EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, 22122006 SG-Greffe (2006) D/208614 Viestintävirasto Itämerenkatu 3 A FIN-00180 Helsinki Finland Rauni Hagman Ylijohtaja Fax: +358 96966637 Arvoisa Rauni Hagman, Asia: Tapaus FI/2006/0547: Metallijohdinpohjaisten tilaajayhteyksien ja niiden osien eriytetyn käyttöoikeuden (ja rinnakkaiskäyttöoikeuden) tukkutarjontaa laajakaista- ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi koskevat markkinat Tapaus FI/2006/0548: Tukkutason laajakaistapalvelut Suomessa Direktiivin 2002/21/EC 1 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu lausunto I MENETTELY Komissio kirjasi 27 päivänä marraskuuta 2006 kaksi Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen, Viestintäviraston, tekemää ilmoitusta Ilmoitetut toimenpideluonnokset liittyvät metallijohdinpohjaisten tilaajayhteyksien ja niiden osien eriytetyn käyttöoikeuden (ja rinnakkaiskäyttöoikeuden) tukkutarjontaa laajakaista- ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi koskevaan markkinaan sekä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaan Ilmoitukset koskevat kyseisten markkinoiden toista markkina-analyysiä 2 Molempien ilmoitusten kansallinen kuuleminen järjestettiin 9 lokakuuta ja 3 marraskuuta 2006 välisenä aikana 3 1 Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskeva, 7 päivänä maaliskuuta 2002 annettu, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY ("puitedirektiivi") EYVL 108, 2442002, s 33 2 Kyseisten markkinoiden ensimmäinen analyysi on ilmoitettu ja komissio on antanut niistä lausuntonsa tapausnumeroilla FI/2003/0030 ja FI/2004/0062 3 Puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgia Puhelin: (32-2) 299 11 11
Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansallisilla sääntelyviranomaisilla ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa ilmoitetusta toimenpideluonnoksesta kyseiselle sääntelyviranomaiselle II II1 TOIMENPIDELUONNOSTEN KUVAUS Markkinamäärittely II11 Metallipohjaisten tilaajayhteyksien ja niiden osien eriytetyn käyttöoikeuden (ja rinnakkaiskäyttöoikeuden) tarjonta Ilmoituksen kattama markkina on metallijohdinpohjaisten tilaajayhteyksien ja niiden osien eriytetyn käyttöoikeuden (ja rinnakkaiskäyttöoikeuden) tukkutarjontaa laajakaista- ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi koskeva markkina, joka vastaa komission merkityksellisistä markkinoista antaman suosituksen markkinaa 11 4 Viestintävirasto analysoi muodostavatko uudet teknologiat kuten kuiduilla ja radiolinkeillä toteutetut tilaajayhteydet osan merkityksellistä markkinaa Viestintävirasto kuitenkin toteaa, että muilla teknologioilla toteutettujen tilaajayhteyksien osuus on kuitenkin vielä varsin vähäinen 5 Tämän johdosta Viestintävirasto toteaa, etteivät kuiduilla ja radiolinkeillä toteutetut tilaajayhteydet vielä kuulu merkitykselliseen markkinaan Maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti ja noudattavat pääosin kiinteitä paikallisia puhelinpalveluja tarjoavien teleyritysten perinteisiä toimialuerajoja Perinteisellä toimialueella tarkoitetaan sitä aluetta, jolla asianomaisella teleyrityksellä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31121993 saakka 6 II12 Tukkutason laajakaistapalvelut Viestintävirasto määrittelee tukkutason laajakaistapalvelujen markkinan muodostuvan verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamista bittivirtapohjaisista (ns bitstream) tai ominaisuuksiltaan näitä vastaavista palveluista, jotka mahdollistavat laajakaistadatan välittämisen molempiin suuntiin Markkinaan kuuluvat tukkutason laajakaistapalvelut ja bittivirtapohjaisia palveluita vastaavat laajakaistadatan välittämisen mahdollistavat palvelut tekniikasta riippumatta Viestintävirasto toteaa edellisessä markkina-analyysissä tekemänsä johtopäätöksen, että markkina sisältää sekä yleisessä kytkentäisessä puhelinverkossa 4 Komission suositus 2003/311/EY, annettu 11 päivänä helmikuuta 2003, sähköisten viestintäverkkojen ja - palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EYVL L114, 852003, s 45 5 Muilla teknologioilla tilaajayhteyksiä tarjotaan edelleen varsin vähän 31122005 kuiduilla toteutettuja tilaajayhteyksiä oli noin 28 000 kpl ja radiolinkeillä toteutettuja hieman yli 3 000 kpl 6 Viestintävirasto toteaa, että vuodesta 1994 lähtien oman alueen ulkopuolelle on rakennettu yhteensä ainoastaan hieman yli prosentti kaikista metallijohtimisista tilaajayhteyksistä ja että kaikilla perinteisillä teleyhtiöiden toimialueilla kilpailijoiden rakentamia metallijohtimisia tilaajayhteyksiä ei ole vielä lainkaan
( PSTN ) sekä kaapeliverkossa tarjotut laajakaistapalvelut Viestintävirasto määrittelee bittivirtapalvelut siten, että se sisältävät laajakaistaisen datasiirron ATM-liityntäverkossa mukaan lukien verkko-operaattorin asentamat tekniset laitteet, kuten DSLAM ja ATM-kytkimet Lisäksi Viestintävirasto vahvistaa edellisen markkina-analyysinsä johtopäätöksen, että markkinamäärittely ei kata loppukäyttäjäyhteyttä 7 Tukkutason laajakaistamarkkina siten kuin se on määritelty suosituksessa (markkina 12) sisältää loppukäyttäjäyhteyden yleisessä kytkentäisessä puhelinverkossa ( PSTN ) Määrittelemällä tukkutason tuotteen ilman loppukäyttäjäyhteyttä Viestintävirasto poikkeaa markkinamäärittelyssään suosituksesta Viestintävirasto kuitenkin perustelee johtopäätöksensä toteamalla, että loppukäyttäjäyhteyden toteuttamiseksi tarvittavat tuotteet on säännelty markkinalla 11 (tukkutason eriytetyn käyttöoikeuden tarjona) Maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti ja noudattavat pääosin kiinteitä paikallisia puhelinpalveluja tarjoavien teleyritysten perinteisiä toimialuerajoja Perinteisellä toimialueella tarkoitetaan sitä aluetta, jolla asianomaisella teleyrityksellä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31121993 saakka Vaikka markkinamäärittely on teknologisesti avoin, Viestintävirasto toteaa että tällä hetkellä tukkutason laajakaistapalveluita tarjotaan käytännössä kiinteissä puhelinverkoissa vaihtoehtoisten teknologioihin perustuvien laajakaistapalveluiden tarjonnan rajoittuessa tietyille rajatuille maantieteellisille alueille Tämän vuoksi muut teknologiat kuten kaapeliverkossa tarjotut laajakaistapalvelut ja WiMax eivät vielä vaikuta merkittävästi maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn II2 Huomattavan markkinavoiman ( HMV ) toteaminen II21 Metallipohjaisten tilaajayhteyksien ja niiden osien eriytetyn käyttöoikeuden (ja rinnakkaiskäyttöoikeuden) tarjonta Viestintävirasto aikoo nimetä 39 operaattoria huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tilaajayhteyden eritetyn käyttöoikeuden tarjontaa koskevalla markkinalla 8 Viestintävirasto käyttää muun muassa seuraavia kriteereitä arvioidessaan onko teleyrityksellä huomattava markkinavoima (HMV) näillä markkinoilla: markkinaosuus 9, potentiaalinen kilpailu ja vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta; yritysten koko; palveluiden ja tuotteiden monipuolisuus; rahoitukselliset resurssit; ja laajentumisen esteet 7 Katso komission lausunto tapauksessa FI/2004/0062, SG-Greffe(2004)D/202513, missä komissio lausui tästä asiasta 8 Vuonna 2004, 44 operaattorilla todettiin olevan HMV Elisa Networks Oy, Kesnet Oy, Riihimäen Puhelin Oy, SoonNet Oy sekä Tikka Networks Oy ovat sittemmin sulautuneet osaksi Elisa-konsernia Elisa Oyj:tä käsitellään markkina-analyysissä yhtenä kokonaisuutena, jonka perinteiseksi toimialueeksi katsotaan näiden yritysten perinteiset toimialueet yhteensä 9 Kaikilla perinteisillä teleyrityksillä on omalla perinteisellä toimialueellaan vähintään 94 %:n markkinaosuus metallijohtimisten tilaajayhteyksien tukkumarkkinoilla Markkinaosuudet eivät ole yhdenkään HMVteleyrityksen toimialueella laskeneet merkittävästi verrattuna vuoden 2004 alussa annettujen huomattavan markkinavoiman päätösten yhteydessä tehtyyn markkina-analyysiin
II22 Tukkutason laajakaistapalvelut Viestintävirasto esittää 39 operaattorin nimeämistä huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tukkutason laajakaistapalveluiden markkinalla Viestintäviraston mukaan vuonna 2004 nimetyt huomattavan markkinavoiman yritykset omaavat edelleen huomattavan markkinavoiman siitä huolimatta, että joillakin alueilla laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla on alkanut syntyä kilpailua Viestintävirasto käyttää muun muassa seuraavia kriteereitä arvioidessaan onko teleyrityksellä huomattava markkinavoima (HMV) näillä markkinoilla: markkinaosuus 10, potentiaalinen kilpailu 11 ja vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta II3 Sääntelyvelvollisuudet II31 Metallipohjaisten tilaajayhteyksien ja niiden osien eriytetyn käyttöoikeuden (ja rinnakkaiskäyttöoikeuden) tarjonta Viestintävirasto aikoo asettaa seuraavat velvoitteet HMV-yrityksille: Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa Läpinäkyvyysvelvollisuus eli toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus Hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet (kustannussuuntautuneisuus ja syrjimättömyys) Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää Eriyttämisvelvollisuus Edelliseen markkina-analyysiin verrattuna Viestintävirasto ehdottaa kaikkia HMV-yrityksiä säänneltävän vähemmän epäsymmetrisesti 12 Lukuun ottamatta eriyttämisvelvollisuutta, joka ei koske 24 operaattoria, Viestintävirasto ehdottaa asetettavaksi kaikki velvollisuudet 15 HMV- yritykselle 10 Laajakaistatukkumarkkinoiden kehitystä on seurattu vertaamalla toimialuekohtaisia markkinaosuuksia vuonna 2004 tehtyjen päätösten tilanteeseen Useilla alueilla kilpailevien palveluyritysten markkinaosuudet ovat nousseet vuoden 2003 jälkeen laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla Perinteisten teleyritysten markkinaosuus on kuitenkin vielä erittäin korkea (75-100%) Lisäksi on huomioitava, että kilpailevaa verkkoa ovat pääasiassa rakentaneet ainoastaan suuret verkkoyritykset Elisa ja TeliaSonera 11 Vaikka uudet teknologiat saattavat tuoda potentiaalista kilpailua lähinnä vähittäismarkkinoille ja jossain määrin myös laajakaistatukkutuotteen markkinalle, ei niiden tässä vaiheessa tai tämän analyysin kattaman aikajänteen aikana voida olettaa merkittävästi vähentävän DSLverkkoja operoivien teleyritysten markkinavoimaa Viestintävirasto seuraa kuitenkin uusilla teknologioilla toteutettujen laajakaistapalvelujen tarjonnan kehittymistä sekä tukku- että vähittäismarkkinoilla 12 Edellisessä ilmoituksessa osa operaattoreista oli vapautettu hinnoittelua ja kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskevista velvollisuuksista
II32 Tukkutason laajakaistapalvelut Viestintävirasto esittää seuraavien HMV-yrityksille asetettavien velvollisuuksien voimassaolon jatkamista: velvollisuus vuokrata teleyrityksille tukkutason laajakaistapalveluna tilaajayhteyden siirtokapasiteettia (sisältäen tarvittavat laitteet); läpinäkyvyysvelvollisuus eli velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto; syrjimättömyysvelvollisuus (hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet) Viestintävirasto ei esitä asetettavaksi hintasääntelyvelvollisuutta III LAUSUNTO Tutkittuaan ilmoitukset komissio antaa seuraavaan lausunnon: Kustannussuuntautuneisuutta ja kustannuslaskentajärjestelmää koskevat velvollisuudet: Komissio muistuttaa ensimmäisen ilmoituksen yhteydessä antamastaan lausunnosta, jossa se kiinnitti huomiota siihen, ettei Viestintävirasto määritellyt menetelmää, jolla kustannussuuntautuneisuutta arvioitaisiin Lopullisessa päätöksessään Viestintävirasto perusteli tätä sillä, että viestintämarkkinalain säätäessä, että kukin teleyritys saa itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän, Viestintävirasto ei itse voi päättää kustannuslaskentaa koskevasta menetelmästä Komissio on edelleen sitä mieltä, että tämä rajoittaa toimenpiteen myötävaikutusta kuluttajan etuun, kilpailun lisääntymiseen ja sisämarkkinoiden kehittymiseen Hintasääntelyvelvollisuuden puuttuminen tukkutason laajakaistapalveluista: Viestintävirasto ei esitä asetettavaksi hintasääntelyvelvollisuutta tukkutason laajakaistapalveluiden markkinoilla Viestintävirasto nostaa kuitenkin esiin useita tekijöitä, jotka puhuvat hintasääntelyn puolesta Ensiksi Viestintävirasto osoittaa vähittäistason hintojen nousseen viime aikoina Toiseksi Viestintävirasto toteaa, että kansallinen kilpailuviranomainen on tutkinut mahdollista hintaruuvia vuodesta 2003 lähtien Hintaruuvi on vältettävissä tehokkaalla tukkutason sääntelyllä Viestintävirasto toteaa myös, että tukkutason laajakaistayhteyksien hinta vaihtelee suuresti alueittain Tämä yhdistettynä siihen, että erityisesti harvaan asutuilla alueilla bittivirtayhteyden vuokraaminen perinteiseltä toimijalta on edelleen ainoa kustannustehokas tapa kilpailla loppuasiakasmarkkinoilla nostaa esiin huolen siitä, että ilman kunnollista hintasääntelyä uuden markkinoille tulijan on vaikea tarjota kilpailullista vähittäistason tuotetta valtakunnallisella tasolla Tätä taustaa vasten komission pyytää Viestintävirastoa harkitsemaan asianmukaisen hintasääntelyvelvoitteen asettamista tukkutason laajakaistapalveluiden markkinoilla Kaapeliverkkojen sisällyttäminen tukkutason laajakaistapalveluiden määritelmään: Komissio muistuttaa ensimmäisen ilmoituksen yhteydessä antamastaan lausunnosta liittyen kaapeliverkkojen sisällyttämiseen tukkutason laajakaistapalveluita koskevan markkinan määritelmään Komissio kuitenkin toteaa, että markkinan laajuuden lopullinen määritteleminen tässä nimenomaisessa tapauksessa ei ole välttämätöntä HMV-analyysin kannalta
Puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti Viestintäviraston on otettava muiden kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission lausunnot mahdollisimman laajasti huomioon ja se voi hyväksyä lopullisen toimenpideluonnoksen ja toimittaa sen tällöin komissiolle Komission kannanotto tähän nimenomaiseen ilmoitukseen ei rajoita sen mahdollisia kannanottoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpideluonnoksiin Suosituksen 2003/561/EY 13 12 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan internetsivullaan Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena Pyydämme teitä ilmoittamaan komissiolle 14 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jonka toivotte poistettavan ennen julkaisemista Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne Kunnioittavasti, Komission puolesta, Fabio Colasanti Pääjohtaja 13 Komission suositus 2003/561/EY, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2003, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa, EYVL L 190, 3072003, s 13 14 Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostilla: INFSO-COMP-ARTICLE7@eceuropaeu tai faxilla: +3222988782