Komission valmisteluasiakirja Pysyvä ja säännönmukainen vuoropuhelu paikallis- ja aluehallinnon järjestöjen kanssa politiikkojen valmistelusta
JOHDANTO Eurooppalaista hallintotapaa koskevasta valkoisesta kirjasta 1 järjestetyn konsultoinnin yhteydessä aluetason toimijat esittivät pyynnön, johon komissio vastasi sitoutumalla siihen, että se "järjestää [...] säännönmukaisemman vuoropuhelun alue- ja paikallishallinnon eurooppalaisten ja kansallisten järjestöjen kanssa politiikan aikaisessa valmisteluvaiheessa." Kun komission kertomus eurooppalaisesta hallintotavasta 2 hyväksyttiin 11. joulukuuta 2002 ja komissio antoi tiedonantonsa neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistämisestä 3, komissio vahvisti sitoutumisensa tähän ilmoittamalla antavansa tiedonannon, jossa esitetään kehys, tavoitteet ja yksityiskohtaiset säännöt tätä paikallis- ja alueviranomaisten järjestöjen kanssa käytävää vuoropuhelua varten. Kyseisen tiedonannon valmistelemiseksi komissio esittää tässä valmisteluasiakirjassa joitakin aluepoliittisista toimijoista ja vastuuviranomaisista muodostuvien järjestöjen kanssa ylläpidettäviin suhteisiin liittyviä keskeisiä periaatteita ja määritetään vuoropuhelun soveltamisala. Saatuaan asianomaisten kommentit tästä asiakirjasta, kun se on julkaistu internetissä, komissio esittää tiedonannon, jossa täydennetään komission katsantokantoja tältä osin. Tiedonannon tavoitteet ovat seuraavat: ottaa alue- ja paikallistason toimijat eurooppalaisten ja kansallisten alue- ja paikallishallinnon järjestöjen avulla mukaan antamalla näille mahdollisuus ilmaista mielipiteensä ennen virallisen päätöksentekoprosessin käynnistämistä unionin politiikoista, joiden täytäntöönpanoon he osallistuvat; varmistaa parempi tiedonsaanti sekä unionin politiikkojen tavoitteiden ja lainsäädännön parempi omaksuminen niin, että unionin toiminnasta tulee avoimempaa ja kansalaisille konkreettisempaa. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on syytä määritellä tämä vuoropuhelu. Sillä tarkoitetaan seuraavaa: vuoropuhelun päämäärien tunnistaminen, osallistujien määrittäminen, teemojen täsmentäminen, yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistaminen. 1 2 3 KOM(2001) 428 lopullinen, 25.7.2001. KOM(2002) 705 lopullinen, 11.12.2002. KOM(2002) 704 lopullinen, 11.12.2002. 2
1. VUOROPUHELUN PÄÄMÄÄRÄT Tavoitteena on panna täytäntöön valkoisessa kirjassa määritetyt hyvän hallintotavan pääperiaatteet: avoimuus, osallistuminen, johdonmukaisuus ja tehokkuus. 1.1. Avoimuus Avoimuusperiaatteen lähtökohtana on komission halu varmistaa parempi tiedonsaanti sekä unionin politiikkojen tavoitteiden ja yhteisön lainsäädännön parempi omaksuminen. Tiedotus- ja viestintätoimien parantaminen, vaikka sekin on tärkeää, ei anna riitävän hyvää selvitystä yhteisön toimista. 1.2. Osallistuminen Komissio muistuttaa valkoisessa kirjassa, että alue- ja paikallisviranomaisten vastuu kasvaa yhteisön politiikkojen täytäntöönpanossa: "Valmistellessaan politiikkaa koskevia ehdotuksia komission on otettava huomioon alue- ja paikallistason asiantuntemus. Tätä varten sen on järjestettävä säännönmukainen vuoropuhelu alue- ja paikallishallinnon eurooppalaisten ja kansallisten järjestöjen edustajien kanssa ottaen samalla huomioon kunkin jäsenvaltion valtiosäännön erityispiirteet. Komissio pitää hyvänä sitä, että nämä järjestöt ja alueiden komitea pyrkivät tiivistämään yhteistyötään ja alueiden komitea pyrkivät tiivistämään yhteistyötään". Näin ollen on täsmennettävä menetelmä, jolla paikallis- ja kansallistaso sekä yhteisön taso saatetaan yhteen ennen päätöksentekoa. Tätä varten vaikuttaa tarpeelliselta järjestää säännöllisiä eikä summittaisia keskusteluja. Näiden keskustelujen ei pitäisi korvata konsultointiprosessia, jonka avulla kansalaisyhteiskunta ja/tai erilaiset organisaatiot tai valtiot voivat nyt reagoida komission ehdotuksiin, kuten komission tiedonannossa konsultointiprosessiin sovellettavista yleisistä periaatteista ja vähimmäisvaatimuksista annetussa tiedonannossa 4 vahvistetaan. Tässä on kyse täydentävistä keskusteluista, joilla pyritään mahdollistamaan se, että paikallis- ja aluetason toimijat ja viranomaiset voisivat osallistua aktiivisemmin politiikkojen valmisteluun. Alueiden komitealla on perusasetusten mukaisesti jo merkittävä asema näiden toimijoiden konsultoimisessa. Tämä välittäjän asema paikallis- ja alueviranomaisten ja unionin toimielinten välillä vahvistui, kun komissio ja alueiden komitea hyväksyivät yhteistyöpöytäkirjan 5, jonka mukaan komitea järjestää konsultointia komission pyynnöstä. Tämä teksti ei estä soveltamasta konsultointiprosessiin yksityiskohtaisia sääntöjä. 1.3. Johdonmukaisuus 4 5 Sama. Yhteistyöpöytäkirja Euroopan komission ja alueiden komitean välistä yhteistyötä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, tehty Brysselissä 20. syyskuuta 2001. 3
Eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan valmisteluun liittynyt konsultointi sekä erilaiset unionin toimielinten käynnistämät tutkimukset ja niiden laatimat raportit osoittivat komissiolle, että yhteisön politiikkojen alueellinen vaikutus on arvioitava tarkemmin sellaisilla aloilla kuin liikenne, energia tai ympäristö. Ensinnäkin komissio on jo laatinut yhdennetyn vaikutustenarviointimenetelmän, jossa yhdistetään "kaikki ehdotetun toimenpiteen suoria ja välillisiä vaikutuksia koskevat alakohtaiset arvioinnit yhdeksi kattavaksi välineeksi, ja näin ollen se poikkeaa nykymallista, jossa toteutetaan lukuisia osittaisia alakohtaisia arviointeja" 6. Tämän menetelmän avulla komissio voi myös aloittaa vuoropuhelun tai keskustelut asiasta kiinnostuneiden osapuolten kanssa. Vaikutusanalyysia voidaan hyödyntää toisaalta jonkin yhteisön toimen seurauksista tiedottamiseksi yhteisön tason eri toimijoille ja toisaalta kansallis- ja aluetason toimijoiden suuntaamiseksi ja valmistamiseksi yhteisön säädöksen optimaalisen täytäntöönpanon varmistamiseen tarvittavien toimenpiteiden toteuttamiseen. Toiseksi komissio vahvisti tärkeimmistä komission poliittisista aloitteista muiden kuin toimielimiä edustavien asianomaisten kanssa käytävän konsultoinnin yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset. Tämän kansalaisyhteiskunnan ja/tai erilaisten organisaatioiden tai valtioiden kanssa käytävä konsultointiprosessin käynnistävät komission yksiköt, jotka valmistelevat uutta vaikutusanalyysiä vaativaa politiikkaa. Tässä valmisteluasiakirjassa ehdotetaan niiden yksittäisten konsultointien täydentämistä, joita on käyty säännöllisillä neuvotteluilla eurooppalaisten ja kansallisten paikallis- ja aluehallinnon järjestöjen kanssa alueiden komitean välityksellä. 1.4. Tehokkuus Joidenkin yhteisön politiikkojen vaikutukset näkyvät erityisesti alueellisella tasolla. Tästä syystä alue- ja paikallisviranomaiset pystyvät hyvin arvioimaan alueellisesti voimakkaasti vaikuttavien yhteisön politiikkojen johdonmukaisuutta ja tehokkuutta. Jos unioni haluaa kehittää toimiansa, etenkin niiden johdonmukaisuutta ja kansalaisten käsitystä unionin politiikkojen suuntaamisesta, sen on tunnettava politiikkojensa alueellinen vaikutus mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ennen toimien toteuttamista. Näin toimenpiteiden luonne ja intensiteetti voidaan määrittää paremmin, ja viime kädessä alueellisella tasolla vaikuttavien toimien tuloksia ja tulevaa vaikutusta voidaan arvioida paremmin. 6 KOM(2002) 276 lopullinen, 5.6.2002. 4
2. VUOROPUHELUN OSALLISTUJAT Valittaessa osallistujia komission kanssa säännönmukaisemmin käytävään vuoropuheluun on otettava huomioon seuraavat seikat: perustamissopimuksen nykyiset määräykset (esim. toissijaisuus); unionin toimielinrakenne (esim. komission aloiteoikeus, Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntövalta, alueiden komitean uusi neuvoa-antava tehtävä komission kanssa tehdyn yhteistyöpöytäkirjan mukaan); periaate perustuslaillisen autonomian kunnioittamisesta jäsenvaltioissa, joiden alueyksikköjä koskevat suhteet on järjestetty eri tavoin. Laajentumisen jälkeen unionissa on lisäksi noin 250 aluetta ja 100 000 paikallista viranomaistahoa 7. Näin ollen, kuten eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa todetaan, ennen virallisen päätöksentekoprosessin käynnistämistä vuoropuhelua on käytävä eurooppalaisten ja kansallisten paikallis- ja aluehallinnon järjestöjen kanssa. Alueviranomaiset voivat tietenkin esittää mielipiteensä erikseen komission esimerkiksi internetissä järjestämän konsultoinnin osana. Jo usean vuoden kokemusta aluepolitiikan sekä ympäristön, liikenteen, tutkimuksen ja maaseudun kehittämisen aloilta voitaisiin tietenkin käyttää lähtökohtana määritettäessä kumppanuuteen valittava "kohderyhmä". Ottaen kuitenkin huomioon erilaisten alakohtaisten organisaatioiden merkitys ja niiden erityisosaaminen, uuden kumppanuuden liiallista rajaamista olisi vältettävä. Perustamissopimuksessa alueiden komitealle uskottujen tehtävien perusteella komissio katsoo, että alueiden komitea pystyy parhaiten määrittämään järjestöt eri politiikan aloilta ja esittämään komissiolle teemakohtaisen luettelon eurooppalaisista ja kansallisista järjestöistä. Näiden organisaatioiden on oltava edustavia ja pystyttävä yhdessä laatimaan rakentavia lausuntoja sekä heijastamaan komission ehdotuksia ja suuntaviivoja kansallisilla toimialueillaan. Komissio toivoo, että alueiden komitea ottaa luetteloja laatiessaan käyttöön avoimet ja selkeät valintamenettelyt. Valittujen järjestöjen pitäisi: toimia kyseisellä politiikan alalla, jäsentensä kautta osallistua kyseisen politiikan tai kyseisten politiikkojen toteuttamiseen, ja niillä pitäisi olla tavoitteidensa perusteella välitön etu valvottavana tällä politiikan alalla tai näillä politiikan aloilla. Lisäksi olisi otettava huomioon seuraavat seikat: osallistujien osuus edellisissä samaa politiikkaa koskeneissa konsultoinneissa, 7 Lähde: alueiden komitea. 5
tarvittaessa kokemuksen, asiantuntijuuden ja erityisen teknisen tietämyksen tarve, tarve säilyttää tilanteen niin vaatiessa tasapaino paikallis- ja aluehallinnon eri tasoja edustavien järjestöjen välillä. 6
3. VUOROPUHELUN SOVELTAMISALA JA SISÄLTÖ Vuoropuhelulla, jota komissio haluaa käydä säännönmukaisesti paikallis- ja aluetoimijoita edustavien eurooppalaisten ja kansallisten järjestöjen kanssa, pyritään siihen, että järjestöt pääsevät osallistumaan ennen kuin virallinen päätöksenteko aloitetaan.. Vuoropuhelu ei estä perustamissopimuksissa (kuten neuvoa-antavien toimielinten tehtävät ja EY:n perustamissopimuksen 137 139 artiklan mukainen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu) tai muissa yhteisön teksteissä määrättyjä erityisiä konsultointeja, joissa noudatetaan komitologia-menettelyjä 8. Tässä asiakirjassa tarkoitettu vuoropuhelu täydentää, mutta ei korvaa, niitä ohjeita, jotka komissio hyväksyi 11. joulukuuta 2002 tiedonannossaan konsultointiprosessiin sovellettavista yleisistä periaatteista ja vähimmäisvaatimuksista 9. Säännönmukaista vuoropuhelua ehdotetaankin käytävän seuraavista aiheista: 1. komission vuotuinen työohjelma 2. suuret aloitteet politiikan aloilla, joilla on suora tai välillinen alueellinen vaikutus (taloudellinen ja sosiaalinen koheesio, aluepolitiikka, sosiaalipolitiikka, työllisyyspolitiikka, liikenne, energia, ympäristö, tekninen tutkimus ja kehitys, yhteinen maatalouspolitiikka, Euroopan laajuiset infrastruktuuriverkot, terveys, opetus ja kulttuuri, ammattikoulutus, oikeus- ja sisäasiat, kuluttajapolitiikka jne.). 4. PAIKALLISTA JA ALUEELLISTA VUOROPUHELUA KOSKEVAT YKSITYISKOHTAISET SÄÄNNÖT JA JÄRJESTELYT Vuoropuhelu Euroopan poliittisista aiheista voitaisiin järjestää seuraavalla tavalla: 1. Komissio pyytää alueiden komiteaa järjestämään paikallis- ja aluehallinnon eurooppalaisten ja kansallisten järjestöjen kanssa vuosittain tapaamisen, jossa komission puheenjohtaja esittelee tulevan vuoden työohjelman. 2. Komission pyynnöstä alueiden komitea järjestää lisäksi järjestöjen kanssa lisätapaamisia, joissa kyseisistä alueellisesti vaikuttavista politiikoista vastaavat komission jäsenet esittelevät kyseisen politiikan osalta ehdotetut suuret aloitteet ja niiden alueelliset vaikutukset. 8 Koskee erityisesti Alueiden komiteaa ja Euroopan Talous- ja sosiaalikomiteaa, tässä asiakirjassa ehdotettu vuoropuhelu ei ota ennalta kantaa uusiin neuvoa-antaviin menettelyihin (valmistelevat lausunnot, suuntaa-antavat esitykset), jotka on sovittu komission ja komiteoiden välillä yhteistyöpöytäkirjassa syyskuussa 2001. 9 KOM(2002) 704 lopullinen, 11.12.2002. 7
Tapaamisiin osallistuvien järjestöjen luettelo määritetään esitettyjen aloitteiden erityispiirteiden mukaan. 8
PÄÄTELMÄT Komission ohjenuorana tässä paikallis- ja aluehallinnon järjestöjen kanssa aloitettavaa säännönmukaista vuoropuhelua koskevassa ehdotuksessa on antaa asianomaisille mahdollisuus ilmaista mielipiteensä päätöksentekoprosessia haittaamatta. Ehdotuksen tarkoituksena on, että komissio kuulee asianomaisten mielipiteet ennen virallisen päätöksentekoprosessin käynnistämistä niistä unionin politiikoista, joiden täytäntöönpanoon kyseiset toimijat osallistuvat ja jotka viime kädessä vaikuttavat alueellisella tasolla. Ehdotettu toimintatapa lisäisi lisäksi alueiden komitean yhteyksiä paikallis- ja aluehallinnon erilaisiin järjestöihin ja olisi varmastikin hyödyllistä lausuntojen laatimisessa. Tämän asiakirjan mukainen malli on tehokas vain siinä tapauksessa, että vuoropuheluun osallistuvat järjestöt ovat tietyssä määrin edustavia. Tältä osin alueiden komitean rooli ja osallistuminen ovat oleellisen tärkeitä. 9
LIITE Komissio haluaa antaa kaikille asianomaisille ja etenkin paikallis- ja aluehallinnon eurooppalaisille järjestöille mahdollisuuden tuoda julki mielipiteensä esittämällä huomioitansa tästä asiakirjasta. Mielipiteet analysoidaan huolellisesti ja ne otetaan huomioon laadittaessa tiedonantoa, jonka komissio aikoo julkaista vuoden 2003 ensimmäisellä vuosipuoliskolla säännönmukaisen vuoropuhelun aloittamisesta komission sekä paikallis- ja aluetason toimijoiden ja viranomaisten kanssa eurooppalaisten ja/tai kansallisten järjestöjen välityksellä. Reaktioita komission ehdotukseen voi lähettää 23.05.2003 asti. Ne voi toimittaa sähköpostitse seuraavaan osoitteeseen: tai seuraavaan postiosoitteeseen: " REGIO-dialogueasscolter@cec.eu.int " Commission européenne Direction générale de la Politique régionale Bureau : CSM2 1/16 B-1049 Bruxelles Belgique Kaikki mielipiteet löytyvät seuraavasta Internet-osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/consultation/index_en.htm Eturyhmiä, jotka esittävät huomioita organisaatioidensa nimissä, pyydetään toimittamaan perustiedot organisaationsa yleistavoitteista ja rakenteesta sekä siitä, miten jäseniä on kuultu komission ehdotuksista. Tiedot olisi julkistettava joko CONECCStietokannassa 10 (niiden organisaatioiden osalta, jotka täyttävät tietokannan kelpoisuusehdot 11 ja ilmoittavat itse haluavansa siihen) tai muulla tavalla, esim. erillisillä tietolomakkeilla. Jos näitä tietoja ei anneta, organisaation kannanottoja ei katsota itsenäisiksi lausunnoiksi. Jos organisaatiot ovat jo CONECCS-tietokannassa, pyydämme tarkistamaan siellä olevien tietojen oikeellisuuden. 10 http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index_fr.htm 11 Täyttääkseen kelpoisuusehdot organisaation on oltava voittoa tavoittelematon edustuksellinen elin, jolla on jäseniä kahdesta tai useammasta EU:n jäsenvaltiosta tai ehdokasmaasta, sen on toimittava aktiivisesti yhdellä tai useammalla komission politiikan alalla ja sillä on oltava näiden alojen erityisasiantuntemusta, sillä on oltava jonkinlainen virallinen asema, ja sen on oltava valmis antamaan itsestään kohtuuden rajoissa kaikki tiedot, joita komissio vaatii joko tietokantaan tallentamista varten tai tietokantaan ottamista koskevan hakemuksen tueksi. 10