Matti Sahlberg Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 ISBN 978-952-293-583-0 Helsinki 2018
Sisältö 1 Kyselyn tausta ja johtopäätökset... 3 Byggnadstillsynsenkäten bakgrund och slutsatser... 7 2 Toiminnan organisoituminen...10 2.1 Virasto-organisaatio... 10 2.2 Luottamuselimet ja viranhaltijayhteistyö... 10 2.3 Kuntayhtymät ja kuntien yhteiset toimielimet... 12 2.4 Kunnan oma toimielin... 13 2.5 Rakennusvalvontaa hoitavan yhdistelmälautakunnan muut tehtävät... 14 2.6 Rakennuslautakuntien hoitamat muut tehtävät... 16 2.7 Kuntien viranhaltijayhteistyö... 17 2.8 Rakennusvalvonnan toiminnan uudelleenorganisointiin liittyvät suunnitelmat. 18 2.9 Maakunta rakennusvalvonnan tehtävien hoitajana... 20 2.10 Esittelijät... 21 3 Henkilöstö...22 3.1 Henkilöstön koulutustausta... 25 4 Työajan käyttö eri tehtäviin...27 4.1 Rakennusvalvonnan erityistehtävät... 29 4.2 Rakennusvalvontaviranomaisen yleistehtävät... 29 5 Toimintamenot ja kate...31 6 Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen päätökset ja muut suoritteet...34 6.1 Rakennuslupa-asioihin käytetty työaika... 36 6.2 Sähköinen asiointimahdollisuus rakennusvalvonnan lupa-asioissa... 36 6.3 Päätöstoimivallan delegointi rakennusvalvonnan viranhaltijoille... 37 6.4 Rakennusjärjestyksen päivitysvuosi... 38 6.5 Erityissuunnitelmat... 38 6.6 Erityismenettelyn käyttäminen kunnassa ja poikkeuksellisen vaativat suunnittelutehtävät... 39 7 Koulutus...40 7.1 Koulutukseen käytetty aika... 40 7.2 Koulutustarpeet... 40 Lähteet...43 Liite 1. Kyselylomake...44 2
1 Kyselyn tausta ja johtopäätökset Suomen Kuntaliitto lähetti keväällä 2017 kyselyn rakennusvalvonnan hallinnon nykytilasta kuntien johtaville rakennustarkastajille. Tietoja pyydettiin rakennusvalvonnan organisoitumisesta, resursseista, toiminnasta ja kehityskohteista. Kyselyn tuloksia voidaan hyödyntää muun muassa rakennusvalvonnan resursoinnin vertailussa ja toiminnan kehittämisessä. Tuloksia voidaan niin ikään hyödyntää maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa, jonka valmistelu käynnistymässä. Kyselyn teknisestä toteutuksesta ja raportoinnista vastasi tilastotutkija Matti Sahlberg. Kyselyn valmisteluun ja johtopäätösten tekemiseen osallistuivat myös johtava lakimies Ulla Hurmeranta ja lakimies Minna Mättö. Edellisen kerran Kuntaliitossa on laadittu vastaavantyyppinen kysely vuonna 2007. Sen jälkeen on laadittu myös muita rakennusvalvontaa koskevia selvityksiä. Uuden kyselyn tuloksia on verrattu edellisten kyselyiden tuloksiin soveltuvin osin. Vertailun mahdollistamiseksi vastausten luokittelussa eri kokoluokkiin on käytetty kahta eri tapaa. Pääsääntöisesti yksiköt on luokiteltu asukasluvun mukaan samalla jaottelulla kuin samaan aikaan laaditussa ympäristönsuojelun hallintokyselyssä. Kyselyn vastaajista 157 edusti yksittäistä kuntaa, 17 edusti usean kunnan yhteistä toimielintä ja 4 edusti kuntayhtymää. Yhteensä vastaajat edustivat 180 Manner-Suomen kuntaa, minkä perusteella laskettu vastausprosentti on 61. Vastanneiden kuntien väkiluku kattoi 79 prosenttia Manner-Suomen väestöstä. Ahvenanmaan kunnat eivät olleet mukana kyselyn kohdejoukossa. Osa vastaajista kritisoi kyselyn laajuutta ja vastausajankohtaa, mutta vastausprosenttia voi pitää silti kohtalaisen hyvänä. Ahkerimmin vastasivat suurimmat, yli 30 000 asukkaan kunnat (81 %). Tämä on positiivista sikäli, että valtaosa rakentamisesta tapahtuu suurimmissa kunnissa. Suhteellisesti vähiten vastauksia kertyi alle 3 000 asukkaan kunnista (49 %). Kyselyn vastanneet kunnat esitetään kartalla kuvassa 1. Vastausprosentit kuntakokoluokittain esitetään taulukossa 1 ja kuvassa 2. Noin 13 prosentissa kunnista rakennusvalvonta on järjestetty kuntien välisenä yhteistyönä tai kuntayhtymässä, minkä johdosta osa vastauksista koski usean kunnan muodostamaa yhteistoiminta-aluetta. Tämän vuoksi vastauksia on pääsääntöisesti analysoitu rakennusvalvonnan yksiköittäin, eikä tällöin yhteistoiminta-alueiden vastauksia ole eritelty yksittäisten kuntien tasolle. Samoin jos yhteistoiminta-alueelta vastaanotettiin useamman kunnan vastaus, muodostettiin niistä pääsääntöisesti yksittäinen vastaus. Vastauksia tarkastellaan pääsääntöisesti yksiköiden asukasluvun mukaisen luokittelun perusteella. Muutaman kysymyksen osalta vastaukset on sen sijaan eritelty 3
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 yksittäisten kuntien tasolle, jolloin taulukoissa on käytetty sarakeotsikkoa kunnan asukasluku. Rakennusvalvonnan tehtävät hoidettiin kuntien yhteislautakunnassa tai muussa kuntien yhteisessä toimielimessä 12 prosentissa kunnista ja kuntayhtymässä 1 prosentissa kunnista. Ne olivat pääsääntöisesti väestömäärältään pieniä kuntia. Kysely laadittiin samaan aikaan kuntien ympäristönsuojelun hallintoa koskevan vastaavan tyyppisen kyselyn kanssa. Ympäristönsuojelun hallintoa koskevasta kyselystä on laadittu erillinen raporttinsa. Rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun hallinnonalat toimivat kuntien viranhaltijaorganisaatioissa usein läheisessä yhteistyössä, ja on selvitetty, että kyseisten hallinnonalojen on usein järkevää järjestäytyä yhteistoiminnallisesti (Parviainen 2017). Tämän kyselyn perusteella rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun välinen yhteistyö onkin viime vuosina lisääntynyt, ja ympäristönsuojelutehtävien sijoittuminen samaan toimielimeen rakennusvalvonnan kanssa on yli kaksinkertaistunut viimeisten viiden vuoden aikana. Kyselyn tuloksista voidaan lisäksi nostaa seuraavia keskeisiä kehityskulkuja liittyen toiminnan organisoitumiseen, resursointiin ja kehitystarpeisiin: Kuntien yhteisten rakennusvalvonnan toimielinten määrä on viime vuosina jonkin verran lisääntynyt, mutta 87 prosentissa kunnista rakennusvalvonta järjestettiin edelleen omassa kunnassa. Noin yhdeksän kymmenestä rakennusvalvonnan toimielimestä voidaan määritellä yhdistelmälautakunnaksi, kun vuonna 2007 niiden osuus oli 64 prosenttia. Yleisin muu tehtävä oli ympäristönsuojeluviranomaisena toimiminen (73 % vastanneista yhdistelmälautakunnista). Neljänneksellä vastanneista yksiköistä oli myös suunnitelmia ympäristönsuojelun ja rakennusvalvonnan tiivistämiseen liittyen, sekä lähes yhtä suurella osalla kaavoituksen ja rakennusvalvonnan yhteistyön tiivistämiseen liittyen. Kuntien välinen kuntalain mukainen virallinen yhteistyö rakennusvalvonnassa ei ole viime vuosina merkittävästi lisääntynyt. Rakennusvalvontojen välinen epävirallinen yhteistyö, kuten yhteiset tapaamiset tai yhteydenpito, on kuitenkin yleistä. Merkittävä enemmistö vastaajista (86 %) ei näe varteenotettavana vaihtoehtoa, jossa maakunta toimisi rakennusvalvonnan tehtävien järjestäjänä. Koko maan tasolla rakennusvalvonnan henkilöstöresurssit ovat säilyneet kutakuinkin samalla tasolla 2000-luvun alusta lähtien. Vastausten perusteella vuosina 2012 2017 rakentamisen alan asiantuntijahenkilöstö pysyi ennallaan suurimmassa osassa rakennusvalvonnan yksiköistä, mutta henkilöstöä vähennettiin kuitenkin useammassa yksikössä kuin sitä lisättiin. Ne yksiköt, joissa henkilöstöä oli lisätty, olivat pääsääntöisesti kuntia, joissa myös rakentamisen määrä oli samaan aikaan lisääntynyt. 4
Rakennusvalvonnan toimintamenoista on katettu taksan mukaisilla maksuilla 2010-luvulla jatkuvasti suurempi osa. Vuonna 2016 kate oli koko maassa 92 prosenttia. Kate vaihtelee kuitenkin voimakkaasti eri kokoisissa yksiköissä ollen suurin suurimmissa kaupungeissa, joissa myös rakennetaan eniten. Sähköinen asiointimahdollisuus lupa-asioissa oli 55 prosentilla rakennusvalvonnan yksiköistä, kun vuonna 2014 se oli 11 prosentilla yksiköistä. Rakennusvalvonnan yksiköissä tarvittaisiin koulutusta eniten juridiikasta ja lainsäädännöstä (erityisesti energia-asioihin liittyen) sekä digitalisaatiosta ja sähköisistä järjestelmistä. Kuva 1. Kyselyyn vastanneet kunnat kartalla. 5
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 Taulukko 1. Kuntien lukumäärä, kyselyyn vastanneiden kuntien lukumäärä ja vastanneiden kuntien osuus kuntakokoluokittain. Kunnan asukasluku Kuntien lukumäärä Vastanneiden kuntien lukumäärä Vastausprosentti alle 3 000 67 33 49 % 3 000-6 000 72 39 54 % 6 001-9 000 45 28 62 % 9 001-30 000 75 51 68 % yli 30 000 36 29 81 % Koko maa 295 180 61 % Vastausprosentti kuntakokoluokittain 100% 90% 80% 70% 60% 50% 49% 54% 62% 68% 81% 61% 40% 30% 20% 10% 0% Kunnan asukasluku Kuva 2. Vastausprosentti kuntakokoluokittain. 6
Byggnadstillsynsenkäten bakgrund och slutsatser Finlands Kommunförbund sände våren 2017 en enkät om byggnadstillsynens förvaltning till de ledande byggnadsinspektörerna i kommunerna. Vi bad om uppgifter om hur byggnadstillsynen är organiserad och om dess resurser, verksamhet och utvecklingsobjekt. Enkätresultaten kan användas bland annat vid en jämförelse av byggnadstillsynens resurser och vid utvecklingen av verksamheten. De kan också användas vid revideringen av markanvändnings- och bygglagen som börjar beredas. Matti Sahlberg, statistikutredare, har svarat för det tekniska i enkäten och för rapporteringen. I beredningen av enkäten och sammanställningen av slutsatserna deltog också Ulla Hurmeranta, ledande jurist, och Minna Mättö, jurist. Kommunförbundet genomförde en liknande enkät år 2007. Efter det har förbundet också gjort andra utredningar om byggnadstillsyn. Resultaten av enkäten 2017 har jämförts med de tidigare enkäterna i tillämpliga delar. För att underlätta jämförelserna har svaren kategoriserats på två sätt enligt storlek. I huvudsak har enheterna kategoriserats enligt invånarantal på samma sätt som i den samtidigt utarbetade enkäten om kommunernas miljövårdsförvaltning. Av uppgiftslämnarna representerade 157 en enskild kommun, 17 ett gemensamt organ för flera kommuner och 4 en samkommun. Sammanlagt var 180 fastlandskommuner representerade, vilket ger svarsprocenten 61. Svaren täckte 79 procent av invånarna i alla fastlandskommuner. De åländska kommunerna berördes inte av enkäten. En del av uppgiftslämnarna kritiserade enkätens omfattning och tidpunkt, men svarsprocenten kan ändå anses rätt hög. Aktivast deltog de största kommunerna som har över 30 000 invånare (81 procent). Detta är positivt så till vida att det mesta byggandet sker i de största kommunerna. Av uppgiftslämnarna representerade 49 procent kommuner med färre än 3 000 invånare. I ungefär 13 procent av kommunerna är byggnadstillsynen organiserad genom samarbete mellan flera kommuner eller inom en samkommun och därför gällde en del av svaren ett samarbetsområde för flera kommuner. Därför har svaren i regel analyserats enligt byggnadstillsynsenhet utan att de fördelats på de enskilda kommunerna inom samarbetsområdet. När vi fick svar från flera kommuner inom ett och samma samarbetsområde har vi av samma orsak i regel gjort ett enda svar av dem. Svaren granskades i allmänhet utifrån en klassificering enligt invånarantalet inom enheternas verksamhetsområde. Beträffande några frågor har vi däremot fördelat svaren på enskilda kommuners nivå. Byggnadstillsynens uppgifter sköttes i en gemensam nämnd eller i ett annat gemensamt organ för flera kommuner i 12 procent av kommunerna 7
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 och inom en samkommun i 1 procent av kommunerna. Det var över lag kommuner med liten befolkning. Enkäten utarbetades samtidigt med en motsvarande enkät om kommunernas miljövårdsförvaltning. Enkäten om miljövårdsförvaltningen presenteras i en separat rapport. Byggnadstillsynen och miljövården verkar ofta i ett nära samarbete inom kommunernas tjänsteinnehavarorganisation. Enligt utredningar är det ofta är klokt att de båda förvaltningarna samverkar organisatoriskt (Parviainen 2017). Enkäten visar att samarbetet mellan byggnadstillsynen och miljövården ökat och fallen där miljövårdsuppgifterna underställts samma organ som byggnadstillsynen har fördubblats under de fem senaste åren. I fråga om verksamhetens organisation, resurserna och utvecklingsbehoven kan man utgående från enkätresultaten lyfta fram följande viktiga utvecklingsvägar: Antalet gemensamma organ för byggnadstillsynen har ökat något under de senaste åren, men i 87 procent av kommunerna sköts byggnadstillsynen fortsättningsvis av den egna kommunen. Ungefär 9 byggnadstillsynsorgan av 10 kan klassas som en kombinerad nämnd, medan andelen år 2007 var 64 procent. Den vanligaste övriga uppgiften var att vara miljövårdsmyndighet (73 procent av de kombinerade nämnderna). En fjärdedel av enheterna hade också planer på ett närmare samarbete mellan miljövården och byggnadstillsynen, och en nästan lika stor del hade planer på ett närmare samarbete mellan planläggningen och byggnadstillsynen. Det officiella samarbetet mellan kommuner som avses i kommunallagen har inte ökat nämnvärt under de senaste åren inom byggnadstillsynen. Däremot är det vanligt med inofficiellt samarbete mellan byggnadstillsynsorganen, såsom gemensamma möten eller kontakter. En avsevärd majoritet av uppgiftslämnarna (86 procent) anser inte att byggnadstillsyn på landskapsnivå vore ett beaktansvärt alternativ. I hela landet har personalresurserna inom byggnadstillsynen bibehållits mer eller mindre på samma nivå sedan början av 2000-talet. Utifrån enkätsvaren har antalet experter inom byggbranschen bibehållits i de flesta byggnadstillsynsenheter under 2012 2017, men det finns fler enheter där antalet anställda har minskat än enheter där antalet har ökat. De enheter där antalet anställda ökade var i regel kommuner där byggvolymen samtidigt ökade. Under 2010-talet har en allt större del av byggnadstillsynens verksamhetsutgifter täckts med avgifter enligt taxa. År 2016 täcktes utgifterna till 92 procent med avgifter. Men täckningen varierar kraftigt mellan kommuner av olika storlek, störst är den i de största städerna där det också byggs mest. 8
Möjligheten att sköta tillståndsärenden elektroniskt fanns på 55 procent av byggnadstillsynsenheterna, medan siffran år 2014 var 11 procent. Vid byggnadstillsynsenheterna behövs det mest utbildning i juridik och lagstiftning (främst om energiärenden) samt i digitalisering och system för elektronisk kundtjänst. 9
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 2 Toiminnan organisoituminen 2.1 Virasto-organisaatio Vastaajia pyydettiin ilmoittamaan rakennusvalvonnan tehtävien hoidon paikka kunnan tai yhteistoiminta-alueen viranhaltijaorganisaatiossa. 157 vastanneesta yksiköstä valtaosa (70 %) ilmoitti, että rakennusvalvonta on osa teknistä osastoa. 13 prosenttia ilmoitti rakennusvalvonnan toimivan erillisessä virastossa tai yksikössä, ja 3 prosenttia ilmoitti paikaksi keskushallinnon vastuualueen. Kyselyn kanssa samaan aikaan tehdyn ympäristönsuojelun hallintokyselyn tuloksista selviää, että rakennusvalvonta sijoittuu organisaatiossa usein ympäristönsuojelun yhteyteen. Kysyttäessä ympäristönsuojelutehtävien hoidon paikkaa yli kolmannes kunnista vastasi, että ympäristönsuojeluntehtävät järjestetään viranhaltijaorganisaatiossa yhdessä rakennusvalvonnan kanssa. 2.2 Luottamuselimet ja viranhaltijayhteistyö Kunnan rakennusvalvonnan tehtäviä hoitavien luottamuselinten osalta on olemassa kolme perusvaihtoehtoa. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen on joko kunnan oma toimielin (lautakunta, valiokunta, johtokunta tai jaosto), kuntien yhteinen toimielin (KuntaL 49, 51 ) tai kuntayhtymä (KuntaL 49, 55 ), jotka voivat olla juuri tätä tehtävää varten perustettuja tai niillä voi olla myös muita tehtäviä. Rakennusvalvontaviranomaiselle säädettyjen tehtävien hoitaminen kuntien yhteistyönä perustuu vapaaehtoisuuteen. Taulukossa 2 esitetään eri tyyppisten rakennusvalvonnasta vastaavien toimielinten jakauma kunnittain vuosina 2007 ja 2017. Vuoden 2017 jakauma esitetään myös kuvassa 3. Vuoden 2017 osalta kyselyyn vastaamattomien kuntien tiedot selvitettiin kuntien verkkosivuilta alkuvuodesta 2018. Kunnan oma toimielin (eli useimmiten lautakunta) on edelleen selvästi yleisin rakennusvalvonnasta vastuussa oleva luottamuselin 87 prosentin osuudella, mutta sen osuus on viime vuosina hieman laskenut yhteisten toimielinten osuuden lisääntyessä. 12 prosenttia kunnista järjesti rakennusvalvonnan tehtävät kuntien välisenä yhteistyönä ja 1 prosentti kuntayhtymässä. 10
Taulukko 2. Kuntien jakautuminen rakennusvalvonnasta vastaavan toimielimen mukaan vuosina 2007 ja 2017. Rakennusvalvonnasta vastaava toimielin Vuosi 2007 Vuosi 2017 Kunnan oma toimielin 96 % 87 % Kuntien yhteinen toimielin 4 % 12 % Kuntayhtymä - 1 % Vastanneita kuntia (2007) / kuntien lukumäärä (2017) 267 295 Rakennusvalvonnasta vastaava toimielin vuonna 2017 (n=295 kuntaa) 12% Kuntien yhteinen toimielin 1% Kuntayhtymä 87% Tehtävät hoidetaan omassa kunnassa Kuva 3. Kuntien jakautuminen rakennusvalvonnasta vastaavan toimielimen mukaan vuonna 2017. 11
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 2.3 Kuntayhtymät ja kuntien yhteiset toimielimet Rakennusvalvonnan tehtävät hoidettiin muualla kuin kunnan omassa lautakunnassa 13 prosentissa kunnista vuonna 2017. Niistä suurin osa kuului yhteislautakuntiin. Rakennusvalvonnan tehtäviä hoitavia kuntayhtymiä oli tiedossa vain yksi. Seuraavissa taulukoissa 3 ja 4 on lueteltu kyselyyn vastanneet kuntayhtymät ja kuntien yhteiset toimielimet niihin kuuluvine kuntineen. Lisäksi on erikseen taulukossa 5 lueteltu kyselyyn vastaamattomien kuntien yhteisten toimielimet niiden tietojen mukaan, jotka löytyivät kuntien verkkosivuilta alkuvuodesta 2018. Taulukko 3. Kyselyyn vastanneet kuntayhtymät. Kuntayhtymä Kuntien lukumäärä Peruspalvelukuntayhtymä Selänne 4 Kunnat Haapajärvi, Kärsämäki, Pyhäjärvi, Reisjärvi Taulukko 4. Kyselyyn vastanneet kuntien yhteiset toimielimet. Kuntien yhteinen toimielin Kuntien lukumäärä Isäntäkunta Muut kunnat Pielaveden, Keiteleen ja Vesannon kuntien yhteinen ympäristölautakunta 3 Pielavesi Keitele, Vesanto Ympäristölautakunta 5 Viitasaari Kannonkoski, Kinnula, Kivijärvi, Kyyjärvi Ympäristölautakunta 3 Rantasalmi Juva, Sulkava Alueellinen ympäristö ja rakennuslautakunta 2 Kuopio Suonenjoki Pyhäjärviseudun ympäristölautakunta 2 Säkylä Eura Meri-Lapin ympäristölautakunta 3 Tornio Keminmaa, Tervola Taulukko 5. Muut kuntien yhteiset toimielimet (kuntien verkkosivujen tietojen mukaan). Kuntien yhteinen toimielin Kuntien lukumäärä Isäntäkunta Muut kunnat Rakennuslautakunta 2 Virolahti Miehikkälä 2 Raahe Siikajoki Rakennus- ja ympäristölautakunta 2 Loviisa Lapinjärvi Rakennus- ja ympäristölautakunta 2 Lieksa Nurmes Rakennus- ja ympäristölautakunta 2 Lahti Kärkölä Askolan, Myrskylän, Pornaisten ja Pukkilan kuntien yhteinen rakennusja ympäristölautakunta 2 Hyrynsalmi Ristijärvi 4 Askola Myrskylä, Pornainen, Pukkila 12
2.4 Kunnan oma toimielin Vuonna 2017 kunnan rakennusvalvonnan tehtävät hoidettiin peruskunnassa 87 prosentissa kunnista. Kuvassa 4 esitetään kunnan rakennusvalvonnan asioita hoitavien toimielinten yleisimmät nimet. Toimielimistä suurin osa oli lautakuntia. Nimet on luokiteltu vastausten perusteella yleisiin kategorioihin; esimerkiksi muutama jaosto on luokiteltu lautakunnaksi. Yleisin toimielimen nimi oli erityinen rakennuslautakunta tai vastaava (26 prosenttia vastauksista). Vuonna 2007 laaditun kyselyn mukaan rakennuslautakuntien osuus oli tuolloin 32 prosenttia. Useimmiten tehtävät hoidetaan lautakunnassa, jossa käsitellään nimensäkin perusteella myös muiden toimialojen asioita. Myös varsinaisissa rakennuslautakunnissa voidaan käsitellä muita asioita (ks. luku 2.6). Kysely osui ajankohtaan, jolloin useassa kunnassa valmisteltiin lautakuntien rakenteen uudelleenorganisointia ennen kesäkuussa 2017 alkavaa uutta valtuustokautta. Kymmenkunta vastaajaa ilmoitti vastaushetkellä käytössä olevan lautakunnan lisäksi tulevan lautakunnan nimen, joista vain jälkimmäinen on otettu raportoinnissa huomioon. Toimielimen nimi, jos rakennusvalvonnan tehtävät hoidetaan omassa kunnassa (n=150) Rakennuslautakunta 26% Tekninen lautakunta 25% Ympäristölautakunta Rakennus- ja ympäristölautakunta, kaavoituslautakunta tai vastaava 23% 22% Lupajaosto 3% Muu 3% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Prosenttia vastauksista Kuva 4. Rakennusvalvonnan asioita hoitavien kuntien omien toimielinten yleisimmät nimet vuonna 2017. 13
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 2.5 Rakennusvalvontaa hoitavan yhdistelmälautakunnan muut tehtävät Vastausten perusteella noin 85 90 prosenttia rakennusvalvonnan toimielimistä voidaan määritellä yhdistelmälautakunnaksi, sillä suurimmassa osassa lautakuntia käsitellään myös muiden toimialojen tehtäviä. Vuoden 2007 kyselyssä yhdistelmälautakuntien osuus oli alhaisempi, 64 prosenttia. Yhdistelmälautakunnan muiden tehtävien yleisyyttä vuonna 2017 kuvataan kuvassa 5 sekä tarkemmin yksikkökokoluokittain taulukossa 6. Kaikkein yleisin tehtävä oli ympäristönsuojeluviranomaisena toimiminen (73 prosenttia yhdistelmälautakunnista). Oletettavasti ympäristönsuojeluviranomaisena toimiminen myös lisääntyy jatkossa, sillä 25 prosentilla vastaajakunnista oli suunnitelmia rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun yhteistyön lisäämiselle (luku 2.8) Seuraavaksi yleisimpiä tehtäviä olivat hulevesiin liittyvät tehtävät, yksityistieasiat ja kaavoitustehtävät, joita hoidetaan yli kolmanneksessa yhdistelmälautakunnista. Rakennusvalvontatehtäviä hoitava toimielin on yhdistelmälautakunta, joka hoitaa myös seuraavia tehtäviä: (n=145) Ympäristönsuojeluviranomainen 73% Yksityistieasiat MRL 13 a -luvussa tarkoitetut hulevesiin liittyvät tehtävät Kaavoitustoimi 32% 38% 39% Mittaustoimi 28% Muu(t) 16% 0% 20% 40% 60% 80% Prosenttia vastauksista Kuva 5. Rakennusvalvonnan asioita hoitavien yhdistelmälautakuntien muiden tehtävien yleisyys vuonna 2017. 14
Rakennusvalvonnan asioita hoitavien yhdistelmälautakuntien muiden tehtävien yleisyys vaihtelee melko paljon alueen väestöpohjan mukaan (taulukko 6). Kaavoitustoimen, mittaustoimen ja yksityistieasioiden hoito yhdistelmälautakunnassa on sitä yleisempää, mitä pienemmästä kunnasta tai yhteistoiminta-alueesta on kyse. Hulevesiin liittyvät tehtävät ovat yleisiä kaiken kokoisissa yksiköissä paitsi kaikkein suurimmissa. Ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät ovat ainoa luetelluista tehtäväalueista, joita vastanneiden yksiköiden osalta hoidettiin rakennusvalvonnan tehtäviä hoitavassa yhdistelmälautakunnassa myös suurimmissa kaupungeissa. Yleisimmin ympäristönsuojeluviranomaisen tehtäviä hoidettiin samassa yhteislautakunnassa rakennusvalvonnan tehtävien kanssa 6 001 100 000 asukkaan alueilla. Taulukko 6. Rakennusvalvonnan asioita hoitavien yhdistelmälautakuntien muiden tehtävien yleisyys yksikkökokoluokittain vuonna 2017. Asukasluku Hulevesiin liittyvät tehtävät Vastausten lukumäärä Kaavoitustoimi Mittaustoimi Yksityistieasiat Ympäristönsuojeluviranomainen alle 2 000 9 67 % 44 % 44 % 89 % 44 % 2 000 6 000 41 41 % 37 % 56 % 71 % 63 % 6 001 10 000 31 42 % 32 % 35 % 32 % 87 % 10 001 30 000 38 21 % 26 % 32 % 13 % 84 % 30 001 50 000 11 27 % 9 % 27 % 18 % 73 % 50 001 100 000 9 0 % 0 % 44 % 11 % 78 % yli 100 000 6 0 % 0 % 0 % 0 % 33 % Koko maa 145 32 % 28 % 39 % 38 % 73 % 15
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 2.6 Rakennuslautakuntien hoitamat muut tehtävät Rakennuslautakuntien (38 vastausta) osalta selvitettiin erikseen, kuinka monessa lautakunnassa hoidetaan maisematyöluvat, suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset (kuva 6). Vastausten perusteella maisematyölupia hoitaa lähes kolme neljästä rakennuslautakunnasta, suunnittelutarveasioita noin puolet ja poikkeamispäätöksiä lähes puolet rakennuslautakunnista. Rakennuslautakunta hoitaa myös seuraavia tehtäviä: (n=38) Maisematyöluvat 71% Suunnittelutarveasiat 55% Poikkeamispäätökset 42% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Prosenttia vastauksista Kuva 6. Rakennuslautakuntien eräiden muiden tehtävien yleisyys vuonna 2017. 16
2.7 Kuntien viranhaltijayhteistyö Kunnilla voi olla yhteisiä viranhaltijoita, vaikka rakennusvalvontaviranomaisen tehtävät hoidetaan kunkin kunnan omassa lautakunnassa (kuntalaki 54 ). Kysymykseen, onko vastaajan kunnassa yhteinen rakennustarkastaja tai rakennusvalvonnan muu asiantuntija toisen kunnan kanssa, vastasi myöntävästi 13 prosenttia ja kieltävästi 87 prosenttia (161 vastaajaa). Kysyttäessä, mitä muita yhteisiä asiantuntijoita kunnissa oli rakennustarkastajien lisäksi, rakenneteknisen alan työntekijöitä ilmoitettiin vastauksissa kolme, LVI-teknisen alan työntekijöitä kaksi ja arkkitehteja tai rakennusarkkitehtejä yksi. Vastaajista 20 kertoi kuntien osuudet viranhaltijayhteistyön työpanoksesta. Kaikissa niissä oli mukana kaksi kuntaa, ja työpanos oli useimmiten jaettu suurin piirtein puoliksi kuntien kesken. Kysyttäessä, onko vastaajilla lähikuntien viranhaltijoiden kesken epävirallista yhteistyötä rakennusvalvonnan osalta, vastasi myöntävästi 91 prosenttia 163 vastaajasta. Tyypillisesti yhteistyöhön osallistui noin kolme kuntaa, mutta joissain tapauksissa yhteistyöhön osallistui koko maakunta. Yhteistyö oli satunnaista 65 prosentissa ja säännöllistä 35 prosentissa vastaajayksiköistä (155 yksikköä). Säännöllisen ja satunnaisen yhteistyön käsitteitä ei erikseen määritelty kyselyssä. Suurin osa vastanneista rakennusvalvonnoista oli myös vaihtanut asiantuntijapalveluita (joko vastaanottanut tai antanut asiantuntijapalveluita) toisen yksikön kanssa yksittäistapauksissa. Taulukossa 7 kuvataan epävirallisen yhteistyön eri muotojen yleisyyttä niissä yksiköissä, joissa sitä oli. Satunnainen yhteydenpito oli yleisin yhteistyömuoto ollen käytössä 80 prosentissa kyseisistä yksiköistä. Toiseksi yleisin yhteistyömuoto olivat suunnitellut tapaamiset, jotka olivat käytössä yli puolella yksiköistä. Taulukko 7. Rakennusvalvonnan kuntien välisen epävirallisen yhteistyön muotojen yleisyys vuonna 2017. Yhteistyömuoto Vastausten lukumäärä Prosenttia vastauksista Ad hoc -tapaamiset tarvittaessa 13 8 % Epävirallinen sähköpostilista 42 27 % Suunnitellut tapaamiset 84 54 % Viranhaltijoiden satunnainen yhteydenpito (esim. 125 80 % sähköpostitse tai puhelimitse) Yhteiset opintomatkat 22 14 % Muu 38 24 % Vastanneita yksiköitä (joissa epävirallista yhteistyötä) 156 Ryhmä Muu koostui muun muassa seuraavista yhteistyömuodoista: hankinnat, koulutukset, kuljetukset, ohjeistukset, rakennustarkastajien yhdistykset, sijaisuudet, sosiaalinen media. 17
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 2.8 Rakennusvalvonnan toiminnan uudelleenorganisointiin liittyvät suunnitelmat Kunnissa vireillä olevista rakennusvalvonnan organisointiin liittyvistä suunnitelmista tiedusteltiin neljällä kyllä/ei-tyyppisellä kysymyksellä, joiden vastausjakauma on esitetty kuvassa 7, ja tarkemmin eri kokoisissa yksiköissä taulukossa 8. Muutamalta yhteistoiminta-alueilta tuli kysymykseen usea vastaus, jotka käsiteltiin erikseen. 32 prosenttia vastaajista ilmaisi, että kunnassa oli vireillä organisaatiomuutoksia, jotka koskevat rakennusvalvontaa. Yhteistyöhön liittyviä suunnitelmia oli noin neljänneksessä kunnan tai viranhaltijaorganisaation sisällä: 22 prosentilla rakennusvalvonnan ja kaavoituksen yhteistyön tiivistämiseen liittyen, ja 25 prosentilla rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun yhteistyön tiivistämiseen liittyen. Vastausten perusteella vaikuttaa siltä, että yhteislautakuntatoiminta lisääntyy edelleen tulevaisuudessa. 19 prosentilla vastaajista oli puolestaan vireillä suunnitelmia kuntien välisestä virallisesta yhteistyöstä. Niistä 22 koski sopimusta viranomaistehtävien hoidosta, 6 yhteistä toimielintä, 2 kuntayhtymää ja 1 yhteistä virkaa. Kyselylomakkeessa tosin annettiin mahdollisuus valita vain yksi vaihtoehto edellä mainituista virallista yhteistyötä koskevista yhteistyömuodoista, joten tosiasiassa suunnitelmia kuntien välisestä virallisesta yhteistyöstä oli luultavasti raportoitua enemmän. Onko kunnassa vireillä suunnitelmia, joiden tavoitteena on Rakennusvalvonnan ja kaavoituksen yhteistyön tiivistäminen? (n=158) 22% 78% Rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun yhteistyön tiivistäminen? (n=159) 25% 75% Kuntien välinen virallinen yhteistyö rakennusvalvonnan osalta? (n=150) 19% 81% Kunnan organisaatiomuutokset, jotka koskevat rakennusvalvontaa? (n=165) 32% 68% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Prosenttia vastauksista Kyllä Ei Kuva 7. Rakennusvalvonnan toiminnan uudelleenorganisointiin liittyvät suunnitelmat vuonna 2017. 18
Taulukosta 8 havaitaan, että suunnitelmat liittyen rakennusvalvonnan toiminnan uudelleenorganisointiin vaihtelivat jonkin verran eri kokoisilla alueilla. Pienimmissä, alle 2 000 asukkaan yksiköissä suunnitelmia oli suhteellisesti vähemmän kuin suuremmissa kokoluokissa. Hieman yllättäen 50 001 100 000 asukkaan yksiköiden vastauksissa ei ilmoitettu muita suunnitelmia kuin kunnan rakennusvalvontaa koskevat organisaatiomuutokset. Yli 100 000 asukkaan kaupungeissa taas esimerkiksi rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun yhteistyön tiivistämiseen liittyen oli suunnitelmia yli puolella vastaajista. Taulukko 8. Rakennusvalvonnan toiminnan uudelleenorganisointiin liittyvät suunnitelmat yksikkökokoluokittain vuonna 2017. Asukasluku Vastausten lukumäärä Kunnassa on vireillä suunnitelmia, joiden tavoitteena on... Kunnan organisaatiomuutokset, jotka koskevat rakennusvalvontaa Kuntien välinen virallinen yhteistyö rakennusvalvonnan osalta Rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun yhteistyön tiivistäminen Rakennusvalvonnan ja kaavoituksen yhteistyön tiivistäminen alle 2 000 9 11 % 22 % 11 % 11 % 2 000 6 000 51 39 % 31 % 25 % 27 % 6001 10 000 35 23 % 6 % 23 % 17 % 10 001 30 000 44 27 % 14 % 27 % 20 % 30 001 50 000 12 42 % 0 % 8 % 17 % 50 001 100 000 9 44 % 0 % 0 % 0 % yli 100 000 7 29 % 29 % 57 % 29 % Koko maa 167 31 % 17 % 23 % 20 % 19
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 2.9 Maakunta rakennusvalvonnan tehtävien hoitajana Valmisteilla olevan maakuntalain luonnokseen on kirjattu mahdollisuus rakennusvalvonnan tehtävien hoidosta maakuntatasolla. Kyselyn perusteella maakunnallista rakennusvalvontaa oli pohdittu 26 prosentissa vastanneista 167 yksiköstä. Merkittävä enemmistö, 85 prosenttia vastanneista 163 yksiköstä (86 prosenttia vastanneista 173 kunnasta), ei nähnyt maakuntaa varteenotettavana vaihtoehtona rakennusvalvonnan tehtävien järjestäjänä (kuva 8). Kunnat, joissa maakuntavaihtoehtoa pidettiin varteenotettavana, sijaitsivat lähes kaikki maakuntien reuna-alueilla, ja niiden asukasluku oli keskimäärin yli 10 000. Rakennusvalvonnan maakunnallisesta järjestämisestä ei erikseen kysytty kommentteja, mutta osa vastaajista täsmensi näkemystään avoimissa vastauksissa. Vastausten perusteella vaikuttaa siltä, että tehtäviä ei haluta siirtää liian kauas paikallistasolta, ja maakunta koetaan yleisesti liian etäisenä toimijana rakennusvalvonnassa. Toisaalta joissain vastauksissa tuotiin esiin resurssien vähäisyys pienissä, usein yhden hengen rakennusvalvontayksiköissä, ja sen myötä mahdollinen suurempien rakennusvalvonnan yksiköiden tarve. Lisäksi tuotiin esiin, että erityisasiantuntemuksen saatavuus saattaisi parantua suuremmalla aluetasolla. Vastausten perusteella voidaan arvioida, että rakennusvalvonnassa on tarvetta kuntayhteistyön lisäämiselle, mutta yhteistyö on kuntien näkökulmasta yleensä mielekkäämpää organisoida seutu- kuin maakuntatasolla. Pidetäänkö kunnassasi maakuntaa varteenotettavana vaihtoehtona rakennusvalvonnan tehtävien hoitajana? (n=163) Kyllä 15% Ei 85% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Prosenttia vastauksista Kuva 8. Maakunnan roolin varteenotettavuus rakennusvalvonnan tehtävien hoitajana. 20
2.10 Esittelijät Kunnan omassa lautakunnassa rakennusvalvonta-asioiden esittelijöillä oli vuonna 2017 taulukossa 9 esitetyt ammattinimikkeet. Rakennusvalvonta-asioiden esittelijänä toimi useimmiten rakennustarkastaja. Esittelijöistä huomattava enemmistö, noin yhdeksän kymmenestä, voidaan nimikkeiden perusteella laskea rakennusvalvonnan substanssiasiantuntijoiksi. Joidenkin lautakuntien siirtyminen monitoimialaisiin toimielimiin on kuitenkin tiedettävästi vaikuttanut siihen, että esittelijänä toimii niissä aikaisempaa useammin jonkin muun alan asiantuntija. Esittelijänä toimi varsin usein johtavassa asemassa oleva viranhaltija, kuten esimerkiksi tekninen johtaja. Esittelijän sijaisena toimi useimmissa tapauksissa niin ikään rakennustarkastaja, ja toiseksi yleisimmin tekninen johtaja tai päällikkö. Rakennusvalvonnan asioiden esittelijänä toimi vuonna 2017 toimielimissä keskimäärin 1,2 henkilöä (mediaani 1). Kysymykseen vastasi 162 yksikköä. Esittelijänä toimi siis pääsääntöisesti yksi henkilö, mutta esittelijöitä oli kaksi tai kolme kappaletta myös muutamassa asukasluvultaan pienessä kunnassa. Taulukko 9. Rakennusvalvonta-asioiden esittelijän nimike vuonna 2017. Nimike Vastausten lukumäärä Prosenttia vastauksista Rakennustarkastaja 96 59 % Tekninen johtaja 19 12 % Rakennusvalvontapäällikkö/johtaja 16 10 % Johtava rakennustarkastaja 15 9 % Ympäristöpäällikkö/johtaja 10 6 % Kaupunginarkkitehti 3 2 % Kunnaninsinööri 3 2 % Hallintojohtaja/päällikkö 2 1 % Kaupungin lakimies 2 1 % Ympäristö(nsuojelu)sihteeri 2 1 % Muu 14 9 % Vastanneita yksiköitä 163 100 % Ryhmä Muu koostui seuraavista nimikkeistä: Elinvoimajohtaja, Henkilöstöjaosto, Kunnanjohtaja, Lupa-arkkitehti, Tilajohtaja, Valvontapäällikkö, Virastopäällikkö, Yhdyskuntajohtaja, Yliarkkitehti, Yli-insinööri. 21
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 3 Henkilöstö Kyselyn perusteella ei saada tarkkoja lukuja henkilöstöresursseista, mutta tietojen pohjalta laaditun laskennallisen arvion mukaan koko maan henkilöstöresurssit rakennusvalvonnan tehtävissä ovat noin 700 henkilötyövuotta (HTV). Luku ei sisällä toimisto- tai muun henkilökunnan määrää, joka luultavasti nostaisi luvun yli tuhanteen. Kuntaliiton vuonna 2007 laatimasta kyselystä arvioitu vastaava kokonaismäärä oli 760 HTV. Henkilöstöresurssit korreloivat alueen väestömäärän mukaan siten, että pienimmillä alle 3 000 asukkaan alueilla oli keskimäärin 0,49 HTV tuhatta asukasta kohden ja yli 10 000 asukkaan alueilla keskimäärin 0,11 HTV tuhatta asukasta kohden (kuva 9). Lähes kolmanneksessa yksiköistä työskenteli vain yksi rakennusvalvonnan henkilö. Vastaajilta myös kysyttiin, onko rakentamisen alan asiantuntijahenkilöstön määrä muuttunut viimeisten viiden vuoden aikana (kuva 10 ja taulukko 11). Määrä oli pysynyt ennallaan 65 prosentissa vastanneista yksiköistä. Lisäystä oli 13 prosentissa yksiköistä (yleensä rakennusteknisen alan henkilöstön osalta) ja vähennystä 22 prosentissa yksiköistä. Vastaajien osalta henkilöstöä on vähennetty erityisesti 30 000 100 000 asukkaan yksiköissä, ja lisätty puolestaan yli 100 000 asukkaan yksiköissä. Henkilöstöresurssien lievästä laskusta viimeisten viiden vuoden aikana kertovat myös Tilastokeskuksen tilastot kuntien käyttötaloudesta. Tilastojen mukaan rakennusvalvonnan palkat ja palkkiot ensin nousivat vuosina 2006 2012 noin 39 miljoonasta noin 49 miljoonaan euroon. Sen jälkeen ne ovat kuitenkin lievästi laskeneet joka vuosi ollen vuonna 2016 noin 48 miljoonaa euroa (Tilastokeskus 2015, 2017). Henkilöstön kehitystä voidaan peilata myös rakentamisen määrään. 156:sta vastanneesta yksiköstä rakentamisen määrä oli viiden vuoden aikana lisääntynyt 22 prosentissa ja vähentynyt 38 prosentissa yksiköistä. Ne yksiköt, joissa rakentaminen oli lisääntynyt, myös henkilökuntaa oli lisätty (24 %) useammin kuin vähennetty (6 %). Ne yksiköt, joissa rakentaminen oli puolestaan vähentynyt, henkilöstöä oli usein vähennetty (36 %) ja harvoin lisätty (8 %). Rakentamisen lisääntyminen painottui suuriin kaupunkeihin ja niiden kehyskuntiin. 22
Kuvassa 9 esitetään rakennusvalvonnan henkilöstöresurssit (HTV/1 000 asukasta) vuonna 2017. Taulukossa 10 esitetään Kuntaliiton aikaisempien rakennusvalvontakyselyjen mukaiset rakennusvalvonnan henkilöstöresurssit (HTV/1 000 asukasta) vuosina 2001 2017. Vuoden 2017 kyselyssä ei aikaisemmista kyselyistä poiketen tiedusteltu toimisto- tai muuta henkilökunnan määrää. Vertailtavuuden parantamiseksi vuoden 2012 tulokset esitetään myös ilman toimisto- ja muuta henkilökuntaa. Eri vuosien tiedot eivät ole kuitenkaan täysin vertailukelpoisia keskenään johtuen vastaajien eroista eri vuosina. Keskeinen taulukon tiedoista pääteltävissä oleva tulkinta on, että kuntien henkilöstön määrä rakennusvalvontatehtävissä on pysynyt jokseenkin samalla tasolla vuodesta 2001. Rakennusvalvonnan ammatillisen henkilöstön määrään suurpiirteistä kehitystä viimeisten viiden vuoden aikana kuvaavat luotettavammin seuraavan sivun kuvan 10 ja taulukon 11 tiedot. Rakennusvalvontojen käytössä olevat henkilöstöresurssit (HTV / 1000 as.) vuonna 2017. Ei sisällä toimisto- ja muuta henkilökuntaa. (n=119) HTV / 1 000 as. 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0,49 0,29 0,20 0,13 0,11 0,11 Kuva 9. Rakennusvalvonnan henkilötyövuodet ilman toimisto- ja muuta henkilökuntaa tuhatta asukasta kohden vuonna 2017. Taulukko 10. Rakennusvalvonnan henkilötyövuodet tuhatta asukasta kohden vuosina 2001 2017. (Eri vuosien tiedot eivät ole täysin vertailukelpoisia keskenään.) Asukasluku HTV / 1000 as., vuosi 2001 HTV / 1000 as., vuosi 2007 HTV / 1000 as., vuosi 2012 HTV / 1000 as., vuosi 2017 alle 3 000 0,68 0,60 0,84 / 0,44* 0,49* 3 000 5 999 0,34 0,34 0,41 / 0,25* 0,29* 6 000 9 999 0,24 0,22 0,30 / 0,17* 0,20* 10 000 29 999 0,20 0,22 0,24 / 0,15* 0,13* 30 000 99 999 0,17 / 0,10* 0,11* 0,14 0,16 yli 100 000 0,17 / 0,11* 0,11* *Ei toimisto- ja muuta henkilökuntaa. 23
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 Henkilöstön muutokset rakennusvalvonnan rakentamisen alan asiantuntijoiden osalta vuosina 2012-2017 (n=152) Henkilöstöä on vähennetty (34) Henkilöstöä on lisätty (19) Ei ole tapahtunut muutosta (99) Kuva 10. Henkilöstön muutokset rakennusvalvonnan rakentamisen alan asiantuntijoiden osalta vuosina 2012 2017. Taulukko 11. Henkilöstön muutokset rakennusvalvonnan rakentamisen alan asiantuntijoiden osalta vuosina 2012 2017 eri kokoisissa rakennusvalvonnan yksiköissä. Asukasluku Vastaajien lukumäärä Henkilöstöä on lisätty. Henkilöstöä on vähennetty. Ei ole tapahtunut muutosta. alle 2 000 7 0 % 14 % 86 % 2 000 6 000 44 7 % 18 % 75 % 6 001 10 000 33 12 % 27 % 61 % 10 001 30 000 43 7 % 21 % 72 % 30 001 50 000 11 18 % 36 % 45 % 50 001 100 000 9 11 % 44 % 44 % yli 100 000 7 86 % 0 % 14 % Koko maa 154 12 % 23 % 65 % 24
3.1 Henkilöstön koulutustausta Taulukoissa 12 ja 13 esitetään, miten henkilöstö jakautui koulutustaustan perusteella eri kokoisissa rakennusvalvonnan yksiköissä vuonna 2017. Henkilöstöresurssien määrä ilmaistaan kunkin ammattikunnan henkilötyövuosien keskiarvona 10 000 asukasta kohden ja yksikköä kohden saman kokoluokan yksiköissä. Alle 3 000 asukkaan kuntien henkilöstön koulutustaso oli keskimäärin suurempia kokoluokkia matalampi. Koulutustaustaltaan monipuolisinta henkilöstö oli yli 30 000 asukkaan kaupungeissa, joissa pienemmistä kokoluokista poiketen työskentelee tyypillisesti myös lakimiehiä. Koko maan tasolla rakennusvalvonnan ammatillisesta henkilöstöstä oli LVI-teknisen alan työntekijöitä 10 prosenttia, rakenneteknisen alan 56 prosenttia, muun rakennusalan (esim. arkkitehdit) 31 prosenttia ja lakimiehiä 3 prosenttia. Ammatillisesta henkilöstöstä kolmasosa oli suorittanut ylemmän korkeakoulututkinnon. Rakennusvalvonnoissa työskentelee varsin kokenutta henkilöstöä, ja työntekijöiden keskimääräinen työkokemus alan tehtävissä on noin 15 vuotta. Taulukko 12. Rakennusvalvonnan henkilötyövuodet ammattikunnittain 10 000 asukasta kohden vuonna 2017. Asukasluku alle 3 000 16 0,0 0,1 0,3 4,1 0,2 0,3 0,0 4,9 3 000 5 999 20 0,0 0,0 0,7 1,9 0,1 0,2 0,0 2,9 6 000 9 999 20 0,0 0,1 0,1 1,2 0,1 0,4 0,0 2,0 10 000 29 999 37 0,0 0,0 0,1 0,8 0,1 0,2 0,0 1,3 30 000 100 000 20 0,0 0,1 0,1 0,6 0,1 0,2 0,0 1,1 yli 100 000 6 0,0 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,1 1,1 Vastausten lukumäärä LVI-tekninen (DI, ylempi AMK) LVI-tekninen (alempi AMK tai vastaava) Rakennetekninen (DI, ylempi AMK) HTV / 10 000 asukasta Rakennetekninen (alempi AMK tai vastaavaa) Muu rakennusala (ylempi korkeakoulututkinto, esim. arkkitehti) Muu rakennusala (alempi korkeakoulututkinto, esim. rakennusarkkitehti) Lakimies (ylempi oikeustieteellinen tutkinto) Ammatillinen henkilöstö yhteensä Koko maa 119 0,0 0,1 0,1 0,6 0,2 0,2 0,0 1,3 25
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 Taulukko 13. Rakennusvalvonnan henkilötyövuodet ammattikunnittain yksikköä kohden keskimäärin vuonna 2017. Asukasluku alle 3 000 16 0,0 0,0 0,1 0,9 0,0 0,1 0,0 1,1 3 000 5 999 20 0,0 0,0 0,3 0,8 0,1 0,1 0,0 1,3 6 000 9 999 20 0,0 0,1 0,1 1,0 0,1 0,3 0,0 1,6 10 000 29 999 37 0,0 0,1 0,2 1,5 0,2 0,4 0,0 2,4 30 000 100 000 20 0,1 0,6 0,7 2,9 0,4 1,2 0,1 6 yli 100 000 6 0,9 3,6 3,8 6,8 8,3 4,3 2,0 29,7 Vastausten lukumäärä LVI-tekninen (DI, ylempi AMK) LVI-tekninen (alempi AMK tai vastaava) Rakennetekninen (DI, ylempi AMK) HTV / yksikkö keskimäärin Rakennetekninen (alempi AMK tai vastaavaa) Muu rakennusala (ylempi korkeakoulututkinto, esim. arkkitehti) Muu rakennusala (alempi korkeakoulututkinto, esim. rakennusarkkitehti) Lakimies (ylempi oikeustieteellinen tutkinto) Ammatillinen henkilöstö yhteensä Koko maa 119 0,1 0,3 0,5 1,7 0,6 0,6 0,1 3,9 Taulukossa 14 esitetään teknisen henkilöstön henkilötyövuosien määrän jakauma vastanneissa 120 yksikössä. Tekniseen henkilöstöön laskettiin LVI-tekninen ala, rakennetekninen ala ja muu rakennusala (esim. arkkitehti, rakennusarkkitehti), eli taulukoiden 12 ja 12 mukainen ammatillinen henkilöstö lakimiehiä lukuun ottamatta. Taulukon tietojen sekä aikaisemman kyselyn tietojen (Parviainen & Hurmeranta 2014: 10) pohjalta voidaan päätellä, että noin kolmasosassa rakennusvalvonnan yksiköitä teknisen alan resurssit ovat enintään 1 HTV. 2 HTV:tä on noin 60 prosentissa ja yli 2 HTV:tä noin 40 prosentissa rakennusvalvonnan yksiköistä. Taulukko 14. Rakennusvalvontayksiköiden teknisen henkilökunnan määrä vuonna 2017. HTV (tekninen) Yksiköiden lukumäärä %-osuus Kumulatiivinen % 1,0 tai alle 48 40 % 40 % 1,1 2,0 21 18 % 58 % 2,1 5,0 32 27 % 84 % 5,1 tai yli 19 16 % 100 % Yhteensä 120 100 % 100 % 26
4 Työajan käyttö eri tehtäviin Rakennusvalvontaviranomaisen tehtävät voidaan jakaa luonteeltaan neljään eri kokonaisuuteen: Lupa- ja valvontatehtäviä eli erityistehtäviä ovat kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle maankäyttö- ja rakennuslaissa, pelastuslaissa, postilaissa, kunnossaja puhtaanpitolaissa, tietoyhteiskuntakaaressa ja muualla lainsäädännössä säädettyjen päätös- ja lupa-asioiden valmistelu, lupien ja päätösten valvonta sekä muu valvonta (rakennetun ympäristön valvonta). Yleistehtäviä ovat maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset yleiset ohjaus ja neuvontatehtävät, tiedotus, osallistuminen kaavojen valmisteluun (työryhmät yms.), lausunnot muille viranomaisille (esim. kaavoitus) ja yhteisöille, yhteistyötehtävät eri viranomaisten ja yhteisöjen kanssa sekä toiminnan kehittäminen. Muut tehtävät ovat rakennusvalvontaan liittyviä tai sitä sivuavia tehtäviä, jotka kuuluvat rakennusvalvonnasta vastaavalle yksikölle. Tällaisia tehtäviä ovat muun muassa toimiminen ympäristönsuojeluviranomaisena, kaavoitus, mittaustoimi, tekninen toimi/tekniset palvelut/tekninen hallinto (tai osia sen tehtävistä), MRL 13 a -luvussa tarkoitetut hulevesiin liittyvät tehtävät, poikkeamispäätökset, suunnittelutarveasiat, yksityistieasiat sekä maisematyöluvat. Muiden tehtävien yleisyyttä kuvataan luvuissa 2.5 ja 2.6. Yleishallintotehtäviä ovat rakennusvalvonnan yleishallintoon liittyvät tehtävät, kuten päätös- ja pöytäkirjahallinto-, talous-, henkilöstö-, arkistointi- yms. asiat. Taulukossa 15 ja kuvassa 11 kuvataan, miten rakennusvalvonnan työaika jakautui vastausajankohtana eri tehtäväkokonaisuuksiin. Erityistehtäviin kului kaikissa yksikkökokoluokissa eniten työajasta (43 63 prosenttia). Yleistehtäviin kului keskimäärin toiseksi eniten aikaa (16 25 prosenttia). Yleishallintotehtäviin ja muihin tehtäviin kului keskimäärin noin 13 prosenttia työajasta. Muihin tehtäviin kuluvan ajan osuus oli suurempi pienemmissä yksiköissä, ja vastaavasti erityistehtävien työajan osuus oli suurempi mitä suuremmasta yksiköstä oli kyse. Voidaankin arvioida, että suuremmissa yksiköissä työajan käyttö on erikoistuneempaa varsinaisiin rakennusvalvonnan tehtäviin. 27
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 Taulukko 15. Rakennusvalvontaviranomaisen työajan jakautuminen eri tehtäväkokonaisuuksiin vuonna 2017. Asukasluku Vastanneet yksiköt Yleistehtävät Muut tehtävät Erityistehtävät Yleishallintotehtävät alle 2 000 9 43 19 22 16 2 000 6 000 49 45 24 19 12 6 001 10 000 35 51 25 10 14 10 001 30 000 44 54 23 10 13 30 001 50 000 13 62 22 5 11 50 001 100 000 9 61 18 6 15 yli 100 000 8 63 16 3 18 Koko maa 162 51 23 13 13 13 % Yleishallintotehtävät 13 % Muut tehtävät (esim. poikkeamispäätökset, hulevesiasiat, suunnittelutarveasiat) 23 % Yleistehtävät (neuvonta, viranomaisyhteistyö, lausunnot) Rakennusvalvontaviranomaisen työajan jakautuminen vuonna 2017 (n=163) 52 % Erityistehtävät 51 % Lupa- ja muiden päätösasioiden valmistelu ja päätöksenteko 37 % Lupien ja päätösten valvonta Kuva 11. Rakennusvalvontaviranomaisen työajan jakautuminen vuonna 2017. 12 % Muu valvonta (rakennetun ympäristön jatkuva valvonta) 28
4.1 Rakennusvalvonnan erityistehtävät Vastaajia pyydettiin arvioimaan vastausajankohtana rakennusvalvontaviranomaisen erityistehtäviin käytetyn työajan jakautumista kolmeen kokonaisuuteen: 1. lupa- ja muiden päätösasioiden valmistelu ja päätöksenteko (maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset lupa- ja ilmoitusasiat, rasite- ja yhteisjärjestelyasiat, MRL 161 :n mukaiset johtojen sijoittamista koskevat asiat, telekaapeleiden sijoittaminen), 2. lupien ja päätösten valvonta (rakennustyönaikainen valvonta ml. matka-ajat) ja 3. muu valvonta (rakennetun ympäristön valvonta ml. luvaton rakentaminen, epäsiistit kiinteistöt, naapuririidat jne.). Vastaukset esitetään yksikkökokoluokittain taulukossa 16. Eniten aikaa, keskimäärin 51 prosenttia, kului lupa- ja muiden päätösasioiden valmisteluun ja päätöksentekoon. Lupien ja päätösten valvontaan kului keskimäärin 37 prosenttia, ja muuhun valvontaan keskimäärin 12 prosenttia työajasta. Erityistehtävien työajan jakautumisessa ei ollut suuria eroja eri yksikkökokoluokkien välillä. Taulukko 16. Työajan jakautuminen rakennusvalvontaviranomaisen erityistehtävissä vuonna 2017. Asukasluku Vastanneet yksiköt Lupa- ja muiden päätösasioiden valmistelu ja päätöksenteko Lupien ja päätösten valvonta Muu valvonta alle 2 000 9 52 % 33 % 14 % 2 000 6 000 49 50 % 37 % 13 % 6 001 10 000 35 50 % 37 % 13 % 10 001 30 000 44 49 % 38 % 13 % 30 001 50 000 13 58 % 32 % 11 % 50 001 100 000 9 55 % 38 % 8 % yli 100 000 8 49 % 42 % 9 % Koko maa 162 51 % 37 % 12 % 4.2 Rakennusvalvontaviranomaisen yleistehtävät Vastaajia pyydettiin niin ikään rakennusvalvonnan yleistehtävien osalta ilmoittamaan, miten käytetty työaika jakautuu eri tehtäväalueisiin. Vastaukset esitetään taulukossa 17. Keskimäärin eniten (68 prosenttia) ajasta vievä osa-alue oli maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset yleiset ohjaus- ja neuvontatehtävät. Myöskään yleistehtävien työajan jakautumisessa ei ollut suuria eroja eri yksikkökokoluokkien välillä. 29
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 Taulukko 17. Työajan jakautuminen rakennusvalvonnan yleistehtävissä vuonna 2017. Vastanneet yksiköt Maankäyttöja rakennuslain mukaiset yleiset ohjaus- ja neuvontatehtävät Osallistuminen kaavojen valmisteluun (työryhmät yms.) Lausunnot muille viranomaisille (esim. kaavoitus) Yhteistyötehtävät eri viranomaisten ja yhteisöjen kanssa Asukasluku alle 2 000 9 59 % 18 % 12 % 12 % 2 000 6 000 49 62 % 15 % 10 % 13 % 6 001 10 000 35 71 % 10 % 9 % 10 % 10 001 30 000 44 72 % 9 % 7 % 12 % 30 001 50 000 13 73 % 10 % 8 % 9 % 50 001 100 000 9 71 % 9 % 8 % 12 % yli 100 000 8 63 % 13 % 11 % 13 % Koko maa 162 68 % 11 % 9 % 12 % 30
5 Toimintamenot ja kate Rakennusvalvontayksiköiden taksaan liittyen vastaajilta kerättiin tieto taksan päivitysvuodesta sekä arvio toimintamenojen katteesta taksan mukaisilla maksuilla. Tiedot esitetään yksikkökokoluokittain taulukossa 18 ja kuvassa 12. Toimintamenojen kate taksan mukaisilla maksuilla oli koko maassa keskimäärin 69,2 prosenttia (mediaani 70 prosenttia). Katteen suuruus seuraa kuntakokoa siten, että vastanneissa alle 2 000 asukkaan yksiköissä se oli keskimäärin noin 42 prosenttia, ja yli 100 000 asukkaan kaupungeissa taas menot katettiin kokonaan maksuilla. Ero selittyy rakentamisen volyymilla: suurimmissa kaupungeissa rakennetaan eniten. Taulukko 18. Rakennusvalvontaviranomaisen taksa ja toimintamenojen kate taksan mukaisilla maksuilla. Asukasluku Taksan päivitysvuoden keskiarvo Toimintamenojen kate taksan mukaisilla maksuilla (kokoluokan keskiarvo), arvio, prosenttia alle 2 000 2012 42 % (n=8) 2 000 6 000 2016 59 % (n=46) 6 001 10 000 2015 67 % (n=35) 10 001 30 000 2015 70 % (n=44) 30 001 50 000 2015 87 % (n=13) 50 001 100 000 2015 95 % (n=9) yli 100 000 2016 114 % (n=6) Koko maa (kuntien keskiarvo) 2015 69 % (n=161) 31
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Miten suuri osa toimintamenoista katetaan taksan mukaisilla maksuilla? (arvio, %) (n=161) 42% 59% 67% 70% 87% 95% 114% Kunnan asukasluku Kuva 12. Rakennusvalvontaviranomaisen toimintamenojen katteen yksikkökokoluokittainen keskiarvo vuonna 2017. Tilastokeskuksen tiedoista rakennusvalvonnan toimintamenoista ja -tuloista (kuva 13) voidaan päätellä, mikä on ollut toimintamenojen kate taksan mukaisilla maksuilla koko maassa. 2010-luvulla kate on ollut koko maan tasolla noin 85 prosenttia. Vuonna 2016 kate oli 92 prosenttia. (Tilastokeskus 2017). Kuten edellä esitettiin, kuntien rakennusvalvonnan yksiköiden keskimääräinen kate oli kuitenkin vain 69 prosenttia. 32
Rakennusvalvonnan toimintamenot vuosina 2006-2016 (Lähde: Tilastokeskus 2015, 2017) euroa 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Toimintamenot yhteensä Nettokustannus Toimintatulot yhteensä Kuva 13. Rakennusvalvonnan toimintamenot vuosina 2006 2016. 33
Kuntien rakennusvalvonnan hallintokysely 2017 6 Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen päätökset ja muut suoritteet Rakennusvalvonnan yksiköiltä pyydettiin tiedot vuonna 2016 tehtyjen lupapäätösten, käsiteltyjen ilmoitusten ja muiden suoritteiden lukumäärästä. Tiedot on esitetty taulukossa 19. Vaihtoehtoa vastaavan työnjohtajan hyväksymisen peruuttamista koskevia päätöksiä ei otettu mukaan taulukkoon useista virheellisistä vastauksista johtuen. Erilaisia lupapäätöksiä tehtiin koko maassa laskennallisen arvion mukaan noin 62 000 vuonna 2016. Tilastokeskuksen mukaan rakennuslupapäätöksiä oli koko maassa yhteensä noin 35 787, joista arviolta noin 600 700 koski tilapäisiä rakennuksia. Muiden kuin rakennuslupien kokonaismäärän osalta on lukumäärätiedoista muodostettu laskennallinen arvio suhteuttamalla vastanneiden yksiköiden tiedot koko maan väkilukuun. Arviot ovat suuntaa antavia, ja ne todennäköisesti jonkin verran liioittelevat lukumäärätietoja. Suoritetietojen vertailua edellisiin vastaaviin tietoihin vuodelta 2007 ei nähty mielekkäänä, sillä vuonna 2007 rakentamisen volyymi oli suurempi kuin vuonna 2016, mikä vaikutti suoritteiden määrään. Taulukossa 20 on esitetty yleisimpien suoritteiden määrä yksikkökokoluokittain tuhatta asukasta kohden. Mitä pienemmästä kunnasta on kyse, sitä enemmän siellä tehdään lupapäätöksiä ja muita suoritteita asukaslukuun nähden. Ilmiötä selittää osittain se, että pienemmissä kunnissa lupapäätös koskee tyypillisesti yhtä rakennusta, kun taas suuremmissa kunnissa lupapäätös voi sisältää useita rakennuksia. 34