Talousarviolainsäädännön kehittämishanke Nykytilan kartoitus ja kehittämislinjausten alustava arviointi 27/2008 Budjetti
Talousarviolainsäädännön kehittämishanke Nykytilan kartoitus ja kehittämislinjausten alustava arviointi Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2008 Budjetti
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 09 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Anitta Railonkoski/VM-julkaisutiimi Edita Prima Oy Helsinki 2008
Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, toukokuu 2008 Tekijät Talousarviolainsäädännön kehittämishankkeen ohjausryhmä Hannu Taipale, puheenjohtaja Niko Ijäs, sihteeri Jouko Narikka, sihteeri Julkaisun nimi Talousarviolainsäädännön kehittämishanke. Nykytilan kartoitus ja kehittämislinjausten alustava arviointi. Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut Asiasanat Talousarviolainsäädäntö, budjettilainsäädäntö, budjettilait, talousarviolaki, talousarvio, budjetti, budjetointi Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2008 Julkaisun myynti/jakaja Valtiovarainministeriö, julkaisutiimi, s-posti: vm-julkaisutiimi@vm.fi Painopaikka ja -aika Edita Prima Oy, Helsinki 2008 ISBN 978-951-804-834-6 (nid.) ISBN 978-951-804-835-3 (PDF) ISSN 1459-3394 Sivuja 128 Hinta Kieli Suomi Tiivistelmä Talousarviolainsäädännön kehittämishankkeen väliraportti sisältää talousarviolainsäädännön nykytilan kartoituksen ja kehittämislinjausten alustavan arvioinnin. Väliraportissa on kartoitettu myös liikekirjanpidon periaatteisiin perustuvan budjetointimallin soveltuvuutta valtiolle. Lisäksi raportissa käsitellään eräitä muita valtion tulojen ja menojen budjetointiin ja kirjanpitoon liittyviä kysymyksiä.
Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, maj 2008 Författare Styrgruppen för utvecklingsprojektet för budgetlagstiftningen Hannu Taipale, ordförande Niko Ijäs, sekreterare Jouko Narikka, sekreterare Publikationens titel Utvecklingsprojektet för budgetlagstiftningen. Kartläggning av nuläget och preliminär utvärdering av utvecklingsprinciperna. Publikationens andra versioner Publikationen finns på finska på Internet-address www.vm.fi/julkaisut Nyckelord Publikationsserie och nummer Finansministeriet publikationer 27/2008 Beställningar/distribution Finansministeriet publikationsteamet, e-post: vm-julkaisutiimi@vm.fi Tryckeri/tryckningsort och -år Edita Prima Ab, Helsingfors 2008 ISBN 978-951-804-834-6 ( hft.) ISBN 978-951-804-835-3 (PDF) ISSN 1459-3394 Sidor 128 Pris Språk Finska Sammandrag Halvtidsrapporten om utvecklingsprojektet för budgetlagstiftningen innehåller en kartläggning av nuläget för budgetlagstiftningen samt en preliminär utvärdering av utvecklingsprinciperna. I halvtidsrapporten har också kartlagts hur en budgetmodell som baserar sig på affärsbokföringsprinciper skulle lämpa sig för staten. Dessutom behandlas i rapporten vissa andra frågor som har samband med budgeteringen och bokföringen av statens inkomster och utgifter.
Description page Publisher and date Ministry of Finance, May 2008 Author(s) Steering group for the budget legislation development project Mr Hannu Taipale, Chair Mr Niko Ijäs, secretary Mr Jouko Narikka, secretary Title of publication Budget legislation development project. Mapping the current situation and preliminary evaluation of development plans. Parts of publication/ other versions released The publication is available in Finnish at www.vm.fi/julkaisut Keywords Publication series and number Ministry of Finance publications 27/2008 Distribution and sale Ministry of Finance, Publicationes team, e-mail: vm-julkaisutiimi@vm.fi Printed by Edita Prima Ltd, Helsinki 2008 ISBN 978-951-804-834-6 (print) ISBN 978-951-804-835-3 (PDF) ISSN 1459-3394 No. of pages 128 Price Language Finnish Abstract The interim report by the budget legislation development project maps out the current situation and provides a preliminary evaluation of development plans. The interim report includes an assessment of how well a budget model based on the principles of business bookkeeping would apply to government activities. The report also addresses a number of other issues related to the budgeting and accounting of government revenue and expenditure.
Valtiovarainministeriölle Hankkeen toimeksianto ja organisointi Valtiovarainministeriö asetti 11.4.2007 hankkeen selvittämään talousarviolainsäädännön sekä sitä alemmanasteisen talousarvio- ja taloushallintonormiston muutos- ja kehittämistarpeet lainsäädännön muuttamiseksi. Hankkeen määräaika on 31.3.2009. Hankkeen välittömänä tavoitteena on valtion talousarviota ja taloushallintoa koskevan normiston selkiyttäminen ja systematisointi sekä sen varmistaminen, että normisto mahdollistaa tarkoituksenmukaisen taloudenhoidon. Tarkastelussa on otettava huomioon myös taloushallinnon käytännön hoitamisessa tapahtuneet ja odotettavissa olevat muutokset (esim. taloushallinnon palvelukeskukset ja niiden toiminnan kehittäminen). Tällöin erityistä huomiota on kiinnitettävä mahdollisuuksiin luopua valtion taloushallinnon hoidon erityisvaatimuksista. Tavoitteena tulee olla taloushallinnossa yleisesti käytössä olevien toimintatapojen omaksuminen. Kehittämisehdotuksilla pyritään luomaan edellytykset taloushallinnon tehokkaalle hoitamiselle myös muuttuvassa vaatimuskentässä. Hankkeen tavoitteena on myös selvittää talousarviolainsäädännön laajemmat kehittämismahdollisuudet. Tällöin on erityistä huomiota kiinnitettävä kehittämisehdotusten ja Suomen perustuslain väliseen suhteeseen. Tässä yhteydessä on myös perustuslain mahdolliset muutostarpeet arvioitava. Kehittämismahdollisuuksien yleisessä arvioinnissa on hyödynnettävä kansainvälisiä esim. OECD:n piirissä tehtyjä selvityksiä ja tutkimuksia. Ohjausryhmän tuli tehdä arvio nykytilan kartoituksesta ja kehittämislinjausten alustavasta arvioinnista 31.10.2007 mennessä. Ohjausryhmän pyynnöstä määräaikaa pidennettiin 30.4.2008 asti. Ohjausryhmän puheenjohtajaksi nimettiin lainsäädäntöneuvos Hannu Taipale. Ohjausryhmän jäseninä ovat toimineet ylijohtaja Marjatta Kimmonen Valtiontalouden tarkastusvirastosta, erikoistutkija Hannu Koponen Valtiokonttorista, ylijohtaja Tapio Leskinen Valtiontalouden tarkastusvirastosta, talousjohtaja Timo Norbäck puolustusministeriöstä ja budjettineuvos Helena Tarkka valtiovarainministeriöstä. Ohjausryhmän sihteereinä ovat toimineet erityisasiantuntija Niko Ijäs ja budjettineuvos Jouko Narikka valtiovarainministeriöstä.
Toimeksiannon toteuttaminen Ohjausryhmä on laatinut nykytilan kartoituksesta ja kehittämislinjausten alustavasta arvioinnista oheisen muistion. Muistiossa esitetyt havainnot on tarkoitettu jatkovalmistelun pohjaksi. Ne eivät ole ohjausryhmän valmiita ehdotuksia. Muistion luvussa 1 on käsitelty kehittämiskohteita, jotka eivät edellytä nykyisen budjetointijärjestelmän perusteiden muuttamista. Nämä linjaukset ovat tarvittavien täsmennysten jälkeen toteutettavissa nykyjärjestelmän puitteissa sellaisinaan. Valtion tulojen ja menojen budjetointi voidaan nykyisen budjetointitavan sijasta perustaa myös liikekirjanpidon periaatteisiin kuten kunnissa. Muistion luvussa 2 on käsitelty liikekirjanpitoon perustuvan budjetointimallin perusteita. Luvussa 3 on hahmoteltu liikekirjanpidon periaatteisiin perustuvaa budjetointimallia valtiolle. Uudistuksen toteuttaminen edellyttäisi erityisesti talousarviota koskevien säännösten ja budjetointikäytäntöjen muuttamista. Budjetoinnin kannalta suurin muutos olisi vuosikuluina käsiteltävien menojen (tuloslaskelma) ja investointien (tase) budjetoiminen erikseen. Myös perustuslain 84 :n 2 momentissa säädettyä tasapainoperiaatetta tulisi muuttaa, jos talousarvion tasapainovaatimus kytkettäisiin kuntien tapaan tuloslaskelman tasapainoon (= nollatulos). Jos tasapaino puolestaan kytkettäisiin (jäljempänä tarkemmin käsiteltävän) talousarvion rahoitusosan tasapainoon, tämä vastaisi nykyistä tasapainoperiaatetta eikä siten edellyttäisi perustuslain tasapainosäännöksen muuttamista. Eduskunnan budjettivaltaan ja määrärahojen kokonaistasoon liikekirjanpidon periaatteisiin perustuvalla budjetointiuudistuksella ei olisi vaikutusta. Muistion luvussa 4 on sivuttu eräitä kehittämislinjauksiin liittyviä kysymyksiä. Ohjausryhmä on kuullut kehitysjohtaja Eero Prepulaa Valtiokonttorista ja kehityspäällikkö Oiva Myllyntausta Suomen Kuntaliitosta. Ohjausryhmä ei ole toistaiseksi ehtinyt arvioimaan laajempia kehittämismahdollisuuksia esimerkiksi ohjausryhmän toimeksiantoon kuuluvan OECDaineiston perusteella. Eduskunta on valtiontalouden tarkastusviraston vuodelta 2006 toiminnastaan antaman kertomuksen (EK 25/2007 vp. K 14/2007 vp.) käsittelyn yhteydessä edellyttänyt hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin valtion tulosohjauksen ja tilivelvollisuusuudistuksen arvioimiseksi. Edellä mainitusta syystä ohjausryhmä ei tässä yhteydessä ole käsitellyt kaikkia talousarviolain ja -asetuksen tilivelvollisuutta koskevia säännöksiä.
9 Saatuaan nykytilan kartoituksen ja kehittämislinjausten alustavan arvioinnin valmiiksi ohjausryhmä luovuttaa muistionsa valtiovarainministeriöille. Helsingissä 13.5.2008 Hannu Taipale Marjatta Kimmonen Tapio Leskinen Hannu Koponen Timo Norbäck Helena Tarkka Niko Ijäs Jouko Narikka
10
11 Sisältö 1 Budjetointimallista riippumattomat kehittämiskohteet... 13 1.1 Eräät budjetointia koskevat säännökset...13 1.2 Toiminnan taloussuunnittelun ohjaus...24 1.3 Taloushallinto-organisaatio...27 1.4 Maksuliike...36 1.5 Kirjanpito...43 1.6 Tilinpäätöksen sisältö...44 1.7 Irtaimen omaisuuden luovutus...48 1.8 Vanhentuneet tai tarpeettomat säännökset...48 1.9 Talousarvion valmisteluasiakirjojen julkisuus...51 1.10 Lahjoitus- ja testamenttivaroja koskeva VNp 35/1974...53 1.11 Säädöstekniset ja eräät yksittäiset kysymykset...53 1.12 Muuta...55 2 Budjetoinnin ja kirjanpidon suhde... 61 2.1 Talousarviokirjanpito ja liikekirjanpito...61 2.2 Liikekirjanpidon periaatteisiin perustuvan budjetointimallin lähtökohtia...68 2.3 Kuntalain järjestelmä esimerkkinä liikekirjanpidon periaatteisiin perustuvasta budjetoinnista...72 3 Liikekirjanpidon periaatteisiin perustuva budjetointimalli valtiolla... 75 3.1 Liikekirjanpidon periaatteisiin perustuvan budjetointimallin määritelmä...75 3.2 Mikä muuttuisi?...75 3.2.1 Talousarvion rakenne...76 3.2.2 Tasapainoperiaate...88 3.2.3 Siirtomäärärahojen käsittely...91 3.2.4 Talousarvion yli- tai alijäämä...99 3.2.5 Rahoituksen läpinäkyvyys...100 3.2.6 Virastojen ja laitosten toimintarahoituksen budjetointi...100 3.2.7 Talousarviokirjanpidon toteutustapa tietojärjestelmissä.102 3.3 Mikä ei muuttuisi olennaisesti?...102 3.3.1 Eduskunnan budjettivalta...102
12 3.3.2 Talousarviomenojen kattaminen ja kassanpitotarve...102 3.3.3 Budjetointi- ja kirjausperusteet...103 3.3.4 Liikekirjanpidon tilinpäätöslaskelmat ja muut säännöt..103 3.3.5 Muut säännökset...104 3.4 Säätämisjärjestyksestä...104 3.5 Kokoavia näkökohtia...104 4 Kehittämislinjauksiin liittyviä muita näkökohtia... 107 4.1 Julkissektorin kansainväliset tilinpäätösstandardit...107 4.2 Kulu- tai kustannusperusteisesti mitoitettu määräraha...109 4.3 Tuotto- ja kuluperusteinen budjetointi (accrual based budgeting) ja pitkän aikavälin taloudellisten vaikutusten huomioon ottaminen...111 Kirjallisuuslähteet... 115 Liitteet Liite 1. Tulossopimusvirastot vuonna 2008... 117 5 Liite 2. Tiliviraston tilinpäätöksen liitetietovaatimukset ja niiden suhde valtion tilinpäätökseen...119 Liite 3. Esimerkki valtion konsernitaseesta...120 Liite 4. Kunnan taloutta koskeva kuntalain 8. luku...122 Liite 5. Valtion kirjanpitolautakunnan IPSAS-selvitys 30.11.2006... 125
13 1 Budjetointimallista riippumattomat kehittämiskohteet Ohjausryhmä on käynyt läpi voimassa olevan talousarviolain (423/1988) ja -asetuksen (1243/1992) säännökset. Läpikäynnin havainnot on esitetty seuraavassa tiivistettynä asiaryhmittäin. 1.1 Eräät budjetointia koskevat säännökset Ohjausryhmä ehdottaa harkittavaksi muutoksia eräisiin ohessa käsiteltyihin budjetointia koskeviin säännöksiin. a) Kumulatiivisen ylijäämän 500 m :n käyttörajoitus (TaL 3.1 b ) ja budjetointi Poistetaan kumulatiivisen ylijäämän 500 m :n käyttörajoitus tarpeettomana seuraavin perusteluin. Harkitaan kumulatiivisen ylijäämän käytön budjetointia omaksi osastokseen. Perustuslailla kumotun hallitusmuodon 67.2 :n (1077/1991) mukaan valtion tilinpäätöksen osoittama yli- tai alijäämä voitiin määrärahoja katettaessa ottaa huomioon siten kuin lailla säädetään. Sama mahdollisuus sisältyy nykyisin perustuslain 84.2 :än. Vuonna 1998 talousarviolakiin lisättiin 3 b (430/1998), joka koskee valtion tilinpäätöksen (sisältämän talousarvion toteutumalaskelman) osoittaman kumulatiivisen ylijäämän tai kumulatiivisen alijäämän huomioon ottamista talousarviossa. Pykälän 1 momentti mahdollistaa sen, että varainhoitovuoden (n) osoittamaa kumulatiivista ylijäämä käytetään tilinpäätösvuotta seuraavan vuoden (n+1) lisätalousarvion tai tätä seuraavan vuoden (n+2) varsinaisen talousarvion kattamiseen. Pykälän 2 momentti mahdollistaa varainhoitovuoden tilinpäätöksen osoittaman kumulatiivisen alijäämän kattamisen määrärahalla seuraavan vuoden lisätalousarviossa tai tätä seuraavan vuoden varsinaisessa talousarviossa. Säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa ylijäämien käyttö ja alijäämien kattaminen.
14 Alun perin kumulatiivista ylijäämää voitiin talousarviolain 3.1 b :n mukaan käyttää talousarvion katteeksi enintään kolmannes varainhoitovuoden lopun kumulatiivisesta ylijäämästä. Talousarviolain muutoksella (898/2000; HE 122/2000) kumulatiivisen ylijäämän käyttörajoitusta muutettiin siten, että kumulatiivista ylijäämää voidaan nykyisin käyttää talousarvion katteeksi siltä osin kuin se ylittää 500 miljoonaa euroa 1. Käyttörajoituksen tarkoituksena on ollut varautua kuluvan varainhoitovuoden aikana ilmeneviin valtion kassan vaihteluihin ja mahdollisesti syntyviin kassa-alijäämiin. Päätös kumulatiivisen ylijäämän käyttämisestä perustuu aina arvioon, jossa otetaan huomioon tulojen ja menojen kehitys sekä niiden ajoittuminen. Hallituksen esityksessä 122/2000 katsottiin, että 500 m oli valtion kassanhallinnan tuolloisella ennustettavuudelle riittävä rajoitus mahdolliseen syntyvään alijäämään varautumiseksi. Koska kumulatiivisen ylijäämän käyttö joudutaan aina perustamaan uusimpaan saatavilla olevaan taloudelliseen tietoon ja koska kumulatiivisen ylijäämän käytön tulee muutoinkin perustua tilannekohtaiseen kokonaisharkintaan, myös nykyinen 500 m :n käyttörajoitus voidaan ohjausryhmän käsityksen mukaan poistaa. Kumulatiivisen ylijäämän voidaan sanoa olevan valtion kassaan aiemmilta varainhoitovuosilta kertynyttä rahaa (ottaen kuitenkin huomioon, että varsinkin talousarviomenot syntyvät pääosin jo ennen kassaperustetta). Aiempien vuosien talousarviopäätösten perusteella kertyneen ylijäämän käyttö talousarvion katteeksi voitaisiin budjetoida omaksi osastokseen. b) Arviomäärärahan käyttö- ja ylitysedellytykset Ohjausryhmä ei ehdota muutoksia arviomäärärahan käyttö- ja ylitysedellytyksiä koskevaan sääntelyyn seuraavin perustein. Yleistä Eduskunnan budjettivalta edellyttää lähtökohtaisesti, että eduskunta päättää valtion menojen enimmäismäärästä. Tämä toteutuu automaattisesti kiinteiden määrärahojen ja siirtomäärärahojen osalta, koska niitä ei perustuslain 85.1 :n mukaan saa ylittää. Sen sijaan arviomäärärahaa saa saman säännöksen mukaan ylittää sen mukaan kuin lailla säädetään. Vuoden 2008 talousarvio 1 Lainmuutoksen yhteydessä säännöstä myös selkeytettiin siten, että talousarvion kattamiseen käytettävissä olevaa kumulatiivista ylijäämää laskettaessa on vähennyksenä otettava huomioon se määrä, jolla kumulatiivista ylijäämää on jo käytetty (joko kuluvan varainhoitovuoden) lisätalousarvion tai (seuraavan vuoden varsinaisen) talousarvion katteeksi.
15 sisältää 183 arviomäärärahamomenttia, joiden yhteenlasketut määrärahat ovat 32,4 mrd. eli noin 71 % talousarviosta (45,5 mrd. ) 2. Arviomäärärahaksi merkitsemisen edellytykset Laissa ei säädetä arviomäärärahaksi merkitsemisen oikeudellisista edellytyksistä. Valtiovarainministeriön antaman talousarvion laadintamääräyksen (TM 0802; 2.4.2008; samoin myös aiemmin) määrärahalajien valintaperiaatteita koskevien määräysten mukaan sellaiset arviomäärärahamomentille budjetoitavat menot, joiden määrän tai maksatusajankohdan suhteen viranomaisella on harkintavaltaa, on budjetoitava kiinteäksi eräksi merkitsemällä menon käyttötarkoitus ja suuruus momentin päätösosaan määreellä enintään. Tällaiseen arviomäärärahamomentille merkittyyn osaan arviomäärärahasta, joka on asiallisesti kiinteä määräraha, ei voida soveltaa talousarviolain 7.2 :ssä säädettyä ylityslupamenettelyä 3. Arviomäärärahan ylittäminen Talousarviolain 7.2 :n mukaan lupa arviomäärärahan ylittämiseen voidaan antaa, jos ylitys perustuu lakisääteiseen, lakisääteistä vastaavaan tai ennakoimattomaan muuhun välttämättömään tai vaikeasti arvioitavaan tarpeeseen taikka arvioitua suurempaan yleisen kustannustason nousuun eikä määrärahatarvetta ole mahdollista muutoin toteuttaa. Lupa arviomäärärahan ylittämiseen voidaan myös antaa tulokertymän rajoissa silloin, kun kysymys on maksullisesta toiminnasta tai menot on sidottu tulokertymään. Arviomäärärahan ylittäminen on mainituissa puitteissa toimeenpanovallan asiana. Suuremmat ylitykset saatetaan kuitenkin eduskunnan hyväksyttäväksi jälkikäteen lisätalousarviossa. Ylitykset saatetaan näin talousarvion tasapainovaatimuksen piiriin, koska lisätalousarviossa ylitykset on katettava. Ylityslupia myönnetään vuosittain muutamia kymmeniä. 2 Arviomäärärahojen osuus on pysynyt melko vakiona. Vuonna 1988 arviomäärärahoiksi budjetoitiin 75 % valtion menoista, ks. KM 1990:7, s. 66. 3 Periaatteessa enintään -eräksi merkitsemällä ei kuitenkaan ole merkitystä, koska arviomäärärahan ylittäminen on sallittua vain jonkin talousarviolain 7.2 :ssä säädetyn ylityslupaperusteen täyttyessä. Kun arviomäärärahamomentti ilman enintään -määrettä kuitenkin sisältäisi sekaisin sekä lakisääteisiä menoja että harkintavaltaa sisältäviä menoja, voitaisiin ylityslupaperustetta mahdollisesti kiertää siten, että ennalta tiedossa olevassa määrärahan ylitystilanteessa jäljellä oleva määräraha käytettäisiin ensin harkintavaltaa sisältäviin menoihin ja ylityslupaa pyydetään vasta niiden menojen osalta, joihin ylityslupaperuste ainakin soveltuu. Budjetointia koskevissa määräyksissä lähtökohtana onkin selkeyssyistä se, että arviomäärärahaksi budjetoidaan vain määrältään (ja maksatusajankohdaltaan) lakiin perustuvat menot.
16 Talousarvioasetuksen 17 :n mukaan luvan arviomäärärahan ylittämiseen antaa, valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsittelyn tai valtiovarainministeriön lausunnon jälkeen, asianomainen ministeriö. Säännöksen mukaan lupaa on pyydettävä mahdollisuuksien mukaan marraskuun loppuun mennessä ja kuitenkin viimeistään hyvissä ajoin ennen tilinpäätöksen valmistumista. Arviomäärärahan ylityslupaa on usein pyydetty vasta tilinpäätöksen laatimisen yhteydessä, seuraavan vuoden alkupuolella. 4 Ohjausryhmän arvio Arviomäärärahan ylittäminen on perustuslain mukaan mahdollista ilman eduskunnan tapauskohtaista erillistä suostumusta sen mukaan kuin lailla säädetään. Keskeinen kysymys koskee tällöin sitä, tulisiko toimeenpanovallan edustajalla olla oikeus ylittää arviomääräraha vain silloin, kun menon maksamiseen ei liity harkintavaltaa, vai myös silloin, kun menojen maksamiseen liittyy harkintavaltaa. Nykyisen talousarviolain 7.2 :n mukaan lupa arviomäärärahan ylittämiseen voidaan antaa, jos ylitys perustuu lakisääteiseen, lakisääteistä vastaavaan tai ennakoimattomaan muuhun välttämättömään tai vaikeasti arvioitavaan tarpeeseen taikka arvioitua suurempaan yleisen kustannustason nousuun eikä määrärahatarvetta ole mahdollista muutoin toteuttaa. Säännös koskee myös harkinnanvaraisia menoja. Budjetointikäytännössä harkinnanvaraa sisältävät menot on kuitenkin määrätty budjetoitaviksi kiinteiksi enintään -eriksi. Lainsäädännön lähtökohtana tulee olla eduskunnan perustuslaissa säädetyn budjettivallan turvaaminen. Tästä näkökulmasta asiaa voitaisiin arvioida siten, että arviomäärärahaksi saisi budjetoida vain sellaisia menoja, joiden määrä tai enimmäismäärä perustuu talousarviota aikaisempaan eduskunnan päätökseen. Tällaisia menoja ovat 1) rahamääräisesti tai muutoin määräytymisperusteiltaan laissa säädettyjen etuuksien (esim. eläkkeet ja laskentaperusteiltaan laissa määritellyt valtionavut) maksamisesta aiheutuvat menot, 2) laissa tai talousarviossa myönnettyjen valtuuksien käytöstä aiheutuvat menot sekä 3) valtiontakauksesta ja 4) valtiontakuusta aiheutuvat menot. Yllättävien tilanteiden varalta laissa tulisi lisäksi säätää, että arviomäärärahaksi saisi budjetoida myös 5) ennalta arvaamattomiin menoihin osoitettavan määrärahan. Koska menojen määrä tai enimmäismäärä perustuisi kaikissa edellä mainituissa tilanteissa 4 Tiedot arviomäärärahojen ylityksistä esitetään sekä tiliviraston että valtion tilinpäätöksen liitteenä. Talousarvioasetuksen 17 :ssä tilinpäätöksellä tarkoitetaan kuitenkin vain valtion tilinpäätöstä. Lupa arviomäärärahan ylittämiseen on siten periaatteessa mahdollista antaa myös vasta sen jälkeen, kun tiliviraston tilinpäätöslaskelmien ja niiden liitetietojen on jo tullut olla valmiita. Tällöin tiliviraston ja valtion tilinpäätöksen liitetiedot arviomäärärahojen ylityksistä poikkeavat toisistaan kyseiselle tilivirastolle talousarvion tilijaottelussa osoitettujen arviomäärärahamomenttien osalta.
(kohtaa 5 lukuun ottamatta) eduskunnan itsensä aiemmin tekemään päätökseen, myös ylityslupamenettelystä voitaisiin luopua ainakin silloin, kun ylitys jäisi alle (esimerkiksi asetuksella tarkemmin) säädettävän eurorajan. Määrärahan ylittämisestä tulisi ilmoittaa välittömästi asianomaiselle ministeriölle ja valtiovarainministeriölle. Ylitysluvasta ja ilmoitusvelvollisuudesta säädettäisiin talousarvioasetuksessa. Edellä mainittu ratkaisu olisi ohjausryhmän mielestä sinänsä perusteltu eduskunnan budjettivallan kannalta. Säännös turvaisi eduskunnan budjettivaltaa määrittelemällä, että vain eduskunnan rahamääräisesti rajoitettuun muuhun (aiempaan) päätökseen perustuvia menoja saisi ylittää ilman eduskunnan suostumusta. Ratkaisu olisi kuitenkin ongelmallinen suhteessa perustuslaissa säänneltyihin eduskunnan valtaoikeuksiin. Perustuslain mukaan eduskunnalla on oikeus merkitä mikä tahansa määräraha arviomäärärahaksi. Perustuslain mukaan vain arviomäärärahan ylitysedellytyksistä on tarkoitettu säädettävän tavallisella lailla. Eduskunnan budjettivallan turvaaminen tapahtuu arviomäärärahan ylitysoikeutta koskevan sääntelyn kautta. Edellä mainitun ehdotuksen toteuttaminen saattaisi näin ollen edellyttää perustuslain muuttamista siten, että arviomäärärahaksi merkitsemisen edellytyksistä voitaisiin säätää lailla. Arviomäärärahan ylitysoikeuden rajoittaminen vain edellä mainittuihin tilanteisiin 1-5 saattaisi olla hankalaa käytännön taloudenhoidon kannalta. Esimerkkinä käytännön hankaluuksista voidaan mainita tilanteet, joissa menot aiheutuvat enemmän vai vähemmän seurannaisvaikutuksena eduskunnan muusta päätöksestä tai sen puitteissa tehdystä päätöksestä. Esimerkiksi valtionvelan korkomenot rinnastuvat eduskunnan budjettivallan näkökulmasta määrältään lakiin perustuviin menoihin (vaikka valtionvelan korkomenot itsessään perustuvatkin sopimukseen). Virastojen ja laitosten toiminnasta aiheutuvien arvonlisäveromenojen määrää puolestaan riippuu siitä, missä määrin hallinnonalan virastot ja laitokset käyttävät toimintamenomäärärahojaan tavaroiden ja palvelujen ostamiseen. Taloudenhoidon käytännön joustavuutta painotettaessa talousarviolain 7.2 :n arviomäärärahasäännöstä ei ole tarve muuttaa. Säännös sinänsä ei myöskään ole ongelmallinen perustuslain kannalta, koska määrärahan ylitysperusteet on perustuslain mukaisesti rajattu eduskunnan hyväksymällä lailla. Valtiontalouden tarkastusvirastolla on myös mahdollisuus valvoa, onko ylityslupa myönnetty vain lain sallimissa tilanteissa (mikä tosin sisältää nykyisin aina tiettyä tulkinnanvaraa). Ylityslupamenettelyä voitaisiin jopa harkita kevennettäväksi siten, että arviomäärärahan saisi ylittää ilman lupaa edellä mainituissa tilanteissa 1-4. Ohjausryhmä ei edellä esitetystä huolimatta kuitenkaan kannata ylityslupamenettelystä luopumista. Nykyinen järjestelmä on osoittautunut toimivaksi eikä sen muuttamiselle ole todellista tarvetta. Lisäksi arviomäärärahan automaattinen ylitysoikeus olisi omiaan heikentämään budjetoinnin tarkkuutta, mikä 17
18 saattaisi johtaa arviomäärärahojen ylitysten lisääntymiseen ja automaattisen määrärahaylitysten tapauksessa myös sotkea kehysmenettelyä. Lupamenettelystä luopumisella ei myöskään saavutettaisi olennaisia hallinnollisia säästöjä. c) Siirtomäärärahan voimassaoloaika ja siirtäminen Siirtomäärärahan voimassaoloaika Ohjausryhmä ei ehdota muutoksia siirtomäärärahan voimassaoloaikaa koskevaan sääntelyyn. Ohjausryhmä katsoo, että monivuotisten investointien perustelluin rahoitustapa on valtuusmenettelyn käyttäminen. Siirtomäärärahan voimassaoloaika on historian kuluessa vaihdellut. Siirtomäärärahan tarkoituksenmukainen voimassaoloaika riippuu osaltaan siitä, mitä käyttötarkoitusta varten siirtomääräraha on olemassa. Syynä siirtomäärärahojen käyttämiseen on ollut tai sellaiseksi on esitetty mm. seuraavia seikkoja: 1. Määrärahojen myöntäminen ajallisesti rajoitettuihin toimintakokonaisuuksiin, jotka kestävät useita varainhoitovuosia. Voimassa olevan talousarviolain (423/1988) HE:n (108/1987 vp.) mukaan tämä on siirtomäärärahojen käytön varsinainen syy. Talousarviolain alkuperäisen 7.3 :n mukaan siirtomäärä oli voimassa 1+3 vuotta, jollei talousarviossa ollut asianomaisen siirtomäärärahan osalta päätetty, että määräraha oli voimassa vain 1+1 vuotta. Talousarviolain muutoksella (165/1992) siirtomäärärahan voimassaoloaikaa lyhennettiin nykyiseksi 1+1 tai 1+2 vuodeksi, koska varojen käyttö siirtomäärärahan viimeisenä käyttövuonna oli osoittautunut vähäiseksi (ks. HE 221/1991 vp.). 2. Varainhoitovuosien taitteessa määrärahojen käytössä ja niiden kohdentamisessa eri vuosille syntyvien ongelmien ratkaiseminen. HE:n 108/1987 mukaan siirtomäärärahoja käytettiin tosiasiallisesti myös tässä tarkoituksessa. 3. Varautuminen tiettyyn tulevaisuuden riskiin. Kyse olisi luonteeltaan talousarviotalouden sisäisestä rahastosta. Tällainen käyttötarve edellyttäisi suhteellisen pitkäikäistä siirtomäärärahaa. 4. Liiketaloudellisen maksullisen toiminnan tuottaman ylijäämän kerääminen säästöön liiketaloudellisen maksullisen toiminnan investointeja varten. Tällöin on kyse yritystoiminnan tapaan siitä, että menot aiheutuvat ennen tuloja, mutta menoihin ei ole (käytännössä noudatetusta budjetointikäytännöstä johtuen) aina ollut saatavissa rahoitusta etupainotteisesti eikä rahaa ole siirtomäärärahan rajoitetun voimassaoloajan vuoksi voinut myöskään kerätä säästöön vähitellen. Virastolta ja laitokselta on toisin sanoen puuttunut omaan tulotalouteen sidottu mahdollisuus aiheuttaa menoja.
19 Pitkäaikaisten investointien tms. monivuotisten hankkeiden rahoittamisen (tilanne 1) ei ohjausryhmän mielestä tulisi tapahtua siirtomäärärahoja käyttämällä. Ohjausryhmän mielestä siirtomäärärahaa tulee käyttää lähinnä eri vuosille kohdentuvien menojen tai maksatusten käytännön hallintaan (tilanne 2). Siirtomäärärahan käyttäminen on tällöin perusteltua, pääasiallisesti 2-vuotisena siirtomäärärahana, viraston ja laitosten toimintamenojen budjetoinnissa sekä tarvittaessa valtuuksien käytöstä aiheutuvien maksatusten yhteydessä. Käytännössä monivuotiset hankkeet on rahoitettu joko valtuuden ja määrärahan yhdistelmällä tai budjetoimalla hankkeen rahoitus kerralla siirtomäärärahaksi 5. Valtuuden ja määrärahan yhdistelmän hyvänä puolena on se, että rahoitus hankkeeseen voidaan osoittaa vähitellen hankkeen edistymisen myötä. Hankkeen rahoitusta ei tarvitse kerätä vero- ja muilla tuloilla kokonaan vielä talousarviovuonna päinvastoin kuin budjetoitaessa hankkeen rahoitus kerralla siirtomäärärahaksi. Valtuusmenettelyn käyttäminen vastaa myös paremmin perustuslaissa säädettyä vuotuisuusperiaatetta. Valtuusmenettelyn huonona puolena on pidetty, ettei hankkeeseen tarvitse osoittaa rahoitusta kerralla. Ajatus on kuitenkin käytännön taloudenhoidolle vieras mm. siksi, että investoinnin toteuttamisen taloudellisen lopputuloksen kannalta tilanne on sama riippumatta siitä, päätetäänkö se rahoittaa käyttämällä valtuuden ja määrärahan yhdistelmää vai pelkästään määrärahaa. Rahoitus hankkeeseen on joka tapauksessa osoitettava joko hankkeen aloitusvuonna tai vähitellen hankkeen kuluessa. Valtiontalouden suunnittelun tulee olla vastuullista ja pitkäjänteistä, jolloin on tarkoituksenmukaisinta, että rahoitus hankkeeseen on otettu huomioon talouden suunnittelussa ja budjetti katetaan vasta sitä mukaa kuin hankkeesta todellisuudessa aiheutuu vuosittaisia menoja. Valtuuksien käytöstä tulevina vuosina aiheutuvien menojen esittäminen talousarviossa kootusti on tämän vuoksi tärkeää. Ohjausryhmä ei kuitenkaan sulje pois mahdollisuutta rahoittaa monivuotinen hanke kerralla kokonaan siirtomäärärahalla eikä mm. sen vuoksi ehdota siirtomäärärahan voimassaoloajan lyhentämistä aina vain kahteen vuoteen. Pitkäaikaista siirtomäärärahaa ei ole tarpeen käyttää varautumiskeinona tuleviin riskeihin (tilanne 3). Riskien toteutuminen on epävarmaa eikä niistä välttämättä aiheudu lainkaan menoja. Jos riskitekijä katsotaan merkittäväksi ja luonteeltaan pysyväksi, sitä varten voidaan perustaa talousarviotalouden ulkopuolinen rahasto (PL 87 ). 5 Ns. eduskuntaehdon käyttämistä on pidettävä erittäin huonona taloudenhoitona ja hallintona ja siten tosiasiallisesti kiellettynä, vaikka ehdon käyttäminen juridisesti olisikin mahdollista. Eduskuntaehtoa käytettäessä sopimus tai sitoumus tehdään ehdolla, että eduskunta myöntää hankkeeseen tarvittavat määrärahat. Menettelyä on pidettävä eduskunnan budjettivaltaa tosiasiallisesti loukkaavana, koska se asettaa eduskunnan tapahtuneiden tosiasioiden eteen. Sopimuksissa eduskuntaehto olisi myös valtiolle epätaloudellinen, koska se lisäisi vastapuolen riskiä ja siten myös hintaa.