VALTIOVARAINMINISTERIÖ 7.6.2019 1(7) VM/775/02.02.01.00/2019 VM/776/02.02.00.00/2019 Jakelussa mainituille JULKISEN TALOUDEN SUUNNITELMAN SEKÄ VUODEN 2020 TALOUSARVIOESITYKSEN VALMISTELU Hallituksen talouspolitiikan linjaukset Valtioneuvosto antoi 4.4.2019 julkisen talouden suunnitelman vuosille 2020-2023. Huhtikuun julkisen talouden suunnitelman valmistelun lähtökohtana oli muodostaa luotettava pohja seuraavan vaalikauden menojen ja tulojen arvioinnille. Valtiovarainministeriö on antanut ministeriöille 15.4.2019 teknisluonteisia ohjeita ja pyytänyt toimittamaan ministeriöiden epäviralliset ehdotukset valtiovarainministeriöön 15.5.2019 mennessä prosessin sujuvoittamiseksi. Nyt ministeriöitä pyydetään toimittamaan hallitusohjelman linjausten mukaiset talousarvioehdotukset sekä kehysehdotukset valtiovarainministeriöön 17.6.2019 mennessä seuraavassa esitettävien periaatteiden mukaisesti. Hallituskauden keskeiset talouspolitiikan tavoitteet ovat: työllisyysasteen nostaminen 75 prosenttiin ja työllisten määrän vahvistuminen vähintään 60 000 henkilöllä vuoden 2023 loppuun mennessä, julkisen talouden tasapaino v. 2023 normaalin kansainvälisen talouden tilanteessa, eriarvoisuus vähenee ja tuloerot pienenevät, ja Suomi kulkee kohti hiilineutraaliutta vuoteen 2035 mennessä. Hallitus on sopinut hallitusohjelman liitteen 1 mukaisista julkisen talouden menolisäyksistä. Menolisäykset rahoitetaan siten, että verotuloja lisätään ja budjettitalouden menoja ja tuloja uudelleen kohdennetaan. Hallitus valmistelee tuottavuustoimia, joita valmistellaan ja seurataan julkisen talouden suunnitelman yhteydessä toteutettavassa alueiden ja valtion välisessä neuvottelumenettelyssä. Lisäksi 75 prosentin työllisyysastetavoitteen saavuttamisen odotetaan vahvistavan julkista taloutta. Työllisyysastetavoitteen saavuttaminen edellyttää erilaisia työn tarjontaa ja kysyntää tukevia toimia sekä kohtaanto-ongelman lievittämistä. Toimenpiteistä puolet tulee olla valmiina elokuun 2020 budjettiriiheen mennessä. Ellei näin ole, budjettiriihessä arvioidaan aiemmin päätettyjä menolisäyksiä, jotka on tehty suhteessa tekniseen julkisen talouden suunnitelmaan. Hallitus toteuttaa kertaluonteisen tulevaisuusinvestointiohjelman. Sen puitteissa kohdennetaan enintään 3 mrd. euroa kertaluonteisiin investointeihin ja yhteiskunnallisesti tärkeisiin kokeiluihin. Toimet eivät lisää valtion menoja enää v. 2023. Toimet rahoitetaan pääosin omaisuustuloilla siten että ne eivät johda lisävelkaantumiseen v. 2023. Varojen käytöstä päättää valtioneuvoston yleisistunto talouspoliittisen ministerivaliokunnan valmistelun perusteella. Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Puh 0295 16001 (Vaihde) valtiovarainministerio@vm.fi Y-tunnus 0245439-9 PL 28, 00023 Valtioneuvosto Faksi 09 160 33123 www.vm.fi
2(7) Hallitus sitoutuu valtiontalouden menoja koskevaan kehysmenettelyyn. Vuoden 2023 kehystaso on 1,4 mrd. euroa korkeampi kuin huhtikuun ns. teknisessä kehyksessä vuoden 2020 hintatasossa, sisältäen 0,1 mrd. euron jakamattoman varauksen ja 0,1 mrd. euron lisätalousarviovarauksen. Vuosien 2020-2022 kehystaso asetetaan vaalikauden ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa. Osana kehyssääntöä otetaan käyttöön mekanismi poikkeuksellista suhdannetilannetta varten. Hallitusohjelman ja muita toimenpiteitä toteutetaan vaalikauden kehyksen asettamissa rajoissa ja hallituksen julkiselle taloudelle asettama tavoite huomioon ottaen. Ministeriöiden talousarvioehdotukset vuodelle 2020 ja JTS-/kehysehdotukset vuosille 2021-2023 Julkisen talouden suunnitelmasta annetun valtioneuvoston asetuksen (120/2014) mukaan hallitus laatii julkisen talouden suunnitelman vaalikaudeksi. Suunnitelmassa asetetaan rahoitusasemaa koskevat tavoitteet julkiselle taloudelle ja sen alasektoreille. Lisäksi siinä asetetaan euromääräinen rajoite valtion toimenpiteistä kuntataloudelle aiheutuvalle menojen muutokselle. Julkisen talouden suunnitelma sisältää myös vakausohjelman. Valtiontalouden kehyspäätös tulee sisältymään vuosien 2020-2023 julkisen talouden suunnitelmaan. Kehyspäätöksen momenttikohtaiset laskelmat laaditaan vuosille 2021-2023, vaikkakin päätös koko kehyskaudelle kattaa vuodet 2020-2023. Valtiontalouden kehysehdotusten, talousarvioehdotusten sekä toiminta- ja taloussuunnitelmien laadintaperiaatteista 24.4.2003 annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisesti ministeriöiden tulee toimittaa: 1. huhtikuun julkisen talouden suunnitelman ja hallitusohjelman linjausten mukaisesti laaditut talousarvioehdotukset vuodelle 2020 sekä niiden liitemuistiot; hallitusohjelmaan perustuvien ehdotusten nimeämisessä tulee noudattaa valtiovarainministeriön ohjeita; 2. momenttikohtaiset vuosien 2021-2023 peruslaskelmat, joiden lähtökohtana on huhtikuun 2019 kehyspäätös; peruslaskelmaan kirjataan jo tehtyjen päätösten vaikutukset ja menojen tasoon vaikuttavien automaattisten tekijöiden muutokset; 3. momenttikohtaiset hallitusohjelman linjausten mukaan laaditut vuosien 2021-2023 kehysehdotukset, joiden perustana on käytettävä em. tarkistettua peruslaskelmaa; hallitusohjelmaan perustuvien ehdotusten nimeämisessä tulee noudattaa valtiovarainministeriön ohjeita; 4. ns. asiamuutoslomakkeet harkinnanvaraisista tai muuten poliittisesti kiinnostavista muutoksista, TAE 2020 ja JTS/kehys 2021-2023 erikseen; Ministeriöiden toivotaan koordinoivan usean ministeriön toimialaan kuuluvat (poikkihallinnolliset) kokonaisuudet ja niitä koskevat ehdotukset hyvissä ajon keskenään. Ministeriöiden toivotaan pidättäytyvän muista kuin hallitusohjelmaan liittyvistä harkinnanvaraisista ehdotuksista. Ministeriöiden ehdotukset tulee valmistella valtiovarainministeriön antaman toimintaja taloussuunnittelua sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadintaa koskevan määräyksen (TM 1101,23.3.2011) mukaisesti. Talousarvio-ja kehysehdotukset sekä muut julkisen talouden suunnitelmaa koskevat ehdotukset eritellään yksityiskohtaisesti ja perustellaan tarkoituksenmukaisessa laajuudessa käyttäen liitemuistioita. Erittelyissä ja perusteluissa pyydetään kiinnittämään
3(7) Kertaluonteiset tulevaisuusinvestoinnit Hallitusohjelmassa mainitut menojen vähennykset huomiota ehdotusten vaikutusten arviointiin valtiontalouden lisäksi kuntatalouteen ja sosiaaliturvarahastoihin kohdistuviin vaikutuksiin. Hallitusohjelman linjauksista aiheutuvia määrärahaehdotuksia laadittaessa ministeriöitä pyydetään harkitsemaan erikseen kunkin toimenpiteen osalta realistinen ns. liikkeelle lähtö (muun muassa ao. toimenpide ja sen lainsäädännön/hankinnan/avustusten avaamisen yms. realistinen aikataulu huomion ottaen). Valtiovarainministeriö kiinnittää huomiota siihen, että viime vuosina tilinpäätöksissä määrärahojen käyttö on alittanut merkittävästi budjetoidun tason ja siirtomäärärahojen ns. siirtyvät erät ovat olleet jatkuvasti kasvussa. Määrärahamitoituksien tulee pohjautua perusteltuihin oletuksiin määrärahojen käytöstä ja käytön ajoittumisesta. Myös kehysten ulkopuolelle jäävistä momenteista sekä hallinnonalan tuloista tulee toimittaa momenteittain arviot. Ehdotukset laaditaan vuoden 2020 hinta- ja kustannustasossa ja käyttäen Bukettiin tallennettuja huhtikuun 2019 kokonaistaloudellisia ennusteita ja oletuksia. Uudet ennusteluvut tallennetaan Bukettiin ministeriöiden nähtäväksi viimeistään 23.8.2019 ehdotusten tarkistamista varten. Hallitusohjelmassa mainitut kertaluonteiset tulevaisuusinvestoinnit, joihin kohdennetaan kolmen vuoden aikana enintään 3 mrd. euroa, koskevat vuosia 2020-2022, eivätkä ne lisää valtion menoja enää v. 2023. Näihin kertaluonteisiin investointeihin ja yhteiskunnallisesti tärkeisiin kokeiluihin kohdennetaan varoja hankkeita pääomittamalla tai suoralla budjettirahoituksella. Päätöksen varojen käytöstä tekee valtioneuvoston yleisistunto talouspoliittisen ministerivaliokunnan valmistelun pohjalta. Kertaluonteisia tulevaisuusinvestointeja koskevia ehdotuksia ei tule tässä vaiheessa sisällyttää Buketin talousarvio- tai kehysehdotuksiin. Ministeriöitä pyydetään toimittamaan ao. ehdotukset valtiovarainministeriöön erillisellä ns. asiamuutoslomakkeella liitemuistioilla täydentäen. Ehdotukset tulee toimittaa sähköisesti osoitteeseen laskentarvhma@vm.fi 2.8.2019 mennessä. Poikkihallinnollisissa toimenpiteissä ja kokonaisuuksissa ministeriöiden toivotaan valmistelevan ehdotuksia yhteistyössä. Talouspoliittisen ministerivaliokunnan käsittelystä ja investointitoimenpiteiden sisällyttämisestä Buketin talousarvio- ja kehysehdotuksiin ohjeistetaan tarkemmin myöhemmin. Tarkoituksena on, että talouspoliittinen ministerivaliokunta käsittelisi ehdotuksia elokuussa siten, että valiokunnan valmistelun pohjalta toimenpiteitä voitaisiin sisällyttää talousarvio- ja kehyslaskelmiin kahdenvälisistä neuvotteluista aiheutuvien muutosten yhteydessä. Joiltain osin hallitusohjelmassa linjatut pysyvät lisäykset ja kertaluonteiset tulevaisuusinvestoinnit ovat tiivisti sidoksissa toisiinsa. Näissä tilanteissa myös ao. toimenpiteitä koskevat päätökset tehdään yhtenä kokonaisuutena. Hallitusohjelmassa linjataan, että siirtomäärärahamomenttien tasoja alennetaan pysyvästi yhteensä 50 milj. eurolla (vuoden 2023 tasolla) kohdentaen vähennykset niihin määrärahoihin, joiden käyttö on viime vuosina perusteettomasti jäänyt merkittävästi alle budjetoidun tason. Lisäksi EU-jäsenmaksun määrärahatasoa alennetaan 50 milj. eurolla (vuoden 2023 tasolla) tämänhetkinen neuvottelutilanne huomioon ottaen. Ministeriöitä pyydetään huomioimaan nämä talousarvio- ja kehysehdotuksissaan. Siirtomäärärahamomenttien tasojen alentamisesta on tarkempi ohje liitteessä 1. Lisäksi hallitusohjelmassa linjataan työryhmästä, joka asetetaan laatimaan ehdotuksen yritystukia koskevaista 100 milj. euron vähennyksistä (vuoden 2023 tasolla) syk
4(7) Yleisperustelut ja julkisen talouden suunnitelma syn budjettiriiheen mennessä. Vähennykset otetaan huomioon työryhmän työn valmistuttua, mutta viimeistään syksyn budjettiriihessä. Mikäli vähennyksistä ei päästä yksimielisyyteen, alennetaan kaikkia yritystukia niiden kustannusten suhteessa. Ministeriöitä pyydetään tallentamaan vuoden 2020 talousarvioesityksen yleisperusteluja varten ehdotuksensa hallinnonalaa ja hallinnonalan rahastoja sekä liikelaitoksia koskevaksi yhteenvedoksi Bukettiin 20.6.2019 mennessä. Sama määräaika koskee myös hallinnonalojen tekstiehdotuksia vuosien 2020-2023 julkisen talouden suunnitelmaan. Tekstiluonnosten laadinnassa pyydetään kiinnittämään erityistä huomiota tekstien tiiviyteen ja siihen että teksteissä käsitellään vain talousarvioesityksen / julkisen talouden suunnitelman kannalta olennaisia asioita, joista päätöksentekijöiden olisi syytä olla tietoisia. Valtiovarainministeriö toimittaa ministeriöille erikseen teknistä ohjeistusta. Yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden ja tuloksellisuustavoitteiden asettaminen Talousarvioesityksen sukupuolivaikutukset Kestävä kehitys Eduskunta on toistuvasti kiinnittänyt huomiota hallituksen vuosikertomusta käsitellessään talousarvion vaikuttavuus- ja tuloksellisuustavoitteiden asettamiseen (esim. TrVM 8/2017 vp K 14/2017 vp, K 9/2017 vp). Vuosikertomuksesta tulee muodostua toimiva osa valtionhallinnon ja hallituksen suunnittelu- ja seurantajärjestelmää, mikä edellyttää tavoitteiden asetannan selkeyttämistä budjettia laadittaessa. Ministeriöitä pyydetään kiinnittämään erityistä huomiota siihen, että pääluokkakohtaiset yhteiskunnalliset vaikuttavuustavoitteet asetetaan talousarvion laadintamääräyksen (23.3.2011; TM 1101) kohtien 7.8.1-7.8.5 mukaisesti ja hallitusohjelman tavoitteet huomioon ottaen. Yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden tulee olla johtamisen ja seurannan kannalta toimivia ja niitä tulisi olla vain muutama (suositeltava määrä 1-4 kappaletta). Tavoitteita määriteltäessä tulee ennalta suunnitella se, kuinka niiden saavuttamista arvioidaan ja huolehtia siitä, että saavuttamisen asteesta on mahdollista raportoida selkeästi ministeriön toimintakertomuksessa ja hallituksen vuosikertomuksessa. Valtiovarainministeriö muistuttaa, että talousarvioesityksen pääluokkaperusteluihin tulee sisällyttää yhteenvetotarkastelu sukupuolivaikutuksiltaan merkittävästä talousarvioesitykseen liittyvästä toiminnasta. Keskeisiä yhteenvetotarkastelun elementtejä ovat esimerkiksi: sukupuolten välisen tasa-arvon tavoitteet hallinnonalalla konkreettiset toimenpiteet ja määrärahat, joilla tavoitteisiin pyritään talousarvioon liittyvät muutokset, joilla on merkittäviä sukupuolivaikutuksia ihmisiä koskevat tilastot ja tunnusluvut eroteltuina sukupuolen mukaan Vuoden 2019 talousarvioesitykseen sisältyi hallinnonalojen pääluokkaperusteluihin kuvaus siitä, miten kestävän kehityksen selontekoja sen toimeenpano näkyvät ao. hallinnonalalla. Ministeriöitä pyydetään sisällyttämään myös vuoden 2020 talousarvioesityksen pääluokkaperusteluihin teksti kestävän kehityksen toteuttamisesta hallinnonalalla. Aiemmin keväällä ministeriöiden epävirallisten talousarvioehdotusten yhteydessä toimitettuja tekstejä tulee-tarvittaessa päivittää hallitusohjelman perusteella. Tekstissä tulisi kuvata, miten ao. hallinnonalalla toteutetaan kestävän kehityksen toimenpiteitä keskittyen etenkin hallitusohjelmassa esitettyihin kestävää kehitystä edistäviin
5(7) linjauksiin. Lisäksi tekstissä olisi hyvä kuvata, mitkä määrärahat liittyvät keskeisten kestävän kehityksen tavoitteiden toteuttamiseen sekä mahdolliset määrärahoissa tapahtuneet muutokset. Lisäksi valtiovarainministeriö tulee erikseen lähettämään sitä koskeville ministeriöille koontitaulukon koskien talousarvioehdotukseen sisältyvistä määrärahoista, jotka edistävät hallitusohjelman hiilineutraalisuuden tavoitetta. Muut ohjeet Ministeriöiden ehdotukset liitteineen tallennetaan Bukettiin määräaikaan 17.6.2019 mennessä johdon allekirjoittamina. Kuten aiemmin todettu, valtiovarainministeriö pyytää ministeriöitä samassa yhteydessä toimittamaan ns. asiamuutoslomakkeen erikseen vuoden 2020 muutoksista (suhteessa huhtikuun julkisen talouden suunnitelmaan ja vuoden 2019 talousarvioon) ja erikseen vuosia 2021-2023 koskevista muutoksista (suhteessa huhtikuun julkisen talouden suunnitelmaan). Ministeriöiden tulee toimittaa tiedot kaikista kuntatalouteen vaikuttavista ehdotuksista liitetaulukolla, jonka malli on tallennettu TAE2020 -teoksen liitepohjiin Bukettiin: - Tiedot kaikista hallinnonalan kuntatalouden menoihin ja tuloihin vaikuttavista ehdotuksista. Myös sellaiset kuntatalouteen vaikuttavat toimenpiteet, joilla ei ole vaikutusta valtiontalouteen, tulee sisällyttää taulukkoon. - Tiedot kuntien ja kuntayhtymien valtionavuista (myös rahastotalous). Hallitusohjelman linjauksen mukaisesti kuntien tehtäviä ja velvoitteita vähentävät, lisäävät tai laajentavat toimenpiteet sekä kuntatalouteen vaikuttavat veroperustemuutokset kompensoidaan nettomääräisesti. Ministeriöitä pyydetään kiinnittämään huomiota valtiovarainministeriön laadintamääräyksen mukaisen liitteen III-9 toimittamiseen (toimintamenomomentille budjetoitujen tulojen ja menojen erittely liitemuistiossa). Taulukot pyydetään toimittamaan excelmuotoisena. Ministeriöitä pyydetään toimittamaan rahastoja koskevat ennakolliset rahoituslaskelmat vakiomuotoisen laadintamääräyksen liitteen 11-1 mukaisesti, yleisperusteluihin sisällytettävien rahastojen kuvaukset sekä tarvittaessa toimittamaan tiedot, jos rahaston taloudessa tai toiminnassa on merkittäviä takaus- ja takuuvastuita, korkotukia tai muita valtion vastuita eritellen tarpeen mukaan taloudelliset riskit ja vaikutukset valtion talouteen. Epäselvistä asioista kehotetaan olemaan yhteydessä valtiovarainministeriön budjettiosastoon.
6(7) Osastopäällikkö, budjettipäällikkö Sami Yläoutinen Jakelu Tiedoksi Eduskunnan keskuskanslia Tasavallan presidentin kanslia Ministeriöt Valtiovarainvaliokunnan sihteeristö Eduskunnan tilitoimisto Valtiontalouden tarkastusvirasto
7(7) LIITE 1 OHJE SIIRTOMÄÄRÄRAHOJA KOSKEVASTA TASOJEN ALENNUKSESTA Valtiovarainministeriö on toimittanut ministeriöille 7.6.2019 ohjeen vuoden 2020 talousarvion ja vuosia 2020-2023 koskevan julkisen talouden suunnitelman valmistelusta. Ohjeessa todetaan hallitusohjelman liitteen 1 mukainen linjaus siirtomäärärahamomenttien tasojen alentamisesta 50 milj. eurolla kohdentaen vähennykset niihin määrärahoihin, joiden käyttö on viime vuosina perusteettomasti jäänyt merkittävästi alle budjetoidun tason. Viimeisen neljän vuoden aikana siirtomäärärahojen siirtyvät erät ovat kasvaneet vuosi vuodelta niin euromääräisesti kuin suhteessa budjetoituun. Vuoden 2015 tilinpäätöksessä siirtyviä määrärahoja oli kaikkiaan 3,4 mrd. eurolla (6,2 % suhteessa talousarvioon), kun taas vuoden 2018 tilinpäätöksessä taso oli kohonnut 5,0 mrd. euroon (8,9 % suhteessa talousarvioon). Trendi on sama, vaikka jättäisi pois tarkastelusta 5-vuotiset siirtomäärärahat. Valtiovarainministeriö on määrittänyt hallinnonaloittaisen jakauman siirtomäärärahoja koskevan kokonaisvähennyksen osalta. Hallinnonaloittaisen jakauman laadinnassa on pyritty ottamaan huomioon ao. hallinnonalan siirtomäärärahojen mittaluokka sekä ns. siirtyvien erien perusteettoman korkeat tasot (pyritty huomioimaan muun muassa sopimuksin sidotut ns. siirtyvät erät, suuria siirtyviä määrärahoja sisältävien momenttien poistuminen talousarviosta ja/tai niiden tason merkittävä aleneminen kehyskaudella sekä teknisluonteiset momentit). Hallinnonaloittainen jakauma on seuraava: - VNK 0,5 milj. euroa UM 1 milj. euroa OM 1,5 milj. euroa SM 2 milj. euroa PLM 2,5 milj. euroa VM 15 milj. euroa OKM 6 milj. euroa MMM 5 milj. euroa LVM 3,5 milj. euroa - TEM 7 milj. euroa STM 4 milj. euroa - YM 2 milj. euroa Yhteensä 50 milj. euroa Ministeriöitä pyydetään ottamaan huomioon vähennykset kokonaismääräisesti vuodesta 2020 lukien niin vuoden 2020 talousarvioehdotuksessa kuin vuosien 2021-2023 kehysehdotuksessa. Ao. ministeriö päättää itse kohdennuksen momenteittain. Muutoksia varten Bukettiin on luotu muutostekijä Siirtyvien erien taso (HO 2019), jota tulisi käyttää.