SISÄ-SUOMI JA SAARISTOKUNNAT LIITE 3. Muistio 22.12.2009 jorma leppänen, tem 1. JOHDANTO Toisaalta siltarakentamissuunnitelmat ja toisaalta kuntaliitossuunnitelmat antavat aiheen pohtia saaristojärjestelmän tilaa sisä-suomessa lähivuosina. Valtioneuvoston asetuksen (608/2008, 740/2009) saaristokunnista ja kuntien saaristoosista mukaan maassa on 8 saaristokuntaa, joista 3, nimittäin Enonkoski, Puumala ja Sulkava, sijaitsee sisä-suomessa. Saaristokuntien määrä on vähentynyt koko maassa parina viime vuonna 13:sta 8:aan. Vähennys on koskenut vain meren saaristoa. Siltarakentamisen vuoksi saaristokunta-aseman ovat menettäneet aiemmin vuosien varrella mittaan Hirvensalmi, Rääkkylä, Vehmersalmi ja Maksamaa siirtyen saaristoosakunniksi. Saaristojärjestelmää rakennettaessa lähtökohtana on ollut että sekä meren rannikko että sisä-suomi ovat saaristojärjestelmässä edustettuina. Saaristo-osakunnista (39) puolet sijaitsee sisä-suomessa ja puolet meren rannikolla. Tältä osin saaristojärjestelmä on tasapainossa. Saaristokunta Puumala on päättänyt tehdä selvityksen kunnan liitos- ja yhteistyömahdollisuuksista naapurikuntien kanssa. Yksi vaihtoehdoista on jatkaa itsenäisenä kuntana. Saaristokunnat Sulkava ja Enonkoski haluavat jatkaa itsenäisinä kuntina. Saaristo-osakunnat Savonlinna ja Mikkeli ovat kiinnostuneita kuntaliitoksista naapurikuntien kanssa. Työ- ja elinkeinoministeriö ja saaristoasiain neuvottelukunta kunnioittavat alueen kuntien aikanaan muotoutuvia päätöksiä kuntaliitos- ja yhteistyöasioissa. Tälläkään muistiolla ei oteta kantaa siihen, pitäisikö kuntaliitokset tehdä, eikä myöskään kuntaliitosvaihtoehtoihin. Mikäli kuntaliitokset toteutuvat, valtioneuvosto päättää saaristoalueasetuksen muutoksella, tuleeko uudesta kunnasta saaristokunta tai -osakunta. Valtionosuuslainsäädäntö takaa sinänsä valtionosuuksien säilymisen entisen tasoisina 5 vuoden ajan liittymisestä. Valtionosuuslainsäädännössä on määritelty tärkeä 1200:n (1.1.2010 alkaen 1100 asukkaan) raja, jonka jälkeen koko saaristo-osakunnan asukasluku on yleisen valtionosuuden määritellyn saaristolisän/as kertojana toisin kuin tämän rajan alla olevissa kunnissa, joissa kertojana on vain rajatun saaristoalueen saaristoväestön määrä. Saaristoalueen rajaaminen on siten tärkeä asia saaristo-osakunnaksi nimeämisessä.
Puumalan ja Mikkelin virkamiesjohto on käynyt joulukuussa 2009 elinkeinoministeri Pekkarisen luona Mikkelin ja Puumalan kuntaliitosasiassa pyrkien selvittämään mm, olisiko uudella liitoskunnalla mahdollisuus tulla nimetyksi saaristokunnaksi tai saaristoosakunnaksi siten, että mielellään koko Puumala määriteltäisiin uuden kunnan saaristo-osaksi. Samoin Savonlinnan ja Puumalan johto on käynyt joulukuussa kuntaministeri Mari Kiviniemen luona selvittämässä Savonlinnan ja Puumalan mahdollisen liitoskunnan mahdollisuuksia saaristokunnaksi. 2. SISÄ-SUOMEN SAARISTOKUNTIEN MAHDOLLISUUDET SÄILYÄ SAARISTOKUNTINA SILTAHANKKEIDEN JÄLKEEN Enonkoski ja Sulkava ovat asettaneet ykköstavoitteikseen siltojen rakentaminen saaristoosiinsa (Enonkoksella Ihamansalmi ja Sulkavalla Vekaransalmi) siten, että ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saaristoväestön määrä putoaisi nollaan. Rakentamiset eivät sisälly vielä tielaitoksen suunnitelmiin, mutta kunnat kiirehtivät niitä. Puumalan Niinisalon-Lintusalon lossin korvaaminen sillalla, mikä hanke on myös vireillä, pudottaisi Puumalan ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saaristoväestön osuuden kunnan asukasluvusta myös lähes nollaan. Saaristolain saaristokäsite sisältää paitsi ilman kiinteää tieyhteyttä olevat saaret myös kiinteän tieyhteyden saaria ja muita vesistön rikkomia alueita, joiden olosuhteet ovat saaristomaiset. Saaristokuntia nimettäessä on kuitenkin katsottu ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saaristoväestön määrää ja osuutta kunnan asukasluvusta. Linjaa on kuitenkin käytännössä sovellettu siten, että lossin takana kunnan keskustasta olevat alueet on katsottu ilman kiinteää tieyhteyttä oleviksi alueiksi, vaikka niihin olisi kiinteä tieyhteys toiselta puolelta. Jo ensimmäisissä saaristopäätöksissä Maksamaa nimettiin saaristokunnaksi meren rikkoman rakenteen vuoksi, vaikka siellä ei ollut asuttua ilman kiinteää tieyhteyttä olevaa saaristoa. Ellei tähän saakka sovellettua kriteeristöä muuteta, siltarakentamisen tapahduttua Enonkoski, Puumala ja Sulkava on siirrettävä saaristo-osakunniksi. Tämä on tähän saakka noudatetun mukainen ratkaisu. Jos taas kriteeristöä muutetaan, on kaikkia kuntia kuitenkin kohdeltava tasapuolisesti, jolloin on mahdollista, että uusia ilman kiinteää tieyhteyttä olevia saaria omaavia kuntia nousee kilpailemaan saaristokunta-asemasta näiden kuntien kanssa. 3. KUNTALIITOSVAIHTOEHTOJA 3.1. SAVONLINNAN JA PUUMALAN KUNTALIITOSVAIHTOEHTO Savonlinnasta ja Puumalasta muodostettavaksi suunnitellun kunnan asukasluku olisi n. 30 000. Asuttuja saaria olisi Asuttuja ilman kiinteää tieyhteyttä olevia saaria olisi 24. Asukkaista 275 asuisi ilman kiinteää tieyhteyttä olevilla saarilla.tämä olisi alle 1 % prosenttia kunnan asukasluvusta eli merkittävästi vähemmän kuin tähän saakka on pidetty saaristokuntanimityksen kriteerinä (10 %). Uuden Savonlinnan nimeäminen saaristokunnaksi edellyttäisi siten uudenlaista sovellettavaa kriteeristöä. Saaristolaissa prosenttiosuuksia ei ole määritelty ja laki antaa
sinänsä mahdollisuuden varsin laajan harkintavallan käyttöön. Nimitykset on kuitenkin perusteltava ja kuntia kohdeltava tasaveroisesti. Mikäli saaristokuntanimitys toteutuisi, kasvaisivat uuden Savonlinnan saaristolisät liittyvien kuntien nykyisiin saaristolisiin verrattuna (Puumala 780.000 euroa, Savonlinna 830.000euroa= n. 1,6 miljoonaa euroa) ehkä 6 miljoonaan euroon. Lisäystä nykyisiin saaristolisiin verrattuna olisi n. 4,5 miljoonaa euroa (tarkistettavana). Mikäli uusi Savonlinna sen sijaan nimitettäisiin saaristo-osakunnaksi, riittäisi saaristo-osan kooksi Savonlinnan nykyinen saaristoalue 1100 saaristolaisen rajan saavuttamiseen. Lisäksi Puumalan ilman kiinteää tieyhteyttä oleva saaristo (156 asukasta) on ainakin kiistatta hyväksyttävää saaristoaluetta. Tällöin uuden Savonlinnan saaristolisät olisivat n. 900 000 euroa. Savonlinnan (800.000 euroa) ja Puumalan (800.000 euroa) nykyisiin yhteenlaskettuihin saaristolisiin (1,6 miljoonaa euroa) verrattuna uuden Savonlinnan saaristolisät putoaisivat viiden vuoden normaalin siirtymäajan jälkeen n. 700.000 eurolla. Uudessa Savonlinnassa olisi vettä 1 187 km2, mikä olisi 37 % kunnan pinta-alasta. Saarten määrä, 2 500, nostaisi sen maan suurimpien saaristokuntien joukkoon. Mökkien määrä nousisi 8 500:aan ja mökkiläisten 32 000:een, mikä tekisi kunnasta maan suurimman mökkikunnan. Savonlinna on ollut kiinnostunut selvittelemään laajemminkin, onko mahdollista muodostaa Itä-Savoon suuri saaristoinen kunta, mielellään saaristokunta, joka kattaisi Savonlinnan lisäksi paitsi Puumalan, mutta myös mielellään mm Sulkavan ja mahdollisesti Enonkoskenkin nykyiset saaristokunnat. Sulkava ja Enonkoski haluavat kuitenkin jatkaa itsenäisinä kuntina. Puumalan kunnanvaltuusto päätti 7.12.2009 selvittää eri vaihtoehtoja, joiden joukossa on myös itsenäisenä kuntana jatkaminen. Savonlinnalla ja Puumalalla ei ole yhteistä maarajaa, joten tarvittaisiin Sulkavan kunnan läpi kulkeva yhdyskäytävä. Tämä puolestaan edellyttää kuntajakolain mukaan Sulkavan kunnan suostumusta. 3.2. MIKKELIN JA PUUMALAN KUNTALIITOSVAIHTOEHTO Uuden Mikkelin asukasluku olisi n. 52 000. Ilman kiinteää tieyhteyttä olevilla saarilla (13) asuvien määrä olisi 162, mikä olisi 0,3 % kunnan asukasluvusta. Tämä olisi merkittävästi vähemmän kuin tähän saakka on pidetty saaristokuntanimityksen kriteerinä (10 %). Uuden Mikkelin nimeäminen saaristokunnaksi edellyttäisi siten olennaisesti uudenlaista kriteeristöä. Saaristo-osakuntien kohdalla on sen sijaan otettu huomioon saaristolain saaristokäsitteen mukaisesti myös kiinteän tieyhteyden saaristoväestö. Määrittely sisältää harkintaa. Uuden Mikkelin saaristoaluerajauksen tekeminen siten, että 1100 saaristolaisen raja saavutettaisiin, riippuisi poliittisten päättäjien harkintavallan käytöstä. Mikäli uuden Mikkelin kohdalla rajaus olisi se, että, että Sahanlahti - Vesijärvi-alueen itäpuolella oleva Puumalan
alue kuuluisi saaristo-osaan yhdessä Mikkelin olemassa olevan saaristoalueen kansa, olisi saaristo-osan asukasluku n. 2130. Tässä tapauksessa uuden Mikkelin saaristolisä saaristo-osakuntana olisi n. 1,5 miljoonaa euroa, mikä olisi samaa luokkaa kuin Porvoon saaristolisä, mutta puolet suurempi kuin Savonlinnan saaristolisä ja kolme kertaa suurempi kuin Naantalin (18 000 asukasta) saaristolisä. Kun kuitenkin Puumalan poistuvat saaristokuntalisät, n. 800 000 euroa, otettaisiin huomioon, olisi saaristolisien todellinen lisäys paljon pienempi, n. 700 000 euroa. Uuden Mikkelin valtionosuudet olisivat kokonaisuudessaan n. 84 miljoonaa euroa. Valtionosuuksien kokonaisuudessa saaristolisä ei siten olisi suhteettoman suuri tekijä. Haasteena uuden mahdollisen Mikkelin kohdalla on, miten arvioida vesistön kiistatta monella tapaa rikkoman rakenteen täyttävän saaristolain määritelmää "muut saaret ja mantereen alueet, jotka ovat muutoin olosuhteiltaan saaristoon verrattavissa". Kiinteän tieyhteyden suuret saaret merialueilla ovat helpommin miellettävissä lain kriteerit täyttäviksi alueiksi, vaikka vesistön rikkoman rakenteen haitta saattaa vesistöalueilla olla usein jopa suurempi. Mikäli uuden Mikkelin saaristo-osaan kuuluisi vain nykyisen Puumalan ilman kiinteää tieyhteyttä oleva saaristo ja Mikkelin nykyinen saaristo-osa, uuden Mikkelin saaristolisä vähenisi kuntien nykyisiin saaristolisiin verrattuna 800 000 eurosta 20 000 euroon. Uudessa Mikkelissä olisi suuri vesistöala. Vesialaa olisi 866 km2, mikä on 26 % kunnan pinta-alasta. Saaria olisi n. 1400. Pysyvästi asuttuja ilman kiinteää tieyhteyttä olevia saaria olisi 13. Mökkeilyssä se nousisi maan suurimmaksi mökkikunnaksi 9 100 mökillään ja 36 000 mökkiläisellään. 4. JOHTOPÄÄTÖKSIÄ Saaristojärjestelmän vanhan sisäisen tasapainopyrkimyksen kannalta olisi suotavaa, että sisä-suomessa olisi jatkossakin saaristokuntia mahdollisuuksien mukaan. Saaristokunnat uhkaavat kuitenkin loppua sisä-suomesta Enonkosken, Puumalan ja Sulkavan siltahankkeiden toteuduttua. Tässä tapauksessa kunnat tosin ilmeisesti jatkaisivat saaristo-osakuntina. Mikäli tarkastellut kuntaliitokset uusi Savonlinna ja uusi Mikkeli- toteutuvat, molemmat kaavaillut uudet kunnat olisivat hyvin saaristoisia, vesistöisiä ja myös vesistöjen rikkomia kuntia. Ne olisivat kumpikin maan suurimpia mökkikuntia. Uusi Savonlinna ja uusi Mikkeli jäisivät kuitenkin kauas tähän saakka saaristokunnille asetetuista peruskriteereistä, jotka koskevat ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saaristoväestön osuutta kunnan asukasluvusta. Osuudet olisivat molemmissa kunnissa alle 1 %:n. On mahdollista, ettei kriteeristöjäkään muuttamalla saataisi riittäviä prusteluja nimetä kuntia saaristokunniksi edes tarkoituksenmukaisen kuntarakenteen edistämisen nimissä, mikä on hallituksen yksi keskeisiä tavoitteita. Huomioon on myös otettava, että saaristolisät olisivat suhteellisen suuret.
Sen sijaan uusien mahdollisten liitoskuntien Savonlinna ja Mikkeli nimeäminen saaristoosakunnaksi olisi noudatetun linjan mukaista. Mahdollista on myös, että kummankin saaristo-osa rajattaisiin niin, että 1100 saaristolaisen raja ylittyy, jolloin pääsy korkeampien saaristolisien piiriin mahdollistuu. Tämä ei olisi kuitenkaan itsestään selvää uuden Mikkelin kohdalla. Rymättylän ja Velkuan saaristokuntien liittyminen hiljattain uuteen Naantalin saaristokaupunkiin voisi olla tarkasteltava ennakkotapaus, jossa Naantali nimettiin saaristo-osakunnaksi ja Rymättylä ja Velkua katsottiin kokonaisuudessaan uuden Naantalin saaristo-osaksi. Tässä tapauksessa toteutui 1200 saaristolaisen rajan ylitys. Nykyisen saaristokunnan alueeseen kuuluminen ei ollut kuitenkaan Naantalinkaan tapauksessa riittävä tekijä aluerajaukselle. Varsinainen kriteeri oli fyysinen rakenne eli se, että saaristoalue sijaitsee suurella Otavan saarella, johon tosin on kiinteä tieyhteys, mutta jota meri eristää kolmelta suunnalta ja joka ulottuu kauas merelle, ja Velkuan saarilla, joista ainoastaan pääsaarelle on kiinteä tieyhteys. Asuttuja ilman kiinteää tieyhteyttä olevia saaria on uudessa Naantalissa 26. Meren rannikolla uuteen Kemiönsaaren kuntaan, joka nimettiin saaristokunnaksi, liittyivät entinen Dragsfjärdin saaristokunta ja Kemiön sekä Västanfjärdin kunnat kokonaisuudessaan. Kemiö ja Västanfjärd sijaitsivat kokonaan ja Dragsfjärd pääosin suurella Kemiönsaarella, johon tosin on kiinteä tieyhteys, mutta jota meri eristää kolmelta suunnalta ja joka ulottuu kauaksi merelle. Kemiönsaaren kunnassa on myös 25 ilman kiinteää tieyhteyttä olevaa saarta ja saaristoväestön osuus kunnan asukasluvusta oli 6,5 %. Lövön siltahankkeen valmistuminen pienentää saaristoväestön osuutta 5,5 %:iin. Kemiönsaaren saaristokuntaaseman jatkosta päätetään tehtäessä uutta saaristoalueasetusta vuoden 2011 syksyllä.