EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 21.3.2018 COM(2018) 168 final 2018/0078 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS komission valtuuttamisesta hyväksymään unionin puolesta maailmanlaajuinen sopimus turvallisesta, hallitusta ja laillisesta muuttoliikkeestä maahanmuuttopolitiikan alalla FI FI
Ehdotuksen kohde PERUSTELUT Tämä ehdotus koskee turvallista, hallittua ja laillista muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen, jäljempänä muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus, hyväksymistä Euroopan unionin puolesta. Maailmanlaajuinen sopimus turvallisesta, hallitusta ja laillisesta muuttoliikkeestä Muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus on tarkoitus hyväksyä Marokossa 10. ja 11. joulukuuta 2018 pidettävässä hallitustenvälisessä konferenssissa noudattaen asiaa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka sisältyvät Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleiskokouksen 24. joulukuuta 2017 antamaan päätöslauselmaan 72/244 1. Keskinäiseen riippuvuuteen vahvasti perustuvassa maailmassa muuttoliikettä voidaan hallita tehokkaasti vain, jos koko kansainvälinen yhteisö osallistuu siihen. Muuttoliike on maailmanlaajuinen ilmiö, joka vaatii maailmanlaajuisia, solidaarisuuden ja jaetun vastuun periaatteisiin nojaavia ratkaisuja. YK:n yleiskokous kokoontui New Yorkissa syyskuussa 2016 ja antoi pakolaisia ja siirtolaisia koskevan julkilausuman 2. Se oli virallinen lähtölaukaus muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen laatimiselle. New Yorkin julkilausuma on tärkeä osa prosessia, jossa kehitetään maailmanlaajuisia keinoja puuttua muuttoliikkeeseen ja pakkomuuttoon. Eurooppa-neuvosto suhtautui siihen myönteisesti muuttoliikkeestä 20. lokakuuta 2016 antamissaan päätelmissä 3. EU on ollut vuodesta 2016 vahvasti ja keskeytyksettä mukana laatimassa muuttoliikettä koskevaa maailmanlaajuista sopimusta antamalla EU:n tasolla koordinoituja lausuntoja edustustonsa välityksellä prosessin konsultointi- ja kartoitusvaiheessa. EU:n yhtenäisen lähestymistavan tuloksena muuttoliikettä koskevasta maailmanlaajuisesta sopimuksesta laadittiin luonnos, joka perustuu pääosiltaan EU:n säännöstöön ja politiikkaan. Siinä näkyy myös EU:n tavoite edistää monenvälisiä ratkaisuja yhteisiin ongelmiin erityisesti YK:n puitteissa. EU on viime vuosien mittaan laatinut pitkän aikavälin muuttoliikestrategian, joka kattaa ilmiön kaikki näkökohdat eli ihmishenkien pelastamisen, suojelun tarjoamisen sitä tarvitseville, laittoman muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisiin syihin puuttumisen sekä asuinsijoiltaan siirtymään pakotettujen tukemisen eri puolilla maailmaa. Strategia perustuu kumppanuudelle ja tiiviiseen yhteistyöhön kumppanimaiden ja -järjestöjen, kuten Afrikan unionin sekä YK:n ja sen erityisjärjestöjen, kanssa. Tätä kokonaisvaltaista lähestymistapaa olisi edistettävä maailmanlaajuisesti. Vuonna 2017 sovitun kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen 4 mukaan EU ja sen jäsenvaltiot tukevat aktiivisesti maailmanlaajuisten muuttoliikettä ja pakolaisia koskevien YK:n sopimusten laatimista niin kuin pakolaisista ja siirtolaisista vuonna 2016 annetussa New Yorkin julkilausumassa kehotetaan. 1 2 3 4 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=a/res/72/244 http://www.unhcr.org/new-york-declaration-for-refugees-and-migrants.html http://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2016/10/20/european-council-conclusionsmigration/pdf Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma 2017/C 210/01 (EUVL C 210, 30.6.2017, s. 1). FI 1 FI
Muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen 0-versio julkaistiin 5. helmikuuta 2018 ja nk. 0+-versio 5. maaliskuuta 2018. Niiden myötä on edetty neuvottelujen loppuvaiheeseen, jonka päätteeksi sopimus on tarkoitus hyväksyä Marokossa joulukuussa 2018 pidettävässä hallitustenvälisessä konferenssissa. Unionin puolesta muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus on tarkoitus hyväksyä 10. joulukuuta 2018 järjestettävässä hallitustenvälisen konferenssin avaavassa täysistunnossa. Oikeusperusta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU-sopimus) 16 artiklan mukaan neuvosto määrittelee ja sovittaa yhteen unionin politiikkoja perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti. Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä, jollei perussopimuksissa toisin määrätä. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 208 artiklan mukaan unioni ottaa kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteet huomioon toteuttaessaan muita sellaisia politiikkoja, jotka voivat vaikuttaa kehitysmaihin. Kyseiset tavoitteet on määritelty pääpiirteissään unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä, viimeksi asiassa C-377/12, komissio vastaan neuvosto 5. Siinä tuomioistuin toteaa, että siirtolaisuus, mukaan lukien laittoman maahanmuuton torjuminen, on sisällytetty eurooppalaisessa konsensuksessa määriteltyyn kehityspolitiikkaan. Konsensuksessa todetaan puolestaan, että EU ja sen jäsenvaltiot tukevat aktiivisesti maailmanlaajuisten muuttoliikettä ja pakolaisia koskevien YK:n sopimusten laatimista niin kuin pakolaisista ja siirtolaisista vuonna 2016 annetussa New Yorkin julkilausumassa kehotetaan. Kestävän kehityksen toimintaohjelman (Agenda 2030) mukaan muuttoliike on moniulotteinen ilmiö, joka vaikuttaa merkittävällä tavalla alkuperä-, kauttakulku- ja kohdemaiden kestävään kehitykseen. SEUT-sopimuksen 79 artiklan 1 kohdan mukaan unioni kehittää yhteisen maahanmuuttopolitiikan, jolla pyritään kaikissa vaiheissa varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta. Tätä varten toteutetaan toimenpiteitä eri aloilla, kuten maahantulon ja oleskelun edellytykset sekä vaatimukset, joita jäsenvaltioiden on noudatettava pitkäaikaisia viisumeja ja oleskelulupia myöntäessään, myös perheenyhdistämistarkoituksessa; jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien määrittely, mukaan lukien liikkumis- ja oleskeluvapautta muissa jäsenvaltioissa koskevat edellytykset; laiton maahanmuutto ja luvaton oleskelu, myös luvatta oleskelevien henkilöiden maasta poistaminen ja kotimaahan palauttaminen, sekä erityisesti naisilla ja lapsilla käytävän ihmiskaupan torjunta. Lisäksi SEUT-sopimuksen 79 artiklan 4 kohdan mukaisesti voidaan säätää toimenpiteitä, joilla kannustetaan ja tuetaan jäsenvaltioiden toimintaa niiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseksi ja joissa ei ole kyse jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamisesta. Muuttoliikettä koskevassa maailmanlaajuisessa sopimuksessa vahvistetaan turvallista, hallittua ja laillista muuttoliikettä koskevat yhteiset tavoitteet. Näin ollen ehdotettujen päätösten oikeusperusta on SEU-sopimuksen 16 artikla yhdessä SEUT-sopimuksen 79 ja 209 artiklan kanssa. Koska Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja Tanska eivät SEU- ja SEUT-sopimusten pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 mukaisesti osallistu SEU- 5 Unionin tuomioistuimen tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto, C-377/12, ECLI:EU:C:2014:1903. FI 2 FI
sopimuksen 16 artiklaan ja SEUT-sopimuksen 79 artiklaan perustuvan päätöksen hyväksymiseen, muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen hyväksymiseen unionin puolesta tarvitaan kaksi erillistä päätöstä. Niistä toinen perustuu SEU-sopimuksen 16 artiklaan ja SEUT-sopimuksen 79 artiklaan ja toinen SEU-sopimuksen 16 artiklaan ja SEUTsopimuksen 209 artiklaan. Lisätiedot Muuttoliikettä koskevalla maailmanlaajuisella sopimuksella ei luoda eikä sillä ole tarkoitus luoda kansalliseen tai kansainväliseen lakiin perustuvia oikeudellisia velvoitteita. Jotta voidaan varmistaa, että neuvoston päätökset muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen hyväksymisestä tehdään vaiheessa, jossa politiikan sisältöä määritellään, ja että EU jatkaa aktiivista vaikuttamista sopimuksen hyväksymiseen tavoitteenaan varmistaa, että sopimuksen lopullinen teksti on yhdenmukainen EU:n säännöstön ja politiikan kanssa, tehdään poikkeuksellisesti ehdotus, jotta neuvosto voi hyväksyä sopimuksen ennakolta. Euroopan komissio kääntyy uudelleen neuvoston puoleen, jos hallitustenväliselle konferenssille esitettävä muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus poikkeaa merkittävästi tämän päätöksen liitteenä olevasta tekstistä. FI 3 FI
2018/0078 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS komission valtuuttamisesta hyväksymään unionin puolesta maailmanlaajuinen sopimus turvallisesta, hallitusta ja laillisesta muuttoliikkeestä maahanmuuttopolitiikan alalla EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 16 artiklan, ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 79 artiklan, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sekä katsoo seuraavaa: (1) Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEU-sopimus, 17 artiklan 1 kohdassa luetellaan komission toimivaltuudet ja määrätään erityisesti, että komission tehtävänä on huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta. (2) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT-sopimus, 221 artiklan 1 kohdan mukaan unionin edustustot kolmansissa maissa ja kansainvälisissä järjestöissä huolehtivat unionin edustuksesta. (3) SEU-sopimuksen 16 artiklan mukaan neuvosto määrittelee ja sovittaa yhteen unionin politiikkoja perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti. Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä, jollei perussopimuksissa toisin määrätä. (4) Keskinäiseen riippuvuuteen vahvasti perustuvassa maailmassa muuttoliikettä voidaan hallita tehokkaasti vain, jos koko kansainvälinen yhteisö osallistuu siihen. Muuttoliike on maailmanlaajuinen ilmiö, joka vaatii maailmanlaajuisia, solidaarisuuden ja jaetun vastuun periaatteisiin nojaavia ratkaisuja. (5) Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleiskokous kokoontui New Yorkissa syyskuussa 2016 ja antoi pakolaisia ja siirtolaisia koskevan julkilausuman 6, joka oli virallinen lähtölaukaus turvallista, hallittua ja laillista muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen, jäljempänä muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus, laatimiselle. New Yorkin julkilausuma on tärkeä osa prosessia, jossa kehitetään maailmanlaajuisia keinoja puuttua muuttoliikkeeseen ja pakkomuuttoon. Eurooppa-neuvosto suhtautui siihen myönteisesti muuttoliikkeestä 20 päivänä lokakuuta 2016 antamissaan päätelmissä 7. (6) Muuttoliikettä koskevalla maailmanlaajuisella sopimuksella ei luoda eikä sillä ole tarkoitus luoda kansalliseen tai kansainväliseen lakiin perustuvia oikeudellisia velvoitteita. 6 7 http://www.unhcr.org/new-york-declaration-for-refugees-and-migrants.html http://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2016/10/20/european-council-conclusionsmigration/pdf FI 4 FI
(7) Vuonna 2017 sovitun kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen 8 mukaan EU ja sen jäsenvaltiot tukevat aktiivisesti maailmanlaajuisten muuttoliikettä ja pakolaisia koskevien YK:n sopimusten laatimista niin kuin pakolaisista ja siirtolaisista vuonna 2016 annetussa New Yorkin julkilausumassa kehotetaan. (8) EU on ollut vuodesta 2016 vahvasti ja keskeytyksettä mukana laatimassa muuttoliikettä koskevaa maailmanlaajuista sopimusta antamalla EU:n tasolla koordinoituja lausuntoja edustustonsa välityksellä prosessin konsultointi- ja kartoitusvaiheessa. EU:n yhtenäisen lähestymistavan tuloksena muuttoliikettä koskevasta maailmanlaajuisesta sopimuksesta laadittiin luonnos, joka perustuu pääosiltaan EU:n säännöstöön ja politiikkaan. Siinä näkyy myös EU:n tavoite edistää monenvälisiä ratkaisuja yhteisiin ongelmiin erityisesti YK:n puitteissa. (9) EU on viime vuosien mittaan laatinut pitkän aikavälin muuttoliikestrategian, joka kattaa ilmiön kaikki näkökohdat eli ihmishenkien pelastamisen, suojelun tarjoamisen sitä tarvitseville, laittoman muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisiin syihin puuttumisen sekä asuinsijoiltaan siirtymään pakotettujen tukemisen eri puolilla maailmaa. Strategia perustuu kumppanuudelle ja tiiviiseen yhteistyöhön kumppanimaiden ja -järjestöjen, kuten Afrikan unionin sekä YK:n ja sen erityisjärjestöjen, kanssa. Tätä kokonaisvaltaista lähestymistapaa olisi edistettävä maailmanlaajuisesti. (10) Muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen 0-versio julkaistiin 5 päivänä helmikuuta 2018 ja niin kutsuttu 0+-versio 5 päivänä maaliskuuta 2018. Näin ollen prosessissa on edetty neuvottelujen loppuvaiheeseen, jonka päätteeksi sopimus on tarkoitus hyväksyä Marokossa 10 ja 11 päivänä joulukuuta 2018 pidettävässä hallitustenvälisessä konferenssissa. (11) Unionin puolesta muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus on tarkoitus hyväksyä hallitustenvälisen konferenssin avaavassa täysistunnossa 10 päivänä joulukuuta 2018. (12) On unionin edun mukaista edistää prosessin viemistä onnistuneesti päätökseen ja on erittäin tärkeää, että EU:n kanta säilyy yhtenäisenä, jotta voidaan varmistaa, että muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen lopullinen teksti on yhdenmukainen EU:n säännöstön ja politiikan kanssa. (13) Sen vuoksi on tarkoituksenmukaista antaa valtuutus turvallista, hallittua ja laillista muuttoliikettä koskevan maailmanlaajuisen sopimuksen hyväksymiseen joulukuussa 2018 pidettävässä hallitustenvälisessä konferenssia. (14) SEU-sopimukseen ja SEUT-sopimukseen liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä sitä sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun pöytäkirjan 4 artiklan soveltamista. (15) SEU-sopimukseen ja SEUT-sopimukseen liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Irlanti ei osallistu tämän 8 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma 2017/C 210/01 (EUVL C 210, 30.6.2017, s. 1). FI 5 FI
päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Irlantia eikä sitä sovelleta Irlantiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun pöytäkirjan 4 artiklan soveltamista. (16) SEU-sopimukseen ja SEUT-sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan, ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: Ainoa artikla Valtuutetaan komissio hyväksymään Marokossa 10 ja 11 päivänä joulukuuta 2018 pidettävässä hallitustenvälisessä konferenssissa unionin puolesta maahanmuuttopolitiikan alalla turvallista, hallittua ja laillista muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus, jonka niin kutsuttu 0+-versio on liitetty tähän päätökseen. Euroopan komissio kääntyy uudelleen neuvoston puoleen, jos 10 ja 11 päivänä joulukuuta 2018 Marokossa pidettävälle hallitustenväliselle konferenssille esitettävä muuttoliikettä koskeva maailmanlaajuinen sopimus poikkeaa merkittävästi tämän päätöksen liitteenä olevasta tekstistä. Komissio ja EU:n edustusto tiedottavat jäsenvaltioille asiasta säännöllisesti ja huolehtivat tarvittavasta tiiviistä yhteistyöstä. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja FI 6 FI