsivät ensisijaisesti jo olemassa olevia tietoja (raportteja, tutkimuksia, lainsäädäntöä, kirjallisuuskatsauksia ja tilastotietoja), joita saatiin valtion viranomaisilta (tilastokeskuksilta, ministeriöiden osastoilta), yliopistoilta, Kansainväliseltä siirtolaisuusjärjestöltä (International Organisation for Migration, IOM) tai muilta kansalaisjärjestöiltä (esimerkiksi Caritakselta). Lisäksi Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki ja Unkari hankkivat lisätietoja primääritutkimustyön avulla tekemällä haastatteluja ja järjestämällä työpajoja, asiantuntijapaneeleja ja seminaareja. Kahdeksassatoista jäsenvaltiossa (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Iso- Britannia, Liettua, Luxembourg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari) ilmeni esteitä ja ongelmia tutkimuksen teossa tai tarvittavien tietojen saamisessa. Esimerkiksi Ruotsissa havaittiin, että tutkimusohjeissa oli usein oletuksena, että työvoimapulan ratkaisemiseksi maahanmuuton avulla oli määritetty järjestelmällinen menettelytapa, mikä teki vähemmän muodollisten ja jäsentyneiden toimenpiteiden ja hankkeiden kuvaamisesta hankalaa. Valtaosa ongelmista liittyi tilastotietojen keräämiseen ja esittämiseen. Kahdeksallatoista jäsenvaltiolla (Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari) oli vaikeuksia tilastotietojen keräämisessä ja esittämisessä toivotun ISCO-88-luokituksen 9 mukaan, koska tietoja ei ollut saatavilla ja/tai kyseisen aihepiirin tietojen kokoamisessa ja tallentamisessa käytettiin erilaisia määritelmiä ja menetelmiä. Lisäksi ongelmia syntyi EU:n työvoimatutkimuksen käytössä. Esimerkiksi Itävalta ja Luxemburg huomauttivat siitä, että kyseisen tutkimuksen pienen otoksen (1 % Itävallan kotitalouksista ja 6 % Luxemburgin kotitalouksista) takia tiedot alaryhmien, kuten kolmansien maiden kansalaisten, työllistymisestä tai kansallisuuden mukaan luokitelluista ammattiryhmistä eivät aina olleet luotettavia. Liettuassa tutkimuksen tietoja ei voitu käyttää, koska pieni otos (0,5 % kotitalouksista) ja kolmansien maiden kansalaisten vähäinen määrä (alle 1 %) tekivät tiedoista liian tunnistettavia. Muita mainittuja ongelmia 3 Lisätietoja EMN:stä ja sen julkaisuja on saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu. 4 Saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32008d0381:en:not. 5 Saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Studies. 6 Saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Studies. 7 Tässä raportissa tähän katsotaan kuuluvan sekä taito- että työvoimapula. 8 Saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Studies. 9 Kansainvälisen työjärjestön ISCO-88-luokitukset. ISCO-88-järjestelmän avulla voidaan luokitella ja ryhmitellä ammatteihin liittyviä tietoja, joita saadaan väestönlaskennasta ja muista tilastollisista tutkimuksista sekä hallinnon rekistereistä. ISCO-88-luokitus ryhmittelee työtehtävät ammateittain ja ylemmän tason ryhmittäin pääosin työtehtävien suorittamisessa vaadittavien taitojen samankaltaisuuden perusteella. Jäsenvaltiot käyttävät ISCO-88(COM):n muunnelmaa, joka on kehitetty ammattitietoja Eurostatille raportoiville maille ja jota myös EURES käyttää. Lisätietoja saatavilla osoitteesta http://www.ilo.org/public/english/bureau/stat/isco/isco88/index.htm.

16 17 olivat esimerkiksi pitkän aikavälin tietojen puute (Bulgaria), se että tietolähteet eivät olleet ajan tasalla (Tšekki), eri lähteiden käytöstä aiheutuva tietojen pirstaleisuus (Bulgaria, Suomi), vaikeudet erotella jäsenvaltioon työn takia saapuvia ja sieltä työn takia poistuvia kolmansien maiden kansalaisia eri ryhmin (Saksa), EU-kansalaisten tunnistaminen maahan- ja maastamuuttotiedoista (Irlanti), työlupien manuaalinen jaottelu pätevyyden mukaan (Liettua) 10, monien ISCO-88-tietojen puuttuminen kaikilta viime aikoina rekisteröidyiltä työntekijöiltä työnantajan mukaan jaoteltuna (Luxemburg) 11, työmarkkinoille tuloa (jäsenvaltioon saapumisesta erillisenä ilmiönä) koskevien tietojen puute sekä poistuminen sekä työmarkkinoilta että jäsenvaltiosta (Iso-Britannia). 1.2 Määritelmät Yhteisissä tutkimusohjeissa termejä on käytetty EMN-sanastossa 12 annettujen määritelmien mukaan ja seuraavia viittä laajaa luokitusta viitattaessa taloudellisten syiden vuoksi muuttaviin henkilöihin : korkeasti koulutetut (highly skilled, ISCO-88-pääluokat 1, 2 ja 3) ammattitaitoiset (skilled, ISCO-88-pääluokat 4 8) muut (low skilled, ISCO-88-pääluokka 9) tutkijat kausityöntekijät. Tietojen vertailukelpoisuuden varmistamiseksi tavoite oli käyttää tietojen luokitteluun ISCO-88-luokitusten pääluokkia 1 9 ja ryhmitellä maahanmuuttajat kolmeen pääryhmään: korkeasti koulutetut (ISCO-pääluokat 1 3), ammattitaitoiset (ISCO-pääluokat 4 8) ja muut (ISCO-pääluokka 9) työntekijät. Kaikissa kansallisissa raporteissa termejä korkeasti koulutetut, ammattitaitoiset, muut, tutkijat ja kausityöntekijät käytettiin tutkimusohjeissa ennalta annettujen määritelmien mukaisesti. 13 EMN:n kansalliset yhteyspisteet kuitenkin kohtasivat ongelmia näiden määritelmien suhteen laatiessaan vakiomuotoisia tietotaulukoita, sillä aiheeseen liittyvien tilastotietojen keräämisessä ja analysoinnissa käytettävät kansalliset termit ja/tai määritelmät eivät aina vastanneet tutkimusohjeissa kuvattuja termejä ja määritelmiä. Esimerkiksi Eurostat antaa seuraavan työntekijä-termin määritelmän direktiivissä toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä (89/391/ETY): henkilö, jonka työnantaja on palkannut, mukaan lukien myös harjoittelijat ja oppisopimussuhteiset työntekijät, ei kuitenkaan kotitaloustyöntekijöitä. 14 Työvoimatutkimuksessa työssä olevat henkilöt määritellään kuitenkin henkilöiksi, jotka ovat vähintään 15-vuotiaita (Espanjassa, Isossa- Britanniassa ja Ruotsissa (1995 2001) vähintään 16-vuotiaita; Tanskassa, Virossa, Unkarissa, Latviassa, Suomessa ja Ruotsissa (2001 ) 15 74-vuotiaita) ja jotka viiteviikon aikana työskentelivät edes tunnin viikossa saaden siitä maksun, tuottoa tai perheelleen 10 Työluvat pystyttiin jaottelemaan maan ja sukupuolen mukaan mutta ei pätevyyden mukaan. 11 Luxemburgin yleinen sosiaaliturvatarkistusviranomainen käyttää ISCO-88-luokitusta, vaikka suuri osa ISCO-88-tiedoista puuttuu (vuonna 2004 puuttui 91 % ja vuonna 2009 33 %). NACE-luokitusta käytetäänkin sen takia yleisemmin. 12 Saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Glossary. 13 Nämä määritelmät eivät kuitenkaan välttämättä vastaa kansallisten maahanmuuttojärjestelmien yksittäisiä korkeasti koulutettujen luokkia. 14 Työntekijä-termin määritelmä, direktiivi 89/391/ETY, annettu 12 kesäkuuta 1989, toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä, 3 artikla, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:31989l0391:en:html koituvaa etua tai jotka eivät olleet parhaillaan töissä mutta joilla on työpaikka tai oma yritys, josta he olivat tilapäisesti poissa esimerkiksi sairauden, loman, työtaistelun tai koulutuksen vuoksi. Tässä tutkimuksessa jäsenvaltiot viittasivat tutkimusohjeiden mukaisesti työntekijöihin työssä olevina henkilöinä, niin kuin tämä on esitetty työvoimatutkimuksessa, ja loivat näin yhteisen viitekehyksen vertailukelpoisuuden parantamiseksi. 15 1.3 Aiemmat tutkimukset/raportit Tässä osiossa on yleiskuvaus EMN:n tutkimuksista ja ad hoc -kyselyistä (osio 1.3.1), minkä jälkeen kuvaillaan tärkeimmät muissa EU:n ja muiden tahojen tilaamissa työvoiman maahanmuuttoon liittyvissä tutkimuksissa ja raporteissa havaitut seikat (osio 1.3.2). 1.3.1 EMN:n tutkimukset ja ad hoc -kyselyt EMN:n Conditions of Entry and Residence of third country highly-skilled workers in the EU -tutkimuksessa vuodelta 2007 esitettiin yleiskuvaus korkeasti koulutetun työvoiman tilanteesta ja tarpeesta jäsenvaltioissa sekä kuvailtiin työvoiman tarpeeseen liittyviä lähestymistapoja EU:n alueella. Raportin tavoite oli omalta osaltaan vaikuttaa sinistä korttia koskevan direktiivin kehitykseen. Tutkimusta on sittemmin hyödynnetty tämän EMN:n tutkimuksen tietolähteenä. Myös EMN:n ad hoc -kyselyitä 16 on käytetty tietolähteenä tämän tutkimuksen laadinnassa. Taloudellisista syistä tapahtuvasta maahanmuutosta on tehty kaiken kaikkiaan 13 EMN:n ad hoc -kyselyä: Policy on Labour Migration (helmikuu 2008) analyysi työvoiman maahanmuuton tilanteesta jäsenvaltioissa. Tarkemmin sanottuna tähän sisältyi tilastotietoja EUmaihin työn takia muuttaneiden kolmansien maiden kansalaisten määrästä sekä siitä, millaisia oleskelulupia ja työllisyysstatuksia kansalliset viranomaiset ovat tälle maahanmuuttajaryhmälle antaneet. Legal framework on employment of third country nationals (maaliskuu 2008) yleiskuvaus EU:n alueen tilanteesta ja käytännöistä, jotka liittyvät kolmansien maiden kansalaisten maahantulon sallimisen ja oleskelun menettelytapoihin, mukaan lukien tiedot työskentelyoikeuden myöntävistä viranomaisista sekä työ- ja oleskeluasiakirjoista (työlupa ja/tai oleskelulupa). Jäsenvaltioita myös pyydettiin antamaan esimerkkejä maidensa asiaan liittyvästä lainsäädännöstä. Entry and residence of third country nationals for business purposes (helmikuu 2009) selvitys siitä, miten liiketarkoituksissa maahan saapuvien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua säädeltiin jäsenvaltioissa. Tarkemmin sanottuna ad hoc -kyselyssä tarkasteltiin myönnettyjen oleskelulupien tyyppejä, ehtoja, jotka ulkomaalaisen tulee täyttää oleskeluluvan saamiseksi, sekä oles- 15 Synteesiraportissa korkeasti koulutetuiksi työntekijöiksi kutsutaan ISCO-88-pääluokkiin 1, 2 ja 3 kuuluvissa ammateissa toimivia. Tämä määritelmä ei välttämättä vastaa jäsenvaltioiden kansallisissa järjestelmissä käytettyjä korkeasti koulutettujen määritelmiä. 16 Suurin osa tässä mainituista ad hoc -kyselyistä on saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Ad-Hoc Queries.

18 19 kelun ehtoja eli sitä, millaisilla tarkistuksilla todennetaan, että oleskelun tarkoitus säilyy samana koko oleskelun ajan. Policy in respect of migrant workers who are made redundant (kesäkuu 2009) liittyen irtisanottuja siirtotyöläisiä koskeviin jäsenvaltioiden menettelytapoihin. Kyselyssä selvitettiin irtisanomisen vaikutukset maahanmuuttajan maahanmuuttaja-asemaan sekä se, otetaanko maahanmuuttajan jäsenvaltiossa työskentelemä aika huomioon laskettaessa aikaa, joka maahanmuuttajalle annetaan uuden työpaikan löytämiseen. Policy measures taken in migration management as the reaction to global crisis (kesäkuu 2009) selvitys jäsenvaltioiden maahantulonsallimispolitiikoista varsinkin kiintiöiden käyttämisen osalta keskittyen laittoman maahanmuuton vastaisiin menettelytapoihin ja paluuseen kannustamiseen. Establishment of commercial companies by Third Country Nationals (heinäkuu 2009) liittyen jäsenvaltioiden tapoihin säännellä liikeyrityksien perustamista kolmansien maiden kansalaisten toimesta. Permits to attract highly skilled workers (lokakuu 2009) selvitys joidenkin jäsenvaltioiden politiikoista korkeasti koulutettujen työntekijöiden suhteen, mukaan lukien oleskelulupien myöntäminen. Admission system for labour migration purposes (marraskuu 2009) selvitys kolmansien maiden kansalaisten maahantulon sallimiseen liittyvistä järjestelmistä, kun kyse on maahanmuutosta, sekä yleiskuvaus menetelmistä, joita jäsenvaltiot käyttävät työvoiman tarpeiden tunnistamisessa ja täyttämisessä. Labour Market Legislation limiting Third-Country Nationals access (marraskuu 2009) tietoja jäsenvaltioiden lainsäädännöstä, joka mahdollistaa työmarkkinoiden suojelun rajoittamalla kolmansien maiden kansalaisten palkkaamista. Trends in International Migration (marraskuu 2009) selvitys muuttoliikkeen (maahan-/maastamuuton) nykytasosta sekä talouskriisin vaikutuksesta muuttoliikkeeseen. Seasonal Workers and Intra-Corporate Transferees (maaliskuu 2010) tilastotietoja kausityöntekijöiksi palkatuista kolmansien maiden kansalaisista ja yrityksen sisäisen siirron saaneista työntekijöistä sekä heitä koskevista ehdoista. Employment and Work of Aliens (kesäkuu 2010) selvitys kansallisista säännöksistä, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisten palkkaamista aloille, joilla toimimista varten he eivät ole rekisteröityneet. Recognition of professional qualifications obtained outside the European Union (joulukuu 2010) selvitys kansallisista säännöksistä ja käytännöistä, jotka koskevat taitojen tunnustamisen ja työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamisen kehittämistä Euroopan unionin ja kolmansien maiden välillä. 1.3.2 Tärkeimmät muista aiheeseen liittyvistä tutkimuksista ja raporteista esille nousevat teemat EU:hun suuntautuva maahanmuutto on lisääntynyt huomattavasti 1990-luvun alusta lähtien. EU-25-maiden keskimääräinen vuosittainen nettomaahanmuutto yli kolminkertaistui 1980-luvun 198 000 hengestä 1990-luvun noin 750 000 henkeen vuodessa. 17 Maahanmuutto on myös merkittävästi edistänyt työllisyyden kasvua Euroopan unionissa viimeisen vuosikymmenen aikana: sen osuuden työllisyyden kasvusta arvioidaan olevan noin 3,7 miljoonaa eli neljännes työllisyyden kokonaiskasvusta. 18 Itse asiassa maahanmuutto nähdään yhä enenevässä määrin keinona helpottaa kotimaan työvoimapulaa tietyillä aloilla tai kautta linjan. Tämä työvoimapula on seurausta työikäisen väestön vähenemisestä ja tietoyhteiskunnan uusista vaatimuksista, jotka saavat aikaan taitopulaa. Väestön ikääntyminen on sekä Euroopan unionissa että muualla maailmassa havaittu ilmiö. 19 Kun vuonna 2008 jokaista 65-vuotiasta tai vanhempaa EU-kansalaista kohden oli neljä työikäistä (15 64-vuotiasta), vuoteen 2060 mennessä tämän odotetaan laskevan kahden suhteeksi yhteen. Lisäksi 65-vuotiaiden tai sitä vanhempien osuuden EU:n koko väestöstä arvioidaan nousevan 17,1 prosentista 30,0 prosenttiin. 20 Joissakin jäsenvaltioissa kohdataan jo tämän demografisen kehityksen vaikutuksia, kun kotimaiseen työvoimaan syntyy rakenteellisia aukkoja, koska suuri määrä työntekijöitä poistuu työmarkkinoilta eläköitymisen myötä. Tämä vaikuttaa myös jäsenvaltioiden strategisiin näkemyksiin työvoiman maahanmuutosta. Vuonna 2006 julkaistu tiedonanto Euroopan väestökehitys haasteista mahdollisuuksiin 21 korosti nykyisten EU-politiikoiden toteuttamiskelvottomuutta pitkällä aikavälillä mitä tulee työssäkäyvän väestön vähenemisen ja julkisten varojen riittämättömyyden asettamista haasteista suoriutumiseen. Tiedonannossa laadittiin viitekehys työtä arvostavan Euroopan luomiseksi: lisää työpaikkoja, pidempi ja laadukkaampi työura. Tiedonannossa kuitenkin korostettiin, että maahanmuutto ei voi olla ratkaisu kaikkiin EU:n alueen yhteiskuntien väestön ikääntymiseen liittyviin ongelmiin ja haasteisiin, vaikka toisaalta todettiin, että hallitulla maahanmuutolla olisi todennäköisesti monia positiivisia seurauksia, jotka tasapainottaisivat väestön ikääntymisen negatiivisia seurauksia ennen kaikkea lisäämällä työvoiman tarjontaa. 22 Tiedonannon jälkeen on laadittu vuosittaisia 17 Economic papers, DG Economic and financial affairs, September 2006: Labour migration patterns in Europe: Recent trends, Future challenges, s. 5 6, lainaus vuonna 2008 julkaistun tiedonannon vaikutusten arviointiasiakirjasta, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=se C:2008:2026:FIN:EN:PDF. 18 Migration, Employment and the Outcomes of Labour Market Integration Policies in the European Union, Independent Network of Labour Migration and Integration Experts, saatavilla osoitteesta: http://www.labourmigration.eu/research/report/13-migration-employment-and-the-outcomes-of-labourmarket-integration-policies-in-the-european-union 19 Esimerkiksi Japanissa arvioidaan, että vuonna 2050 15 64-vuotiaiden työntekijöiden osuus arvioidusta 125,5 miljoonan väestöstä laskee 52 miljoonaan, kun se huippuvuotenaan 1995 oli 87 miljoonaa (lähde: http://www.un.org/esa/population/publications/replmiged/japan.pdf), kun taas Kiinassa 67 % maan itäosassa sijaitsevan Jiangsun maakunnan yrityksistä arvioi kohtaavansa ongelmia uusien työntekijöiden rekrytoinnissa ja Etelä-Kiinassa sijaitsevassa Guangdongin maakunnassa ennustetaan olevan miljoonan työntekijän vaje vuonna 2011 (lähde: http://www.chinadaily.com.cn/china/2011-02/21/con tent_12052550.htm). 20 Väestöennusteet, Eurostat, saatavilla osoitteesta: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/population_projections 21 Ks. edellä: Migration, Employment and the Outcomes of Labour Market Integration Policies in the Euro pean Union, Independent Network of Labour Migration and Integration Experts. 22 Tiedonantoon Euroopan yhteinen maahanmuuttopolitiikka: periaatteet, toimet ja välineet liittyvä vaikutusten arviointi, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=sec:2008: 2026:FIN:EN:PDF.

20 21 demografiaraportteja 23, joissa esitetään tärkeimmät demografiseen muutokseen liittyvät tiedot ja luvut sekä pohditaan tulevia haasteita ja tarkoituksenmukaisia poliittisia toimia. Demografisten ennusteiden lisäksi useat viime aikoina julkaistut raportit paneutuvat EU:n tulevaan työvoimapulaan. Esimerkiksi Cedefopin tutkimuksessa vuodelta 2008 24 todettiin, että ennusteissa on nähtävissä todennäköistä työvoimapulaa teollisuudessa, koulutuksessa sekä ohjaus- ja neuvontatehtävissä. Tutkimuksessa esitettiin, että EU:n ja jäsenvaltioiden on laadittava politiikkoja, joilla ryhdytään toimenpiteisiin taitojen epäsuhdan (sekä pulan että liikatarjonnan) aiheuttamien riskien estämiseksi ja lieventämiseksi. Jäsenvaltioiden työvoimapulan ratkaisemista maahanmuuton avulla käsitellään myös Migration Policy Instituten julkaisemassa artikkelissa Filling Labour Shortages through Immigration: An Overview of Shortage Lists and their Implications. 25 Artikkeli osoittaa, että joistakin taidoista ja kyvyistä on pulaa jopa laman aikana ja että joskus tiettyjen alojen avoimiin työpaikkoihin on erityisen vaikeaa löytää työntekijöitä. Koska maahanmuutto tuo talouteen uusia työntekijöitä täyttämään tätä pulaa, maahanmuuttopolitiikka on looginen osa kaikkia rekrytointiongelmia koskevia strategioita. Jäsenvaltioissa on jo vuosikymmenten ajan laadittu maahanmuuttopolitiikkoja, joilla helpotetaan havaittua työvoimapulaa, eikä myöskään ajatus siitä, että maahanmuuttoa ohjataan työvoimapulasta kärsivien alojen mukaan, ole uusi. Toisessa tuoreessa, Maailman talousfoorumin julkaisemassa raportissa todetaan, että pohjoinen pallonpuolisko joutuu kohtaamaan osaamisvajetta monissa ammattiryhmissä pääasiassa sen takia, että väestö ikääntyy nopeasti ja koulutusstandardit ovat riittämättömiä. 26 Länsi-Euroopassa osaamisreserviin on saatava 45 miljoonaa työntekijää lisää vuoteen 2030, jotta talouskasvua pystytään pitämään yllä. Kehittyneissä maissa ikääntyminen ja suurten ikäpolvien siirtyminen eläkkeelle vaikuttavat merkittävästi siihen, miten työvoiman määrää, laatua ja työvoimakustannuksia hallitaan. Raporteista ja tutkimuksista käy myös ilmi, että tällä hetkellä siirtotyövoiman menestyksekkään käytön tiellä on kuitenkin esteitä. Esimerkiksi Euroopan komission vuonna 2010 laatima tutkimus Euroopan sosiaalirahaston (ESR) maahanmuuttajiin ja vähemmistöihin liittyvistä toimista 27 tarkasteli maahanmuuttajien tukitoimenpiteitä ja -prioriteetteja ja kiinnitti erityistä huomiota kotouttamisongelmiin työmarkkinoilla. Tutkimuksessa myös arvioitiin EU:n poliittisia toimia maahanmuuttajien ja vähemmistöjen sosiaalisen osallisuuden ja työnsaannin suhteen sekä kerrottiin ESR:n maahanmuuttajiin liittyvistä toimista 2000 2006 ja 2007 2013 esittämällä yhteenveto jäsenvaltioissa toteutetuista hankkeista ja niissä saavutetuista tuloksista. Tutkimuksessa todettiin, että noin 700 000 kolmansien maiden kansalaista on saanut tukea erilaisista kotouttamistoimista, esimerkiksi räätälöidystä neuvonnasta, koulutuksesta, työharjoittelusta yrityksissä ja työhönohjauksesta. Lisäksi tutkimuksessa todettiin, että vaikka globaalin työvoiman liikkuvuuden oletetaan takaavan tehokkaan ja optimaalisen työvoiman hyödyntämisen, käytännössä monissa jäsenvaltioissa työvoiman maahanmuutto ja työmarkkinoiden kysyntä eivät vastaa toisiaan. Tämä johtuu osin siitä, että kolmansien maiden kansalaisia olevien maahanmuuttajien resursseja ei hyödynnetä työmarkkinoilla tehokkaasti heidän työllistymiseensä liittyvien esteiden vuoksi. Näitä esteitä ovat muun muassa etniseen alkuperään liittyvä syrjintä, maahanmuuttohistoria ja maahanmuuttajien taidot ja osaaminen, mukaan lukien kielitaito. 28 Toiseksi taloudellisista syistä tapahtuva maahanmuutto Eurooppaan voi johtaa aivotuhlaukseen ja aivovuotoon. Tämä ongelma tunnistettiin esimerkiksi edellä mainitussa Euroopan yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa koskevassa komission tiedonannossa vuodelta 2008, jossa todettiin, että maahanmuuttajat ovat useammin epävarmoissa työsuhteissa, vähempiarvoisissa työtehtävissä tai työssä, johon he ovat ylikoulutettuja, jolloin heidän tietonsa ja taitonsa menevät hukkaan. Komission mukaan tällainen aivotuhlaus vaikuttaa osaltaan siihen, että maahanmuuttajien kynnys tehdä töitä laittomasti on matalampi. Uudempi tutkimus vahvisti mahdollisen syrjinnän ja muiden työmarkkinoille pääsyn esteiden merkityksen. Nämä liittyivät myös esimerkiksi kolmansien maiden kansalaisten pätevyyden tunnustamisvaikeuksiin, jotka joskus tarkoittivat, että maahanmuuttajia palkattiin muihin kuin ammattitaitoa vaativiin tehtäviin huolimatta siitä, mikä heidän koulutustasonsa oli. Lisäksi vuonna 2008 julkaistun tiedonannon vaikutusten arvioinnissa havaittiin, että pätevyyden tunnustamiseen liittyvät tekijät hankaloittivat maahanmuuttajien yleistä kotoutumista EU:n työmarkkinoille. 29 Raportin mukaan monien maiden hallinnon ja liike-elämän päättäjät ovat jo pitkään turvautuneet siirtotyöläisiin osaamisvajeen täyttäjinä. Juuri halutunlaisen osaamisen houkutteleminen globaalilla tasolla edellyttää innovatiivisia pisteytysjärjestelmiä ja valtioiden ja yritysten brändäämistä maahanmuuttoystävällisiksi. Artikkeli kuitenkin osoittaa myös, että pelkästään maahanmuutolla ei voi korvata valtavaa osaamisvajetta, joka Eurooppaa pian kohtaa. Kun globaaleja osaamiseen liittyviä riskejä lähestytään holistisesti, yritykset ja hallinto pystyvät paremmin organisoimaan ponnistuksiaan tämän osaamisvajeen ratkaisemiseksi. 23 Vuoden 2010 demografiaraportti on saatavilla osoitteesta http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/ portal/population/documents/tab/report.pdf. 24 Skills needs in Europe: Focus on 2020 (CEDEFOP Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskus), ks. http://www.cedefop.europa.eu/etv/upload/information_resources/bookshop/498/5191_en.pdf. 25 Saatavilla osoitteesta http://www.migrationinformation.org/feature/display.cfm?id=828 26 Saatavilla osoitteesta http://www3.weforum.org/docs/ps_wef_globaltalentrisk_report_2011.pdf 27 Saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/employment_social/esf/docs/br_migrants_minorities_en.pdf 28 Lisätietoja esteistä on ESR:n tutkimuksen sivulla 21, saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/employment_social/esf/docs/br_migrants_minorities_en.pdf 29 Tiedonantoon Euroopan yhteinen maahanmuuttopolitiikka: periaatteet, toimet ja välineet liittyvä vaikutusten arviointi, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=sec:2008:2026:fin:en:pdf.

22 23 2. EU:N POLIITTINEN KONTEKSTI JA INSTRUMENTIT Tässä osiossa on yleiskuvaus työvoiman maahanmuuttoon ja työvoiman tarpeen täyttämiseen liittyvästä EU:n poliittisesta kontekstista (osio 2.1). Tämän jälkeen esitetään yhteenveto (osio 2.2) taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon liittyvistä EUinstrumenteista, mukaan lukien EU:n juridinen säännöstö, rahoitus ja muut asiaankuuluvat instrumentit, kuten EURESin kaltaiset verkostot. 2.1 Poliittinen konteksti Jäsenvaltiot pitävät työvoiman maahanmuuttoa enenevissä määrin yhtenä mahdollisesti tärkeänä keinona ratkaista EU:n ikääntyvän väestön ja tietyntyyppisten taitojen kasvavan kysynnän synnyttämät ongelmat, vaikka globaali taloustaantuma on vaikuttanut työvoiman tarpeeseen kaikkialla EU:ssa. 30 Vaikka työvoiman maahanmuutto kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan eli niillä on oikeus päättää siitä, kuinka paljon maahanmuuttajia päästetään niiden alueelle työn vuoksi, sekä ylläpitää tai ottaa käyttöön kansallisia työskentelyyn liittyviä oleskelulupia 31, EU:n politiikan ja lainsäädäntöinstrumenttien käytöllä pyritään parantamaan EU:n talouden kilpailukykyä, edistämään kestävää talouskasvua ja vahvistamaan tietoyhteiskuntaa. Tutkimusta tulisikin siis tarkastella Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen 32, Tukholman ohjelman 33 ja EU 2020 -strategian kontekstissa. 34 Lisäksi työvoiman maahanmuuttoa pohdittaessa tulisi pitää mielessä unionin etuuskohteluperiaate, joka edellyttää, että tulevien jäsenvaltioiden kansalaiset on asetettava etusijalle EU:n ulkopuolisista maista saapuviin henkilöihin nähden. 35 Kesäkuussa 2008 Euroopan komissio hyväksyi tiedonannon Euroopan yhteinen maahanmuuttopolitiikka: periaatteet, toimet ja välineet, 36 jossa todettiin, että Euroopan väestön vanheneminen huomioon ottaen maahanmuutolla voi olla merkittävä vaikutus EU:n talouden suorituskykyyn. Tiedonannossa esitettiin kymmenen yleistä periaatetta, joiden varaan yhteinen maahanmuuttopolitiikka on tarkoitus rakentaa. Osaamisen tarjonnan ja kysynnän yhteensovittaminen katsottiin yhdeksi vaurauden ja maahanmuuton yleiseksi periaatteeksi. Euroopan komissio totesi, että taloudellisiin syihin perustuvan maahanmuuton pitäisi perustua EU:n työmarkkinoiden yhteiseen tarvearvioon, jossa otetaan huomioon kaikki osaamisen tasot ja alat. Näin voidaan tehostaa eurooppalaista osaamistaloutta, edistää talouskasvua ja täyttää työmarkkinoiden vaatimukset. Tiedonannossa myös linjattiin, että unionin etuuskohteluperiaatetta tulisi kunnioittaa, kun jäsenvaltiot määrittävät maahantulolupien määriä. Euroopan komissio totesi, että tämän 30 Tukholman ohjelman kohta 6, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2010:115:0001:0038:en:pdf 31 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklan 5 kohta 32 Saatavilla osoitteesta http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf 33 Saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2010:115:0001:0038:en:pdf. 34 Saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/eu2020/ 35 Kun ei ole erityistä syytä palkata EU:n ulkopuolisen maan kansalaista, unionin etuuskohtelusääntöä on sovellettava kaikissa rekrytointiprosessin vaiheissa. 36 KOM(2008) 359, ks. http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2008:0359:fin:en:pdf. periaatteen noudattamiseksi EU:n ja sen jäsenvaltioiden on laadittava [...] vuoteen 2020 ulottuva kokonaisvaltainen arvio siitä, mitä taitoja Euroopassa tarvitaan. Tiedonannon perustana toimi vuoden 2005 laillista maahanmuuttoa koskeva toimintapoliittinen suunnitelma 37, jossa määritettiin ensimmäinen toimenpiteistä ja lainsäädäntöhankkeista koostuva suunnitelma EU:n laillisen maahanmuuton politiikan kehittämiseksi johdonmukaisesti. Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2008 hyväksymässä Euroopan maahanmuutto- ja turvasopimuksessa yksi viidestä sitoumuksesta on laillisen maahanmuuton järjestäminen ottamalla huomioon kunkin jäsenvaltion määrittämät ensisijaiset tavoitteet, tarpeet ja vastaanottovalmius, ja kotoutumisen edistäminen. Eurooppa-neuvosto katsoi, että laillisen maahanmuuton tulisi olla sekä maahanmuuttajan että vastaanottavan maan kannalta toivottavaa ja hyödyllistä, ja on kannustanut jäsenvaltioita yhteistyöhön alkuperämaiden kanssa, kun ne päättävät laillisten maahanmuuttajien pääsystä alueelleen määrittämällä kiintiöitä. Eurooppa-neuvosto myös kehotti jäsenvaltioita ottamaan käyttöön maahanmuuttopolitiikan, joka on sekä hallittua suhteessa kaikkiin työmarkkinoiden tarpeisiin että harmonisoitua ottaen huomioon vaikutuksen, mikä sillä voi olla muihin jäsenvaltioihin. Tämän vuoksi Eurooppa-neuvosto päätti seuraavaa: a) Pyydetään jäsenvaltioita ja komissiota toteuttamaan yhteisön säännöstön ja yhteisön etuuskohtelun mukaisesti ja ottaen huomioon EU:n käytettävissä olevat henkilöresurssit, asianmukaisimmilla tavoilla työperäistä maahanmuuttoa koskevia politiikkoja, joissa otetaan huomioon kunkin jäsenvaltion työmarkkinoiden kaikki tarpeet, 13. ja 14. maaliskuuta 2008 kokoontuneen Eurooppaneuvoston päätelmien mukaisesti. b) Lisätään EU:n houkuttelevuutta erittäin pätevien työntekijöiden kannalta, ja toteutetaan uusia toimenpiteitä opiskelijoiden ja tutkijoiden vastaanoton edistämiseksi ja EU:ssa liikkumisen helpottamiseksi. c) Huolehditaan 14. joulukuuta 2007 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti väliaikaista muuttoa tai kiertomuuttoa kannustamalla siitä, että näillä politiikoilla ei edistetä aivovuotoa. d) Parannetaan tiedottamista laillisen maahanmuuton mahdollisuuksista ja edellytyksistä, erityisesti ottamalla viipymättä käyttöön tähän tarvittavat välineet. Julkaisussaan Tukholman ohjelma Avoin ja turvallinen Eurooppa kansalaisia ja heidän suojeluaan varten 38 Eurooppa-neuvosto totesi, että työvoiman maahanmuutto voisi osaltaan parantaa kilpailukykyä ja taloudellista elinvoimaisuutta, ja tästä syystä kannusti luomaan joustavia maahantulonsallimisjärjestelmiä, jotka mukautuvat kunkin jäsenvaltion määrittämien prioriteettien, tarpeiden, maahanmuuttajien lukumäärän ja maahantulovirran mukaan. 37 Saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:52005dc0669:en:not 38 Saatavilla osoitteesta: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/docs/stockholm_program_en.pdf

24 25 Näin ollen Eurooppa-neuvosto kehottaa komissiota ja neuvostoa jatkamaan laillista maahanmuuttoa koskevan toimintapoliittisen suunnitelman täytäntöönpanoa komissiota pohtimaan, miten nykyisten tietolähteiden ja verkkojen käyttöä voidaan tehostaa, jotta varmistettaisiin muuttoliikekysymyksiä koskevien vertailukelpoisten tietojen saatavuus entistä perustellumpien poliittisten valintojen tekemiseksi, ja ottaa huomioon myös viimeaikainen kehitys komissiota ja neuvostoa arvioimaan nykyisiä politiikkoja, joilla olisi muun muassa parannettava osaamisen tunnustamista sekä työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamista unionin ja kolmansien maiden välillä sekä valmiutta analysoida työmarkkinatarpeita, eurooppalaisten sähköisten työllisyys- ja työhönottotietojen avoimuutta, koulutusta, tietojen jakamista ja osaamisen sovittamista työmarkkinoiden tarpeisiin alkuperämaassa komissiota arvioimaan tällä alalla toteutettujen toimien vaikutusta ja tehoa, jotta kyetään määrittämään, onko voimassa olevaa lainsäädäntöä tarvetta vahvistaa muun muassa sellaisten työntekijäryhmien osalta, joihin ei vielä sovelleta unionin lainsäädäntöä. Maaliskuussa 2010 komissio julkaisi tiedonannon Eurooppa 2020: Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia. 39 Strategian päämäärä on parantaa EU:n kasvupotentiaalia ja varmistaa, että työllisyys, tuottavuus ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat korkealla tasolla. Tavoitteena on luoda portti uuteen kestävään sosiaaliseen markkinatalouteen älykkäämpään ja vihreämpään talouteen, jossa vauraus syntyy innovaatioista ja resurssien paremmasta hyödyntämisestä. 40 Komissio totesi tämän keskustelun avanneessa valmisteluasiakirjassaan 41, että maahanmuuton mahdollisuuksia ei ole kaikilta osin hyödynnetty EU:n eikä kansallisen tason politiikassa, vaikka sen vaikutus kasvuun on merkittävä, ja ehdotti, että maahanmuuttajien työllisyysastetta voidaan parantaa erityisesti tiettyjen ryhmien osalta. Näitä ovat maahanmuuttajat, joilla on alhainen koulutustaso, naiset ja äskettäin maahan saapuneet. 2.2 EU:n instrumentit Tässä osiossa esitetään yhteenveto taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon liittyvistä EU-instrumenteista, mukaan lukien EU:n juridinen säännöstö (osio 2.2.1), rahoitus (osio 2.2.2) ja muut asiaankuuluvat instrumentit, kuten EURESin kaltaiset verkostot (osio 2.2.3). 2.2.1 EU-lainsäädäntöinstrumentit 42 Mitä tulee EU:n säännöstöön, tällä hetkellä on lukuisia EU:n lainsäädäntöinstrumentteja, joilla säädellään kolmansien maiden kansalaisten maahantulon sallimista ja oleskelua, kun tarkoituksena on työskentely maassa. Direktiivi 2009/50/EY kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten ( sinistä korttia koskeva direktiivi ) määrittää yhteiset edellytykset ja nopeutetun oleskelu- ja työlupien myöntämismenettelyn rajoittamatta mahdollisia kansallisen tason suotuisampien ehtojen soveltamista. 43 Direktiivin tavoite on tehdä EU:sta entistä houkuttelevampi kohde erittäin päteville kolmansien maiden kansalaisille. Sinisen kortin haltijat ovat myös oikeutettuja useisiin sosiaalis-taloudellisiin etuihin, suotuisien ehtojen soveltamiseen työmarkkinoille pääsyyn sekä perheenyhdistämiseen ja liikkumiseen EU:n alueella. Direktiivi 2005/71/EY kolmansien maiden kansalaisten erityisestä maahanpääsymenettelystä tieteellistä tutkimusta varten ( tutkijadirektiivi ) säätää edellytyksistä kolmansien maiden tutkijoiden maahanpääsylle jäsenvaltioihin tutkimushanketta varten. Direktiivin päämääränä on myös osaltaan edistää Lissabonin tavoitteita, joilla pyritään tekemään Euroopasta maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietoon perustuva talous helpottamalla kolmansien maiden tutkijoiden maahanpääsyä ja liikkuvuutta sekä näin tekemään EU:sta houkuttelevampi eri puolilta maailmaa tulevien tutkijoiden kannalta ja edistämään sen asemaa kansainvälisen tutkimuksen keskuksena. 44 Direktiivi 2009/52/EY maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista ( työnantajasanktiodirektiivi ) tähtää laittoman maahanmuuton ja laittoman työnteon torjuntaan. Lisäksi direktiivissä 2008/115/EY määritetään jäsenvaltioissa sovellettavia yhteisiä vaatimuksia ja menettelyitä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. 39 Ks. http://ec.europa.eu/europe2020 40 Komission Eurooppa 2020 -tiedonanto KOM (2010) 2020, Eurooppa 2020: Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia, saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/eu2020/. Lisäksi vuonna 2010 Euroopan komission puheenjohtaja kuvaili State of the Union -puheessaan ehdotuksia Euroopan avointen työpaikkojen seurantavälineeksi (ks. osio 2.2.3), jonka tavoitteena olisi osoittaa, missä päin Eurooppaa on tarjolla avoimia työpaikkoja, ja antaa tarkempia tietoja tarvittavista taidoista. Hän myös kuvaili, miten tärkeä on työllisyysasioissa sosiaalinen ja osallistava EU sen varmistamisessa, että kaikkiin uusiin mahdollisuuksiin tartutaan. 41 Komission valmisteluasiakirja KOM(2009) 647, saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/eu2020_en.pdf Edellä mainittujen instrumenttien lisäksi taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevaa politiikkaa pyritään edistämään EU:ssa seuraavien lainsäädäntöehdotusluonnoksien avulla, jotka komissio on hyväksynyt osana edellä mainittua laillista maahanmuuttoa koskevaa toimintapoliittista suunnitelmaa ja joista Euroopan parlamentti ja neuvosto parhaillaan neuvottelevat. 42 Tarkempia tietoja alla esitetyn EU:n säännöstön saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä on EMN:n vuosittaisissa politiikkaraporteissa, jotka ovat saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta Annual Policy Reports. 43 Lisätietoja saatavilla osoitteesta http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/107989.pdf 44 Lisätietoja saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/immigration/immigration_training_en.htm

26 27 Ehdotus direktiiviksi oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä pyrkii luomaan yhden oleskeluja työluvan kolmansien maiden kansalaisia oleville työntekijöille sekä varmistaa tasavertaisen kohtelun maan omien kansalaisten kanssa, esimerkiksi työolojen, sosiaaliturvan ja tavaroiden ja palvelujen hankintamahdollisuuksien suhteen. Ehdotus direktiiviksi kolmansien maiden kausityöntekijöiden maahantulon ja oleskelun edellytyksiä koskevista yhteisistä säännöistä pyrkii luomaan nopeutetun menettelyn kolmansien maiden kausityöntekijöiden maahantulolle yhteisten määritelmien, edellytysten ja vaatimusten avulla (esimerkiksi sen suhteen, tarvitaanko työsopimus tai sitova työtarjous, jossa määritetään palkka). Ehdotuksessa esitetään ajatus toistuvaisluvasta tai helpotetusta maahanpaluusta seuraavalla kaudella. Yleinen tavoite on kannustaa kausityöhön liittyvää laillista maahanmuuttoa. Ehdotus pyrkii myös edistämään kiertomuuttoa EU:n ja maahanmuuttajien alkuperämaiden välillä sekä suojelemaan kausityöntekijöitä hyväksikäytöltä. 45 EU:n alueen sääntöjen monimutkaisuus ja moninaisuus aiheuttavat esteitä yritysten toiminnalle. Ehdotus direktiiviksi, jossa määritetään kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytykset yritysten sisäisten siirtojen yhteydessä, pyrkii poistamaan näitä esteitä ja helpottamaan sekä EU:n alueelle suuntautuvaa että EU:n sisäistä taitojen liikkuvuutta yritysten sisällä. Perimmäinen tavoite on edistää EU:n talouden kilpailukykyä ja täydentää EU 2020 -strategiassa määritettyjä toimenpiteitä. Tämä ehdotus direktiiviksi pyrkii erityisesti vastaamaan tehokkaasti ja ripeästi monikansallisten yritysten haarakonttoreiden ja tytäryhtiöiden johtavassa asemassa toimivan ja pätevän työvoiman tarpeeseen määrittämällä tällaisille työntekijöille läpinäkyvät ja harmonisoidut maahantulon edellytykset. Direktiivi tekee tilapäisestä oleskelusta entistä houkuttelevampaa yritysten sisäisissä siirroissa liikkuville työntekijöille ja heidän perheilleen sekä edistää EU:ssa siirtyvän henkilöstön tehokasta kohdentamista ja uudelleenkohdentamista. 46 2.2.2 EU-rahoitus Euroopan sosiaalirahaston tavoite on edistää työllisyyttä EU:ssa tukemalla jäsenvaltioita taloudellisesti, kun nämä pyrkivät kaventamaan vauraus- ja elintasoeroja EU:n jäsenvaltioiden ja alueiden välillä. ESR edistää taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Vuosina 2007 2013 ESR jakaa EU:n jäsenvaltioille noin 75 miljardia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. ESR:n keskeisiä toiminta-alueita ovat muun muassa maahanmuuttajien työnsaannin edistäminen sosiaalisen osallisuuden avulla 47, maahanmuuttajien syrjinnän vastaiset toimet, maahanmuuttajien työllistymisen edistäminen ja sen varmistaminen, että EU hyödyntää täysimääräisesti kaikkien työmarkkinoille tarjoamia taitoja ja kykyjä. 48 ESR:n sisällä PROGRESS, EU:n työllisyyttä ja sosiaalista yhteisvastuuta koskeva ohjelma, myöntää rahoitusta laitoksille ja järjestöille, jotka puolustavat haavoittuvassa asemassa olevia tai sosiaalisesti syrjäytyneitä ryhmiä, muun muassa maahanmuuttajia. 49 Sen toimet ovat myös osa EU:n Lissabonin kasvu- ja työstrategian vaatimuksiin vastaamista. PROGRESS rahoittaa esimerkiksi eurooppalaisia seurantajärjestelmiä, kuten työllisyyden seurantajärjestelmää (ks. alla), jotka tarkkailevat työllisyyspolitiikkaa ja työmarkkinatrendejä. Lisäksi se on rahoittanut sosiaalista syrjäytymistä ja syrjintää vastustavia EU:n alueen kansalaisjärjestöverkostoja. Osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa Euroopan kotouttamisrahasto, joka perustettiin neuvoston päätöksellä 2007/435/EY vuosiksi 2007 2013, toteaa, miten tärkeää on myötävaikuttaa jäsenvaltioiden kansallisiin pyrkimyksiin kehittää maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa ja näin helpottaa heidän kotoutumistaan eurooppalaiseen yhteiskuntaan, mukaan lukien osallistuminen työmarkkinoille. Aiemmat Euroopan kotouttamisrahaston rahoittamat hankkeet ovat keskittyneet maahanmuuttajien pääsyyn työmarkkinoille ja heidän tehokkaaseen kotouttamiseensa. 50 Rahaston pääkohde on maahan vastikään saapuneet kolmansien maiden kansalaiset ja heidän kotoutumistaan tukevat toimet. Lisäksi Euroopan pakolaisrahasto, joka perustettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä 573/2007/EY, rahoittaa vuosina 2008 2013 muun muassa pakolaisten kotouttamista työmarkkinoille, kielikoulutusta ja pätevyyden ja tutkintojen tunnustamisen helpottamista. 51 2.2.3 EU-verkostot ja muut rakenteet Eurocities, merkittävimpien eurooppalaisten kaupunkien verkosto, keskittyy tiedonvaihtoon ja politiikan kehittämiseen kyseisten kaupunkien edustajana. Mitä tulee työvoiman maahanmuuttoon, Working Group on Migration and Integration- ja Working Group on Economic Migration -työryhmät toimittavat kaupungeille ajantasaista tietoa eri kaupunkien politiikkojen kehittymisestä. Tähän sisältyvät myös tiedot toimista, jotka liittyvät maahanmuuttajien pääsyyn työmarkkinoille ja heidän kotoutumisestaan. 52 Nämä työryhmät ovat osaltaan myötävaikuttaneet tähän EMN:n tutkimukseen, ja Eurocities on toimittanut tämän synteesiraportin osiossa 7 esitettyjä tietoja työvoiman maahanmuutosta ja työvoiman tarpeen täyttämisestä. EU on myös tukenut taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa EU- ja ETAmaissa tarjoamalla tietoa verkossa eri foorumeilla, joita ovat esimerkiksi EURES, Euroopan ammatillisen liikkuvuuden portaali sekä uudempana tulokkaana European Job Mobility Bulletin (EJMB) and the European Vacancy Monitor (EVS). Toinen verkosto, joka laatii analyyseja ja antaa neuvontaa kolmansien maiden kansalaisten taloudellisista syistä tapahtuvasta maahanmuutosta ja työmarkkinoille kotoutumisesta on Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) vuonna 2009 perustama Independent Network of Labour Migration and Integration Experts (LINET). Verkostoon kuuluu asiantuntijoita Euroopan unionin 27 jäsenvaltiosta, Kroatiasta, Norjasta ja Turkista, ja sen tavoitteena on tukea Euroopan komissiota (erityisesti työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastoa) näyttöön perustuvassa päätöksenteossa ja maahanmuuttaji- 45 Ks. http://europa.eu/rapid/pressreleasesaction.do?reference=memo/10/323&type=html 46 Lisätietoja saatavilla osoitteesta http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st12/st12211.en10.pdf. 47 ESR:n toiminta-alue: Työ, saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/employment_social/esf/fields/employment_en.htm 48 ESR:n toiminta-alue: Syrjinnän vastaiset toimet, saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/employment_social/esf/fields/discrimination_en.htm. 49 Lisätietoja on saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=437&langid=en 50 Tietoja aiemmista hankkeista on vuosittaisissa työohjelmaraporteissa, jotka ovat saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/integration/funding_integration_en.htm 51 Päätöksen 573/2007/EY 3 artiklan 3 kohta, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2007:144:0001:0021:en:pdf 52 Eurocities: the network of major European cities, saatavilla osoitteesta http://www.eurocities.eu

28 29 en työmarkkinoille kotoutumiseen liittyvien näkökohtien valtavirtaistamisessa päämääränään Eurooppa 2020 -tavoitteiden saavuttaminen. Työllisyyden seurantajärjestelmä (European Employment Observatory, EEO) 53 edistää Euroopan työllisyysstrategiaa merkittävästi tuottamalla tietoja, vertailevaa tutkimusta ja työllisyyspolitiikan ja työmarkkinatrendien arviointeja kaikista jäsenvaltioista, EFTAmaista sekä Kroatiasta, Turkista, entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta, Serbiasta ja Islannista. EEO:n tavoite on parantaa poliittisten päättäjien ja muiden Euroopan työllisyysstrategian sidosryhmien käytössä olevien tietojen laatua. Joitakin jäsenvaltioissa tehtyjä työmarkkinatoimenpiteitä koskevia EEO:n teemaraportteja on julkaistu, muun muassa Slovakiaa ja Viroa koskevat raportit, joissa käsitellään pääsyä työmarkkinoille ja työmarkkinoiden tarpeiden täyttämistä. 54 Vuonna 2010 julkaistu teemaraportti Active Labour Market Measures in Slovak Republic 55 korosti taitojen tunnustamisjärjestelmien ja työvoiman tarpeen mittaamisessa käytettävien seurantatyökalujen merkitystä, jotta voidaan varmistaa työmarkkinoiden tarpeiden täyttäminen paikallisella ja kansallisella tasolla. 2.2.4 EU-tilastot Euroopan työvoimatutkimus on laaja kotitalouksille suunnattu otantatutkimus, joka tarjoaa vuosineljänneksittäisiä tietoja 15-vuotiaiden ja tätä vanhempien henkilöiden osallistumisesta työvoimaan ja työvoiman ulkopuolelle jäävistä henkilöistä. Tutkimus tehdään kaikissa 27 jäsenvaltiossa sekä kolmessa jäsenehdokasvaltiossa ja kolmessa EFTAmaassa. 56 Eurostat käsittelee kansallisten tilastokeskusten suorittaman tutkimuksen tulokset keskitetysti käyttäen samoja määritelmiä ja yhteisiä luokituksia, noudattaen ILO:n työllisyys- ja työttömyystilastoja koskevia ohjeita ja seuraten kaikissa maissa samoja tekijöitä. Vuonna 2010 EU:n kattavan työvoimatutkimuksen otoksen koko oli 1,5 miljoonaa henkilöä, ja se kattoi kaikki toimialat ja ammatit. 57 Vuonna 2008 käynnistettiin maahanmuuttajien ja heidän suorien jälkeläistensä tilannetta käsittelevä ad hoc -moduuli kyseisen ryhmän kattavaksi kartoittamiseksi. Moduulissa pyrittiin ottamaan huomioon analyyttinen joustavuus, tuottamaan vertailukelpoisia tilastotietoja maahanmuuttajien ja heidän suorien jälkeläistensä työmarkkinatilanteesta ja analysoimaan tekijöitä, jotka vaikuttavat heidän kotoutumiseensa ja työmarkkinoille sopeutumiseen. 58 53 Lisätietoja on saatavilla osoitteesta http://www.eu-employment-observatory.net/en/about/aimsobjectives.htm 54 EEO:n teemaraportit ovat saatavilla osoitteesta http://www.eu-employment-observatory.net/en/documents/eeo-thematic-reports.aspx 55 Active Labour Market Needs in Slovak Republic, saatavilla osoitteesta http://www.eu-employment-observatory.net/resources/reports/slovakia-employmentserviceslaw.pdf 56 Työvoimatutkimuksen tieteelliseen tutkimukseen tarkoitetuissa mikrotiedoissa on tietoja kaikista 27 jäsenvaltiosta lukuun ottamatta Maltaa ja näiden lisäksi tietoja myös Islannista ja Norjasta. 57 Lisätietoja on saatavilla osoitteesta http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/microdata/lfs 58 Ks. Employment of Foreign Workers: Focus on Eurostat Ad-Hoc Module 2008, saatavilla osoitteesta http://www.statistics.gov.uk/articles/nojournal/foreignworkeremploymenteurostatadfeb09.pdf Eurostat-tietokantaan kootaan myös tilastotietoja kolmansien maiden kansalaisille myönnetyistä työluvista, ja saatavilla on vuositason tilastotietoja ensimmäisistä korvausta vastaan harjoitettua toimintaa varten myönnetyistä luvista syyn, voimassaoloajan ja kansalaisuuden mukaan ryhmiteltyinä. Nämä tilastot kattavat kaikki EU:n jäsenvaltiot sekä Islannin, Norjan, Liechtensteinin ja Sveitsin. 59 Lisäksi Eurostat-tietokannassa on avoimia työpaikkoja koskevia tilastotietoja. 60 Osiossa 4.1 on yhteenveto ja analyysi näistä tilastotiedoista. 3. JÄSENVALTIOIDEN LÄHESTYMISTAPOJA TALOUDELLISISTA SYISTÄ TAPAHTUVAAN MAAHANMUUTTOON Tässä osiossa on yleiskuvaus jäsenvaltioiden lähestymistavoista taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon mitä tulee korkeasti koulutetun, ammattitaitoisen ja muun työvoiman tarpeen täyttämiseen. Ensin hahmotellaan kunkin jäsenvaltion kansallinen visio ja politiikka (osio 3.1) ja tarkastellaan joitakin jäsenvaltioiden välisiä eroja ja yhtäläisyyksiä. Tämän jälkeen esitetään yleiskuvaus politiikan toteuttamista tukevasta institutionaalisesta ja lainsäädännöllisestä kehyksestä jäsenvaltioissa (osio 3.2) sekä nykyisestä poliittisesta keskustelusta ja sidosryhmien osallistumisesta (osio 3.3), joka liittyy taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskeviin kansallisiin politiikkoihin. 3.1 Kansallinen visio ja politiikka Vuosina 2004 2010 Euroopan taloudessa ja yhteiskunnassa on tapahtunut huomattavia muutoksia, jotka ovat vaikuttaneet tapaan, jolla maahanmuuttopolitiikka kehitetään. Ensinnäkin Euroopan (ja maailman) taloudessa on tapahtunut suuria muutoksia. Ennen vuotta 2008 Euroopassa koettiin merkittävän talouskasvun ajanjakso, mutta tämän jälkeen talous notkahti talouskriisin vuoksi. Tämä tutkimus osoitti, että ennen kriisiä talouskasvu rohkaisi monia jäsenvaltioita laatimaan politiikkoja, joiden tavoite oli kannustaa innovointia ja tietoyhteiskunnan kehittämistä edelleen. Kolmansien maiden kansalaisten palkkaaminen ja maahantulon salliminen nähtiin yhtenä mahdollisena keinona tämän tavoitteen saavuttamisessa. Vaikka kriisi ei ole aiheuttanut dramaattisia muutoksia jäsenvaltioiden yleisessä strategisessa visiossa, se on johtanut varovaisempaan lähestymistapaan, mikä puolestaan näkyy esimerkiksi viiveinä politiikan kehittämisessä ja toteuttamisessa. Toiseksi EU kokonaisuudessaan on edelleen siirtymävaiheessa perinteisestä teollisuuteen tukeutuvasta talouskehityksestä tietoyhteiskuntaan ja monissa jäsenvaltioissa on kysyntää uusille taidoille, osaamiselle ja tietämykselle, joista kaikkia ei ole saatavilla suoraan kotimaisesta työvoimasta tai pystytä luomaan muuttamalla kansallisia koulutusjärjestelmiä 61. Tutkimus osoitti, että tähän vaikuttaa myös se, miten poliittisessa ajattelussa suhtaudutaan tällaisten taitojen hankkimiseen ulkomailta, joko EU:n alueelta tai sen ulkopuolelta. 59 Tilastotietoja on saatavilla osoitteesta http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_de tails/dataset?p_product_code=migr_resocc 60 Tilastotietoja avoimista työpaikoista on saatavilla osoitteesta http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/job_vacancies. 61 Joissakin tapauksissa koulutusuudistukset ovat saattaneet jopa pahentaa asiantuntevien työntekijöiden kysyntään vastaamiseen liittyviä ongelmia työmarkkinoilla (Puola).

30 31 Lopuksi vuonna 2004 tai sen jälkeen EU:hun liittyneistä jäsenvaltioista (eli EU-10- ja EU-2-maat) on muuttanut paljon kansalaisia muihin (pääasiassa) EU-15-jäsenvaltioihin. Näiden valtioiden visioita ja politiikkoja muovaa yhä enenevässä määrin tarve täyttää tämän trendin aiheuttamat vajeet työmarkkinoilla. 3.1.1 Jäsenvaltioiden visiot maahanmuuton mahdollisesta tulevasta roolista työvoimapulan ratkaisemisessa Useimmat jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet maahanmuuton yleiseen nykyisen ja tulevan työvoimapulan ratkaisemista koskevaan visioonsa ja strategiaansa. Vaihtelua on kuitenkin siinä, missä määrin maahanmuutto katsotaan toivottavaksi strategiseksi keinoksi työmarkkinoiden tarpeisiin vastaamisessa. Poliittinen keskustelu painottuukin usein siihen, onko maahanmuutolla lainkaan roolia työvoimapulan ratkaisemisessa, ja jos on, missä määrin ja mihin tarkoituksiin: onko siitä esimerkiksi hyötyä pitkän vai lyhyen aikavälin tarpeiden täyttämisessä tai voidaanko sillä vastata yleiseen työvoiman tarpeeseen vai tietynlaisiin erityistarpeisiin (esimerkiksi edellä mainitun tietoyhteiskuntaan siirtymisen edistämisessä). Visioissa heijastuu usein tarve tasapainottaa toisaalta talouskehityksen tavoittelun ja kilpailukyvyn parantamisen vaatimukset ja toisaalta maan väestön (mukaan lukien kolmansien maiden kansalaiset ja maahanmuuttajataustaiset henkilöt) sosiaalisen osallisuuden, koulutuksen ja yleisen kehityksen varmistaminen. Lisäksi niihin sisältyy usein kansalliseen identiteettiin ja johonkin kuulumiseen liittyviä näkökohtia. Tästä seuraa, että vaikka useimmilla jäsenvaltioilla on visio maahanmuuton roolista työvoiman tarpeen täyttäjänä sekä tätä tukevaa politiikkaa tai lainsäädäntöä, ne kuitenkin pitävät tällaista politiikkaa toissijaisena tai täydentävänä maan väestön työllisyyden parantamisstrategioihin nähden. Lisäksi kansallisilla visioilla ja strategisilla näkemyksillä siitä, tulisiko maahanmuuttajia houkutella maahan ja millaisia maahanmuuttajia maahan houkuteltaisiin, on erilaisia taustatekijöitä. Ne voidaan jakaa yleisesti ottaen seuraaviin ryhmiin: historiallisten siteiden ja perinteiden vahvistaminen, joka liittyy esimerkiksi aiempiin siirtomaihin (esim. Espanja ja useat Etelä-Amerikan maat) tai aiemmin isompaan valtioon kuuluneisiin maihin (esim. entisen Neuvostoliiton maat) läheisyys, (EU:n ulkopuolisten) naapurimaiden kanssa solmittujen läheisten suhteiden parantaminen edelleen sosiokulttuurinen homogeenisuus tai samankaltaisuus, liittyy usein kahteen edellä mainittuun tekijään ulkomaankauppapolitiikka, esimerkiksi läheisempien suhteiden solmiminen kolmansien maiden kanssa (kuten Kiinan kaltaisten kehittyvien talouksien kanssa) diasporassa asuvien tavoittaminen kehityspolitiikka, esimerkiksi kolmansien maiden talousuudistusten ja henkilöresurssien kehityksen tukeminen. Useimpien jäsenvaltioiden visiot, joita esitellään jäljempänä, perustavat johonkin näiden tekijöiden yhdistelmään. Alankomailla, Belgialla, Irlannilla, Isolla- Britannialla, Italialla, Itävallalla, Ranskalla, Ruotsilla, Saksalla, Suomella ja Tšekillä on selkeästi määritetty visio, jonka tavoitteena on helpottaa kolmansien maiden (tiettyjen) kansalaisten maahanmuuttoa kyseiseen jäsenvaltioon työn vuoksi. Itävallassa on käytössä kolmansien maiden kansalaisten maahantulonsallimisjärjestelmä, jossa otetaan huomioon työmarkkinoiden tarpeet. Lisäksi Itävallan valtio kehittää parhaillaan uutta maahanmuuttomallia, jolla pystyttäisiin houkuttelemaan taloudellisista syistä muuttavia korkeasti koulutettuja henkilöitä kolmansista maista. Belgiassa keskitytään pääasiassa täyttämään työvoiman tarve olemassa olevan kotimaisen työvoiman avulla ja taloudellisista syistä muuttavat henkilöt valitaan ja palkataan tapauskohtaisesti. Vaikka vuonna 2008 hallituksen tasolla keskusteltiin mahdollisuudesta käyttää työvoiman maahanmuuttoa kolmansista maista keinona ratkaista tiettyjä työvoimapulan muotoja, ei konkreettisiin toimiin ole ryhdytty. Tšekin sisäministeriön mukaan modernissa yhteiskunnassa on välttämätöntä nähdä maahanmuutto yhtenä maan talouskehityksen välineistä. 62 Tämän vision seurauksena tehtiin muutoksia lainsäädäntöön ja käynnistettiin hankkeita, joiden tavoitteena oli houkutella korkeasti koulutettuja siirtotyöläisiä. Ranskassa työvoiman maahanmuuttoa hyödynnetään kansantalouden tarpeiden täyttämisessä ja käytössä on säännöllisesti päivitettävä luettelo ulkomaista työvoimaa tarvitsevista toimialoista. Ranska siis pyrkii edistämään talouttaan kehittämällä taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa helpottamalla sellaisten kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä, jotka toimivat talouskehitystä edistävissä ammateissa. Italian kansallisessa visiossa on 1990-luvun loppupuolelta alkaen huomioitu, miten tärkeää on kehittää maahanmuuttoon liittyviä pitkähkön aikavälin lähestymistapoja, muun muassa työvoimamuuttajiin liittyvää politiikkaa ja toimenpiteitä. Samalla maa pyrkii kasvattamaan sisäisen työvoiman tarjontaa työvoiman tarpeen täyttämiseksi. Vastaavasti Irlannin visio on, että maahanmuutossa keskitytään korkeasti koulutettujen, talouden kehittymisen kannalta strategisesti tärkeiksi katsottujen työntekijöiden houkuttelemiseen. Keskeinen osa tätä visiota on kuitenkin myös ETA-maiden kansalaisten potentiaalin maksimointi taito- ja työvoimapulan ratkaisemiseksi. Irlanti tekee selkeän eron taitopulan ja työvoimapulan välille: taitopulalla tarkoitetaan tilannetta, jossa maan omilla työmarkkinoilla ei ole tarpeeksi koulutettuja/ päteviä työntekijöitä tietyn ammattialan tarpeisiin, kun taas työvoimapula viittaa pulaan työntekijöistä, jotka haluaisivat tarttua tietyn alan työllistymismahdollisuuksiin. Nykyisen laman ja siitä seuranneen korkean työttömyyden takia Irlannissa ei tällä hetkellä ole työvoimapulaa ja vain rajallisesti taitopulaa. 62 Lisätietoja on saatavilla osoitteesta http://www.mvcr.cz/mvcren/article/migration.aspx?q=y2hudw09mw%3d%3d.

32 33 Saksassa maan hallitus hahmottelee ratkaisevansa työmarkkinoiden vajeet ensisijaisesti parantamalla maan oman työvoiman koulutusta, edistämällä naisten ja ikääntyneiden työllistymistä ja parantamalla maassa jo asuvien maahanmuuttajataustaisten taitotasoa, mutta sillä on myös visio siitä, miten maahan saapuvat siirtotyöläiset voisivat osaltaan vaikuttaa tilanteeseen, korostaen erityisesti korkeasti koulutettujen työntekijöiden merkitystä, koska heidän määränsä odotetaan laskevan. Vuonna 2009 kokoomushallituspuolueiden välisessä sopimuksessa todetaan, että määrätietoisena pyrkimyksenä on tehdä Saksasta entistä houkuttelevampi maa erittäin pätevien maahanmuuttajien kannalta ja poistaa turha byrokratia ammattitaitoisten työntekijöiden osalta. Myös Alankomaiden maahanmuuttovisiossa priorisoidaan tietämysmaahanmuuttoa eli maahanmuuttoa, joka lisää Alankomaiden yleistä taito-, pätevyys- ja tietämystasoa ja näin parantaa maan kilpailukykyä kansainvälisillä markkinoilla. Siirtotyöläisten työllistymistä ohjaa pääosin kysyntä, ja maahantuloprosessista pyritään tekemään entistä nopeampi ja yksinkertaisempi niille maahanmuuttajille, joiden taidoille on paljon kysyntää. Samalla maa myös panostaa koulutuksen ja työmarkkinoiden entistä parempaan kohtaamiseen sekä käyttämättömän kotimaisen työvoimapotentiaalin (naisten, maahanmuuttajataustaisten ja ikääntyneiden henkilöiden) osallistamiseen. Maahanmuutto katsotaan näiden kansallisten toimenpiteiden täydennykseksi. Ruotsissa ei keskitytä erityisesti tiettyihin taitoihin tai taitotasoihin: yksi vuonna 2008 toteutetun maahanmuuttopolitiikan perusteellisen uudistuksen tavoitteista oli varmistaa, että työnantajat voivat palkata henkilöitä, joilla on heidän tarvitsemansa taidot, riippumatta henkilön alkuperä- tai asuinmaasta (tosin kolmansien maiden kansalaisia voi palkata vain, jos tehtävään ei ole saatavilla Ruotsin kansalaisia tai muita EU-maiden kansalaisia). Uudistuksen myötä pystyttiin luomaan työvoiman maahanmuuttojärjestelmä, jota ohjaa työmarkkinoiden kysyntä, ja aiemmin yleisen työvoimapulan selvittämiseen käytetystä työmarkkinakatsauksesta luovuttiin. Ison-Britannian suhtautuminen taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon on muuttunut merkittävästi sitten 1990-luvun puolivälin, jolloin sen katsottiin muodostavan perustan ammattitaitoisten työntekijöiden valinnalle kolmansista maista taloudellisen kilpailukyvyn tukemiseksi. Vuonna 2010 valitun uuden hallituksen kaudella painopiste on Isossa-Britanniassa siirtynyt kolmansista maista tulevan työvoiman maahanmuuton vähentämiseen samalla, kun pyritään varmistamaan, että parhaat ja osaavimmat työntekijät voivat edelleen tulla maahan työskentelemään. Vuonna 2008 perustettiin pisteytysjärjestelmä (Points Based System, PBS) kolmansien maiden kansalaisten työvoiman maahanmuutolle tavoitteena taloudellisten syiden ja opiskelun vuoksi muuttavien henkilöiden maahanmuuton hallinta. Järjestelmä yhdisti 80 työvoiman ja opiskelijoiden maahantulon reittiä viideksi tasoksi. PBS-järjestelmässä kolmansista maista tulevien työvoimamuuttajien ja opiskelijoiden on kerättävä tietty määrä pisteitä tiettyjen ominaisuuksien, muun muassa iän, kielitaidon, kokemuksen ja pätevyyden, perusteella. Huhtikuuhun 2011 asti PBS:n viisi tasoa olivat seuraavat: korkeasti koulutetut työntekijät, sijoittajat, yrittäjät (taso 1), ammattitaitoiset työntekijät, joilla on tukija ja jotka ovat saaneet työtarjouksen (taso 2), vähemmän koulutetut työntekijät (taso 3 tällä hetkellä väliaikaisesti suljettu), opiskelijat (taso 4) ja tilapäiset työntekijät (taso 5). Uuden hallituksen valinnan jälkeen ryhdyttiin useisiin väliaikaistoimenpiteisiin hallituksen neuvotellessa pidemmän aikavälin toimista. Näitä toimia olivat muun muassa Isoon-Britanniaan saapuvien tason 1 (korkeasti koulutetut työntekijät) maahanmuuttajien pistevaatimuksen nostaminen ja väliaikaisen rajan asettaminen tason 2 työvoimamuuttajille. Väliaikaistoimenpiteiden jälkeen huhtikuussa 2011 tason 1 yleinen (korkeasti koulutettujen työntekijöiden) reitti suljettiin ja tasolle 2 asetettiin raja. Toisessa jäsenvaltioiden ryhmässä (Bulgaria, Espanja, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Slovakia, Slovenia, Unkari, Viro) korostetaan enemmän työvoimapulan ratkaisua ensisijaisesti kansallisen työvoiman avulla eikä taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton käytölle työvoiman tarpeen täyttäjänä ole useinkaan laadittu tarkkaa strategiaa, koska maahanmuuttoa ei katsota ehdottoman välttämättömäksi. Joillakin mailla saattaa olla visioita siitä, miten tiettyjen taloudellisten syiden vuoksi muuttavien henkilöiden erityisesti korkeasti koulutettujen työntekijöiden työllistäminen voisi hyödyttää kansantaloutta (esimerkiksi kohentamalla maan tietämystasoa tai alueellista kilpailukykyä). Tästä seuraa, että taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa edistävää tai helpottavaa politiikkaa ei ole tai että siinä keskitytään vain tiettyihin taloudellisten syiden vuoksi muuttavien henkilöiden ryhmiin. Toisaalta kotimaisen työvoiman hupeneminen maastamuuton myötä on merkittävä huolenaihe Latviassa, Liettuassa ja Virossa, ja näissä jäsenvaltioissa suositaankin maan omien kansalaisten paluumuuttoa edistävää politiikkaa kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuttopolitiikan asemesta. Bulgariassa hallituksen maahanmuutto- ja kotouttamisstrategia vuosille 2008 2015 priorisoi muissa maissa asuvien Bulgarian kansalaisuuden omaavien henkilöiden tai muiden maiden bulgarialaissyntyisten kansalaisten paluuta tai maahanmuuttoa. Samalla kun Bulgaria pyrkii suosimaan maahan läheisin etnisin ja kulttuurisin sitein linkittyneiden henkilöiden maahanmuuttoa, se myös tunnustaa tarpeen houkutella korkeasti koulutettuja kolmansien maiden kansalaisia, muun muassa bulgarialaisen tutkinnon suorittaneita opiskelijoita, tutkijoita ja korkeasti koulutettuja asiantuntijoita. Unkari, jolla ei ole pitkää historiaa tai perinnettä maahanmuuttoasioissa, mainitsee kolmansien maiden kansalaisten työllistämisen vapauden, turvallisuuden ja oikeudenmukaisuuden strategiassaan vuosille 2009 2014, mutta siinä ei määritetä visiota työvoimapulan ratkaisemiseksi maahanmuuton avulla. Puolassa kolmansien maiden kansalaisten työllistäminen on otettu esille sen työllisyyttä koskevassa kansallisessa toimintasuunnitelmassa 2009 2011. Tilanne on vastaava Slovakiassa, jossa ei tähän mennessä ole juurikaan ollut tarvetta etsiä työvoimaa kotimaan työmarkkinoiden ulkopuolelta. Hiljattain julkaistussa, Slovakian työministeriön vuonna 2009 laatimassa ulkomaalaisten kotouttamisraportissa esitetään, että siirtyminen visiosta, joka perustuu pelkästään työmarkkinoiden työvoimapulasta kärsivien alojen tarpeiden täyttämiseen, hallitun laillisen maahanmuuton malliin, jossa maahan muuttaa erittäin päteviä työntekijöitä kolmansista maista, edistäisi maan yleistä kilpailukykyä.

34 35 Latvia on viime vuosina muodostanut ensimmäisiä strategisia näkemyksiä siitä, miten maahanmuuttoa voisi hyödyntää työvoimapulan ratkaisemisessa. Vuonna 2004, Euroopan unioniin liittymisen jälkeen, maan työikäiset kansalaiset alkoivat muuttaa toisiin jäsenvaltioihin, mikä aiheutti huomattavaa työvoimapulaa maan omilla työmarkkinoilla. Syntyneessä keskustelussa keskityttiin siihen, miten työvoimapulan voisi ratkaista paluumuuttopolitiikan ja kotimaisen työvoiman kannustamisen avulla, ja toisaalta myös siirtotyövoiman hyödyntämiseen, minkä seurauksena perustettiin maahanmuuttopolitiikkatyöryhmä. Heinäkuussa 2006 työryhmä laati luonnoksen työhön liittyvästä maahanmuuttopolitiikasta, jonka tavoitteena oli muun muassa yksinkertaistaa kolmansien maiden kansalaisten maahantuloprosessia. Kyseinen raportti on sisällytetty useita kertoja hallitusohjelmaan, mutta toistaiseksi muodollista harkintaa on lykätty tuonnemmaksi osin talouskriisin takia. Vaikka Sloveniassa siirtotyövoimaa käytetään työmarkkinoiden lyhytaikaisen tai suhdanteiden aiheuttaman työvoimapulan ratkaisemisessa, kotimaisen työvoiman edelleenkehittäminen asetetaan tärkeysjärjestyksessä siirtotyövoiman käyttämisen edelle. Talouskriisin puhjettua on lisäksi rajoitettu kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä esimerkiksi pienentämällä vuoden 2010 kiintiötä verrattuna vuoteen 2009. Luxemburgissa ei ole selkeästi määritettyä politiikkaa tai toimenpiteitä liittyen kolmansien maiden kansalaisten käyttämiseen työvoiman tarpeen täyttämisessä, koska lähimaissa asuvat, Luxemburgissa töissä käyvät työntekijät täyttävät työmarkkinoiden tarpeet suurelta osin ja valtio ratkaisee työvoimapulatilanteet käyttämällä ensisijaisesti alueellista työvoimaa kansallisen työvoiman asemesta. Kolmansien maiden kansalaisten osuus kotimaan työmarkkinoilla 63 on vain 3 %, kun taas 65 % kotimaan työvoimasta tulee EU-15-, EU-10- ja EU-2-maista. Vuoden 2009 hallitusohjelmassa hahmoteltiin, että uudesta maahanmuuttolaista (29.8.2008) olisi apua maahanmuuton sovittamisessa kansantalouden tarpeisiin. Lisäksi perustettiin ministeriöiden välinen mietintäryhmä laatimaan ennakoivaa ja johdonmukaista maahanmuuttopolitiikkaa koskevia ohjeita ja suosituksia. Vuonna 2010 järjestelmään osallistuneet työnantajat ovat voineet valita erittäin päteviä maahanmuuttajia tapauskohtaisesti työmarkkinoiden tarpeiden mukaan. 3.1.2 Jäsenvaltioiden työvoimapulan ratkaisemispolitiikat Jäsenvaltioiden visiot tai strategiat, jotka liittyvät maahanmuuton rooliin työvoiman tarpeen täyttäjänä, saavat konkreettisen muotonsa kansallisissa tai alueellisissa politiikoissa. Tässä osiossa kuvaillaan erilaisia politiikoita ja viimeisimpiä politiikan kehityssuuntia. Jäsenvaltioiden noudattamat työvoimapulan ratkaisupolitiikat vaihtelevat suuresti. Useat jäsenvaltiot, esimerkiksi Itävalta, Ranska, Alankomaat ja Saksa, mainitsivat hyötyneensä jossain määrin aiemmista kokemuksistaan: 60-luvun alun noususuhdanteesta aina 70-luvun puolivälin globaaliin talouskriisiin asti näihin maihin saapui ja/tai rekrytoitiin suuri määrä vierastyöläisiä sekä Euroopan unionin alueelta että kolmansista maista, kuten Turkista. Muilla jäsenvaltioilla on kokemusta tätä lyhyemmältä ajalta, ja joidenkin maiden on laadittava politiikkansa aivan alusta alkaen, koska näissä maissa maahanmuutto on aivan viime aikojen ilmiö. Liettua on kehittänyt maahanmuuttopolitiikkaansa talouden realiteettien ja yleisen maahanmuuttotilanteen mukaan. Vuoden 2006 lopussa koetun työvoimapulan jälkeen vuonna 2007 laadittiin taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton hallintastrategia, jonka mukaisesti perustettiin taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton komitea. Strategian päätavoitteena oli välttää työvoimapula noususuhdanteen aikana. Vuonna 2008 hallitus otti käyttöön tärkeimmän työvoiman maahanmuuttoon liittyvän poliittisen asiakirjansa, maahanmuutto-ohjeet, jossa maahanmuutto katsotaan toissijaiseksi työvoimapulan ratkaisemisen keinoksi. Ohjeissa määritetään useita periaatteita, muun muassa korvaus ja majoitus, joissa määrätään, että siirtotyövoimaa tulisi käyttää vain työvoimapulassa, jota ei voi ratkaista maan omien kansalaisten, EU-maiden asukkaiden ja maahan palaavien kansalaisten avulla. Ohjeissa myös hahmotellaan joustavuuden ja valikoivuuden periaate, jotta voidaan varmistaa, että maahanmuuttopolitiikka vastaa työmarkkinoiden tarpeita ja että Valko-Venäjältä, Ukrainasta, Moldovasta ja Etelä-Kaukasukselta tuleville työntekijöille annetaan etusija. Joidenkin jäsenvaltioiden (Latvia, Liettua, Slovakia) politiikoissa keskitytään täyttämään työmarkkinoiden vajeita pelkästään lyhyellä aikavälillä, kun taas toiset jäsenvaltiot tarttuvat myös pidemmän aikavälin työvoimatarpeisiin (Alankomaat, Irlanti, Italia, Itävalta, Portugali, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tšekki, Viro). Jäsenvaltioiden politiikoiden välinen vaihtelu liittyy jossain määrin siihen, mitä menetelmiä kussakin jäsenvaltiossa käytetään työmarkkinoiden työvoimapulan tunnistamiseen ja ennustamiseen. Nämä menetelmät kuvataan tämän raportin osiossa 4.1. Osa pitkän aikavälin näkökohdat huomioonottavista jäsenvaltioista (Alankomaat, Irlanti, Italia, Itävalta, Saksa, Suomi, Tšekki) keskittyy vastaamaan demografisiin tai rakenteellisiin työvoiman tarpeisiin nostamalla työvoiman koulutustasoa tai houkuttelemalla korkeasti koulutettua työvoimaa. Näissä jäsenvaltioissa maahanmuutto katsotaan yhdeksi strategiaksi tämän tavoitteen saavuttamisessa. Niissä jäsenvaltioissa, joissa maahanmuuttajia käytetään pääasiassa lyhytaikaisissa työtehtävissä, näyttäisi olevan suuntauksena turvautua tavallista useammin vähemmän koulutettuihin siirtotyöläisiin. Itävalta ja Slovakia erottavat toisistaan pulatilanteet, jotka voidaan mahdollisesti ratkaista tilapäisillä siirtotyöläisillä, ja pitkän aikavälin pulatilanteet, jotka vaativat yhteiskunnallisia muutoksia, kuten nuorten koulutuksen kehittämistä ja maan kansalaisten uudelleenkoulutusta. Myös Irlannissa, Portugalissa, Ruotsissa, Suomessa ja Virossa työvoimapulaa koskeva politiikka keskittyy pitkän aikavälin tarpeisiin. Ruotsissa ja Suomessa taloudellisista syistä tapahtuva maahanmuutto nähdään myös tapana saavuttaa pitkän aikavälin taloudellisia tavoitteita (laajentamalla yleistä osaamispohjaa ja kannustamalla innovointia), kun taas Latvian ja Viron hallitukset pitävät tärkeämpänä työelämän ulkopuolella olevan kansanosan kannustamista ja uudelleenkoulutusta. Lisäksi Liettua priorisoi maan kansalaisten uudelleenkoulutusta sekä maasta pois muuttaneiden pa- 63 Koska Luxemburgissa työskentelee paljon henkilöitä, jotka asuvat maan rajojen ulkopuolella, tässä käytetään termiä kotimaan työmarkkinat, johon sisältyy kaikki Luxemburgissa työskentelevät asuin maastaan huolimatta, sen sijaan, että käytettäisiin termiä kansalliset työmarkkinat, jolla viitataan vain Luxemburgissa asuviin työntekijöihin.

36 37 luumuuton edistämistä. Irlannissa korkeasti koulutetuille työntekijöille tarjotaan usein mahdollisuutta pitkähköön oleskeluun, kun taas vähemmän koulutetuille työntekijöille myönnetään lupa lyhyempään oleskeluun. Belgia, Bulgaria, Luxemburg ja Tšekki eivät yleensä erottele työvoimapolitiikassaan pitkän ja lyhyen aikavälin tarpeita. Kun tarkastellaan erityisesti sitä, miten maahanmuutto on sisällytetty jäsenvaltioiden työvoimapulaa käsitteleviin politiikkoihin, voidaan havaita, että esimerkiksi Saksassa maahanmuutolla katsotaan voitavan täyttää sekä pitkän että lyhyen aikavälin tarpeita: kausityötehtävät ja muut kuin ammattitaitoa vaativat työtehtävät täytetään usein lyhytaikaisesti EU:n alueelta (ensisijaisesti EU-10-maista) ja tietyistä, Saksan kanssa kahdenvälisen sopimuksen solmineista kolmansista maista tulevilla siirtotyöläisillä, kun taas korkeasti koulutettuja työntekijöitä kannustetaan jäämään Saksaan pidemmäksi aikaa (ks. myös osio 6.1). Myös Ranskan noudattamassa politiikassa erotetaan erilaiset, työmarkkinoiden pitkän ja lyhyen aikavälin tarpeisiin soveltuvat siirtotyöläistyypit toisistaan (kausityöntekijät, monikansallisten yhtiöiden työntekijät ja korkeasti koulutetut työntekijät). Vaikka maan väkiluku kasvaa, tietyillä aloilla työvoimapula jatkaa pahenemistaan. Ranskan politiikka tapaakin keskittyä näiden alojen vajeiden täyttämiseen (pitkä- tai lyhytaikaisilla) maahanmuuttajilla sen lisäksi, että työttömiä koulutetaan työvoiman tarpeiden mukaan. Myös Ruotsi, Suomi ja Tšekki ovat sisällyttäneet maahanmuuton pitkän aikavälin tarpeita koskeviin politiikkoihinsa. Italiassa laaditaan kolmen vuoden välein maahanmuuttopolitiikkaa ja valtion alueella oleskelevia ulkomaalaisia koskeva pitkän aikavälin ohjelma, jossa määritetään maahanmuuttopolitiikka. Lisäksi maahan saapuville maahanmuuttajille määritetään vuosittain kiintiö maahan- ja maastamuuttosäädöksessä. Tämän perusteella siirtotyöläisiä käytetään jossakin määrin pitkän aikavälin tarpeiden täyttämisessä. Lisäksi Italiassa otetaan vuoden 2011 aikana käyttöön uusi ohjelma, jolla pyritään vastaamaan kasvavaan erittäin pätevien työntekijöiden tarpeeseen. Portugalin nykyisessä maahanmuuttolaissa erotellaan kaksi erilaista maan alueelle tulon sallimisen tyyppiä, toinen lyhyt- ja toinen pitkäaikaista työntekoa varten. Laki mahdollistaa maahantulon joko tilapäisen, enintään kuuden kuukauden oleskelun mahdollistavalla viisumilla muihin kuin ammattitaitoa vaativiin tehtäviin tai oleskeluviisumilla, jonka jälkeen myönnetään 2 5 vuoden oleskelulupa. Monet jäsenvaltiot (Alankomaat, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Luxemburg, Portugali, Saksa, Suomi, Tšekki, Viro) keskittyvät houkuttelemaan korkeasti koulutettuja siirtotyöläisiä, jäljempänä osiossa 8.2 kuvatulla tavalla. Itävallassa tämä ei välttämättä tarkoita sitä, että rekrytoidaan työntekijöitä, joilla on korkeakoulutuksellista pätevyyttä (esimerkiksi yliopistotutkinto) vaan jotka ovat erittäin kokeneita ja ammattitaitoisia. Itävallassa on myös keskusteltu mahdollisuudesta helpottaa maan yliopistoista valmistuvien kolmansien maiden kansalaisten siirtymistä maan työmarkkinoille. Tšekin taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevassa politiikassa on vuodesta 2003 alkaen suosittu korkeasti koulutettujen työntekijöiden maahantuloa. Tšekin hallituksen toukokuussa 2010 tekemä päätös 64 esittelee uuden käsityksen maahanmuuttopolitiikasta, ja sen mukaan taloudellisista syistä tapahtuvassa maahanmuutossa etusija pysyvään oleskeluun tulisi antaa vain ammattitaitoisille ja korkeasti koulutetuille työntekijöille. Tehdäkseen työmarkkinoistaan joustavammat Viro aloitti vuonna 2008 ohjelman, jolla rekrytoidaan pienten ja keskisuurten yritysten tuotekehityksessä tarvittavaa tilapäistä työvoimaa. Suomessa ja Saksassa termillä korkeasti koulutettu tarkoitetaan ainakin osittain samaa kuin termillä erittäin pätevä, sillä näiden maiden politiikoissa rohkaistaan maan yliopistoista valmistuvia kolmansien maiden kansalaisia pysymään maassa ja etsimään työtä. Varsinkin Saksa asettaa etusijalle kolmansista maista tulevien ammattitaitoisten, tieto- ja viestintätekniikan korkeakoulutusta saaneiden työntekijöiden palkkaamisen. Alankomaissa tuli 1.10.2004 voimaan ammattitaitoisten maahanmuuttajien ohjelma. Maa myös ennakoi uutta uudenaikaista maahanmuuttopolitiikkaansa sääntelemällä itsenäisinä yrittäjinä toimivien korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien maahantuloa järjestelmällä, joka perustuu muun muassa työkokemuksesta ja taloudelle tuotetusta lisäarvosta myönnettäviin pisteisiin. Irlannissa tärkeä osa työvoimapolitiikkaa on se, että houkutellaan pieniä määriä korkeasti koulutettuja, kapean erikoisalan työntekijöitä samalla kun kansan yleistä taitotasoa kohennetaan. 65 Belgiassa huomio on suunnattu tiettyihin EU-2-maista tulevien (pääasiassa) ammattitaitoisten ja korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien rooliin tiettyjen pullonkaulaammattien työvoimapulan ratkaisussa. 66 Liettuassa on käytössä kuuden kuukauden välein päivitettävä luettelo ammateista, joissa esiintyy työvoimapulaa. Luettelossa olevia ammatteja edustavat työntekijät pääsevät maahan tavallista helpommin ja nopeammin kansallisella D-viisumilla. Luxemburgissa vuonna 2008 tehty maahanmuuttolain uudistus ennakoi Neuvoston 25.5.2009 antaman direktiivin 2009/50/EY (direktiivi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten) hyväksymistä helpottamalla korkeasti koulutettujen työntekijöiden maahanmuuttoprosessia ja reagoimalla työnantajien vaatimuksiin entistä nopeammin. Uusi lainsäädäntö myös helpotti tutkijoiden maahanmuuttoa. 67 Puolassa on otettu käyttöön uusi työvoiman maahanmuuton hallintajärjestelmä, joka perustuu sekä kolmansien maiden kansalaisten houkuttelemiseen työntekijöiksi että siihen, että heidän palkkaamisensa tehdään helpommaksi työnantajien kannalta. Isossa-Britanniassa PBS-järjestelmän pistemäärää voidaan mukauttaa tietyn hetken työmarkkinatilanteen sekä valtion yleisten strategisten maahanmuuttotavoitteiden mukaan. PBS-järjestelmää ei kuitenkaan perustettu erityisesti työvoimapulan ratkaisemista varten. Ennen PBS-järjestelmää käytössä oli toimialakohtaisia ohjelmia, joilla vastattiin työvoimapulaan vähemmän ammattitaitoa vaativilla aloilla, kuten elintarvike- sekä hotelli- ja ravintola-alalla. Aiempi työlupajärjestelmä oli kaiken kaikkiaan suunnattu työmarkkinoiden pulatilanteiden ratkaisemiseen, vaikka sen perustana olikin oletus, että maahanmuutto olisi tilapäistä (myönnetyt työluvat olivat enintään neljäksi vuodeksi) ja että pitkäaikaista työvoimapulaa lievennettäisiin kouluttamalla kotimaista työvoimaa. Espanjassa siirtotyövoiman tarvetta seurataan useilla eri menetelmillä, esimerkiksi laatimalla luetteloita vaikeista ammateista ja aloista, joilla esiintyy työvoimapulaa. Näi- 64 Tšekin hallituksen 10.5.2010 tekemä päätös nro 344 maahanmuuton nykykehityksen ja ongelmien analyysista. 65 Tulevan politiikan tavoitteena on houkutella korkeasti koulutettuja henkilöitä Irlantiin Green Cardilla (työja oleskeluluvalla), jonka sallimasta pitkäaikaisesta oleskelusta tulee lakiin perustuva oikeus, kun Immigration, Residence and Protection Bill 2010 -laki astuu voimaan. 66 Flanderin pullonkaulaluettelossa on myös useita (vähemmän koulutusta vaativia) puutarhatyöhön liittyviä ammatteja. Vuonna 2008 nämä muodostivat 66 % Flanderissa myönnetyistä työluvista. 67 Uusi lainsäädäntö mahdollistaa ammattitaitoisen tai muun kolmannen maan kansalaisen palkkaamisen toimialalle tai ammattiin, jossa on suuriruhtinaskunnan asetuksella määritetty olevan työvoimapulaa, mutta tätä mahdollisuutta ei ole vielä käytetty.

38 39 den menetelmien avulla ennustetaan niiden avointen paikkojen määrää ja tyyppejä, jotka täytetään joko Espanjasta tai alkuperämaasta palkattavilla maahanmuuttajilla, ja niiden pohjana käytetään jatkuvaa työmarkkinoiden analysointia. Työmarkkinoiden kehittyessä siirtotyöläisiä, joita on yleensä käytetty työvoimapulan ratkaisemisessa työvoimavaltaisilla, vähemmän ammattitaitoa vaativilla aloilla (esimerkiksi rakennusalalla), palkataan nyt myös korkeaa koulutusta vaativiin työtehtäviin. Virossa ja Slovakiassa noudatettavat politiikat eivät keskity tiettyihin taitojen tai toimialaosaamisen mukaan jaoteltuihin siirtotyöläisryhmiin. Bulgarian hallituksen strategiassa vuosille 2008 2015 tavoitteena on houkutella maahan kolmansien maiden kansalaisia, joiden pätevyys vastaa työvoimapulasta kärsivien toimialojen tarpeita. Näitä toimialoja ei kuitenkaan määritetä tarkemmin. Lisäksi Bulgarian visiona on jossain määrin priorisoida bulgarialaisista yliopistoista valmistuneita kolmansien maiden kansalaisia, tutkijoita ja korkeasti koulutettuja asiantuntijoita. Portugalissa avoimet työpaikat jaetaan työ- ja ammattikoulutusinstituutin verkkosivustolla välittömästi kahteen luokkaan: tilapäiseen tai kausityöhön liittyvät työtarjoukset (kestoltaan enintään kuusi kuukautta) ja vakituiseen työhön liittyvät työtarjoukset (kahdestatoista kuukaudesta pysyvään työsopimukseen). Kohderyhminä on siis sekä ammattitaitoiset että muut työntekijät. Edellä osiossa 3.1.1 kuvattujen kansallisten visioiden ja strategisen näkemysten taustatekijöiden mukaisesti jäsenvaltioiden politiikat, jotka koskevat maahanmuuttoa työvoiman tarpeen täyttäjänä, eroavat myös siinä, mitä (missä määrin) kulttuurisia ja poliittisia näkökohtia ja/tai suhteita kolmansiin maihin otetaan huomioon. Esimerkiksi Bulgarian, Italian, Liettuan ja Slovenian työvoiman maahanmuuttoon liittyvässä politiikassa voidaan havaita kiinnostusta diasporassa asuviin henkilöihin. Bulgarian hallituksen strategia vuosille 2008 2015 rohkaisee Bulgarian kansalaisten paluumuuttoa, paluuta ja pysyvää oleskelua mutta myös suosii Bulgarian kansalaisuutta hakevien, syntyperältään bulgarialaisten kolmansien maiden kansalaisten ja bulgarialaisista yliopistoista valmistuvien kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuttoa ja oleskelua. Italiassa etusijalle asetetaan siirtotyöläiset, joilla toinen vanhemmista on syntyperältään italialainen, ja nämä henkilöt saattavat myös olla oikeutettuja Italian kansalaisuuteen. Sloveniassa entisen Jugoslavian alueen ja Länsi-Balkanin työntekijöille annetaan etusija maan työmarkkinoille pääsyssä. Hyvin harvojen jäsenvaltioiden (Ranska, Saksa, Italia) siirtotyöläisiä koskevassa politiikassa otetaan huomioon työntekijöiden paluu lähtömaahansa, pois lukien yleinen odotus, että myönnettyjen työlupien rajattu voimassaoloaika saa maahanmuuttajan palaamaan lähtömaahansa, kun lupa vanhenee tai sitä ennen. Esimerkiksi Bulgariassa työlupa on voimassa rajoitetun ajan, joten kolmansien maiden kansalaisten odotetaan poistuvan maasta, kun työlupa vanhenee. Saksassa oletus on, että tietyissä ammateissa toimivat maahanmuuttajat (esimerkiksi au pairit ja urakkatyöntekijät) palaavat kotiinsa luonnollisesti. Ranskalla, Saksalla ja Luxemburgilla on käytössä politiikka, jolla kannustetaan tai tuetaan jäsenvaltiossa koulutettujen henkiöiden paluuta. Sen sijaan Ranskassa vastaava järjestely koskee vain tietyistä, Ranskan solmimien erityissopimusten piirissä olevista maista (Senegal, Kamerun ja Tunisia) tulevia maahanmuuttajia. Saksan politiikassa keskitytään vain tiettyihin taitotasoihin (ohjelmaa kutsutaan asiantuntijoiden paluuohjelmaksi ). Luxemburgissa pääkannustin paluulle on kahden vuoden aikaraja työluvissa sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat valmistuneet jäsenvaltioiden oppilaitoksista ja haluavat kerryttää uran alkuvaiheen työkokemusta ennen paluuta alkuperämaahansa. Näiden jäsenvaltioiden politiikan tavoitteena on vähentää aivovuotoa kolmansista maista (lisätietoja on osiossa 6.2). Italiassa etusijalle asetetaan siirtotyöläiset kolmansista maista, joiden kanssa on solmittu takaisinottosopimus tai joiden kanssa takaisinotto on osoittautunut yleensä sujuvaksi. Joissakin tapauksissa talouskriisin vaikutukset jäsenvaltioihin ovat nostaneet paluun (entistä näkyvämmin) esille taloudellisista syistä tapahtuvaan maahanmuuttoon liittyvässä politiikassa. Tšekissä luotiin väliaikainen tuetun paluun ohjelma kolmansien maiden kansalaisia oleville maahanmuuttajille, jotka olivat menettäneet työpaikkansa ja joilla ei ollut riittäviä taloudellisia resursseja paluuseen. Tällä pyrittiin myös välttämään se tilanne, että nämä siirtotyöläiset hankkisivat elantonsa laittomalla työnteolla. Espanjassa on otettu uuden talous- ja maahanmuuttoprosessin mukaisesti käyttöön ohjelma, jolla työttömille taloudellisten syiden vuoksi muuttaneille henkilöille ehdotetaan vapaaehtoista paluuta tarjoamalla kannustimeksi heidän työttömyysvakuutusmaksujensa muuttamista rahaksi. 3.2 Poliittinen keskustelu ja sidosryhmien osallistuminen Maahanmuutto työn vuoksi, varsinkin työvoimapulan ratkaisemiseksi, on ollut monissa jäsenvaltioissa tärkeä keskustelunaihe tämän tutkimuksen kattamalla ajanjaksolla (2004 2010). Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Itävallassa, Puolassa, Tšekissä ja Virossa aiheesta käydään parhaillaan keskustelua. Esimerkiksi Italiassa, kuten muissakin jäsenvaltioissa, talouskriisin vaikutuksiin liittyvät näkökohdat vaikuttavat poliittiseen keskusteluun. Toisissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi Saksassa, jolla on pitkä maahanmuuttohistoria, työvoiman maahanmuutto on kuitenkin noussut yhä uudelleen puheenaiheeksi julkisessa keskustelussa 1970-luvulta lähtien. Jäljempänä osiossa 3.2.1 ja osiossa 3.2.2 käsitellään politiikan piirissä, julkisuudessa ja mediassa käytäviä keskusteluja, ja osiossa 3.2.3 tarkastellaan sitä, missä määrin keskustelu asiaan liittyvien sidosryhmien (esimerkiksi yksityissektorin, työmarkkinaosapuolien, jäsenvaltioiden työmarkkinavirastojen, tilapäistä työvoimaa välittävien toimistojen ja asiaan liittyvien kolmansien maiden) kanssa on vaikuttanut tähän aihepiiriin liittyvään poliittiseen päätöksentekoon. 3.2.1 Poliittinen keskustelu Useimmissa jäsenvaltioissa ensisijainen keskustelunaihe on taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton yleinen merkitys ja hyödyllisyys. Esimerkiksi Itävallassa maahanmuuttoon liittyvä poliittinen keskustelu keskittyy siihen, tulisiko työvoiman maahanmuuttoa kannustaa vai ei. Belgiassa flaamin- ja ranskankielisten puolueiden välillä on eroja