Conseil UE Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 2. lokakuuta 2015 (OR. en) PUBLIC 12420/15 LIMITE MIGR 46 COMIX 441 ILMOITUS Lähettäjä: Vastaanottaja: Asia: Puheenjohtajavaltio Neuvosto Ehdotus neuvoston päätelmiksi palauttamispolitiikan tulevaisuudesta Pysyvien edustajien komitean keskusteltua asiasta kokouksessaan 30. syyskuuta 2015 puheenjohtajavaltio toimittaa neuvostolle liitteessä olevan ehdotuksen neuvoston päätelmiksi palauttamispolitiikan tulevaisuudesta. Näin ollen neuvostoa pyydetään hyväksymään liitteenä oleva teksti istunnossaan 8. 9. lokakuuta 2015. 12420/15 ma/msu/vl 1 DG D 1B LIMITE FI
LIITE Ehdotus neuvoston päätelmiksi palauttamispolitiikan tulevaisuudesta 1. Neuvosto vahvistaa, että laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista koskeva johdonmukainen, uskottava ja tehokas politiikka, jossa heidän ihmisoikeuksiaan ja ihmisarvoaan kunnioitetaan täysimääräisesti, sekä palauttamiskiellon periaate kuuluvat olennaisina osina EU:n kokonaisvaltaiseen muuttoliikepolitiikkaan. 2. Neuvosto on tyytyväinen palauttamista koskevasta EU:n toimintasuunnitelmasta annettuun komission tiedonantoon, joka on vastaus 25. ja 26. kesäkuuta 2015 kokoontuneen Eurooppaneuvoston komissiolle esittämään pyyntöön perustaa erityinen eurooppalainen paluuohjelma. Toimintasuunnitelma 1 ja palautuskäsikirja 2 esitettiin 9. syyskuuta 2015. Näissä asiakirjoissa annetaan ohjeita käytännön tilanteisiin ja operatiivisiin toimiin, ja niiden tarkoituksena on lisätä jäsenvaltioiden valmiuksia palauttaa laittomia muuttajia. Tarve tehostaa alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa tehtävää yhteistyötä on myös otettu täysimääräisesti huomioon. 1 2 Asiak.11846/15. Asiak.11847/15. 12420/15 ma/msu/vl 2
3. Eurooppa-neuvosto esitti kokouksessaan 25. ja 26. kesäkuuta 2015 luettelon toimista, joita olisi toteutettava palauttamisen, takaisinottamisen ja uudelleenkotouttamisen alalla. Neuvosto pyytää komissiota raportoimaan näistä toimista, jotta voitaisiin arvioida toimien edistymistä ja kartoittaa jäljellä olevat kysymykset. Lisäksi neuvosto pyytää komissiota ryhtymään pikaisesti käytännön jatkotoimiin palauttamista koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa esitettyjen ilmoitusten mukaisesti. 4. EU:n palauttamisjärjestelmän tehostamiseen on osoitettava riittävä rahoitus, missä on kiinnitettävä erityistä huomiota niihin jäsenvaltioihin, joihin kohdistuu suuri maahanmuuttopaine. Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta annetaan merkittävää tukea jäsenvaltioiden toteuttamille palauttamistoimille, joihin aiotaan käyttää yli 800 miljoonaa euroa vuosina 2014 2020 toteutettavissa kansallisissa ohjelmissa. Takaisinottoyhteistyön ja palaajien uudelleenkotouttamisen tukemiseen, myös jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisen yhteistyön osalta, olisi annettava rahoitusta kaikista asianomaisista välineistä, erityisesti hätärahastosta, jonka tarkoituksena on vakauttaa tilannetta Afrikassa ja puuttua laittoman muuttoliikkeen ja pakkomuuton perussyihin, sekä EU:n rahoitusohjelmista. Neuvosto panee myös tyytyväisenä merkille, että komissio on perustanut takaisinottoa koskevien valmiuksien kehittämistä koskevan rahoitusvälineen turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston yhteyteen. Myös Frontexin rahoitusta olisi lisättävä riittävästi, jotta se voi laajentaa merkittävästi palauttamiseen antamaansa tukea. 12420/15 ma/msu/vl 3
5. EU:n ja sen jäsenvaltioiden on tehtävä enemmän palauttamisen hyväksi. Lisäämällä palauttamistapausten määrää voitaisiin estää laitonta maahanmuuttoa. Palauttamisdirektiiviä 3, joka on ollut voimassa tammikuusta 2009 alkaen, olisi sovellettava johdonmukaisesti ja tehokkaasti, jotta varmistetaan sen korkeatasoinen ja yhdenmukainen täytäntöönpano ja luottamuksen säilyminen jäsenvaltioiden välillä. Neuvosto pyytää komissiota arvioimaan kiireellisesti palauttamisdirektiivin toimivuutta ja täytäntöönpanoa sekä kartoittamaan kaikki tekijät, jotka estävät tehokasta palauttamista, ja käyttämään tässä yhteydessä myös Schengenin arviointimekanismia 4. Komissiota pyydetään esittämään tämän arvioinnin pohjalta lainsäädäntöehdotuksia näiden esteiden poistamiseksi, jos se katsoo sen tarpeelliseksi. Olemassa olevia eurooppalaisia tietojärjestelmiä erityisesti Schengenin tietojärjestelmää (SIS), viisumitietojärjestelmää (VIS) ja Eurodac-järjestelmää olisi hyödynnettävä nykyistä paremmin. Ne ovat tärkeitä välineitä, joita on kehitettävä edelleen palauttamisen kannalta olennaisten tietojen keräämisen, jakamisen ja koordinoinnin parantamiseksi jäsenvaltioiden välillä. Neuvosto odottaa komission tulevia toteutettavuustutkimukseen perustuvia ehdotuksia, joissa säädetään kaikkien maahantulokieltojen ja palauttamispäätösten pakollisesta tallentamisesta SIS-järjestelmään, jotta ne voitaisiin tunnustaa vastavuoroisesti ja panna täytäntöön mahdollisimman pian vuonna 2016. Palauttamisen tehostamiseen tähdätään myös vuoden 2015 loppuun mennessä esitettävällä älykkäitä rajoja koskevalla tarkistetulla lainsäädäntöehdotuksella, jonka perusteella on määrä luoda kaikki kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykset sisältävä rekisteri. Neuvosto panee tyytyväisenä merkille myös komission ehdotukset Eurodacjärjestelmän käytöstä palauttamismenettelyissä. Jäsenvaltiot aikovat puolestaan perustaa vuoden 2015 loppuun mennessä kansallisten yhteyspisteiden verkoston vaihtamaan tietoja oleskelulupien peruuttamisen helpottamiseksi erityisesti niiden maahanmuuttajien osalta, joilla on rikosrekisteri. 3 4 Direktiiviä ei sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Irlantiin ja Tanskaan Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitettyjen pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 mukaisesti. Neuvoston asetus (EU) N:o 1053/2013, annettu 7. lokakuuta 2013, EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27. 12420/15 ma/msu/vl 4
6. Neuvosto toteaa, että kansalliset oikeudelliset ja hallinnollisten puitteet ovat myös keskeisessä asemassa luotaessa suotuisia olosuhteita toimivalle palauttamispolitiikalle. Erityisen tärkeää on, että jäsenvaltiot antavat järjestelmällisesti palauttamispäätöksiä, toteutettavat kaikki tarvittavat toimet niiden täytäntöönpanemiseksi ja järjestävät riittävät resurssit, rahoitus ja henkilöstö mukaan lukien, maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tunnistamiseksi ja palauttamiseksi. Laittomien muuttajien tehokkaan palauttamisen varmistamiseksi on toteutettava kaikki toimenpiteet, mukaan lukien säilöönotto legitiiminä viimeisenä keinona. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti vahvistettava palauttamista edeltävää säilöönottokapasiteettiaan, jotta varmistetaan, että laittomat muuttajat ovat läsnä palautuksen toteuttamiseksi, sekä ryhdyttävä toimiin oikeuksien ja menettelyjen väärinkäytön ehkäisemiseksi. 7. Palauttamisasteen lisäämiseksi on tärkeää, että jäsenvaltiot tekevät käytännön yhteistyötä tällä alalla. Näin ollen jäsenvaltioita kehotetaan hyödyntämään paremmin Frontexin asiantuntemusta ja pyytämään järjestelmällisemmin sen tarjoamia palveluja, joita ovat muun muassa seulontaryhmien lähettäminen Frontexin koordinoimiin yhteisiin palauttamisoperaatioihin, avunanto muuttajien matkustusasiakirjojen hankinnassa, yhteisten palauttamisoperaatioiden järjestäminen ja palauttamisoperaatioihin osallistuvan kansallisen henkilöstön kouluttaminen. Frontexin olisi puolestaan tehostettava kaikkia toimiaan ja käytettävä täysipainoisesti nykyisiä toimivaltuuksiaan auttaa jäsenvaltioita palauttamisoperaatioissa ja muissa asiaankuuluvissa toimissa. Vaikka palauttamisen toteuttamisesta vastaavat ensisijaisesti jäsenvaltiot, Frontexin olisi pystyttävä piakkoin perustettavan palauttamistoimistonsa avulla tehostamaan jäsenvaltioille antamaansa tukea muun muassa palauttamisoperaatioiden helpottamiseksi, järjestämiseksi ja rahoittamiseksi. Frontexin on myös jatkossa annettava suoraa apua yksittäisille jäsenvaltioille, ja sille on annettava oikeus järjestää yhteisiä palauttamisoperaatioita omasta aloitteestaan jäsenvaltioiden tarpeet huomioon ottaen. Kaikki jäsenvaltiot ja Frontex tekevät tiivistä yhteistyötä ja osallistuvat hyvin aktiivisesti järjestelykeskusten perustamiseen ja toimintaan palauttamisoperaatioiden yhteydessä, kuten Eurooppa-neuvoston 23. syyskuuta 2015 antamissa päätelmässä korostetaan. 8. Neuvosto antaa täyden tukensa Frontexin vahvistamiselle ja odottaa komission joulukuussa 2015 esittämää lainsäädäntöpakettia. Neuvosto panee tässä yhteydessä tyytyväisenä merkille, että komissio aikoo tarkastella nopean palauttamisen Frontex-toimintaryhmien perustamista. Ryhmien olisi tarkoitus antaa jäsenvaltioille tukea tunnistamisessa, konsuliyhteistyössä kolmansien maiden kanssa ja palauttamisoperaatioiden järjestämisessä järjestelykeskuksista saatujen kokemusten perusteella. 12420/15 ma/msu/vl 5
9. Neuvosto panee tyytyväisenä merkille, että komissio aikoo edistää ja ohjata yhdennettyä palauttamisen hallintajärjestelmää luomalla synergiaa kolmansiin maihin palauttamista koskevan Euroopan yhdennetyn lähestymistavan (EURINT), eurooppalaisten uudelleenkotouttamisvälineiden verkoston (ERIN) ja Euroopan palauttamisasioiden yhteyshenkilöiden verkoston (EURLO) välille sekä muuttoliikkeen eurooppalaisten yhteyshenkilöiden (EMLO), maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden (ILO) ja Frontexyhteyshenkilöiden välille. Niiden olisi työskenneltävä toisiaan tukien ja päällekkäisyyksiä välttäen EU:n palauttamisjärjestelmän tehostamiseksi. Niiden asiantuntemusta ja kokemuksia olisi jaettava jäsenvaltioille mahdollisia jatkotoimia varten. Kaikkia jäsenvaltioita pyydetään harkitsemaan aktiivista osallistumista näihin verkostoihin. Frontexin olisi huolehdittava yhdennetyn palauttamisen hallintajärjestelmän operatiivisen tason koordinoinnista. 10. Kaikki välineet on otettava käyttöön palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön lisäämiseksi. Jäsenvaltiot, komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto asettavat takaisinoton etusijalle kaikissa asiaankuuluvissa poliittisen tason yhteyksissä laittomien muuttajien alkuperämaihin varmistaakseen, että nämä maat saavat johdonmukaisen viestin, jossa korostetaan myös sitä, että kaikkien jäsenvaltioiden kanssa tehdyt takaisinottosopimukset on pantava tosiasiallisesti täytäntöön kaikilta osin. Alkuperämaiden kanssa tehtävässä yhteistyössä on käsiteltävä myös laittomien muuttajien tunnistamista ja matkustusasiakirjojen myöntämistä. Tässä yhteydessä on ehdottomasti ja ensisijaisesti tehtävä yhteistyötä alkuperämaiden diplomaattiedustustojen kanssa. Sisäasioiden alalla neuvosto tarkastelee lähemmin viisumimenettelyjen helpottamisen ja takaisinottosopimusten suhdetta uudelleenlaaditun viisumisäännöstön perusteella ja varmistaa erityisesti, että viisumimenettelyjä voidaan helpottaa viisumisäännöstön mukaisesti vasta sen jälkeen, kun kaikkien jäsenvaltioiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä on arvioitu. 12420/15 ma/msu/vl 6
11. Neuvosto painottaa, että omien kansalaisten takaisinotto on kansainvälisen tapaoikeuden mukainen velvoite ja että kaikkien valtioiden on noudatettava tätä velvoitetta. Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden osalta tätä velvoitetta on täsmennetty Cotonoun sopimuksen 5 13 artiklassa, jonka mukaan kaikki osapuolina olevat valtiot ottavat kansalaisensa takaisin ilman lisämuodollisuuksia. EU ja sen jäsenvaltiot pyrkivät varmistamaan kaikkien takaisinottositoumusten tosiasiallisen täytäntöönpanon riippumatta siitä, perustuvatko ne virallisiin takaisinottosopimuksiin, Cotonoun sopimukseen tai muihin järjestelyihin. Neuvosto pyytää komissiota käynnistämään tiiviissä yhteistyössä ulkosuhdehallinnon kanssa kahdenväliset vuoropuhelut kaikkien asianomaisten kolmansien alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa edistääkseen näiden maiden kanssa käytännössä tehtävää yhteistyötä niiden kokemusten pohjalta, joita EU:n jäsenvaltiot ovat saaneet onnistuneista palauttamisoperaatioista näihin kolmansiin maihin. Frontexin olisi yhdessä palauttamisen parissa toimivien verkostojen kanssa annettava operatiivista ja teknistä apua. Komission ja ulkosuhdehallinnon olisi tiedotettava säännöllisesti näistä kokouksista ja raportoitava asian käsittelyn etenemisestä kesäkuuhun 2016 mennessä. Tältä pohjalta neuvosto pyytää komissiota ehdottamaan neuvotteluohjeita asianomaisten kolmansien alkuperämaiden kanssa tehtäviin takaisinottosopimuksiin, kun on tarpeen vahvistaa yhteistyön käytännön järjestelyt. Neuvosto pyytää komissiota myös samalla varmistamaan, että parhaillaan käytäviä takaisinottosopimusneuvotteluja nopeutetaan ja että ne viedään päätökseen mahdollisimman nopeasti. 5 Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän jäsenten sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välinen Cotonoussa 23 päivänä kesäkuuta 2000 allekirjoitettu kumppanuussopimus, EYVL L 317, 15.12.2000, s. 3 353. 12420/15 ma/msu/vl 7
12. Neuvosto on tyytyväinen "enemmällä enemmän" -periaatteen käyttöönottoon keinona lisätä EU:n ja jäsenvaltioiden vaikutusvaltaa. Kolmansien maiden kanssa tehtävän palauttamis- ja takaisinottoyhteistyön tehostamiseksi tarvitaan kannustimia ja painetta tarkasti tasapainotettuina. Tämä periaate onkin otettava laajemmin aktiiviseen käyttöön ja sitä on noudatettava yhdenmukaisella tavalla sekä EU:n tasolla että jäsenvaltioissa siten, että palauttamis- ja takaisinottoyhteistyön tehostaminen yhdistetään kaikilla politiikan aloilla tarjottavaan hyötyyn ottaen huomioon palauttamista koskevista pilottihankkeista saadut kokemukset. Neuvosto pyytää komissiota ehdottamaan, yhdessä ulkosuhdehallinnon kanssa, puolen vuoden sisällä kattavia räätälöityjä paketteja, joita käytettäisiin suhteissa kolmansiin maihin tosiasiallisessa täytäntöönpanossa kohdattujen ongelmien ratkaisemiseksi. Nämä paketit olisi pantava täytäntöön välittömästi. Ehdollisuutta olisi käytettävä tarvittaessa keinona tehostaa yhteistyötä. Tässä yhteydessä jäsenvaltioita kehotetaan tunnistamaan vaikutusvaltansa aloilla, jotka kuuluvat niiden kansalliseen toimivaltaan. Vaikutusvallan tunnistamista ja takaisinottoyhteistyön tehostamista olisi helpotettava korkean tason vuoropuheluilla, joita korkea edustaja käy yhteistyössä jäsenvaltioiden ja komission kanssa. 13. Kolmansien alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa tehtävä yhteystyö on ehdoton edellytys palauttamisoperaatioiden onnistumiselle. Lyhyellä aikavälillä EU selvittää, mitä synergiaa voidaan saada EU:n diplomaattisesta yhteistyöstä, jota tehdään paikan päällä EU:n edustustojen välityksellä ja erityisesti muuttoliikkeen eurooppalaisten yhteyshenkilöiden avulla, joita sijoitetaan vuoden 2015 loppuun mennessä Egyptiin, Marokkoon Libanoniin, Nigeriin, Nigeriaan, Senegaliin, Pakistaniin, Serbiaan, Etiopiaan, Tunisiaan, Sudaniin, Turkkiin ja Jordaniaan. 12420/15 ma/msu/vl 8
14. Neuvosto pyytää komissiota, ulkosuhdehallintoa ja jäsenvaltioita edistämään, erityisesti EU:n ulkopuolella olevien edustustojensa välityksellä ja tiiviissä yhteistyössä 9. kohdassa mainittujen yhteyshenkilöiden kanssa, EU:n myöntämää kulkulupaa (vakiomuotoista matkustusasiakirjaa kolmansien maiden kansalaisten karkottamista varten) 6, josta olisi tehtävä kolmansissa maissa yleisesti hyväksyttävä matkustusasiakirja. Myös jäsenvaltioiden on sitouduttava käyttämään EU:n kulkulupaa säännöllisemmin palauttamisoperaatioissa. 15. Vaikka uudelleenkotouttamisen tukeminen ei ole palauttamisen edellytyksenä, palauttamisten kestävyyden varmistamiseksi on tehostettava toimia, joilla tuetaan uudelleenkotouttamista. Alkuperämaan viranomaisten kanssa tehtävää käytännön yhteistyötä on myös lisättävä, jotta ne voisivat tehostaa valmiuksiaan ottaa kansalaisiaan takaisin nopeasti. 16. Kansalliset viranomaiset toteuttavat vapaaehtoista paluuta koskevia ohjelmia useissa kolmansissa maissa. Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa laadittava ja toteutettava yhteisiä uudelleenkotouttamishankkeita, jotka olisivat kokonaistaloudellisesti kannattavampia ja kustannustehokkaampia ratkaisuja. Jäsenvaltiot voivat käyttää turvapaikka-, maahanmuuttoja kotouttamisrahaston tarjoaman rahoituksen lisäksi saatavilla olevaa komission rahoitusta. Neuvosto panee tyytyväisenä merkille, että komissio aikoo seurata ja arvioida Euroopan muuttoliikeverkoston kautta, voivatko erot vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevien jäsenvaltioiden ohjelmien välillä aiheuttaa nk. paluushoppailua. 6 Neuvoston suositus, annettu 30. marraskuuta 1994, matkustusasiakirjan mallin hyväksymisestä kolmansien maiden kansalaisten karkottamista varten. 12420/15 ma/msu/vl 9
17. EU pyrkii kehittämään turvalliset ja kestävät vastaanottovalmiudet ja tarjoamaan kestävät näkymät ja asianmukaiset menettelyt pakolaisille ja heidän perheilleen niillä kolmansien maiden alueilla. joihin kohdistuu muuttoliikepaineita, kunnes heidän on mahdollista palata alkuperämaahansa. Kun direktiivissä 2013/32/EU 7 vahvistetut vaatimukset ja erityisesti sen 38 artiklassa tarkoitettu palauttamiskiellon periaate täyttyvät, jäsenvaltiot voivat päättää hylätä näiden henkilöiden turvapaikkahakemukset sillä perusteella, että kyseinen kolmas maa katsotaan turvalliseksi mainitun direktiivin 33 artiklan mukaisesti, mistä voi seurata pikaisesti tuettu paluu. Samanaikaisesti olisi kartoitettava vastaavia alueellisia valmiuksia sellaisten henkilöiden nopeaan palauttamiseen, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. 7 Direktiiviä ei sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Irlantiin ja Tanskaan Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitettyjen pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 mukaisesti. 12420/15 ma/msu/vl 10