KIRJALLINEN KYSYMYS 1290/2001 vp EU:n työmarkkinoiden vaikutus yhteishuoltajuuteen Eduskunnan puhemiehelle Suomen EU-jäsenyyden myötä yhä useampi suomalainen hakeutuu töihin tai opiskelemaan Euroopan unionin alueelle. EU:n perusperiaatteiden mukaan EU:n työmarkkinoille tai opiskelemaan hakeutuminen on myös kannustettavaa. Myös avioerojen ja lasten yhteishuoltajuuksien määrä on kasvanut. Yhteishuoltajuuteen liittyy lapsen edun kannalta paitsi hyviä puolia myös ongelmia. Näitä ongelmia on pohdittu muun muassa hallituksen esityksessä laiksi passilain muuttamisesta (HE 182/1997 vp). Esitys sisältää näiden ongelmien pohdintaa erityisesti passin myöntämiseen liittyvissä asioissa. Esityksessä ehdotetaan passilakia muutettavaksi niin, että alaikäiselle voitaisiin antaa passi, vaikka hänen huoltajansa ei ole antanut siihen suostumustaan, jos passin epääminen olisi selvästi vastoin lapsen etua ja jos voidaan pitää ilmeisenä, ettei lasta vastoin huoltajan suostumusta muutoin kuin tilapäisesti viedä toiseen valtioon. Esityksessä käytetty "selvästi vastoin lapsen etua" -käsite on hyvin häilyvä, eikä esityksessä määritellä jatkuvista viittauksista huolimatta, mitä tarkoittaa "selvästi" vastoin lapsen etua. Julkisuudessakin paljon esillä olleet tapaukset lasten kidnappauksista (tavallisesti EU:n ulkopuolisiin maihin) antavat perusteita siihen, että tässä nimenomaisessa yhteishuoltajuuskäytännössä vaaditaan passin myöntämiselle kummankin huoltajan suostumus. Hallituksen esityksen (HE 182/1997 vp) perusteluissa kuitenkin todetaan: "Passin myöntämismenettelyssä yhteishuoltajuudesta on aiheutunut ongelmia erityisesti niissä tilanteissa, joissa lapsen huoltajat eivät asu välien rikkoontumisen tai muun syyn vuoksi samassa taloudessa. Käytännössä toinen huoltaja voi syytä ilmoittamatta evätä lapselta passin saamisen." Edelleen perusteluissa todetaan: "Käytännössä huoltajan ei ole tarvinnut perustella suostumuksensa epäämistä. Tarkoituksena on voinut olla vain haitanteko entiselle puolisolle. Tällaisissa tapauksissa passin epääminen on joissakin tapauksissa johtanut lapsen edun vastaiseen lopputulokseen, mitä ei ole pidettävä hyväksyttävänä." Hallintovaliokunnan mietinnön mukaan (HaVM 27/1997 vp HE 182/1997 vp) tulisi kiinnittää huomiota siihen, että lain sanamuodosta "voidaan antaa" huolimatta lähtökohtana on, että alaikäiselle annetaan passi, vaikka huoltaja on evännyt suostumuksensa, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Esille on tullut tapauksia, joissa huoltaja, jonka luona lapsi asuu, on saanut töitä toisesta EUmaasta, mutta lapsen toinen huoltaja on kiusantekona evännyt lupansa lapsen passin myöntämiseen. Tällöin lapsen huoltaja on yleensä kaikesta huolimatta joutunut lähtemään työn vuoksi ulkomaille ja lapsi on sijoitettu kenties jonkun kolmannen henkilön luo, koska toinen huoltaja ei kykene tai ei ole kiinnostunut lapsesta huolehtimaan. Huoltajan viranomaisille hankkimat asiantuntijalausunnotkaan (lapsipsykologit ja -psykiatrit) eivät ole vaikuttaneet viranomaisen päätökseen passin myöntämisen puolesta. Tämä ei voine olla lapsen edun mukaista! Versio 2.0
Hallituksen esityksessä puhutaan yleisesti alaikäisestä lapsesta, mutta mielestäni passin myöntämisestä päätettäessä pitäisi lapsen ikä ottaa huomioon. Alle kouluikäisen lapsen tulisi voida asua ja elää häntä tosiasiallisesti päivittäin hoitavan huoltajan kanssa yllättävistäkin työpaikkamuutoksista riippumatta, erityisesti silloin, kun lapsen suhde toiseen huoltajaan ei ole säännöllinen hoitosuhde. Tämän päivän EU:n alueen työmarkkinoiden vaatimukset työvoiman joustavuudesta eivät saa vaarantaa lapsen turvallista ja jatkuvaa hoitosuhdetta häntä tosiasiallisesti hoitavaan huoltajaan. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän kunnioittavasti valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Onko hallitus tietoinen ongelmista, joita aiheutuu alaikäisen lapsen passin myöntämisessä yhteishuoltajuustilanteissa, kun huoltaja, jonka luona lapsi asuu, hakeutuu EU:n alueen työmarkkinoille tai opiskelemaan ja aikooko hallitus antaa viranomaisille soveltamisohjeet tällaisia tilanteita varten? Helsingissä 22 päivänä marraskuuta 2001 Janina Andersson /vihr 2
Ministerin vastaus KK 1290/2001 vp Janina Andersson /vihr Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Rouva puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Janina Anderssonin /vihr näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 1290/2001 vp: Onko hallitus tietoinen ongelmista, joita aiheutuu alaikäisen lapsen passin myöntämisestä yhteishuoltotilanteissa, kun huoltaja, jonka luona lapsi asuu, hakeutuu EU:n alueen työmarkkinoille tai opiskelemaan ja aikooko hallitus antaa viranomaisille soveltamisohjeet tällaisia tilanteita varten? Vastauksena kysymykseen esitän kunnioittavasti seuraavaa: Alaikäiselle annettavan passin myöntämisedellytyksiä muutettiin 1.3.1998 lukien lailla passilain muuttamisesta (14/1998) siten, että alaikäiselle voidaan antaa passi tiettyjen edellytysten vallitessa myös silloin, kun huoltaja on evännyt suostumuksensa passin antamiseksi. Ennen kyseistä muutosta alaikäiselle annettavan passin ehdottomana myöntämisedellytyksenä oli kaikkien lapsen huoltajien suostumus, jota ei voitu kaikissa tapauksissa pitää lapsen edun mukaisena menettelynä. Tuolloin oli esiintynyt ongelmia erityisesti tilanteissa, joissa yhteishuollossa olevien lasten huoltajat eivät asu välien rikkoontumisen tai muun syyn johdosta samassa taloudessa. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983) 5 :n mukaan lapsen huoltajat vastaavat yhdessä lapsen huoltoon kuuluvista tehtävistä ja tekevät yhdessä lasta koskevat päätökset, jollei toisin ole säädetty tai määrätty. Kyseistä pääperiaatetta noudatetaan alaikäiselle annettavan passin osalta edellä mainitun passilain muutoksen jälkeenkin. Alaikäiselle voidaan antaa passi vastoin huoltajan suostumusta vain silloin, kun passin antamatta jättäminen olisi selvästi vastoin lapsen etua. Lisäksi tulee pitää ilmeisenä, ettei lasta vastoin toisen huoltajan suostumusta viedä muutoin kuin tilapäisesti toiseen valtioon. Eduskunnan hallintovaliokunta totesi edelleen passilain muutoksesta antamassaan mietinnössä (HaVM 27/1997 vp), että alaikäiselle tulisi säännöksen sanamuodosta "voidaan antaa" riippumatta antaa passi laissa säädettyjen myöntämisedellytysten täyttyessä. Vastoin huoltajan suostumusta tapahtuvassa passin antamisessa alaikäiselle on kysymys aina edellä kuvatuin tavoin poikkeuksellisena pidettävästä menettelystä. Viimeksi mainittu koskee myös tilanteita, joissa passin antaminen alaikäiselle liittyy lapsen asumisesta vastaavan vanhemman ulkomailla tapahtuvaan työskentelyyn tai opiskeluun. Passin antamisen osalta ongelmalliseksi voi tällöin muodostua se, että lapsen oleskelu ulkomailla voi kestää käytännössä varsin pitkäänkin, jolloin lapsen mahdollisuudet pitää yhteyttä ja tavata huoltajaa, jonka luona hän ei asu, heikkenisivät olennaisesti. Lainsäädäntö lähtee myös siitä, ettei passin myöntäminen alaikäiselle vastoin huoltajan suostumusta saa johtaa muuhun kuin lapsen tilapäiseen ulkomaille viemiseen. Ennen passin antamiseen alaikäiselle liittyvän asian ratkaisua lupaviranomaisen tulee kuulla huoltajia esitettyjen vaatimusten ja suostumuksen epäämistä koskevien perusteluiden selvittämiseksi sekä pyytää tarvittaessa kunnallisen sosiaalihuoltoviranomaisen lausunto. Tällöin tulee 3
Ministerin vastaus ottaa huomioon myös lapsen yksilölliset tarpeet, toivomukset ja mielipiteet. Asia tulee ratkaista lapsen edun mukaisesti. Tältä osin joudutaan kuitenkin turvautumaan aina tapauskohtaiseen harkintaan, koska ei ole olemassa lainsäädäntöä, joka yksiselitteisesti määrittelisi, miten lapsen etu tulee määrittää. Edellä mainittuun liittyen sisäasiainministeriö on toimittanut vuonna 1998 kihlakuntien poliisilaitoksille passilain muutoksiin liittyvän koulutusaineiston, jossa käsitellään muun muassa passin antamista alaikäiselle vastoin huoltajan suostumusta. Kyseinen koulutusaineisto sisältää säädöstekstien ohella muun muassa hallituksen esityksen perustelut sekä aiemmin esille tulleen eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnön. Lainsäädännön soveltamiseen liittyvien oikeudellisesti sitovien soveltamisohjeiden antamiseen on sen sijaan nykyisin suhtauduttu pidättyvästi, koska yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvät asiat tulee määritellä tyhjentävästi jo lainsäädännössä. Lainsäädännön soveltamiseen liittyvissä kysymyksissä voidaan tarvittaessa turvautua normaaleihin muutoksenhakukeinoihin, jotka ovat luonnollisesti mahdollisia myös passin alaikäiselle antamisen osalta. Kokonaisuutena arvioiden passin antamiseen alaikäiselle liittyvä uudistettu säännös on osoittautunut varsin toimivaksi, kun otetaan huomioon se, että ongelmatilanteiden taustalla ovat usein tosiasiallisesti huoltajien tulehtuneet välit. Alaikäisille on pääsääntöisesti annettu passeja ainakin loma- ja vierailumatkoihin liittyen passin toisen huoltajan vastustuksesta huolimatta. Tietyissä tapauksissa alaikäiselle myönnetyn passin voimassaoloaikaa on voitu myös rajoittaa. Jos yhteishuoltajuus osoittautuu huoltajien tulehtuneiden välien vuoksi vaikeasti toteutettavaksi, huoltajilla tai huoltajalla on mahdollisuus esittää lapsen huoltoa koskevan sosiaalilautakunnan vahvistaman sopimuksen tai tuomioistuimen vahvistaman päätöksen muuttamista. Passin antaminen perustuu myös alaikäisen osalta perustuslaissa turvatun matkustusoikeuden toteuttamiseen. Helsingissä 13 päivänä joulukuuta 2001 Sisäasiainministeri Ville Itälä 4
Ministerns svar KK 1290/2001 vp Janina Andersson /vihr Till riksdagens talman I det syfte 27 riksdagens arbetsordning anger har Ni, Fru talman, till behöriga medlem av statsrådet översänt följande av riksdagsledamot Janina Andersson /gröna undertecknade skriftliga spörsmål SS 1290/2001 rd: Är regeringen medveten om de problem som förorsakas av beviljande av pass för minderåriga barn i situationer där bägge föräldrarna har anförtrotts vårdnaden om barnet, när vårdnadshavaren, hos vilken barnet bor, söker sig till arbetsmarknaden inom EU eller för att studera där, och ämnar regeringen utfärda tillämpningsanvisningar åt myndigheterna för sådana situationer? Som svar på detta spörsmål får jag vördsamt anföra följande: Villkoren för beviljande av pass som utfärdas för minderårig ändrades den i mars 1998 genom lagen om ändring av passlagen (14/1998) så att pass kan utfärdas för minderårig under vissa förutsättningar också då vårdnadshavaren har vägrat att ge sitt samtycke till det. Före ändringen i fråga var en ovillkorlig förutsättning för beviljande av pass som utfärdas för minderårig samtycke av barnets alla vårdnadshavare, vilket inte i alla sammanhang kunde ses som ett förfarande som tjänade barnets bästa. Därvid hade det speciellt förekommit problem i situationer då vårdnadshavarna till de barn som vårdas gemensamt inte bor i samma hushåll på grund av söndring eller av någon annan orsak. Enligt 5 lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (361/1983) ansvarar barnets vårdnadshavare gemensamt för de uppgifter som hör till vårdnaden om barnet och fattar gemensamt beslut som gäller barnet, om inte annorlunda är föreskrivet eller bestämt. Denna huvudprincip iakttas beträffande utfärdande av pass för minderårig också efter ovan nämnda ändring i passlagen. För en minderårig kan utfärdas pass utan att vårdnadshavaren gett sitt samtycke till det endast då det klart skulle strida mot barnets bästa att inte utfärda pass. Dessutom skall det anses vara uppenbart att barnet inte i strid med den andra vårdnadshavarens samtycke annat än tillfälligt förs till en annan stat. Riksdagens förvaltningsutskott konstaterade dessutom i det betänkande det avgav om ändringen av passlagen (FvUB 27/1997 rd) att för en minderårig skall utfärdas pass oberoende av ordalydelsen "kan utfärdas" i bestämmelsen när de villkor för beviljande som föreskrivs i lagen uppfylls. Vid utfärdande av pass för en minderårig utan att vårdnadshavaren gett sitt samtycke till det är det alltid på ovan beskrivet sätt fråga om ett förfarande som skall anses exceptionellt. Det sistnämnda gäller också situationer där utfärdande av pass för minderårig hänför sig till att den förälder som ansvarar för barnets boende skall arbeta eller studera utomlands. Beträffande utfärdande av pass kan det härvid te sig problematiskt att barnets vistelse utomlands i praktiken kan räcka också relativt länge, varvid barnets möjligheter att hålla kontakt med och träffa den vårdnadshavare hos vilken barnet inte bor försämras väsentligt. Lagstiftningen utgår också från att beviljande av pass till minderårig utan att vårdnadshavaren gett sitt samtycke till det inte får leda till annat än att barnet tillfälligt förs utomlands. Innan ett sådant ärende avgörs som hänför sig till utfärdande av pass för minderårig skall till- 5
Ministerns svar ståndsmyndigheten höra vårdnadshavarna för att klargöra motiveringarna till de framställda kraven och vägran att ge samtycke samt vid behov begära utlåtande av den kommunala socialvårdsmyndigheten. Härvid skall också barnets individuella behov, önskningar och åsikter beaktas. Ärendet skall avgöras i enlighet med barnets bästa. Till denna del tvingas man dock alltid ty sig till övervägande från fall till fall eftersom det inte finns lagstiftning som entydigt fastställer hur barnets bästa skall definieras. I anslutning till det ovan nämnda har inrikesministeriet 1998 tillställt polisinrättningarna vid häradena ett utbildningsmaterial som hänför sig till ändringarna i passlagen, i vilket man bl.a. behandlar utfärdande av pass för minderårig utan att vårdnadshavaren gett sitt samtycke till det. Detta utbildningsmaterial innehåller vid sidan av författningstexterna bl.a. motiveringen till regeringens proposition samt riksdagens förvaltningsutskotts betänkande som nämndes ovan. Däremot har man nu för tiden förhållit sig återhållsamt till att utfärda juridiskt bindande tillämpningsanvisningar som hänför sig till tillämpningen av lagstiftningen eftersom frågor som hänför sig till individens rättigheter och skyldigheter skall definieras uttömmande redan i lagstiftningen. I frågor som hänför sig till tillämpning av lagstiftning kan man vid behov ty sig till normala sätt att söka ändring som naturligtvis är möjliga också beträffande utfärdande av pass för minderårig. Som helhet bedömd har den reviderade bestämmelse som hänför sig till utfärdande av pass för minderårig visat sig vara relativt fungerande, med beaktande av att i bakgrunden till problemsituationerna ofta de facto finns vårdnadshavarnas inflammerade relationer. För minderåriga har i regel utfärdats pass åtminstone i anslutning till semester- och besöksresor trots den andra vårdnadshavarens motstånd. I vissa fall har giltighetstiden för den minderåriges pass också kunnat begränsas. Om gemensam vårdnad visar sig vara svår att realisera på grund av vårdnadshavarnas inflammerade relationer har vårdnadshavarna eller vårdnadshavaren möjlighet att föreslå en ändring av det avtal som socialnämnden har fastställt eller det beslut som domstolen har fastställt och som gäller barnets vårdnad. Utfärdande av pass baserar sig också i fråga om minderåriga på realiserande av den rätt att resa som är tryggad i grundlagen. Helsingfors den 13 december 2001 Inrikesminister Ville Itälä 6