SANANVAPAUS PUNTARISSA Viestintäoikeuden vuosikirja 2013 Toim. Päivi Tiilikka Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja
JULKISEN PALVELUN YLEISRADIO TOIMINTA SUOMESSA PALVELUIDEN JA TOIMINTOJEN ENNAKKOARVIOINNILLA KOHTI TULEVAISUUDEN HAASTEITA Laura Tarhonen Referee-artikkeli 1 Johdanto Internet on merkittävästi muuttanut yhteiskuntaamme muun muassa korvaamalla ja kyseenalaistamalla tapojamme kerätä ja vastaanottaa tietoa. Internetissä tarjotut uudet palvelut ja tietosisällöt ovat vaikuttaneet myös televisio- ja radiotoimialoihin, joiden on yhä vaikeampaa kilpailla internetin tarjoamien, niin laillisten kuin laittomienkin, palveluiden kanssa. Perinteinen printtimediakin on ollut viime vuosina ahdingossa, kun sen käyttämät ansaintamallit eivät ole pysyneet mukana uudenlaisten kulutustottumusten kehityksessä. Tässä artikkelissa käsitellään julkisen palvelun yleisradiotoiminnan, eli Suomessa Yleisradio Oy:n (Yle), mahdollisuutta laajentaa toimintaansa uusien merkittävien palveluiden ja toimintojen ennakkoarvioinnin kautta esimerkiksi internet-pohjaisiin palveluihin. 1 Ylellä on Suomessa pitkät perinteet ja ansaitusti vankka asema. 2 Sen televisiokanavat tavoittavat päivittäin 59 % yli 4-vuotiaista suomalaisista, tv-, radio- ja internet-toiminnan yhteenlaskettuna tavoittaessa päivittäin jopa 80 % suomalaisista. 3 Pitkään valmisteltu Ylen ra- 1 Artikkeli on kirjoitettu Helsingin yliopistossa hyväksytyn OTM-tutkielmani Uusien merkittävien palvelujen ja toimintojen ennakkoarviointi julkisen palvelun yleisradiotoiminnassa (2013) pohjalta. 2 O.Y. Suomen Yleisradio A.B Finlands Rundradio muodostettiin vuonna 1926 ja se lähetti ensimmäisen radiolähetyksensä jo samana vuonna (Jyränki 1969, s. 28). 3 Prosentit tavoittavuudesta Ylen yleisökertomus 2012, s. 3. 87
hoitusjärjestelmän uudistus ja yleisradioveron käyttöönotto turvannee jatkossakin julkiselle yleisradiotoiminnalle rahoituksen ja sitä kautta mahdollisuuden vaikuttaa yhteiskunnassamme. 4 Yle on kuitenkin, uudistuksen jälkeenkin, ollut jatkuvasti otsikoissa: on puhuttu mm. sponsoroinnin kiellosta, tietyistä ohjelmaproduktioista ja tietysti yleisradioveron indeksikorotuksista. 5 Keskustelu julkisen palvelun yleisradiotoiminnan merkityksestä ja tarpeesta on tervetullutta. Toivottavaa kuitenkin on, että nyt kun Ylen rahoitusjärjestelmä on vihdoin uudistettu keskustelu, voisi siirtyä rahoituksesta tarjottuihin palveluihin ja niiden tarkoituksenmukaisuuteen. Vuoden 2012 yleisradiolain (1380/1993) uudistuksen yhteydessä lakiin lisättiin Ylen hallintoneuvostolle velvollisuus arvioida uudet merkittävät palvelut ja toiminnot ennen niiden aloittamista. Palveluiden ja toimintojen etukäteistä arviointia ja siihen liittyvää menettelyä kutsutaan tässä artikkelissa ennakkoarvioinniksi 6 sekä ennakkoarviointimenettelyksi silloin, kun viitataan varsinaiseen aktiiviseen menettelyyn, eikä pelkästään sääntelyyn yleisesti. 7 Ennakkoarviointien tekeminen ja niistä kehittyvä käytäntö saattavat pitkältikin muovata sitä, minkälaiseksi julkisen palvelun yleisradiotoiminta Suomessa tulevaisuudessa muodostuu. Toisaalta ei ole mitenkään selvää, että menettely tulee merkittävästi muuttamaan Ylen toimintaa tai estämään sitä laajentamasta toimintaansa uudenlaisiin palveluihin. Ennakkoarviointi voi kuitenkin osoittautua hyväksi työkaluksi kaupallisten toimijoiden, Ylen ja kuluttajien intressien yhteensovittamisessa. 4 Lisätietoja yleisradioverosta esim. [Verohallinto 1]. 5 Ks. esim. Viestintävirasto: Lotto kielletään Ylen kanavilla (julk. 14.5.2013 [Kauppalehti 1]); Yle heitti miljoonat floppiin katsojat pillastuivat: Ylen ihmiset ovat menettäneet järkensä totaalisesti (julk. 9.10.2012 [Iltalehti 1]); Yle indeksikorotus pysyy ennallaan (julk. 16.11.2013 [HS 4]). 6 Oikeustieteen ja viestinnän tutkimuksissa ennakkoarviointiin on viitattu esimerkiksi termeillä ex ante assessment, public value test tai Amsterdam test (Ks. esim. Moe ym. 2011, s. 10 ja Held ym. EStAL 1/2012 s. 38). 7 Miellän menettely -termin oikeustieteessä viittaamaan yleensä tiettyyn esimerkiksi hallinnolliseen menettelyyn, jossa noudatettavista vaiheista ja periaatteista säädetään erikseen. On mahdollista, että ennakkoarvioinnista voi ajan myötä kehittyä vakiintunut menettely. Tällä hetkellä yleisradiolain 6 a kuitenkin asettaa vain yleisellä tasolla Ylen hallintoneuvostolle velvoitteen arvioida uusia palveluita, eikä varsinaisesti sääntele arvioinnin järjestämisestä tietyllä tavalla. 88
Kirjoitus rakentuu niin, että ensin esittelen julkisen palvelun yleisradiotoiminnan tehtävänantoa, ennakkoarviointimenettelyn taustaa sekä ensimmäistä vuoden 2010 ennakkoarviointia. Tämän jälkeen kuvaan yleisradiolain ennakkoarviointia koskevan sääntelyn ja käytännön ennakkoarviointimenettelyn kulun. Luvussa 4. käyn läpi sääntelyyn liittyviä erityiskysymyksiä ja teen kokonaisuudesta yhteenvedon johtopäätösluvussa. 2 Julkisen palvelun määritelmä ja ennakkoarvioinnin tausta 2.1 Julkisen palvelun tehtävänanto Jotta ennakkoarviointimenettelyllä voitaisiin arvioida tietyn palvelun tai toiminnon sisältymistä julkisen palvelun tehtävänantoon, tulee ensin ymmärtää, minkälainen julkisen palvelun tehtävänanto voimassaolevan sääntelymme mukaan on. Yleisradiolain 7 1 mom. mukaan: Yhtiön tehtävänä on tuoda monipuolinen ja kattava julkisen palvelun televisio- ja radio- ohjelmisto siihen liittyvine oheis- ja lisäpalveluineen jokaisen saataville yhtäläisin ehdoin. Näitä ja muita julkisen palvelun sisältöpalveluja voidaan tarjota yleisissä viestintäverkoissa valtakunnallisesti ja alueellisesti. Momentti sisältää kaksi velvoitetta: Ylen tulee tuottaa sekä monipuolinen ja kattava televisio- ja radio-ohjelmisto että siihen liittyvät oheis- ja lisäpalvelut. Molemmat velvoitteet on toteutettava niin, että palvelut ovat jokaisen saatavilla yhtäläisin ehdoin. Toisessa virkkeessä määritellään, missä ja miten tuotettavia palveluita voidaan tarjota. Palveluita voidaan tarjota yleisissä viestintäverkoissa sekä valtakunnallisesti että alueellisesti. Tulkitsen, että palveluiden saatavuudella yhtäläisin ehdoin tarkoitetaan syrjimättömyyttä, eli sitä että samassa tilanteessa olevat käyttäjät (esim. asuinpaikan ja vastaanottimen perusteella) pystyvät hyödyntämään palveluita samalla tavalla. Tämä kriteeri toteutuukin useimmiten palveluiden maksuttomuuden ja teknisen saatavuuden kautta. Käytännössä esimerkiksi Ylen televisiokanavat ovat katsottavissa lähes koko maassa niiden sisältyessä kanavanippuun, jonka väestöpeitto on 99,9 % 89
suomalaisista. 8 On kuitenkin todettava, että erityisesti nyt kun julkisen palvelun yleisradiotoimintaa rahoitetaan verovaroilla, niin palveluita tulisi pystyä tarjoamaan kansalaisille riippumatta esimerkiksi heidän asuinpaikastaan. Yleisradiolain 7 :n ensimmäisen momentin yleisten edellytysten lisäksi toisessa momentissa määritellään seitsenkohtaisena listana, joskaan ei tyhjentävästi, mitä julkisen palvelun yleisradiotoiminnan tulee erityisesti ohjelmatoiminnassaan toteuttaa ja ottaa huomioon. 9 Tehtäviä yhdistää se, etteivät ne välttämättä toteutuisi markkinaehtoisesti. Yle siis korjaa markkinoilla olevia aukkoja ja puutteita tarjoamalla sellaisia tärkeiksi määriteltyjä palveluita, joita ei välttämättä muuten tarjottaisi. Listauksesta voidaan erotella seuraavia teemoja: kansanvallan ja osallistumismahdollisuuksien edistäminen, kotimainen kulttuuri, sivistys- ja tasa-arvonäkökohdat, oppimismahdollisuudet, kielellinen tasa-arvo, vähemmistö- ja erityisryhmät, kulttuurien välinen vuorovaikutus, viranomaistiedotus sekä varautuminen poikkeusolosuhteisiin. Maailma Ylen ympärillä on internetin myötä muuttunut niin paljon, ettei ole enää mielekästä ajatella julkisen yleisradiotoiminnan koostuvan vain perinteisestä televisio- ja radiotoiminnasta. 10 On kuitenkin hyvä huomata, että Ylen palveluiden laajentuminen myös muihin jakeluteihin kuin televisioon ja radioon tarkoittaa väistämättä sitä, 8 Näkyvyysalueista lisätietoja Digitan internet-sivuilta [Digita 1]. Tuo 0,01 % väestöstä muodostaa kuitenkin mielenkiintoisen kysymyksen siitä, mitä toimenpiteitä Yleltä voitaisiin vaatia, jotta vähintään perustelevisio saataisiin näkymään näissäkin kotitalouksissa. Internet ei tässä yhteydessä ratkaise kaikkia ongelmia, kun nopeaa laajakaistayhteyttäkään ei ole saatavissa kaikkialle (huom. kuitenkin laajakaistojen yleispalveluvelvoite). 9 Kun lain säännös kuuluu julkisen palvelun ohjelmatoiminnan tulee erityisesti, niin voidaan myös pohtia, missä määrin lainkohta on tarkoitettu ohjaamaan muutakin toimintaa kuin ohjelmatoimintaa. Uusien merkittävien palveluiden ennakkoarviointiahan ei välttämättä tulla järjestämään normaaliin ohjelmatoimintaan liittyvistä palveluista. 10 Jo viestintämarkkinoita koskevan uudistuksen yhteydessä vuonna 2001 Ylelle annettiin televisio- ja radio-ohjelmistojen lisäksi oheis- ja lisäpalveluiden tarjoamisen mahdollisuus. Tämän lisäksi lakiin lisättiin tarkennus siitä, että Yleisradio Oy voisi tarjota palveluitaan kaikissa televerkoissa, eli käytännössä esimerkiksi myös internetin tai mobiiliyhteyksien välityksellä (ks. HE 241/2001 vp). Tämä mukaili samana vuonna annettua ensimmäistä valtiontukitiedonantoa julkisesta yleisradiotoiminnasta. 90
että se kilpailee yhä laajemmin kaupallisen median kanssa. 11 Eero Fromond totesi lisensiaattityönsä loppupäätelmissä jo vuonna 2005, että sähköisen joukkoviestinnän tekninen kehitys ja toimintaympäristön muutokset ovat saaneet aikaan sen, että julkisen palvelun yleisradiotoimintaa tulisi arvioida välineneutraalisti ja informaatiosisältöön liittyvänä kysymyksenä. 12 Viestintäpoliittiseksi kysymykseksi muodostuu tällöin teknologianeutraalisuuden sijaan se, toteutuuko ohjelmatarjonnan monimuotoisuus parhaiten julkisen palvelun ideologian vai markkinaehtoisen yleisradiotoiminnan turvin. 13 Jo pelkästään yleisradiotoiminnan luonteen takia on perusteltua säilyttää varsin lavea julkisen palvelun tehtävänanto ja määritelmä. Yleisradiotoiminta pitää sisällään useita erilaisia toimintoja, joiden kattava sääntely olisi paitsi hankalaa myös epätarkoituksenmukaista. 14 Mielestäni on kuitenkin ongelmallista, ettei laki tarjoa sellaisia perusteita, joiden valossa voitaisiin todeta, ettei tietty palvelu sisälly julkisen palvelun yleisradiotoimintaan. Kun ei ole olemassa selkeitä tai konkreettisia kriteereitä, joita vasten uusia merkittäviä palveluita voitaisiin arvioida, niin myös ennakkoarviointien suorittaminen hankaloituu. Tällä hetkellä palveluiden arviointi onnistuu mielestäni lähinnä vertailemalla palveluita ja niiden julkista arvoa keskenään. Kun ajatellaan Yleä ja sen tehtävänannon sisältöä, on keskeistä huomata, että kyse on myös toiminnan tarkoituksenmukaisuuden arvioinnista. Julkisuudessa olisikin tarpeen käydä keskustelua siitä, mitkä ovat ihmisten ja yhteiskunnan odotukset Yleä kohtaan, ja minkälaista julkisen palvelun toimijaa yhteiskuntamme tarvitsee. Erityisesti tulisi 11 Uuteen kilpailutilanteeseen ei ole suhtauduttu pelkästään positiivisesti. Esimerkiksi Suomen Tietotoimisto (STT) kanteli vuonna 2009 komissiolle väittäen, että Ylen uutisten julkaisu ilmaiseksi internetissä ja mm. kauppakeskuksissa sijaitsevissa mainostauluissa oli vastoin unionin valtiontukisääntelyä. Sittemmin STT veti kantelunsa pois, koska omien sanojensa mukaan se halusi pyrkiä mieluummin ratkaisemaan asian sovinnollisesti. Ks. [Suomen kuvalehti 1] ja [STT 1]. 12 Paukku 2005, s. 154. Tässä artikkelissa mainittu oikeustieteilijä Eero Paukku on vaihtanut sukunimensä Fromondiksi. Artikkelin leipätekstissä viitataan Fromondiin, mutta viitattaessa Fromondin kirjoittamiin teoksiin tai artikkeleihin käytetään teoksen julkaisuajankohdan mukaista nimeä. 13 Paukku 2005, s. 154. 14 Tarkoitan toiminnoilla tässä esimerkiksi itse lähetystoimintaa, uutistoimintaa, ohjelmien tuotantoa, internet-palveluita jne. Toiminnot ovat sen verran erilaisia, ettei niitä voi laittaa yhteismitalliseen kehikkoon. 91
pohtia, mitä Ylen roolissa halutaan painottaa. Halutaanko esimerkiksi painottaa Ylen roolia median moniarvoisuuden ja monipuolisuuden takaajana vai täysin riippumattomana mediatalona, jota ei pyritäkään lainsäädännöllä ohjaamaan. Jos painotetaan moniarvoisuutta, Yle voi keskittyä enemmän sellaisten palveluiden tarjoamiseen, joita markkinoilta ei muuten löydy. Jos taas painotetaan riippumattomuutta, Ylen sääntely tulisi pitää mahdollisimman kevyenä ja sen tulisi antaa itse arvioida, mitä palveluita tuotetaan. Optimaalinen ratkaisu on todennäköisesti jossain näiden kahden näkemyksen välimaastossa. 15 2.2 Ennakkoarvioinnin tausta Ennakkoarviointi liittyy rajanvetoon kaupallisten palveluiden ja julkisen palvelun yleisradiotoiminnan välillä, 16 käytännössä siis siihen, minkälaisia palveluita voidaan järjestää valtionrahoitteisesti ja julkisen palvelun yleisradiotoiminnan nimissä. Uuden merkittävän palvelun tai toiminnon ennakkoarviointi on suoritettava suhteessa julkiseen palveluun, eli Suomessa yleisradiolain 7 :ään, jossa määritellään julkisen palvelun tehtävänanto. 17 Ennakkoarvioinnin tarkoituksena on varmistaa, etteivät yleisradiotoimijat ala tarjota sellaisia uusia ja merkittäviä palveluita, jotka eivät sisälly julkisen palvelun tehtävänantoon. 18 Toisaalta ennakkoarvioinnilla pyritään suojelemaan kaupallisia palveluita kilpailunäkökohtia huomioimalla. On tärkeää varmistaa, ettei julkisen palvelun yleisradiotoiminta omalla kehityksellään estä kaupallisten palveluiden kehittymistä. 19 Ennakkoarviointi on myös tarkoitettu sopeuttamaan julkisen palvelun tehtävänantoa nopeasti kehittyviin mediamarkkinoihin. Kun markkinat ja palvelut kehittyvät vauhdilla, niin ennakkoarvioinnilla voidaan esimerkiksi lainsäädäntöprosessia no- 15 Ks. lisää julkisen yleisradiotoiminnan täydestä ja täydentävästä palvelusta esim. Hellman 2010. 16 LVM:n muistio ennakkoarvioinnista 1, s. 2 3. 17 HE 29/2012, s. 37. 18 Ks. Saksa E 3/2005, kohdat 309 313: komissio vaati, että ennen uusien media-palveluiden ja -toimintojen aloittamista tulisi julkisen yleisradiotoimijan saada toimeksianto, jonka yhteydessä on arvioitu, että uusi palvelu tai toiminta kuuluu toimijalle annettuun julkisen palvelun tehtävään. 19 Donders ym. MCP 2/2010, s. 137. 92
peammin tarkentaa ja laajentaa julkisen palvelun yleisradiotoiminnan tehtäväkenttää. 20 2.2.1 Eurooppalainen viitekehys Artikkelissa ei ole mahdollista kattavasti syventyä julkisen yleis radiotoiminnan ja ennakkoarvioinnin EU-oikeudelliseen ulottuvuuteen, mutta sitä ei voida täysin sivuttaakaan. Erityisesti kaksi näkökulmaa unionin oikeudesta ovat keskeisessä asemassa julkisen palvelun yleisradiotoimintaa käsiteltäessä. Toinen näistä on jäsenvaltioiden ilmaisema tahto itse päättää julkiseen yleisradiotoimintaan liittyvästä sääntelystä. Tätä tahtoa ilmentää Amsterdamin sopimukseen sisällytetty pöytäkirja numero 29, joka koskee julkisen palvelun yleisradiotoimintaa jäsenvaltioissa. Pöytäkirja tunnustaa julkisen palvelun yleisradiotoiminnan olevan suoraan yhteydessä yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurillisiin tarpeisiin sekä tarpeeseen turvata median monimuotoisuutta. 21 Toinen merkityksellinen asia on se jännite, joka on yleisen valtiontukien kiellon sekä julkisen palvelun yleisradiotoiminnan rahoituksen välillä. 22 Ennakkoarviointimenettelyt julkisen yleisradiotoiminnan sääntelyssä pohjautuvat eurooppalaiseen mediasääntelyn kehitykseen. Media-alan nopeassa kehityksessä, julkisen yleisradiotoiminnan sääntelyyn on syntynyt kiihtyvässä tahdissa uusia ongelmia ratkottavaksi. Komission vuonna 2001 antama ensimmäinen julkista yleisradiotoimintaa koskeva valtiontukitiedonanto vanheni nopeasti, sillä siinä ei annettu jäsenvaltiolle ohjeistusta siitä, miten uudenlaisia esimerkiksi 20 Held ym. EStAL 1/2012, s. 39. 21 Amsterdamin pöytäkirjan sanamuoto kuuluu: CONSIDERING that the system of public broadcasting in the Member States is directly related to the democratic, social and cultural needs of each society and to the need to preserve media pluralism Kursivoitu on käännetty suomeksi demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin. Monesti kuitenkin suomenkielisessä kirjallisuudessa, käytetään myös käännöstä demokraattisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin. Ks. esim. Ingves 2010, s. 184; Mortensen 2010, s. 173; Paukku, LVM julkaisuja 23/2004, s.11; ja myös Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, esim. kohta 48. 22 Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 107 artiklan (entinen EY-sopimuksen 87 artikla) yleinen valtiontukien kielto. 93
internet-pohjaisia palveluita tulisi arvioida suhteessa julkisen palvelun velvoitteeseen. 23 Vuoden 2001 tiedonannon seurauksena komissio teki lukuisia päätöksiä liittyen julkisessa yleisradiotoiminnassa myönnettäviin valtiontukiin ja niiden suhteeseen julkisen palvelun yleisradiotoimijoiden internet-palveluihin. 24 Komissio on varsin hankalassa asemassa julkisen palvelun yleisradiotoiminnan sääntelyn ohjaamisessa. Sen täytyy yhtäältä valvoa kilpailu- ja valtiontukisääntöjen noudattamista ja noudattaa EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä, mutta toisaalta myös painia jäsenvaltioiden selkeän julkiseen yleisradiotoimintaan liittyvän itsemääräämistahdon kanssa. 25 Korjatakseen vuoden 2001 valtiontukitiedonannon puutteita uudenlaisiin mediapalveluihin liittyen komissio käynnisti tiedonannon päivitysprosessin, joka ei sekään ollut ongelmaton. Tiedonannon hyväksyminen vaati kolme kuulemiskierrosta, joiden aikana ennakkoarvioinnistakin oltiin erimielisiä. Esimerkiksi European Broadcasting Union (EBU) kyseenalaisti oikeusperustan, jonka mukaan ennakkoarviointi voitaisiin ylipäätään ottaa käyttöön vain komission tiedonannon perusteella. 26 Julkiset yleisradioyhtiöt taas epäilivät, että uusien mediapalveluiden markkina-arviointi voisi johtaa julkisten yleisradioyhtiöiden palveluiden luokittelemiseen markkinahäiriöiksi. 27 Ennakkoarvioinnin epäiltiin myös heikentävän julkisten yleisradiotoimijoiden riippumattomuutta ja toisaalta lisäävän hallinnollista taakkaa erityisesti pienemmissä jäsenvaltioissa. 28 Vastustajat pitivät ennakkoarviointia Amsterdamin pöytäkirjan vastaisena, koska siinä oli nimenomaisesti annettujäsenvaltioille valta itse päättää julkisen yleisradiotoiminnan järjestämisestä. Ennakkoarviointi uutena menettelynä olisi 23 Biggam 2011, s. 41. Valtiontukitiedonanto kuitenkin totesi, että julkiseen yleisradiotoimintaan voi sisältyä myös palveluita, jotka eivät ole perinteisessä mielessä luokiteltavissa ohjelmiksi (komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2001, kohta 34). 24 Ks. esimerkiksi komission päätökset Saksa E 3/2005 ja Hollanti E 5/2005, ja Belgia E 8/2006, jotka kaikki liittyivät uusiin mediapalveluihin ja ennakkoarvioinnin käyttöönottoon. 25 Biggam 2011, s. 40. 26 Mortensen 2010, s. 179 ja EBU lausunto 2008, s. 11. 27 Biggam 2011, s. 43. 28 Repa ym. CPN 2009, s. 15. 94
siis vastoin jäsenvaltioiden autonomiaa julkisen yleisradiotoiminnan järjestämisessä. 29 Komissio otti ennakkoarvioinnin osaksi 2009 valtiontukitiedonantoaan jäsenvaltioiden ja intressitahojen vastustuksesta huolimatta. 30 Yhtenä komission pyrkimyksenä varmasti oli vähentää sille itselleen kaupallisilta toimijoilta tulevia valituksia julkisten yleisradiotoimijoiden uusista palveluista. 31 On kuitenkin epäselvää, tuleeko tavoite toteutumaan, sillä voidaan myös ajatella ennakkoarvioinnin antavan kaupallisille toimijoille uuden väylän kyseenalaistaa julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden toimintaa. Jos ennakkoarvioinnin tulos ei ole kaupallisten toimijoiden intressien mukainen, he saattavat herkemmin kannella palvelusta komissiolle kuin mitä he olisivat tehneet, mikäli ennakkoarviointia ei olisi lainkaan tehty. 32 Komission vuoden 2009 valtiontukitiedonannossa julkisesta yleisradiotoiminnasta todetaan, että yleisradioyhtiöille myönnettävää valtiontukea on voitava käyttää audiovisuaalisten palvelujen jakeluun kaikkien kanavien kautta edellyttäen kuitenkin, että Amsterdamin pöytäkirjan aineelliset edellytykset täyttyvät. 33 Näin komissio julkilausui ratkaisukäytännössään jo vakiintuneen periaatteen, jonka mukaan julkisen palvelun yleisradiotoimijoiden tulee voida toimia kaikissa käytössä olevissa kanavissa, eli myös esimerkiksi internetissä. Ennakkoarvioinnin kannalta tiedonannon keskeisin kohta on kohta 88: Jotta voidaan varmistaa, että merkittävien uusien audiovisuaalisten palvelujen julkinen rahoittaminen ei vääristä kilpailua ja kauppaa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, jäsenvaltioiden on arvioitava julkisen kuulemisen tulosten perusteella uuden palvelun kokonaisvaikutusta markkinoihin selvittämällä, miten markkinat toimisivat uuden suunnitellun palvelun kanssa ja ilman sitä. Markkinavaikutusta arvioitaessa on myös otettava huomioon kyseisten palvelujen merkitys yhteiskunnalle. Jos audiovisuaalisiin palveluihin myönnettävän julkisen rahoituksen markkinavaikutukset ovat pääasiassa kielteisiä, rahoituksen voidaan katsoa olevan 29 Donders 2011, s. 34. 30 Ks. esim. Ingves 2010, s.186 ja Repa ym. CPN 3/2009, s.15 ja Biggam 2011, s. 43. 31 Donders 2011, s. 34. 32 Donders 2011, s. 34. 33 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 84. 95
oikeassa suhteessa sille asetettuihin tavoitteisiin vain silloin, kun se tuottaa lisäarvoa yhteiskunnan sosiaalisten, demokraattisten ja kulttuuristen tarpeiden palvelemisen kannalta Ennakkoarvioinnissa katsotaan olevan kaksi elementtiä. Arvioinnissa tulee ensinnäkin tarkastella uuden palvelun merkitystä yhteiskunnalle. Palveluiden tulee tuottaa julkista lisäarvoa yhteiskunnan demokraattisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämiseen. 34 Yhteiskunnallisen lisäarvon lisäksi uutta palvelua harkittaessa on tutkittava sen vaikutuksia markkinoiden toimintaan ja otettava huomioon markkinoilla jo olevat palvelut. Tietojeni mukaan ennakkoarviointi on otettu käyttöön Suomen lisäksi ainakin Itävallassa, Saksassa, Tanskassa, Irlannissa, Hollannissa, Ruotsissa ja Iso-Britanniassa samoin kuin Norjassa ja alueellisesti Belgian Flanderissa. 35 Esimerkiksi Ranskassa on julkisen palvelun yleisradiotoiminnan uudistusten yhteydessä päädytty siihen, ettei ennakkoarviointi ole tarpeellista. 36 Espanjassa puolestaan ennakkoarvioinnista on säädetty laissa, mutta laissa tarkoitettu ennakkoarviointia suorittava elin, on ollut pitkään perustamatta. 37 2.2.2 Ensimmäinen suomalainen ennakkoarviointi Jo ennen ennakkoarviointia koskevan sääntelyn voimaantuloa Ylen hallintoneuvosto järjesti yhden ennakkoarvioinnin, joka on edelleen ainoa Suomessa. Ylen hallintoneuvosto julkaisi 14.12.2010 tiedotteen, jossa se kertoi tehneensä päätöksen säännöllisten HD-lähetysten aloittamisesta. 38 Tiedotteessa todettiin, että koska HD-lähetysten aloittaminen on Ylelle merkittävä uusi palvelu, palvelusta on järjes- 34 Repa ym. CPN 3/2009, s. 15 ja Donders JML 2/2011, s. 243. 35 HE 29/2012, s. 18 ja Donders ym. 2012, s. 13. Kaikissa luetelluista maista ei välttämättä ole vielä tehty yhtään ennakkoarviointia. 36 Brevini 2011, s. 179: Komissio on myös päätöksessään hyväksynyt Ranskan kannan kts. Ranska C 27/09. 37 Brevini 2011, s. 178. Audiovisuaalisen median neuvostoa ei ole perustettu, mutta sen tehtävät on annettu uudelle rahoitusmarkkinoita ja kilpailua valvovalle Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -nimiselle viranomaiselle [Elmundo 1] ja [CNMC 1]. 38 [Yle 2 ]. 96
tettävä ennakkoarviointi EU-valtiontukisääntelyn mukaisesti. Ennakkoarvioinnin valmistelisi hallintoneuvoston nimeämä työvaliokunta 39 asiantuntijan avustuksella ja lopullisen päätöksen asiasta tekisi hallintoneuvosto. Vain muutamaa päivää myöhemmin hallintoneuvosto ilmoitti, että Asianajotoimisto Borenius ja professori Hannu Nieminen avustaisivat työvaliokuntaa ennakkoarvioinnin valmistelussa. Lisäksi Ylen internet-sivuilla julkaistiin kysely, jolla selvitettiin uuden palvelun positiivisia ja negatiivisia vaikutuksia. 40 Lopullinen päätös Ylen säännöllisten HD-lähetyksien aloittamisesta tehtiin hallintoneuvoston kokouksessa 29.3.2011. 41 Ensimmäisessä ennakkoarvioinnissa oli kaksi myönteisenä pidettävää piirrettä. Ensinnäkin sen suorittaminen ilman lakiin perustuvaa velvoitetta ilmensi Ylen hallintoneuvoston aktiivista otetta valtiontukitiedonannon noudattamisessa. Tämä osoittaa mielestäni, että hallintoneuvosto pyrkii pitämään Ylen vahvana, mutta tehtävänantonsa mukaisena julkisen palvelun yleisradiotoimijana. Lisäksi kaikki materiaalit ennakkoarviointiin liittyen ovat avoimesti saatavilla Ylen internet-sivuilla. Ilmeisesti myös lausuntojen antaminen on ollut suhteellisen helppoa. 42 Tarkempaa arviota siitä, millä perusteella katsottiin, että kyseessä on merkittävä uusi palvelu, tai miten hallintoneuvosto arvioi ulkopuolisten asiantuntijoiden tuottamia selvityksiä, ei kuitenkaan ollut saatavilla Ylen internet-sivuilta. Ensimmäisessä arvioinnissa Ylen hallintoneuvosto esitteli itsensä ennakkoarvioinnin suorittajana ennen kuin ennakkoarviointien järjestämisestä oli laajasti keskusteltu tai mahdollisia muita ennakkoarvioinnin suorittajia oli harkittu. 43 Tosin jo vuonna 2009 ns. Lintilän työryhmän -raportissa ehdotettiin hallintoneuvostoa uusia merkittäviä palveluita ja toimintoja arvioivaksi tahoksi. 44 Riippumattomuuden kannalta tuntuu erikoiselta, että sama 39 Työvaliokunnan kokoonpano löytyy Ylen internet-sivuilta [Yle 1]. 40 Ks. [Yle 7] ja Yle lausuntokooste, joka on luettavissa Ylen internet-sivuilla. 41 [Yle 3]. 42 Ainakin lausuntoja annettiin n. 20 kappaletta. 43 Ks. Yleisradio Oy:n tiedote 20.10.2010 Yleisradion hallintoneuvostolle vastuu Ylen uusien palveluiden ennakkoarvioinnista, jossa todetaan, että Ylen hallintoneuvosto päätti kokouksessaan 19.10. vahvistaa rooliaan yhtiön johtamisessa [Yle 4]. 44 LVM julkaisuja 23/2009, s. 11 ja s. 73 74. 97
hallintoneuvosto ensin päättää tietyn palvelun aloittamisesta, sen jälkeen ennakkoarvioinnin suorittamisesta ja vielä myöhemmin arvioi, tosin ulkopuolisten lausuntojen perusteella, kuuluuko palvelu julkisen palvelun tehtävään. Voidaankin kysyä, onko hallintoneuvosto oikea taho tekemään ennakkoarviointimateriaalin perusteella päätöksen tietyn palvelun aloittamisesta tai aloittamatta jättämisestä, kun se itse on jo päättänyt, että palvelu aloitetaan. 3 Ennakkoarviointi yleisradiolain mukaan Tässä jaksossa esitellään ja tulkitaan ennakkoarviointia koskevaa lainsäädäntöä sekä etsitään vastauksia seuraaviin kysymyksiin: mistä palveluista ennakkoarviointi on tehtävä; kuka voi pyytää ennakkoarvioinnin käynnistämistä; minkälainen menettely käytännössä on; sekä mitä vaikutusarviointiin sisältyy? 3.1 Ennakkoarvioitavat palvelut ja toiminnot Uusien merkittävien palveluiden ja toimintojen ennakkoarvioinnista säädetään yleisradiolain 6 a :ssä ja hallintoneuvoston tehtäviä koskevassa 6 :ssä. Ylen hallintoneuvoston on tehtävä ennakkoarviointi suhteessa julkiseen palveluun ja viestintämarkkinoiden kokonaisuuteen sekä suhteessa siihen, vastaako arvioitava palvelu tai toiminto 45 yhteiskunnan demokraattisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin. Hallintoneuvoston on arvioinnin perusteella päätettävä palvelun tai toiminnon aloittamisesta tai aloittamatta jättämisestä ja tämä päätös on julkaistava perusteluineen. 46 Yleisradiolain 6 a :n 1 momentissa säädetään: 45 Komission valtiontukitiedonanto edellyttää jäsenvaltioiden ennakkoarvioivan uudet merkittävät audiovisuaaliset palvelut (Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 84). Yleisradiolain 6 a :n mukaan taas määrätään, että ennakkoarviointi on tehtävä uusista palveluista ja toiminnoista. Sanamuodoltaan kansallinen säännös vaikuttaa hieman laveammalta kuin tiedonannossa käytetty, mutta käytännössä tämä ero ei todennäköisesti ole kovin merkittävä. 46 Yleisradiolaki 6 1 mom. 4 kohta. 98
Ennakkoarviointi on tehtävä sellaisista uusista palveluista ja toiminnoista 47, joilla on vähäistä suurempaa vaikutusta tarjolla olevien sisältöpalveluiden kokonaisuuteen ja jotka ovat merkittävyydeltään, ajalliselta kestoltaan ja kustannuksiltaan olennaisia. Arviointi voidaan tehdä hallintoneuvoston harkinnan mukaan muutoinkin, jos se on perustellusta syystä tarpeellista. 48 Hallituksen esityksen (29/2012) mukaan momentti sisältää olennaisuusarvioinnin, jonka edellytysten täyttyessä ennakkoarviointi on suoritettava. 49 Palvelut tai toiminnot, joilla on vähäistä suurempaa vaikutusta suhteessa tarjolla olevaan sisältöpalveluiden kokonaisuuteen, tulee ennakkoarvioida. Tulkitsen, että vaikutuksella sisältöpalveluiden kokonaisuuteen voitaisiin tarkoittaa esimerkiksi tilannetta, jossa julkinen yleisradiotoimija aloittaisi sellaisen kustannuksiltaan merkittävän mutta käyttäjille ilmaisen uuden palvelun tuottamisen, jollainen markkinoilla jo kuitenkin on. Hallituksen esityksessä todetaan myös, että merkittävät muutokset olemassa oleviin palveluihin arvioidaan kuten uudet palvelut. Tämä tarkoittaa, että ennakkoarviointi voitaisiin suorittaa esimerkiksi, jos Yle päättäisi haluavansa lopettaa tietyn internet-palvelun, ja tämä tarkoittaisi merkittävää muutosta olemassa olevaan palvelukokonaisuuteen. 50 Lisäksi lain sanamuoto mahdollistaa, Ylen hallintoneuvoston harkinnan perusteella, ennakkoarvioinnin suorittamisen muistakin kuin uusista ja merkittävistä palveluista. 47 Tulkitsen palvelun niin, että sillä tarkoitetaan asiakkaille, jotain yleisesti palveluksi määriteltävää, aineetonta hyödykettä, eli esimerkiksi tv-kuvan vastaanottoa tai internet-portaalin käyttömahdollisuutta. Toiminto voi taas olla muu asiakkaalle näkymätön toimintaan liittyvä prosessi, kuten esimerkiksi palvelun tarjoamiseen liittyvä toiminto. Tällainen voisi olla vaikkapa uuden palvelinkeskuksen ostaminen, jotta internetpalvelut toimisivat paremmin tms. Toiminnot voivat olla mm. kustannuksiltaan merkittäviä, joten on perusteltua, että nekin arvioidaan. 48 Säännöksen sanamuodosta voidaan vielä todeta, että ja sanan käyttäminen kahden ensimmäisen kriteerin välissä, viittaisi suhteellisen korkeaan kynnykseen palvelun ennakkoarvioinnin käynnistämiselle. Näin totesi myös Tiilikka lausunnossaan perustuslakivaliokunnalle. Toisaalta hän huomautti myös, että pykälään sisällytetty kaatoluokka mahdollistaa joka tapauksessa arvioinnin aloittamisen myös hallintoneuvoston harkinnan mukaan perustellusta syystä, eli käytännössä sellaisistakin palveluista, jotka eivät muuten täytä edellytyksiä (Tiilikka 2012 lausunto, s. 5). 49 HE 29/2012, s. 38. 50 Palvelun lakkauttamisesta ks. LiVM 8/2012 vp, s. 6. 99
Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta edellyttää jäsenvaltioiden itse määrittelevän kriteerit sille, millainen palvelu määritellään uudeksi merkittäväksi palveluksi. Tässä harkinnassa voidaan ottaa huomioon radio- ja televisiolähetysmarkkinoiden ominaispiirteet ja kehitys sekä yleisradioyhtiöiden nykyinen palveluvalikoima. Palvelun merkittävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi sen kehittämiseen vaaditut taloudelliset resurssit ja sen vaikutukset kysyntään. 51 On ymmärrettävää, että ennakkoarvioitavan uuden palvelun määrittelyyn on jätetty paljon harkinnanvaraa. On nimittäin lähes mahdotonta arvioida, mihin mediamaailma on menossa ja minkälaisia tulevaisuuden palvelut voisivat olla. Yleisesti ottaen voitaneen katsoa, että uudella palvelulla tarkoitetaan sellaisia palveluita, jotka eivät liity perinteiseen televisio- ja radiotoimintaan liittyviin palveluihin. 52 Ennakkoarviointihan kehitettiin ratkaisemaan nimenomaan ongelmia, jotka liittyvät uusien jakeluteiden kautta välitettäviin palveluihin ja niiden sisältymiseen julkisen palvelun tehtävänantoon. Tässä yhteydessä on syytä myös korostaa, että ennakkoarvioinnin tarkoituksena ei ole puuttua ohjelmasisältöihin, mikä saattaisi horjuttaa julkisen palvelun yleisradiotoimijan toimituksellista riippumattomuutta. Ylen hallintoneuvosto on 18.10.2010 päivätyssä muistiossaan merkittävien uusien palvelujen ennakkoarvioinnista todennut, että ennakkoarvioinnin aloittaminen perustuu kokonaisharkintaan, jossa merkitsevinä tekijöinä ovat palvelun merkittävyys, pysyvyys ja kustannus. 53 Donders esittää esimerkkeinä arvioitavista palveluista suoratoistopalvelut (streaming services), erilaiset keskustelufoorumit ja tilauspalvelut (on-demand services). 54 Käytännön esimerkkejä mahdollisesti arvioitaviksi tulevista palveluista voidaan hakea muista EU jäsenvaltioista. Saksassa on arvioitu esimerkiksi esikoululaisille tarkoitettua internet-portaalia (kikaninchen.de) ja videoiden tilauspalvelua (KI. 51 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 85. 52 Donders ym. MCP 2/2010, s. 135. On kuitenkin huomioitava, ettei televisio- tai radiotoimintaan liittyviä palveluita ole myöskään aktiivisesti rajattu ennakkoarvioinnin ulkopuolelle, joten voi hyvinkin olla, että myös niitä tullaan ennakkoarvioimaan. 53 Yle muistio merkittävien uusien palveluiden ennakkoarviointi s.1. 54 Donders ym. MCP 2/2010, s. 135. 100
KAplus). 55 Saksassa tosin ennakkoarviointi suoritetaan kaikista internet-pohjaisista palveluista, joten keskustelu siitä, mistä palveluista arviointi tulisi tehdä, on jäänyt vähäiseksi. 56 Norjassa ensimmäinen ennakkoarviointi koski liikennetietoportaalia, jonka Norjan julkisen palvelun yleisradioyhtiö NRK perusti yhdessä kolmen julkisen liikennetietoja käsittelevän viranomaisen kanssa. 57 Ennakkoarvioinnin suorittanut norjalainen mediaviranomainen (Medietilsynet) ehdotti, että palvelua ei hyväksyttäisi osaksi julkisen palvelun yleisradiotoimintaa. Norjan hallitus hyväksyi kuitenkin myöhemmin liikennetietoportaalin, ja palvelu on tällä hetkellä toiminnassa. 58 Isossa-Britanniassa BBC Trust (myöh. Trust) on suorittanut yhteensä neljä ennakkoarviointia, uudesta gaelinkielisestä digitaalisesta televisiokanavasta, HD-lähetysten aloittamisesta, on-demand-tilauspalvelusta sekä paikallisesta video ja uutispalvelusta. 59 Voidaan myös pohtia, tulisiko ennakkoarviointi automaattisesti suorittaa maksullisista palveluista. 60 Palvelusta maksettava korvaus ei kuitenkaan komission valtiontukitiedonannon mukaan välttämättä tarkoita, että palvelu olisi ristiriidassa julkisen palvelun tehtävän käsitteen kanssa. Komission mukaan palvelusta maksettava korvaus saattaa vaikuttaa palvelun saatavuuteen ja sen markkinavaikutuksiin. Olennaista on, että maksulliset palvelut eivät saa vaarantaa julkisen palvelun erityisluonnetta, joka perustuu kansalaisten sosiaalisia, demokraattisia ja kulttuurisia tarpeita vastaavan palvelun tarjoamiseen ja joka erottaa julkiset palvelut puhtaasti kaupallisesta toiminnasta. 61 Suomessa maksulliset palvelut olisivat nähdäkseni toteutettavissa myös Ylen yhtiöjärjestyksen mukaisina julkisen palvelun yleisradiotoimintaa tukevina toimintoina, jotka olisi eriytettävä kirjanpidollisesti. 62 Tällöin yhteyttä julkisen palvelun tehtävänantoon ei varsinaisesti tarvitsisi problematisoida. 55 Katsirea 2011, s. 60. 56 Donders ym. MCP 2/2010, s. 144. 57 Thoresen 2011, s. 112. 58 [NRK 1] ja [Dit.no 1]. 59 Kaikki ennakkoarvioinnit ja niihin liittyvä materiaali löytyvät BBC:n internet-sivuilta [BBC 1]. 60 Mm. tätä pohdittiin OTM-tutkielmaani varten suorittamissani haastatteluissa. 61 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 83. 62 Ks. Ylen yhtiöjärjestys kohta 2. 101
Palvelun pysyvyyteen liittyen valtiontukitiedonannossa julkisesta yleisradiotoiminnasta todetaan, että ennakkoarvioinnin järjestäminen ei saisi estää yleisradioyhtiöitä testaamasta innovatiivisia uusia palveluja, esimerkiksi ajan ja kohdeyleisön suhteen rajatuilla pilottihankkeilla, joilla kerätään tietoja suunnitellun palvelun toteuttamiskelpoisuudesta ja lisäarvosta. Testattavaksi ei kuitenkaan saisi ottaa täysin valmista uutta merkittävää audiovisuaalista palvelua. 63 Tämä onkin järkevää, koska yleisradiotoiminta on luonteeltaan sellaista, että palvelun julkista arvoa voi olla hankalaa määrittää ennen kuin saadaan esimerkiksi tietää, kuinka paljon katsojia tai käyttäjiä tietty palvelu keräisi. Yle itse ilmoittaa internet-sivuillaan, että ajalliselta kestoltaan rajatuksi palveluksi katsotaan sellainen palvelu, joka rajoittuu 12 kuukauteen. 64 Ensi kuulemalta vuosi tuntuu suhteellisen pitkältä koeajalta varsinkin, kun komission valtiontukitiedonanto edellyttää, ettei palvelu voi olla täysin valmis. Toisaalta esimerkiksi Belgian Flanderissa vastaava aika mediainnovaatioprojekteille on kaksi vuotta. 65 Ylen hallintoneuvostolla on joka tapauksessa mahdollisuus käyttää harkintaansa niin, ettei ennakkoarviointi rajoita innovatiivisuutta, kuitenkin huomioiden arvioinnin tavoitteen punnita palvelun julkisen arvoa suhteessa sen markkinavaikutuksiin. 3.2 Ennakkoarvioinnin käynnistyminen Ennakkoarvioinnin käynnistämistä voi pyytää Yleisradio Oy itse tai perustellusta syystä muu oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö. Lisäksi ennakkoarviointi voidaan suorittaa Ylen hallintoneuvoston aloitteesta (yleisradiolaki 6 a ). Tulkitsen, että Yleisradio Oy:llä tarkoitetaan tässä yhteydessä yhtiön operatiivista johtoa, eli pääjohtajaa, johtoryhmää ja hallitusta. Ylen hallintoneuvoston tulee muutoinkin käsitellä kokouksissaan hallituksen sille esittämät asiat (yleisradiolaki 6 3 mom.). Liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään todennut, että muu oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö voisi käytän- 63 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 90. 64 [Yle 6 ]. 65 Van Den Bulck 2011, s. 157 ja Appel 2011, s. 171. 102
nössä tarkoittaa mm. markkinoiden kaupallisia toimijoita. 66 Ulkopuolisen tahon pyytäessä ennakkoarvioinnin käynnistämistä tulee pyyntö perustella ja näin edesauttaa hallintoneuvostoa ennakkoarvioinnin käynnistämistä koskevan päätöksen tekemisessä. 67 OTM-tutkielmaani varten tekemissäni haastatteluissa nousi esiin mielenkiintoinen käytännön kysymys ennakkoarvioinnin aloittamisesta: miten ulkopuoliset tahot tietäisivät pyytää uutta palvelua ennakkoarvioitavaksi, ja milloin arvioinnin tekemistä olisi viimeistään pyydettävä? Voiko palvelu olla enää uusi ennakolta arvioitava palvelu, jos se on jo käytössä? Lainsäädännössähän ei ole asetettu Ylelle velvoitteita esimerkiksi tiedottaa tulevista uusista palveluista. Toisaalta media-alalla on tapana uutisoida uusista tai tulevista palveluista suhteellisen aktiivisesti. 68 Liikenne- ja viestintäministeriökin (LVM) vaikuttaa tiedostaneen ajallisen ulottuvuuden, sillä se on katsonut ennakkoarviointia koskevassa muistiossaan, että käytännössä ennakkoarvioinnit tultaneen järjestämään lähtökohtaisesti Ylen omasta pyynnöstä. 69 Toisaalta jos Yle tekisi komission valtiontukitiedonannon mukaisesti etukäteisiä pilottitestauksia uusista palveluista, mahdollistaisi tämä kilpailijoiden reagoinnin ja ennakkoarvioinnin pyytämisen ennen palvelun varsinaista käyttöönottoa. 3.3 Menettely ja kuuleminen Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta jätti jäsenvaltioiden vastuulle määritellä niille soveltuvat mekanismit ennakkoarvioinnin suorittamiselle. 70 Tiedonannossa asetettiin vain muutama vaatimus ennakkoarvioinnin menettelylle. Sen mukaan ennakkoarvioinnin yhteydessä sidosryhmille tulee antaa tilaisuus esittää näkemyksensä merkittävästä uudesta palvelusta julkisen kuulemisen kautta. Lisäksi kuulemiskierroksen tulokset, niiden arviointi sekä en- 66 LiVM 8/2012 vp, s. 7. 67 LiVM 8/2012 vp, s. 7 8. 68 Esimerkiksi Helsingin Sanomien sivukoon muutos, ks. [HS 1]. 69 LVM muistio yleisradiotoiminnasta 1, s.3. 70 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 86. 103
nakkoarvioinnista tehtävän päätöksen perustelut on julkistettava. 71 Tiedonantoa valmisteltaessa yksi sen vastustajien argumenteista liittyi ennakkoarvioinnin aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan. 72 Komissio vastasi kritiikkiin antamalla jäsenvaltioille vapaat kädet kehittää omanlaisensa ennakkoarviointijärjestelmät ja välttää näin turha byrokratia. 73 Yleisradiolain 6 a :n 4 momentissa säädetään, että ennakko - arviointia laadittaessa on pyydettävä kilpailuviranomaisen, kuluttajaviranomaisen ja alan keskeisten toimijoiden lausunnot tai kuultava heitä suullisesti. Tämän lisäksi voidaan myös kuulla muita tarpeelliseksi katsottavia asiantuntijoita. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on lainattu lähinnä komission valtiontukitiedonantoa. 74 Tiedonannon mukaan kaikilla sidosryhmillä tulee olla mahdollisuus lausua ennakkoarvioitavasta palvelusta tai toiminnosta. Se, että Suomessa tiettyjen toimijoiden lausunto on yleisradiolaissa asetettu vaatimukseksi, on mielestäni hyvä. Tämä takaa, että suoritettavasta ennakkoarvioinnista kulkee tieto myös alan keskeisimmille muille toimijoille. Tämä edistää menettelyn läpinäkyvyyttä. Kilpailu- ja kuluttajaviranomaisten lausunnot puolestaan vahvistavat tehtävän päätöksen legitimiteettiä. Läpinäkyvyyttä lisää myös se, että hallintoneuvoston päätös ennakkoarvioinnista ja sen perustelut tulee julkaista. 75 Perustelut ja niiden julkaiseminen mahdollistaa ulkopuolisen arvioinnin siitä, onko Ylen hallintoneuvosto käyttänyt harkintavaltaansa lain edellyttämällä tavalla. 76 On erittäin tärkeää, että kaikki ennakkoarvioinnissa käytettävä materiaali julkaistaan, jotta ennakkoarvioinnin suorittamista voidaan myös jälkikäteen arvioida. 71 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 87. 72 Repa ym. CPN 3/2009, s. 15. 73 Repa ym. CPN 3/2009, s. 15. 74 Ks. HE 29/2012, s. 39. 75 Ylellä ei ole velvollisuutta julkaista yhtiötä koskevaa tietoa, ellei siitä ole erikseen säädetty Yleä koskevassa lainsäädännössä tai osakeyhtiölaissa. Yleisradio Oy on tavallinen osakeyhtiö sillä poikkeuksella, että sille on laissa säädetty julkisen palvelun tehtävä, jota se toteuttaa. Ylen toiminta jääkin kokonaan julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, sillä vaikka sillä on julkisluonteisia tehtäviä, on katsottu, että se ei käytä julkista valtaa niitä hoitaessaan (Mäenpää 2008, s. 84). 76 Ks. Päätöksen perusteluvelvollisuudesta hallinto-oikeudessa esim. Mäenpää 2011, s.265. 104
Ennakkoarviointipyyntö ulkopuolinen taho Ylen hallituksen aloite 1. Käynnistysvaihe Ennakkoarviointia Hallintoneuvoston puheenjohtajan koskeva pyyntö päätös (Ylen Hallintoneuvoston päätös Hallintoneuvoston aloite Ei arviointia Etenee arviointiin Ilmoitus pyynnön esittäjälle Hallitus valmistelee asian Hallintoneuvoston työjaosto valitsee ulkopuoliset asiantuntijat Hallintoneuvosto käynnistää ennakkoarvioinnin 2. Kuulemisvaihe Julkinen kuuleminen lausuntoaika Kilpailu- ja markkinavaikutukset Yhteiskunnalliset vaikutukset Hallintoneuvoston päätös asiassa 3. Päätösvaihe Yllä esitetyn kaavion tarkoituksena on hahmotella ennakkoarvioinnin suorittamisen vaiheet mukaillen vuonna 2010 suoritettua ensimmäistä ennakkoarviointia. Olen jakanut menettelyn kolmeen vaiheeseen: ensimmäisessä vaiheessa (käynnistysvaihe) päätetään suoritetaanko ennakkoarviointi, toisessa vaiheessa aloitetaan varsinainen menettely ja suoritetaan kuulemiset (kuulemisvaihe) tämän jälkeen hallintoneuvosto kolmannessa vaiheessa tekee asiasta päätöksen (päätösvaihe). Yleisradiolaissa ja sen perusteluissa on noudatettu samaa linjaa kuin komission valtiontukitiedonannossa julkisesta yleisradiotoiminnasta, eli ennakkoarvioinnin käytännön järjestämisessä julkiselle yleisradiotoimijalla on jätetty suhteellisen vapaat kädet. Ylen inter- 105
net-sivuilla selostetaan ennakkoarviointiprosessin kulkua. Ennakkoarviointipyynnön tullessa Ylelle, sitä arvioidaan alustavasti ja pyynnön lähettäjälle toimitetaan tieto pyynnön jatkokäsittelystä. Tämän jälkeen hallintoneuvoston puheenjohtaja tekee päätöksen siitä, arvioidaanko kyseessä oleva palvelu tai toiminto. Jos pyyntö etenee arviointiin, Ylen hallitus valmistelee arvioitavan asian ja hallintoneuvosto käynnistää ennakkoarviointimenettelyn. Ulkopuoliset asiantuntijat laativat kuulemisen perusteella vaikuttavuusarviointinsa ja toimittavat ne hallintoneuvostolle. Näiden perusteella hallintoneuvosto päättää, ettei palvelua aloiteta, tai että se aloitetaan joko esitetyssä muodossa tai rajattuna. 77 Kuulemisessa käytettävä menettely noudattanee samaa linjaa kuin vuonna 2010 käynnistetyssä ennakkoarvioinnissa HD-lähetysten aloittamisesta. Tällöin kuuleminen toteutettiin julkaisemalla Ylen internet-sivuilla kysely, jolla selvitettiin arvioitavan palvelun positiivisia ja negatiivisia vaikutuksia markkinoihin. 78 Kyselyssä oli kahdenlaisia kysymyksiä. A-kysymykset liittyivät markkinoihin ja kilpailutilanteeseen ja B-kysymykset Ylen julkisen palvelun velvoitteeseen ja ehdotetun palvelun merkitykseen sen kannalta. 79 Lausunnoissa esitettyjä kantoja esiteltiin vaikutusarvioinneissa niin, että kilpailuvaikutuksissa arvioitiin vastauksia A-kysymyksiin ja yhteiskunnallisissa vaikutuksissa arvioitiin vastauksia B-kysymyksiin. 80 Hallituksen esityksessä (29/2012) todettiin, että ennakkoarvioinnin valmistelisi hallintoneuvostolle liikenne- ja viestintävaliokunnan yhteyteen eduskunnan määräämä virkamies. 81 Tästä ei kuitenkaan esitetty säädettäväksi yleisradiolaissa. Liikenne- ja viestintävaliokunnan virkamiehen hyödyntäminen ennakkoarvioinnissa, olisi edellyttänyt eduskunnan työjärjestyksen tarkastamista, sillä PL 52 :n mukaan tarkempia säännöksiä eduskunnan toimielimistä ja eduskuntatyöstä annetaan eduskunnan työjärjestyksessä. 82 Liikenne- ja viestintävaliokunta 77 [Yle 6]. 78 [Yle 7]. 79 Ks. Yle lausuntokooste, A-kysymykset alkaen s. 1, B-kysymykset alkaen s. 32. 80 Ks. tarkemmin vaikuttavuusarvioinneista, seuraavassa kappaleessa 3.4. 81 HE 29/2012, s. 37. Asia oli jo linjattu eduskuntaryhmien puheenjohtajien julkilausumassa 2011, ja valtioneuvoston periaatepäätöksessä Ylen julkisesta palvelusta. 82 HE 29/2012, s. 39 ja Hidén 2012 lausunto 1, s. 2. 106
korosti mietinnössään, ettei liikenne- ja viestintävaliokunnan virkamies juridisista esteellisyyssyistä voisi osallistua ennakkoar viointiin. 83 Lainmuutosten voimaantulon jälkeen Ylen hallintoneuvosto on avoimella haulla hakenut ja valinnut sivutoimisen julkisen palvelun asiantuntijan avustamaan ennakkoarviointien laatimisessa. 84 Tällä tehtävällä on oletettavasti korvattu liikenne- ja viestintävaliokunnan virkamiehen osallistuminen ennakkoarvioinnin valmisteluun. Mielestäni tämä on hyvä ratkaisu. Ulkopuolisten ja riippumattomien asiantuntijoiden käyttö onkin järkevää ja se osaltaan edesauttaa ennakkoarvioinnista syntyvän keskustelun heräämistä samoin kuin ennakkoarvioinnista tehtävien päätöksien jälkikäteistä arviointia. Iso-Britannian julkisen palvelun yleisradiotoimijasta BBC:stä erillinen hallintoelin Trust on laatinut melko kattavan dokumentin liittyen ennakkoarviointiprosessiin. 85 Käsittelen tässä dokumenttia lyhyesti, sillä se on suomalaisenkin ennakkoarvioinnin kannalta mielenkiintoinen. BBC:n johtoryhmän tulee hakea Trustin hyväksyntää palveluille, jotka: 1) vaatisivat muutosta BBC:n toimilupaan, 2) sisältäisivät sellaisen muutoksen julkisen palvelun sisältöön, joka olisi mahdollisesti merkittävä ja voisi sisältää uuden palvelun aloittamisen, tai 3) olisivat mahdollisesti merkittäviä, ei palveluksi määriteltäviä toimintoja tai saattaisivat muuttaa jo olemassa olevaa palvelua merkittävästi. 86 Trust arvioi ensivaiheessa, onko ehdotettu palvelu niin merkittävä, että siitä tulee suorittaa ennakkoarviointi. Tässä huomioidaan palvelun vaikutus, sen taloudelliset vaikutukset, uutuus ja kesto. 87 Yleisesti ottaen yli kymmenen prosentin kuluerä vuosibudjetista vaatii Trustin hyväksynnän. 88 Mielenkiintoista on, että Trust arvioi palvelun uutuutta 83 LiVM 8/2012 vp, s. 9. 84 [Yle 5]. 85 Lisää BBC Trustista sivulla 28. 86 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 3. 87 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 7. 88 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 7. Jokaisella BBC:n pal- 107
myös suhteessa jo arvioituihin palvelukokonaisuuksiin. 89 Tämä viittaisi siihen, että kun ennakkoarviointi jostain tietyntyylisestä palvelusta on tehty, niin päätös olisi jollain tavalla sitova tai ainakin merkityksellinen myös tulevissa ennakkoarvioinneissa. Julkista arvoa arvioitaessa (public value assessment PVA) otetaan huomioon ainakin seuraavia seikkoja: 1) palvelun arvo yhteiskunnalle panoksellaan julkisen palvelun yleisradiotoimijan julkisiin tarkoituksiin, 2) arvo, jonka yksittäiset katsojat antaisivat palvelulle/muutokselle, 3) palvelun vastine sille rahalle, jota siihen käytettäisiin ja ylipäätään sen kustannukset. 90 Julkisen arvon katsotaan koostuvan erityisesti laadusta, tavoittavuudesta, vaikutuksista ja kustannustehokkuudesta. 91 Vaikuttavuuden katsotaan sisältävän erikseen kuluttajien edun arvioimisen ja kansalaisten edun arvioimisen. Ensimmäisellä viitataan kuluttajien mielipiteeseen palvelun hyödyllisyydestä toisella puolestaan siihen, voisiko uusi palvelu esimerkiksi parantaa demokratian toteutumista yhteiskunnassa tai edesauttaa kulttuurien välistä suvaitsevaisuutta. 92 Kaiken kaikkiaan Iso-Britannian malli ennakkoarvioinnille on melko tarkasti määritelty ja kattava. Sen suoraa kopioimista esimerkiksi Suomeen tai Ruotsiin ei kuitenkaan välttämättä voida pitää tarkoituksenmukaisena, sillä mediamarkkinamme ovat huomattavasti pienemmät, ja kattava ennakkoarviointi voisi muodostaa turhan byrokraattisen prosessin verrattaessa sitä esimerkiksi yksittäisten palveluiden kustannuksiin. 93 Toisaalta pyörää ei tarvitsisi keksiä uudelleen, jos velulla on Trustin myöntämä toimilupa (service licence), jossa määritellään mm. palvelun laajuus, tavoitteet ja talousarvio. Yli 10 prosentin kuluerä lasketaan siis toimiluvassa määritellystä ylätason budjetista [BBC 2]. 89 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 7. 90 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 12. 91 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 12. 92 BBC Trust ohjaus ennakkoarviointiprosessille, s. 13. 93 Ks. tästä aiheesta Wormbs 2011, s. 130. Wormbsin mukaan tulee huomioida paitsi yleisesti ottaen resurssit niin myös se, että englanti on valtakieli, joten BBC:n mahdollisuudet ulkomaiseen liiketoimintaan ovat huomattavasti pieniä 108
omaksuttaisiin Trustilta esimerkiksi yleispäteviä kriteerejä tai arviointimalleja hyödynnettäväksi suomalaisessa ennakkoarvioinnissa. 3.4 Mitä vaikutusarviointiin sisältyy? Ennakkoarviointia koskevan yleisradiolain 6 a :n kolmannessa momentissa säädetään velvollisuus arvioida suunnitellun palvelun tai toiminnon vaikutuksia markkinoihin ja kilpailuun sekä muita vaikutuksia. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että arvioidaan, miten markkinat toimisivat uuden suunnitellun palvelun kanssa ja miten ilman sitä. 94 Hallituksen esityksessä (29/2012) viitataan komission valtiontukitiedonantoon julkisesta yleisradiotoiminnasta, jonka mukaan arvioinnissa merkityksellisiä seikkoja voisivat olla esimerkiksi vastaavien tai korvattavissa olevien palveluiden tai toimintojen olemassaolo, kilpailu toimituksellisesta sisällöstä, markkinarakenne, julkisen yleisradioyhtiön markkina-asema, kilpailuaste ja potentiaaliset vaikutukset yksityisten toimijoiden aloitteisiin. Markkinavaikutusten lisäksi arvioidaan palvelun tai toiminnan vaikutuksia yhteiskuntaan ja kansalaisiin. 95 Yleisesti ottaen voidaan todeta, että julkisesti rahoitetun toimijan palveluilla voi olla vääristäviä kilpailuvaikutuksia suhteessa sen kilpailijoiden markkinarahoitteisiin palveluihin. Yle ei lähtökohtaisesti tavoittele voittoa toiminnallaan, ja sen perusperiaatteisiin kuuluu toiminnan universaalisuus ja maksuttomuus tai vähintäänkin kohtuuhintaisuus. Kun Yle laajentaa toimintaansa uusiin palveluihin, suurin uhka saman palvelun muille tuottajille on nähdäkseni lähes aina se, että Yle voi tuottaa palveluita käyttäjille ilmaisina, kun taas kilpailijoiden on saatava palveluidensa tuottamisesta voittoa. Voittoa voi olla vaikeaa saada, jos vastaava palvelu on tarjolla täysin ilmaisena tai esimerkiksi ilman mainoksia. Muina uhkina voidaan mainita esimerkiksi, että Yle pystyy tuottamaan tietyn palvelun laadukkaammin, koska sillä on kielialueita paremmat. Hän myös nostaa esille organisatoriset eroavaisuudet kuten esimerkiksi sen, että ruotsalaiset julkisen palvelun yleisradioyhtiöt omistaa valtion säätiö, jolla ei käytännössä ole edes omaa toimistoa. 94 Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 88. 95 HE 29/2012, s. 38 ja Komission valtiontukitiedonanto julkisesta yleisradiotoiminnasta 2009, kohta 88. 109