KIRJALLINEN KYSYMYS 684/2012 vp Ihmisoikeudet ja tuomioistuimien riippumattomuuden lisääminen Eduskunnan puhemiehelle Suomi on saanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta enemmän tuomioita kansalaistensa perusoikeuksien loukkaamisesta kuin muut Pohjoismaat yhteensä. Erityisen paljon langettavia päätöksiä on tullut sananvapautta ja oikeusprosesseja koskevissa tapauksissa. Oikeustieteen tohtori Päivi Tiilikan oikeusministeriölle laatiman selvityksen (Oikeusministeriön julkaisuja 54/2010) mukaan yhtenä taustatekijänä Suomen saamissa sananvapaustuomioissa on se, että ihmisoikeudet eivät vielä ole juurtuneet suomalaiseen lainkäyttöön samalla tavoin kuin Ruotsissa, Norjassa ja Alankomaissa, joissa Euroopan ihmisoikeussopimus on ollut voimassa pidempään. Vuonna 2004 Suomi sai YK:n ihmisoikeuskomitealta huomautuksen siitä, että valtiovallan tulisi korkeimmalla tasolla kiinnittää huomiota tuomioistuinten riippumattomuuteen vahvistaakseen yleistä luottamusta tuomiovallan itsenäisyyteen. Useiden oikeustieteen tutkijoiden mukaan tämän taustalla on suomalaisen oikeusjärjestelmän hämärä suhde vallan kolmijakoon, jonka mukaan lainsäädäntövalta, toimeenpanovalta ja tuomiovalta on erotettava toisistaan. Suomessa vallan kolmijaon sivuuttamisella on pitkä perinne, jossa tuomiovalta rinnastetaan viranomaishallintoon eli toimeenpanovaltaan. Tämä näkyy myös perustuslain sanamuodoissa. Esimerkiksi pykälässä 107 tuomiovalta ja toimeenpanovalta samastetaan toisiinsa. Perustuslain 77 pykälä taas antaa lakia vahvistavalle presidentille oikeuden lausuntopyyntöön korkeimmalta oikeudelta tai korkeimmalta hallinto-oikeudelta, vaikka lausunnon antanut tuomioistuin voi myöhemmin joutua soveltamaan samaa lakia oikeudenkäynnissä. Tällainen vallan kolmijaon sivuuttaminen on johtanut poliitikoille kuuluvan harkintavallan siirtymiseen tuomioistuimille. Edellisen lisäksi tuomioistuimien riippumattomuutta vaarantavina käytäntöinä on suomalaisessa järjestelmässä pidetty etenkin ylimpien oikeuksien valintajärjestelmää sekä sitä, että tuomioistuimet on sijoitettu oikeusministeriön alaisuuteen. Korkeimpien oikeuksien tuomareiden nimityksissä nimitysvalta on tuomioistuimella itsellään. Korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus esittävät itse uuden jäsenensä nimittämistä. Korkeimman oikeuden jäsen on lisäksi puheenjohtaja tuomarinvalintalautakunnassa, joka tekee esityksen muiden kuin korkeimpien asteiden tuomareiden nimityksestä. Toinen riippumattomuutta vaarantava tekijä, tuomioistuinten toiminta hallinnon yhteydessä, on ratkaistu muissa Pohjoismaissa siten, että tuomioistuimilla on oma hallinto. Eurooppalaisessa tuomari-ideologiassa korostettu tuomareiden riippumattomuus on aiempaa tärkeämpi, koska tuomioistuimien vallankäytön merkitys kasvaa, kun säännökset määritellään enenevässä määrin kansainvälisten sopimusten oikeuskäytännössä kansallisen lainsäätäjän kontrollin ulkopuolella. Tästä näkökulmasta esimerkiksi tuomareiden sivutoimet eduskunnan asiantuntijoina ja korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtävät ovat hyvin kyseenalaisia. Välimiesmenettelyllä ratkaistaan yleensä yritys- Versio 2.0
ten välisiä suuria riita-asioita julkisten tuomioistuimien ulkopuolella. Juttujen sisältö, osapuolet ja välimiehille maksetut palkkiot ovat salaisia, jolloin tuomareiden suhde yritysmaailmaan jää piiloon julkiselta arvioinnilta. Eniten välimiestehtäviä on korkeimman oikeuden tuomareilla. Ihmisoikeuksien perinteisesti heikko asema suomalaisessa lainkäytössä yhdistyneenä tuomioistuinten riippuvuuteen hallinnosta ja lainsäätäjästä vaarantaa perusoikeuksien, kuten oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, toteutumista. Lisäksi edellä mainitut, nykyisin jo varsin yleisesti tunnetut, tuomareiden riippumattomuutta vähentävät menettelytavat heikentävät yleistä luottamusta tuomiovallan itsenäisyyteen. Ihmisoikeuksien aseman parantaminen ja tuomiovallan riippumattomuuden sekä luotettavuuden lisääminen edellyttävät uudistuksia suomalaisessa oikeusjärjestelmässä. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mihin tuomioistuimien säilyttäminen oikeusministeriön hallinnon ja budjettivallan alla perustuu, millä perusteella korkeimman oikeuden tuomareiden valintaa ei ole siirretty tuomarinvalintalautakunnalle tai muulle korkeimman oikeuden ulkopuoliselle taholle ja mihin toimiin hallitus aikoo ryhtyä näiden epäkohtien korjaamiseksi? Helsingissä 17 päivänä syyskuuta 2012 Arja Juvonen /ps 2
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Arja Juvosen /ps näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 684/2012 vp: Mihin tuomioistuimien säilyttäminen oikeusministeriön hallinnon ja budjettivallan alla perustuu, millä perusteella korkeimman oikeuden tuomareiden valintaa ei ole siirretty tuomarinvalintalautakunnalle tai muulle korkeimman oikeuden ulkopuoliselle taholle ja mihin toimiin hallitus aikoo ryhtyä näiden epäkohtien korjaamiseksi? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Tuomioistuinten asema on määritelty perustuslain 3 :ssä. Sen mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallintooikeus. Perustuslain 9 luku sisältää muun muassa perussäännökset tuomioistuimista, ylimpien tuomioistuinten tehtävistä sekä tuomarien nimittämisestä ja virassapysymisoikeudesta. Tuomioistuinlaitoksen itsenäinen ja riippumaton asema on turvattu maamme perustuslaissa. Valtioneuvoston ohjesäännön mukaan tuomioistuinlaitos kuuluu oikeusministeriön toimialaan. Oikeusministeriön tehtävänä on huolehtia tuomioistuinten toimintaedellytyksistä. Lainkäyttötoiminnassa tuomioistuimet ovat riippumattomia. Oikeusministeriö ei voi yksittäisessä asiassa hallintomääräyksillä tai ohjeilla puuttua käsiteltävään asiaan. Tuomioistuinlaitos saa rahansa oikeusministeriön budjetin kautta. Budjetin valmistelussa ollaan tiiviissä yhteistyössä tuomioistuinlaitoksen kanssa. Tuomioistuinhallinnon järjestäminen vaihtelee varsin paljon kansainvälisesti tarkasteltuna. Keskustelua tuomioistuinhallinnon kehittämistarpeesta on myös Suomessa käyty jo pitkään. Sitä on tarkasteltu esimerkiksi vuonna 2003 julkaistussa tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä sekä vuonna 2009 julkaistussa tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon kehittämistä koskevassa selvityksessä. Sanotussa selvityksessä on esitetty kansainvälistä vertailua oikeushallinnon järjestämisestä. Tällöin on havaittu suuntauksena olevan, että tuomioistuinten keskushallinto on siirretty erilliselle keskushallintovirastolle tai -yksikölle. Siirron keskeisimpänä vaikuttimena on ollut tuomioistuinten riippumattomuuden korostaminen. Tuomioistuinhallinnon järjestäminen siten, että tuomioistuimet toimivat taloudelliset resurssit huomioon ottaen laadukkaasti ja tehokkaasti ja että tuomioistuinhallinto voi tuomioistuimia tässä tehtävässä riippumattomuutta vaarantamatta riittävästi tukea, ei ole helposti ratkaistavissa missään hallintomallissa. Tarve tuomioistuinten keskushallinnon kehittämiseksi edelleen on olemassa. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomattava, että muissa pohjoismaissa erillisen tuomioistuinviraston perustaminen on aiheuttanut merkittävän henkilökunnan lisätarpeen. Tuomareiden nimitysmenettelyä uudistettiin vuonna 2000, jolloin laki tuomareiden nimittämisestä tuli voimaan ja perustettiin tuomarinvalintalautakunta. Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen mukaan ehdotusta valmisteltaessa harkittiin, tulisiko myös korkeimpien 3
Ministerin vastaus oikeuksien tuomareiden virat täyttää muiden tuomarinvirkojen tapaan lautakunnan esityksestä. Valittua ratkaisua puolsi se, että korkeimpien oikeuksien jäseniksi oli jo nykyisen menettelyn puitteissa saatu ammattitaustoiltaan monipuolisempi tuomarikunta kuin muihin tuomioistuimiin. Muutostarvetta ei tässä suhteessa ollut. Toisaalta korkeimmilla oikeuksilla itsellään katsottiin olevan parhaat edellytykset arvioida, minkä alan asiantuntemusta tuomioistuimessa kulloinkin eniten tarvitaan. Kansainvälisesti vertaillen oli myös havaittavissa, että virkaesityslautakuntaa vastaavilla toimielimillä ei yleensä ole oikeutta tehdä esityksiä korkeimpien oikeuksien tuomareiden nimityksissä, vaan heitä varten on olemassa erilainen menettely. Olisi ollut poikkeuksellista, jos alempien tuomioistuimien tuomarit voisivat vaikuttaa korkeimpien oikeuksien tuomareiden nimittämiseen. Tuomioistuinten riippumattomuuteen liittyvät kysymykset ovat tärkeitä ja periaatteellisesti merkittäviä. Oikeusministeriö on 1.6.2012 asettanut korkean tason neuvottelukunnan valmistelemaan pitkän aikavälin oikeusturvaohjelmaa sekä lyhyen aikavälin sopeuttamisohjelmaa. Neuvottelukunta tulee osaltaan tarkastelemaan muun muassa oikeushallinnon järjestämistä vastaisuudessa. Korkeimman oikeuden tuomareiden nimittämismenettelyn osalta muutoksia ei tällä hetkellä ole valmisteilla. Perusteet, joilla korkeimpien oikeuksien tuomarinvirat on tuomarinvalintalautakuntaa perustettaessa päätetty jättää täytettäviksi ilman tuomarinvalintalautakunnan myötävaikutusta, ovat sinänsä edelleen olemassa. On syytä huolellisesti harkita, onko nimittämismenettelyn uudistamiseen aihetta. Helsingissä 5 päivänä lokakuuta 2012 Oikeusministeri Anna-Maja Henriksson 4
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 684/2012 rd undertecknat av riksdagsledamot Arja Juvonen /saf: Vad är grunden för att domstolarna lyder under justitieministeriets styrning och budgetmakt, på vilka grunder har utnämning av domare i högsta domstolen inte överförts till domarförslagsnämnden eller någon annan instans utanför högsta domstolen, och vilka åtgärder avser regeringen vidta för att rätta till dessa missförhållanden? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Domstolarnas ställning fastställs i 3 i grundlagen. Enligt bestämmelsen utövas den dömande makten av oberoende domstolar, i högsta instans av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. I grundlagens 9 kap. finns grundläggande bestämmelser bland annat om domstolarna, de högsta domstolarnas uppgifter samt om utnämning av domare och domarnas rätt att kvarstå i tjänsten. Domstolsväsendets självständiga och oberoende ställning tryggas i grundlagen. Enligt reglementet för statsrådet hör domstolsväsendet till justitieministeriets ansvarsområde. Justitieministeriet svarar för domstolarnas verksamhetsförutsättningar. I sin rättskipningsverksamhet är domstolarna oberoende. Justitieministeriet kan inte genom förvaltningsföreskrifter eller anvisningar ingripa i enskilda ärenden som domstolarna behandlar. Domstolsväsendet erhåller sina medel genom justitieministeriets budget. Budgeten bereds i nära samarbete med domstolsväsendet. Organisationsmodellerna för domstolarnas förvaltning varierar mycket från land till land. Utvecklingsbehoven inom domstolarnas förvaltning har en lång tid varit uppe till diskussion även i Finland. Frågan har behandlats till exempel i betänkandet av kommittén för utveckling av domstolsväsendet, publicerat år 2003, samt i utredningen om utvecklingen av domstolsväsendets centralförvaltning, som publicerades år 2009. I den sistnämnda presenteras internationella jämförelser av organiseringen av justitieförvaltningen. I flera länder har trenden varit att domstolarnas centralförvaltning har överförts till ett separat ämbetsverk eller en separat enhet. Det viktigaste motivet bakom en sådan överföring har varit strävan att framhäva domstolarnas oberoende. Att organisera domstolarnas förvaltning så att domstolarna med hänsyn till de ekonomiska resurserna kan driva en högklassig och effektiv verksamhet och så att domstolsförvaltningen i tillräcklig utsträckning kan stöda domstolarna i denna uppgift utan att äventyra deras oberoende är en fråga på vilken det inte finns några enkla lösningar, oberoende av vilken förvaltningsmodell som tillämpas. Det finns fortfarande ett behov av att vidareutveckla domstolarnas centralförvaltning. I detta sammanhang bör det dock beaktas att inrättandet av ett separat domstolsverk har i andra nordiska länder medfört ett avsevärt behov av tilläggspersonal. Förfarandet för utnämning av domare reviderades år 2000, då lagen om utnämning av domare trädde i kraft och domarförslagsnämnden inrättades. Frågan om också domartjänsterna i de hög- 5
Ministerns svar sta domstolarna borde tillsättas på framställning av domarförslagsnämnden på samma sätt som andra domartjänster togs upp under beredningen av förslaget. Vad som talade för den valda lösningen var att man redan inom ramen för det nuvarande förfarandet hade till de högsta domstolarna kunnat rekrytera ledamöter med en mångsidigare yrkesbakgrund än till andra domstolar. I detta avseende behövdes således inga ändringar. Å andra sidan ansågs det att de högsta domstolarna själva har de bästa möjligheterna att avgöra vilket slags sakkunskap domstolen mest behöver i olika sammanhang. En internationell jämförelse visade också att organ som motsvarar tjänsteframställningsnämnden i allmänhet inte har rätt att göra framställningar som gäller utnämning av domare i de högsta domstolarna, utan något annat förfarande tillämpas på dem. Det skulle ha varit exceptionellt om domarna i de lägre domstolarna hade getts möjlighet att påverka utnämningen av domarna i de högsta domstolarna. Frågorna som gäller domstolarnas oberoende är av stor vikt och principiell betydelse. Justitieministeriet har den 1 juni 2012 tillsatt en delegation på hög nivå för att bereda ett långsiktigt rättsäkerhetsprogram samt anpassningsåtgärder för den närmaste framtiden. En av frågorna som delegationen kommer att betrakta är den framtida organiseringen av justitieförvaltningen. När det gäller förfarandet för utnämning av de högsta domstolarnas domare håller man för närvarande inte på att bereda några ändringar. De grunder på vilka man vid inrättandet av domarförslagsnämnden beslutade att domartjänsterna i de högsta domstolarna tillsätts utan medverkan av domarförslagsnämnden existerar fortsättningsvis. Behovet av att revidera utnämningsförfarandet bör övervägas noggrant. Helsingfors den 5 oktober 2012 Justitieminister Anna-Maja Henriksson 6