KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 8.5.2013 COM(2013) 271 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n perusoikeuskirjan soveltamista koskeva kertomus vuodelta 2012 {SWD(2013) 171 final} {SWD(2013) 172 final} FI FI

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n perusoikeuskirjan soveltamista koskeva kertomus vuodelta 2012 1. JOHDANTO Komissio ilmoitti asiakirjassa Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön 1 esittävänsä vuosittain kertomuksen perusoikeuskirjan soveltamisesta. Näiden kertomusten avulla komissio asettaa etenkin Euroopan parlamentin 2 ilmaisemien pitkäaikaisten ja oikeutettujen odotusten mukaisesti perusoikeudet EU:n politiikkojen keskiöön. Perusoikeuskirjan järjestelmällinen täytäntöönpano edellyttää huolellisen oikeudellisen valvonnan lisäksi poliittista valvontaa, jotta voidaan varmistua kaikkien EU:n aloitteiden vaikutuksesta perusoikeuksiin. Tämä vuosikertomus tarjoaa pohjan vuoropuhelulle, jota kaikkien EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden on käytävä perusoikeuskirjan täytäntöönpanosta. Se onkin poliittiseen vuoropuheluun ja valvontaan liittyvä osa, jolla varmistetaan perusoikeuskirjan pysyminen lähtökohtana sisällytettäessä perusoikeuksia kaikkeen EU:n sääntelyyn ja jäsenvaltioiden soveltaessa EU:n lainsäädäntöä. Siinä esitellään myös sitä, miten perusoikeuskulttuuri kehittyy EU:n antaessa uutta lainsäädäntöä toimivaltaansa kuuluvilla aloilla ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön myötä. Koska jäsenvaltioiden tuomioistuimilla on keskeinen rooli sen valvomisessa, että jäsenvaltiot kunnioittavat perusoikeuskirjaa EU:n lainsäädäntöä soveltaessaan, tässä kertomuksessa esitetään ensimmäistä kertaa myös katsaus kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytäntöön. Kertomuksen liitteenä on valmisteluasiakirja, jossa on tarkempaa tietoa perusoikeuskirjan soveltamisesta ja jossa esitellään yksittäisten henkilöiden kohtaamia ongelmia (ks. liite I). Naisten ja miesten tasa-arvostrategian (2010 2015) täytäntöönpanon edistymistä käsitellään toisessa erillisessä valmisteluasiakirjassa (ks. liite II). 2. EU:N TOIMET PERUSOIKEUSKIRJAN TÄYTÄNTÖÖNPANON EDISTÄMISEKSI Perusoikeuskirja on osoitettu ensisijaisesti EU:n toimielimille. Tämän vuoksi EU:n toimielimet ovat ensisijaisessa vastuussa perusoikeuksien kunnioittamisesta, sillä se on niiden velvollisuus sitovan perusoikeuskirjan nojalla. Komission strategialla 3 pyritään oikeudellisesti sitovan perusoikeuskirjan soveltamiseen käytännössä. Siinä esitetyt konkreettiset toimet perusoikeuskirjan täytäntöönpanemiseksi edistävät automaattista perusoikeuksien tarkastusta, kun komissio valmistelee uutta lainsäädäntöä ja politiikkaehdotuksia. Tämä lähestymistapa on olennainen koko EU:n päätöksentekoprosessissa, myös Euroopan parlamentin ja neuvoston tehdessä muutoksia 1 2 3 Komission tiedonanto Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön, KOM(2010) 573 lopullinen, 19.10.2010. Euroopan parlamentin mietintö, esittelijä Johannes Voggenhuber. Asiakirja A6-0034/2007. Ks. alaviite 1. FI 2 FI

komission valmistelemiin ehdotuksiin. Lisäksi kaikkea EU:n lainsäädäntöä valvoo Euroopan unionin tuomioistuin. Viime kädessä se takaa, että perusoikeuksia kunnioitetaan EU:n lainsäädäntötyössä ja muissa toimissa. Perusoikeuksia edistetään kaikissa EU:n politiikoissa. Komission tapa konkretisoida unionin kansalaisuutta täydentää perusoikeuksien edistämistä EU:ssa. Suurinta osaa perusoikeuskirjaan kirjatuista oikeuksista ei sovelleta ainoastaan EU:n kansalaisiin, vaan ne ovat erittäin tärkeitä kaikkien EU:ssa asuvien ihmisten suojelemisessa kansalaisuudesta riippumatta. 2.1. Perusoikeuksien suojan parantaminen EU:n lainsäädännöllä Todellinen perusoikeuskulttuuri ei tarkoita ainoastaan sen varmistamista, että lainsäädäntö on perusoikeuskirjan mukaista. EU:n toimivaltaan kuuluvissa asioissa komissio voi lisäksi ehdottaa EU:n lainsäädäntöä, jolla perusoikeuskirjan sisältämiä oikeuksia ja periaatteita sovelletaan käytäntöön. Tämä on erittäin tärkeää, jotta kansalaiset voivat käyttää perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksiaan. Jotta perusoikeuskirja toteutuisi täysin myös digitaaliaikakaudella, komissio on ehdottanut merkittävää uudistusta henkilötietojen suojausta koskeviin EU:n sääntöihin 4. Euroopan historiallisista kokemuksista johtuen Euroopassa vallitsee yhteisymmärrys siitä, että yksityisyys on olennainen osa ihmisarvoa ja henkilökohtaista vapautta. Tämän vuoksi perusoikeuskirjassa tunnustetaan oikeus yksityiselämään (7 artikla) ja oikeus henkilötietojen suojaan (8 artikla). SEUT-sopimuksessa (16 artikla) annetaan EU:lle täydentävä lainsäädännöllinen toimivalta EU:n tietosuojasäädösten yhdenmukaistamiseen. Komission ehdotuksilla ajantasaistetaan ja modernisoidaan vuoden 1995 direktiivin 5 periaatteita, jotta henkilötietojen suoja olisi taattu myös tulevaisuudessa. Uudistuksella lisätään henkilötietoja käsittelevien vastuuta ja vahvistetaan riippumattomia kansallisia tietosuojaviranomaisia. Siinä tarjotaan oikeus tulla unohdetuksi, mikä auttaa ihmisiä tietosuojariskien hallinnassa internetissä. Uudistus ulottaa yleiset tietosuojaperiaatteet ja -säännöt kansallisiin poliisi- ja rikosoikeusviranomaisiin. Uudet säännöt on laadittu siten, että kaikki perusoikeudet, joihin ne vaikuttavat (esimerkiksi sananvapaus), ovat tasapainossa. Kuvaava esimerkki on ehdotukseen tehty erityinen suojalauseke, joka koskee ainoastaan journalistista käyttöä varten käsiteltävää tietoa. Komissio omaksui vuonna 2012 proaktiivisen lähestymistavan nopeuttaakseen sukupuolijakauman tasapainottumista eurooppalaisten pörssiyhtiöiden hallituksissa 6. 4 5 6 a) Yksityisyydensuoja verkottuvassa maailmassa Euroopan uusi tietosuojakehys, COM(2012) 09 final. Saatavilla osoitteessa http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:52012dc0009:en:not; b) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (yleinen tietosuoja-asetus), COM(2012) 11 final. Saatavilla osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2012:0011:fin:en:doc; c) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yksilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten torjumista, tutkimista, selvittämistä ja syytteeseenpanoa tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta, COM(2012) 10 final. Saatavilla osoitteessa http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2012:0010:fin:en:doc. Direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta, EYVL L 281, 23.11.1995, s. 31. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisesti noteerattujen yhtiöiden toimivaan johtoon kuulumattomien johtokunnan jäsenten sukupuolijakauman tasapainottamisesta ja siihen FI 3 FI

Komission säädösehdotus on merkkipaalu sukupuolten tasa-arvoa koskevassa EU:n lainsäädännössä. Siinä yhdistyvät tasapuolisen kohtelun vaatimus ja mahdollisuus positiivisiin toimiin (eli aliedustetun sukupuolen aseman edistämiseen), jotta tasa-arvo saataisiin käytännössä toteutumaan. Ehdotuksessa asetetaan tavoitteeksi, että aliedustetulla sukupuolella olisi vähintään 40 prosenttia pörssiyhtiöiden toimivaan johtoon kuulumattomista hallituspaikoista vuoteen 2020 mennessä (vuoteen 2018 mennessä, jos kyseessä on julkinen yritys). Tavoitteen saavuttamiseksi niiden yhtiöiden, joissa aliedustetun sukupuolen osuus on alle 40 prosenttia, on tehtävä nimitykset toimivaan johtoon kuulumattomiin hallituspaikkoihin ehdokkaiden pätevyyden vertailun perusteella. Vertailu tehdään ennalta määriteltyjen, selkeiden, neutraalisti muotoiltujen ja yksiselitteisten kriteerien perusteella. Jos ehdokkaat osoittautuvat tällä tavalla yhtä päteviksi, nimityksessä on asetettava etusijalle aliedustetun sukupuolen edustaja. Menettelyllisten oikeuksien turvaaminen on EU:ssa prioriteetti. Tiedonsaantioikeudesta rikosoikeudellisissa menettelyissä 22 päivänä toukokuuta 2012 annetussa direktiivissä 7 edellytetään, että pidätetyt saavat tiedon oikeuksistaan ymmärtämällään kielellä. Lisäksi rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista 25 päivänä lokakuuta 2012 annetulla uudella direktiivillä 8 varmistetaan, että uhrien vähimmäisoikeuksia noudatetaan syrjimättä kaikkialla EU:ssa heidän kansalaisuudestaan tai asuinmaastaan riippumatta. Siinä taataan, että rikosten uhrit tunnustetaan uhreiksi ja heitä kohdellaan kunnioittavasti, kun he ovat tekemisissä poliisin, syyttäjien ja oikeuslaitoksen kanssa. Sillä annetaan uhreille oikeus saada tietoa, tukea ja suojelua ja varmistetaan, että he voivat osallistua rikosprosessimenettelyyn aktiivisesti. Direktiivissä keskitytään erityisesti uhrien tukemiseen ja suojeluun toissijaiselta ja toistuvalta uhriksi joutumiselta tai pelottelulta rikosprosessin yhteydessä. Erityisessä vaarassa ovat lapset ja sukupuoleen perustuvan väkivallan, läheisväkivallan, seksuaalisen väkivallan tai hyväksikäytön tai viharikosten uhrit sekä vammaiset uhrit. EU:n politiikkojen ja lainsäädännön on perustuttava objektiivisiin, luotettaviin ja vertailukelpoisiin tietoihin perusoikeuksien noudattamisesta EU:ssa. EU:n perusoikeusvirasto on perustettu tällaisen tiedon hankintaa varten. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan sen pitäisi kyetä suorittamaan tehtäviään kaikilla EU:n toimivaltaan kuuluvilla aloilla, joilla on kyse perusoikeuksista. Tämän vuoksi komissio on ehdottanut, että perusoikeusvirasto voisi työskennellä poliisiyhteistyön ja rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön aloilla 9. Neuvosto ei ollut samaa mieltä vaan päätti jättää nämä kaksi merkittävää unionin toimivaltaan kuuluvaa alaa pois perusoikeusviraston monivuotisesta toimintakehyksestä, jossa määritellään alat, joilla virasto voi toimia vuosina 2013 2017. Viraston tehokasta toimintaa hankaloittaa lisäksi se, että päätös uudesta monivuotista toimintakehyksestä viivästyi. Tämän vuoksi se ei voinut hoitaa tehtäviään normaaliolosuhteissa vaan neuvosto teki viraston pyynnöstä väliaikaisen päätöksen sen 7 8 9 liittyvistä toimenpiteistä, COM (2012) 614 final. Saatavilla osoitteessa http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2012:0614:fin:en:pdf. Direktiivi 2012/13/EU tiedonsaantioikeudesta rikosoikeudellisissa menettelyissä, EUVL L 142, 1.6.2012, s. 1. Direktiivi 2012/29/EU rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä neuvoston puitepäätöksen 2001/220/YOS korvaamisesta, EUVL L 315, 14.11.2012, s. 57. Ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan unionin perusoikeusviraston monivuotisen toimintakehyksen vahvistamisesta vuosiksi 2013 2017, KOM(2011) 880 lopullinen. Saatavilla osoitteessa http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2011:0880:fin:fi:html. FI 4 FI

tehtävistä vuoden 2012 lopussa. Neuvosto hyväksyi uuden monivuotisen toimintakehyksen 11. maaliskuuta 2013 10 Yhdistyneen kuningaskunnan poistettua parlamentaarisen varauman. 2.2. Perusoikeudet EU:n ulkoisissa toimissa Perusoikeuskirjaa sovelletaan EU:n kaikkeen toimintaan, myös ulkosuhteiden alalla. Neuvosto hyväksyi komission ja EUH:n yhteisen tiedonannon 11 pohjalta ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevan EU:n strategiakehyksen ja toimintasuunnitelman, joilla pyritään tulevina vuosina parantamaan EU:n ihmisoikeuspolitiikan vaikutusta ja johdonmukaisuutta. Ensimmäisiin strategiakehykseen ja toimintasuunnitelmaan kuuluviin toimenpiteisiin kuului se, että neuvosto nimitti Stavros Lambrinidiksen ihmisoikeuksista vastaavaksi Euroopan unionin erityisedustajaksi 12. Euroopan unionin tuomioistuin kumosi yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa tehdyn neuvoston päätöksen erään yrityksen ja sen enemmistöosakkaan varojen jäädyttämisestä sillä perusteella, ettei neuvosto antanut tietoa asiasta eikä esittänyt näyttöä. Tuomioistuin totesi, että tehokkaiden oikeussuojakeinojen periaate (perusoikeuskirjan 47 artikla) tarkoittaa sitä, että rajoittavan toimenpiteen perusteet on ilmoitettava kyseiselle yhteisölle ja henkilölle 13. Tämä on välttämätöntä, jotta toimenpiteen kohteet voivat puolustaa oikeuksiaan ja jotta tuomioistuin kykenee valvomaan kyseisen toimenpiteen laillisuutta. Tämä tuomioistuinvalvonta ulottuu niiden tosiasioiden ja olosuhteiden arviointiin, joita pidetään toimenpiteen perusteena, sekä tämän arvioinnin perustana käytettyyn näyttöön ja tietoon. Euroopan parlamentti hylkäsi 4. heinäkuuta 2012 väärentämisenvastaisen kauppasopimuksen (ACTA), jolla pyrittiin parantamaan immateriaalioikeuksien suojaamista koskevia maailmanlaajuisia normeja väärennösten ja laittomasti valmistettujen tavaroiden kaupan tehokkaamman torjumisen mahdollistamiseksi. Euroopan parlamentti vetosi perusoikeuskirjaan käyttäessään uutta, kansainvälisiä kauppasopimuksia koskevaa toimivaltaansa 14. Se viittasi erityisesti tarpeeseen tasapainottaa kauppasopimusluonnoksessa yhtäältä sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus ja toisaalta immateriaalioikeudet. Myös komissio kiinnitti näihin asioihin huomiota, ja se oli jo pyytänyt tuomioistuimelta lausuntoa siitä, onko ACTA-sopimus perusoikeuskirjan mukainen. Komissio veti lausuntopyyntönsä takaisin sen jälkeen kun Euroopan parlamentti teki selväksi, ettei se aio hyväksyä sopimusluonnosta. 10 11 12 13 14 Neuvoston päätös Euroopan unionin perusoikeusviraston monivuotisen toimintakehyksen vahvistamisesta vuosiksi 2013 2017, annettu 11. maaliskuuta. Saatavilla osoitteessa http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st10/st10449.en12.pdf. Yhteinen tiedonanto Ihmisoikeudet ja demokratia keskeisenä osana EU:n ulkoisia toimia kohti tehokkaampaa lähestymistapaa, KOM(2011) 886 lopullinen. Saatavilla osoitteessa http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2011:0886:fin:en:pdf. Ihmisoikeudet ja demokratia: EU:n strategiakehys ja EU:n toimintasuunnitelma, neuvoston asiakirja nro 11417/12 EXT 1, 28.6.2012. Saatavilla osoitteessa http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st11/st11417- ex01.en12.pdf Neuvoston päätös 2012/440/YUTP, annettu 25 päivänä heinäkuuta 2012, ihmisoikeuksista vastaavan Euroopan unionin erityisedustajan nimittämisestä, EUVL L 200, 27.7.2012, s. 21. Euroopan unionin tuomioistuin, yhdistetyt asiat T-439/10 ja T-440/10, Fulmen ja Mahmoudian v. neuvosto, tuomio 21.3.2012. Euroopan parlamentin suositus, asiakirja A7-0204/2012, 22.6.2012. FI 5 FI

2.3. Perusoikeuskirjan noudattamisen tuomioistuinvalvonta EU:n asiakirjojen osalta Euroopan unionin tuomioistuimen vuonna 2012 antamat tuomiot, jotka koskivat perusoikeuskirjan noudattamista EU:n asiakirjoissa, opastavat sen suhteen, miten perusoikeusoikeudet pitäisi ottaa huomioon EU:n lainsäädäntötyössä ja kaikissa muissa EU:n asiakirjoissa, joilla on oikeusvaikutuksia. Tuomioistuin teki selväksi, että perusoikeuskirja on otettava huomioon lainsäätäjän päättäessä siirtää toimivaltaa neuvostolle tai komissiolle. Se kumosi EU:n ulkoisten merirajojen valvontaa koskevan neuvoston täytäntöönpanopäätöksen sillä perusteella, että sääntöjen antaminen pakkokeinojen käyttöä koskevan toimivallan myöntämisestä rajavartijoille edellyttää poliittisia valintoja, jotka kuuluvat unionin lainsäätäjän omiin tehtäviin, ja että näillä säännöillä voidaan puuttua kyseessä olevien henkilöiden perusoikeuksiin niin merkittävästi, että unionin lainsäätäjän toimet ovat tarpeen 15. Tuomioistuin tarkasteli myös, noudattavatko EU:n toimielimet käytännössä syrjimättömyyden periaatetta rekrytointimenettelyissään. Tuomioistuin kumosi ilmoitukset useista avoimista kilpailuista EU:n toimielinten virkoihin, koska ne oli julkaistu kokonaan ainoastaan kolmella virallisella kielellä 16. Tuomioistuin totesi, että mahdolliset hakijat, joiden äidinkieli oli joku muu kuin kokonaan julkaistujen kilpailuilmoitusten kieli, olivat epäedullisessa asemassa niihin hakijoihin verrattuna, joiden äidinkieli oli joku kyseisistä kolmesta kielestä. Tämä haitta johtui suhteettoman erilaisesta kohtelusta kielen perusteella, mikä on kielletty perusoikeuskirjan 21 artiklalla. Tuomioistuin valvoi myös sitä, miten EU:n toimielimet ovat soveltaneet hyvän hallinnon periaatetta (perusoikeuskirjan 41 artikla). Se kumosi komission päätöksen hylätä eräs julkisten hankintojen tarjouskilpailussa tehty tarjous, koska komissio ei ollut perustellut päätöstään riittävästi 17. Tuomioistuin totesi perusoikeuskirjan 41 artiklan (hyvä hallinto) ja 47 artiklan (oikeussuojakeinot) olevan kytköksissä toisiinsa sen suhteen, että kielteisen päätöksen kohteena oleva henkilö tarvitsee hallinnolta perustelut voidakseen päättää, valittaako hän päätöksestä asianomaiseen tuomioistuimeen. Useat tuomioistuimen tuomiot viime vuosilta ovat aiheuttaneet muutoksia EU:n lainsäädäntöön. Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ottivat huomioon tuomioistuimen oikeuskäytännön neuvotellessaan uudesta Dublin-asetuksesta, joka koskee turvapaikanhakijoiden siirtoedellytyksiä EU:ssa 18. Sovittujen uusien sääntöjen mukaan turvapaikanhakijoita ei saa palauttaa jäsenvaltioon, jossa heidän perusoikeuksiensa loukkaamisen riski on suuri, vaan vastuu nopean turvapaikkamenettelyn tarjoamisesta kuuluu toiselle jäsenvaltiolle. 15 16 17 18 Euroopan unionin tuomioistuin, asia C-355/10, Euroopan parlamentti v. Euroopan unionin neuvosto, tuomio 5.9.2012. Euroopan unionin tuomioistuin (suuri jaosto), asia C-566/10 P, Italian tasavalta v. komissio, tuomio 27.11.2012. Euroopan unionin tuomioistuin, asia T-183/10, Sviluppo Globale v. komissio, tuomio 10.10.2012. Euroopan unionin tuomioistuin, yhdistetyt asiat C-411/10 ja C-493/10, N.S. v. Secretary of State for the Home Department ja M.E. ym. v. Refugee Applications Commissioner, tuomio 21.12.2011. Ehdotus asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta, KOM(2008) 820 lopullinen. Saatavilla osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2008:0820:fin:en:pdf. FI 6 FI

Komissio otti tuomioistuimen oikeuskäytännön huomioon myös valmistellessaan muutettua ehdotusta, joka koskee maatalousrahastojen edunsaajien julkaisemista 19. Uuden ehdotuksen säännöt perustuvat tarkistettuihin yksityiskohtaisiin perusteisiin, joiden keskiössä on tarve valvoa julkisesti Euroopan maatalousrahastojen käyttöä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Niissä vaaditaan tarkempia tietoja varoja saaneiden toimenpiteiden luonteesta ja kuvauksesta. Edunsaajan nimeä ei kuitenkaan julkaista tietyn määrän alittavien tukien osalta. Tässä on otettu huomioon suhteellisuusnäkökohdat: toisaalta tavoite julkisten varojen julkisesta valvonnasta ja toisaalta edunsaajien yleinen oikeus yksityiselämään ja heidän henkilötietojensa suojelu. 3. PERUSOIKEUSKIRJAN TÄYTÄNTÖÖNPANO JÄSENVALTIOISSA Perusoikeudet on turvattu EU:ssa kaksinkertaisella järjestelmällä: kansallisella järjestelmällä, joka perustuu jäsenvaltioiden perustuslakeihin ja kansainvälisiin velvoitteisiin, kuten Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ECHR), ja perusoikeuskirjaan perustuvalla EU:n järjestelmällä, jota käytetään ainoastaan EU:n toimielinten toimiin tai jäsenvaltioiden soveltaessa EU:n lainsäädäntöä. Perusoikeuskirja täydentää aiempia perusoikeuksien suojelujärjestelmiä eikä korvaa niitä. Euroopan unionin tuomioistuin on korostanut perusoikeuskirjan soveltamisalan rajoja. Se jätti tutkimatta bulgarialaisen hallintotuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisupyynnön, joka koski muutoksenhakua tietyistä tieliikennelainsäädännön rikkomuksista määrättävää seuraamusmaksua koskeviin päätöksiin, ja viittasi vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan perusoikeuksien suojaamisesta johtuvat vaatimukset sitovat jäsenvaltioita kaikissa tilanteissa, joissa ne joutuvat soveltamaan unionin oikeutta 20. Perusoikeuskirjan määräykset on osoitettu jäsenvaltioille ainoastaan niiden soveltaessa EU:n oikeutta, eivätkä perusoikeuskirja tai perussopimus anna EU:lle uutta toimivaltaa perusoikeuksien alalla. Jos kyseessä on kansallinen lainsäädäntö, jolla ei panna täytäntöön EU:n lainsäädäntöä ja joka ei muutenkaan ole yhteydessä EU:n oikeuteen, Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa asiassa 21. Perusoikeuskirjan merkittävä vaikutus on nähtävissä kansallisten tuomioistuinten Euroopan unionin tuomioistuimelle esittämissä ennakkoratkaisupyynnöissä, joiden määrä on kasvussa. Esimerkiksi turvapaikka-asioiden alalla Euroopan unionin tuomioistuin vahvisti, että aina kun jäsenvaltion rajalla tai alueella tehdään turvapaikkahakemus, tämä jäsenvaltio on velvollinen tarjoamaan EU:n lainsäädännössä vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet siitä riippumatta, onko jäsenvaltio EU:n lainsäädännön mukaan vastuussa kyseisen turvapaikkahakemuksen käsittelystä 22. Varsinkin ihmisarvon (1 artikla) ja turvapaikkaoikeuden (18 artikla) perusperiaatteet 19 20 21 22 Euroopan unionin tuomioistuin, yhdistetyt asiat C-92/09 ja C-93/09, Volker und Markus Schecke GbR & Hartmut Eifert v. Land Hessen & Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, tuomio 10.11.2010. Muutos komission ehdotukseen KOM(2011) 628 lopullinen/2 asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta, COM(2012) 551 final. Saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/agriculture/funding/regulation/amendment-com-2012-551_en.pdf. Euroopan unionin tuomioistuin, asia C-27/11, Vinkov, tuomio 7.6.2012. Ks. myös Euroopan unionin tuomioistuin, asia C 370/12, Pringle v. Irlanti, tuomio 27.11.2012. Euroopan unionin tuomioistuin, asia C-179/11, Cimade ja Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) v. Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'immigration, tuomio 27.9.2012. FI 7 FI

edellyttävät, että turvapaikkahakemuksen vastaanottanut jäsenvaltio on EU:n lainsäädännön 23 nojalla velvollinen tarjoamaan turvapaikanhakijalle asunnon, ravinnon, vaatetuksen ja rahaa päivittäisiin menoihin sekä vastaamaan tästä taloudellisesta taakasta kunnes turvapaikanhakija on siirretty siihen jäsenvaltioon, joka vastaa hänen hakemuksensa käsittelystä. 3.1. Komission toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot kunnioittavat perusoikeuskirjaa Myös komissio perussopimusten valvojana varmistaa, että perusoikeuskirjaa kunnioitetaan. Se puuttuu tarvittaessa asiaan päättäväisesti, jos sillä on asian edellyttämä toimivalta. Komissio joutui vuonna 2012 ensimmäistä kertaa viemään Euroopan unionin tuomioistuimeen rikkomustapauksia, joissa oli kyse siitä, että jäsenvaltio ei ollut noudattanut perusoikeuskirjan keskeisiä määräyksiä. Unkari on antanut viime vuosina useita lakeja (eräät niistä ns. päälakeja, jotka on annettu suoraan uuden perustuslain alaisuudessa), jotka ovat antaneet aihetta vakavaan huoleen perusoikeuksien suhteen. Myös Euroopan neuvosto on kiinnittänyt niihin huomiota. Komissio teki perusoikeuskirjan soveltamisalan (51 artikla) ja perussopimusten valvojan roolinsa mukaisesti oikeudellisen analyysin niistä kohdista, jotka liittyvät EU:n lainsäädäntöön. Komissio antoi ensimmäiset kirjalliset varoitukset vuoden 2011 lopussa ja päätti 7. kesäkuuta 2012 nostaa rikkomuskanteen Euroopan unionin tuomioistuimessa. Komissio kritisoi ensimmäiseksi puuttumista Unkarin tietosuojaviranomaisen riippumattomuuteen sillä perusteella, että vuoden 1995 tietosuojadirektiivissä edellytetään kansallisten tietosuojaviranomaisten täydellistä riippumattomuutta. Riippumattomuus tunnustetaan myös SEUT-sopimuksen 16 artiklassa ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa. Toisessa rikkomuskanteessa komissio vastusti 274 tuomarin ja syyttäjän siirtämistä varhaiseläkkeelle, kun pakollinen eläkeikä tällä alalla laskettiin yhtäkkiä 70 vuodesta 62 vuoteen. Komissio vetosi direktiiviin 2000/78/EY, joka koskee yhdenvertaista kohtelua työssä ja jossa kielletään ikään perustuva syrjintä. Periaate koskee myös ikään liittyvistä syistä tapahtuvaa irtisanomista ilman objektiivista perustetta. Komissio pyrkiikin rikkomusmenettelyllä edistämään perusoikeuskirjan 21 artiklassa vahvistetun yleisen syrjintäkiellon (ikään perustuva syrjintä mukaan luettuna) täytäntöönpanoa. Tuomioistuin tukikin 6. marraskuuta 2012 antamassaan tuomiossa komission näkemystä, jonka mukaan tuomareiden, syyttäjien ja notaarien pakollisen eläkeiän laskeminen hyvin lyhyellä siirtymäajalla on vastoin yhdenvertaista kohtelua koskevaa EU:n lainsäädäntöä. Unkarin on muutettava nämä säännöt EU:n lainsäädännön mukaisiksi 24. Tiedotusvälineiden vapaus ja moniarvoisuus muodostivat perustan komission ja Unkarin viranomaisten välisille keskusteluille maan uudesta medialainsäädännöstä ja erityisesti tasapuolisuutta koskevasta velvoitteesta ja loukkaavaa sisältöä koskevista säännöistä. Komission ja Unkarin viranomaisten välillä sovittiin muutoksista myös eräisiin muihin säännöksiin, jotka voivat olla vastoin audiovisuaalisista mediapalveluista annettua direktiiviä ja/tai palvelujen vapaan liikkuvuuden sääntöjä ja sijoittautumisoikeutta. Komissio ilmaisi vuonna 2012 useissa kirjeissä huolensa Unkarin oikeuslaitoksen yleisestä riippumattomuudesta. Erityisesti sitä huolestuttivat kansallisen oikeusviraston puheenjohtajan valtuudet siirtää asioita tuomioistuimesta toiseen ja siirtää tuomareita näiden tahdosta riippumatta. Komissio huomautti, että nämä toimenpiteet saattavat vaikuttaa EU:n oikeuden 23 24 Neuvoston direktiivi 2003/9/EY turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista, EUVL L 31, 6.2.2003, s. 18. Euroopan unionin tuomioistuin, asia C-286/12, Euroopan komissio v. Unkari, tuomio 6.11.2012. FI 8 FI

tosiasialliseen soveltamiseen Unkarissa sekä perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettuihin tehokkaita oikeussuojakeinoja ja puolueetonta tuomioistuinta koskeviin kansalaisten ja yritysten perusoikeuksiin unionin oikeuteen liittyvissä asioissa. Keskusteluja on käyty myös Euroopan neuvoston (etenkin Venetsian komission) ja Unkarin viranomaisten välillä. Komissio seuraa asiaa tarkasti erityisesti varmistaakseen, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin toteutuu. Heti kun komissio sai elokuussa 2012 tietää romaniasutusten purkamisesta Ranskassa ja romanien palauttamisesta kotimaahansa, komissio kirjoitti Ranskan viranomaisille ja asiasta järjestettiin keskustelu tosiasioiden ja oikeudellisen kehyksen selventämiseksi. Tilanne on muuttunut huomattavasti viime vuosina. Komissio toteutti vuonna 2010 toimia varmistaakseen, että kaikki jäsenvaltiot soveltavat vapaata liikkuvuutta koskevaa direktiiviä, ja vahvisti romanien kansallisten integrointistrategioiden eurooppalaisen puitekehyksen, minkä johdosta Ranska muutti lainsäädäntöään vapaan liikkuvuuden direktiivin mukaiseksi etenkin EU:n kansalaisten etujen turvaamiseksi maastapoistamisten yhteydessä ja hyväksyi kansallisen romanien integrointistrategian. Ranska osallistuu uuden strategiansa pohjalta aktiivisesti läheiseen yhteistyöhön ja muihin tehostettuihin toimiin romanien integroimiseksi. Komissio käynnisti vuonna 2012 rikkomusmenettelyn myös Maltaa vastaan sen vuoksi, että Malta ei ollut pannut oikein täytäntöön vapaata liikkuvuutta koskevia EU:n sääntöjä. Ongelma koski erityisesti samaa sukupuolta olevien EU:n kansalaisten puolisoiden tai rekisteröityjen kumppaneiden oikeutta muuttaa puolisonsa tai kumppaninsa luokse Maltaan. Komission toimien johdosta Maltan lainsäädäntöä muutettiin, ja se on nyt EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta ja syrjimättömyyttä koskevista oikeuksista annettujen EU:n säännösten mukaista. 3.2. Perusoikeuskirjan soveltamista koskevan oikeuskäytännön kehitys jäsenvaltioissa Unionin perustan muodostava oikeusyhteisö on riippuvainen kansallisista tuomioistuimista. Unionin oikeuden kansalaisille takaamat oikeudet toteutuvat tosiasiassa vain siinä tapauksessa, että kansalliset tuomarit käyttävät täysimääräisesti toimivaltaansa. Kansallisilla perustuslakituomioistuimilla ja muilla ylimmillä tuomioistuimilla on erityinen vastuu yhteistyöstä Euroopan unionin tuomioistuimen kanssa perusoikeuskirjan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi. Euroopan unionin korkeimpien hallinto-oikeuksien yhdistyksen (ACA-Europe) keräämät tiedot osoittavat, että perusoikeuskirjaan on jo viitattu lukuisissa EU:n jäsenvaltioiden hallinto-oikeuksien tuomioissa 25. Raporttien mukaan perusoikeuskirjaa koskevista viittauksista suurin osa koski yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista (7 artikla), sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta (11 artikla), omistusoikeutta (17 artikla), oikeutta turvapaikkaan (18 artikla), suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa (19 artikla), lapsen oikeuksia (24 artikla), oikeutta hyvään hallintoon (41 artikla) ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen (47 artikla). Maahanmuutto- ja turvapaikka-asiat ovat se ala, jolla perusoikeuskirjaan on viitattu eniten 26. Euroopan unionin perusoikeusvirasto on tehnyt analyysin eräiden jäsenvaltioiden 25 26 Ks. ACA-Europen raportit. Saatavilla osoitteessa http://www.acaeurope.eu/en/colloquiums/colloq_en_23.html Perusoikeuskirjaan on viitattu tällä oikeusalalla kaikissa muissa jäsenvaltioissa paitsi Espanjassa, Unkarissa ja Itävallassa. FI 9 FI

toimittamista tiedoista, jotka koskevat perusoikeuskirjaan liittyvää oikeuskäytäntöä. Sen mukaan perusoikeuskirjan vaikutukset ulottuvat paljon tätä laajemmallekin ja koskevat hyvin monenlaisia aloja, kuten rahoitusmarkkinoiden sääntelyä, työoikeutta, kuluttajansuojaa, ympäristöoikeutta ja lasten huoltajuutta 27. Analysoitaessa tuomioita, joissa on viitattu perusoikeuskirjaan, vaikuttaa siltä, että kansalliset tuomarit käyttävät perusoikeuskirjaa perustelujensa tukena myös tapauksissa, jotka eivät välttämättä liity EU:n oikeuteen. On näyttöä myös siitä, että perusoikeuskirja on integroitu kansallisiin järjestelmiin perusoikeuksien suojelemiseksi. Itävallan perustuslakituomioistuin on tehnyt merkittävän päätöksen, joka koskee perusoikeuskirjan soveltamista kansalliseen perustuslainmukaisuuden tuomioistuinvalvontaan 28. Se tunnusti perusoikeuskirjan erityisroolin EU:n oikeusjärjestelmässä ja sen erilaisen luonteen verrattuna oikeuksiin ja periaatteisiin, joita Euroopan unionin tuomioistuin on kehittänyt aikojen kuluessa. Sen mukaan perusoikeuskirja on täytäntöönpanokelpoinen tapauksissa, joissa Itävallan perustuslakituomioistuinta pyydetään ottamaan kantaa kansallisen lainsäädännön perustuslainmukaisuuteen, joten ihmiset voivat vedota perusoikeuskirjassa tunnustettuihin oikeuksiin ja periaatteisiin epäillessään kansallisen lainsäädännön laillisuutta. Itävallan perustuslakituomioistuin havaitsi merkittäviä samankaltaisuuksia siinä, mikä asema perusoikeuskirjalla on EU:n oikeusjärjestelmässä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksella Itävallan perustuslaissa (jonka mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksella on perustuslaillisen lain voima). 4. EU:N LIITTYMINEN EUROOPAN IHMISOIKEUSSOPIMUKSEEN Lissabonin sopimuksessa velvoitetaan EU liittymään Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Kaikki jäsenvaltiot hyväksyivät tämän ratifioidessaan Lissabonin sopimuksen. Neuvottelut liittymissopimuksesta seisahtuivat vuoden 2012 alkupuoliskolla useiden jäsenvaltioiden ilmaistua epäilyjä ja kyseenalaistettua sopimusluonnoksen, joka oli saatu teknisellä tasolla valmiiksi kesäkuussa 2011. Sopuun päästiin huhtikuussa 2012 kokoontuneessa neuvostossa, joten neuvotteluja päästiin jatkamaan kesäkuussa 2012. Niihin osallistuvat yhtäältä Euroopan neuvoston 47 jäsentä ja toisaalta komissio EU:n puolesta. Samaan aikaan on työstetty keskeisiä periaatteita sellaisia sisäisiä sääntöjä varten, joilla aiotaan säännellä EU:n ja sen jäsenvaltioiden osallistumista Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa sellaisten asioiden käsittelyyn, joissa kyseenalaistetaan unionin oikeus. Tämän perusteella yksimielisyyttä, jota vaaditaan päätökseen Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevasta sopimuksesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä, ei saisi käyttää verukkeena hidastaa prosessia, joka on perussopimukseen kirjattu selkeä ja velvoittava tavoite. 27 28 Ks. erityisesti: The Protection of Fundamental Rights Post Lisbon: the Interaction between the Charter of Fundamental Rights of the European Union, the European Convention on Human Rights and National Constitutions Vol I, ed. Laffranque, Julia, Reports of the FIDE Congress Tallinn 2012, University of Tartu. Itävallan perustuslakituomioistuin, asiat U 466/11 ja U 1836/11, 14.3.2012. FI 10 FI

5. PÄÄTELMÄT Perusoikeuskirja on ollut voimassa primäärilainsäädäntönä vasta kolme vuotta. On kuitenkin positiivista, että kansalliset tuomioistuimet ovat jo vedonneet siihen EU:n oikeutta koskevissa asioissa. Perusoikeuskirjaan tehtyjen viittausten kasvava määrä on ensimmäinen merkki perusoikeuskirjan tehokkaasta hajautetusta soveltamisesta kansallisissa perustuslaillisissa järjestelmissä. Tämä on merkittävä edistysaskel pyrittäessä johdonmukaisempaan perusoikeuksien suojelujärjestelmään, joka takaa samantasoiset oikeudet ja suojan kaikissa jäsenvaltioissa aina kun EU:n oikeutta sovelletaan. Puheenjohtaja Barroso korosti unionin tilaa koskeneessa puheessaan vuonna 2012, että unionin perustana olevia perusoikeuksia, oikeusvaltioperiaatetta ja demokratiaa on jatkuvasti suojeltava ja lujitettava 29. Tämän vuoksi komissio on sitoutunut näyttämään tietä esimerkillään varmistamalla, että kaikki EU:n asiakirjat ovat perusoikeuskirjan mukaisia. Komissio aikoo toimivaltansa rajoissa päättäväisesti toteuttaa konkreettisia toimia perusoikeuskirjan soveltamiseksi. Komissio on lisäksi sitoutunut perusoikeuskirjan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi tarvittaessa puuttumaan siihen, miten jäsenvaltiot soveltavat EU:n oikeutta. Näin se toimikin esimerkiksi saattaessaan tuomioistuimen käsiteltäväksi tuomarien ja syyttäjien varhaiseläkejärjestelyn Unkarissa. Komissio aikoo seurata tarkasti perusoikeuksien suojelun kehitystä EU:ssa (myös perusoikeuskirjan soveltamista koskevan oikeuskäytännön kehitystä sekä unionissa että kansallisella tasolla 30 ) ja kehottaa Euroopan parlamenttia ja ministerineuvostoa keskustelemaan tästä kertomuksesta perusteellisesti. 29 30 Saatavilla osoitteessa http://europa.eu/rapid/press-release_speech-12-596_en.htm Varapuheenjohtaja Viviane Redingin puhe Tallinnassa 31. toukokuuta 2012 järjestetyssä FIDE:n (Fédération Internationale pour le Droit Européen) XXV kongressissa. Saatavilla osoitteessa http://europa.eu/rapid/press-release_speech-12-403_en.htm?locale=en FI 11 FI