EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 3.8.2010 TYÖASIAKIRJA kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annetusta direktiivistä Osa 1 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Sylvie Guillaume DT\826940.doc PE826940v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
1. Johdanto Tämän työasiakirjan tavoitteena on tarkastella suurimpia muutoksia, joita on tehty ehdotukseen komission uudeksi versioksi neuvoston 1. joulukuuta 2005 antamasta direktiivistä 2005/85/EY, joka koskee pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavia vähimmäisvaatimuksia (jäljempänä "menettelydirektiivi"). Asiakirjan ei ole tarkoituskaan olla tyhjentävä, vaan pikemminkin siinä pyritään direktiivin uudelleen laatimisen yhteydessä muutettujen säännösten poliittiseen arviointiin erityisesti YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja Odysseus-verkoston toteuttamien tutkimusten pohjalta keskustelun käynnistämiseksi komissiossa ja tien avaamiseksi tarkistuksille, joita myöhemmin esitetään. Kaiken kaikkiaan esittelijä katsoo, että komission työ direktiivin uudelleen laatimiseksi on todella parantanut huomattavasti ei pelkästään menettelyihin pääsyä vaan laajemmin myös päätösten laatua ja siten turvapaikkamenettelyn tehokkuutta Euroopassa. Komission ehdotuksilla pyritään lisäksi lisäämään yhdenmukaistamisen astetta eri kansallisten järjestelmien välillä. Kyse on erittäin tärkeästä näkökohdasta uudessa oikeudellisessa kontekstissa, ottaen huomioon että Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä EY-sopimuksen 63 artiklan käsite "vähimmäisvaatimukset" korvattiin kunnianhimoisemmalla ilmauksella "yhteiset menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan yhdenmukaisen aseman myöntämisessä ja peruuttamisessa" 1. Tarkasteltavana olevaa ehdotusta on siis arvioitava tältä kannalta käyttäen hyväksi uutta oikeusperustaa, joka raivaa tietä yhteiselle turvapaikkajärjestelmälle. 2. Yleiskatsaus tärkeimpiin ehdotettuihin muutoksiin Uudelleenlaadinnassa pyritään parantamaan samalla sekä järjestelmän laatua että tehokkuutta luomalla yhdistetty turvapaikkamenettely kahdelle kansainvälisen suojelun muodolle, joista säädetään "aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä", takaamalla helpompi pääsy menettelyjen piiriin ottamalla käyttöön tietyt takeet. Uudelleenlaadinnassa sisällytetään erikseen mainiten aluevedet direktiivin soveltamisalaan ja määritetään rajavartijoiden, poliisin ja säilöönottoyksiköiden henkilöstön velvollisuudet, ottamalla käyttöön uudet menettelylliset takeet, jotka perustuvat oikeudellisiin periaatteisiin, jotka sisältyvät Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (pakollisen puhuttelun yleistyminen, puolustautumisoikeus, aseyhtäläisyys, oikeusturva 2, ilmaista oikeusapua kaikissa menettelyn vaiheissa koskevan oikeuden vahvistaminen sekä hakemusten käsittelyn määräajan käyttöönotto ensimmäisessä vaiheessa), tarkistamalla tärkeimmät menettelyjä koskevat käsitteet, kuten tutkimatta jättämisen perusteet, nopeutetut menettelyt, ilmeisen perusteettoman hakemuksen 1 SEUT:n 78 artiklan 2 kohdan d alakohta. 2 Ks. Odysseus-verkoston tutkimus, huomautukset sivuilla 41 44. PE826940v01-00 2/5 DT\826940.doc
käsite sekä turvallisen alkuperämaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteet, takaamalla mahdollisuus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, joihin liittyy automaattinen lykkäävä vaikutus, tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta, sekä säätämällä erityiset säännökset, jotka koskevat kaikkein heikoimmassa asemassa olevia ryhmiä. 3. Säädöksen tärkeimmät osat Vastuuviranomaiset (4 artikla) Komissio täsmentää uudelleen laaditussa direktiivissä yksityiskohtaisesti, minkälainen koulutus määrittävillä viranomaisilla on oltava, ja poistaa suurimman osan tapauksista, joissa nämä viranomaiset voidaan korvata muilla "toimivaltaisilla" viranomaisilla, säilyttäen vain yhden poikkeuksen, hakemusten käsittelyn Dublin-asetuksen mukaisesti. Näyttää kuitenkin siltä, että tekstissä käytetään useaan otteeseen ilmausta "toimivaltaiset viranomaiset", mikä aiheuttaa tietynlaista sekaannusta. 1 Esittelijä katsoo, että pitäisi varmistaa paremmin näiden kahden käsitteen käytön johdonmukaisuus. Pitäisi siis tarkastella, voidaanko koko tekstissä korvata "toimivaltaisen" viranomaisen käsite "määrittävän" viranomaisen käsitteellä, jotta taattaisiin, että kaikki turvapaikkamenettelyn toimenpiteet suorittaa yksi ja sama viranomainen. Itse asiassa voidaan kyseenalaistaa 4 artiklassa mainittujen "määrittävien" viranomaisten ja "toimivaltaisten" viranomaisten (vastuussa erityisesti Dublin-tapausten käsittelystä) välisen eron perusteet. Koska Dublin-asetuksen nojalla tehdyt päätökset eivät ole pelkästään teknisiä, vaan edellyttävät, että viranomaiset noudattavat kansainvälisiä velvoitteita, jotka johtuvat Geneven yleissopimuksesta ja palauttamiskiellon periaatteesta maahan, johon hakija pitäisi palauttaa, olisi loogisempaa, että nämä päätökset tekisi määrittävä viranomainen. 2 Jos kuitenkin halutaan säilyttää ero näiden kahden viranomaisen välillä, olisi syytä ottaa käyttöön toimivaltaisen viranomaisen käsitteen määritelmä ja luetella tilanteet, joissa se voisi tehdä päätöksen. Lisäksi 4 artiklassa olisi täsmennettävä, että toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava sama koulutus kuin määrittävillä viranomaisilla, tai eriteltävä, mitä erityistietoja niillä pitää olla, jotta ne voivat hoitaa tehtäviään asianmukaisesti. Henkilökohtainen puhuttelu (13, 30 ja 35 artikla) Esittelijä on tyytyväinen, että uudelleen laaditussa asetuksessa poistetaan suurin osa poikkeuksista, joiden vuoksi henkilökohtaista puhuttelua ei pidetä. Vaikka tämä voi aiheuttaa ylimääräistä vaivaa jäsenvaltioiden hallinnoille, on todettava, että tämä menettelyä koskeva takuu, joka perustuu oikeuteen tulla kuulluksi, on yksi EU:n oikeuden yleisperiaatteista, joka on vahvistettu perusoikeuskirjan 41 artiklassa. Esittelijä on tyytyväinen myös siihen, että "hakemuksen sisältöä koskevien puhuttelujen on aina oltava määrittävän viranomaisen henkilöstön suorittamia" (13 artiklan 1 kohta), ja pitää 1 Ks. Odysseus-verkoston tutkimus, s. 251, huomautukset sivulla 87. 2 Ks. Odysseus-verkoston tutkimus s. 250 ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun huomiot "menettelydirektiivistä". DT\826940.doc 3/5 PE826940v01-00
myönteisenä, että jäsenvaltioiden on pidettävä puhuttelu tapauksissa, jotka koskevat hakemuksia, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset (30 artikla). Koska kuitenkin hakemuksen tutkittavaksi ottamista koskevalla puhuttelulla (30 artikla), jonka tuloksena olisi päätös tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten puuttumisesta, voitaisiin rikkoa palauttamiskiellon periaatetta, esittelijä pohtii, eikö pitäisi täsmentää, että puhuttelunkin pitää määrittävä viranomainen, jotta hakijalle annettaisiin parhaat takeet. Lisäksi esittelijä pahoittelee, että jäsenvaltioilla ei ole tätä velvollisuutta myöhempien hakemusten osalta (35 artikla). On nimittäin vaikeaa ymmärtää, kuinka uudet seikat voidaan ottaa huomioon ilman, että järjestetään uusi puhuttelu. Myöhempien hakemusten tapauksessa puhuttelu pitäisi voida jättää pitämättä vain, jos hakemus katsotaan sellaiseksi, että se voidaan ottaa tutkittavaksi, pelkästään hakijan toimittamien tietojen perusteella tai jos hakijaa ei voida puhutella. Henkilökohtaista puhuttelua koskevat vaatimukset (14 artikla) Kyseisen artiklan 3 kohdan c alakohdassa komissio on muuttanut tekstiä siten, että taataan, että puhuttelussa käytetään pätevää tulkkia ja että se suoritetaan kielellä, jota hakija ymmärtää ja jolla hän kykenee ilmaisemaan itseään selvästi. Tämä on olennaisen tärkeä tarkistus, joka esittelijän mielestä on säilytettävä ja myös lisättävä se 11 artiklaan, joka koskee kansainvälistä suojelua hakeville myönnettäviä takeita ja jossa säädetään, että hakijoille on ilmoitettava kielellä, jota heidän voidaan kohtuullisesti olettaa ymmärtävän, noudatettavasta menettelystä sekä heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan (11 artiklan 1 kohdan a alakohta) ja että heille on ilmoitettava määrittävän viranomaisen päätöksen seurauksesta (11 artiklan 1 kohdan e alakohta). 14 artiklan 3 kohdan d alakohdassa täsmennetään lisäksi, että henkilö, joka suorittaa hakemuksen sisältöä koskevan puhuttelun, ei ole pukeutunut univormuun. Voidaan kysyä, eikö samaa edellytystä pitäisi soveltaa tutkittavaksi ottamista koskevaan puhutteluun. Oikeus oikeusapuun ja oikeudelliseen edustajaan (18 artikla) Uudelleen laaditun ehdotuksen 18 artiklan 2 kohdassa säädetään, että hakijalle on annettava pyydettäessä maksutonta oikeusapua myös ensimmäisen oikeusasteen menettelyissä. Tältä osin esittelijä haluaa korostaa kahta seikkaa: Vaikka ilmainen oikeusapu kaikissa menettelyn vaiheissa vaikuttaa 2 kohdan mukaan yleisperiaatteelta, sitä kuitenkin rajoitetaan monella eri tavalla seuraavissa kohdissa, joten jäsenvaltioille jää runsaasti harkintavaltaa avun antamisen suhteen. Lisäksi apu voi rajoittua tiedottamiseen menettelystä hakijalle ja kielteisen päätöksen perusteina olevien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen selittämiseen. Lopuksi todettakoon, että ehdotuksessa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot voivat antaa valtiosta riippumattomien järjestöjen antaa ilmaista oikeusapua menettelyn kaikissa vaiheissa. Toisaalta on selvää, että menettelyn ensimmäinen vaihe on tärkein, koska silloin esitetään hakemuksen perusteet ja esiin saattaa tulla tutkimatta jättämisen syitä, jotka voivat olla hyvinkin mutkikkaita ja joiden seuraukset voivat olla asianomaiselle PE826940v01-00 4/5 DT\826940.doc
kohtalokkaat. Tästä syystä on hakijan etujen mukaista, että hän saa oikeusapua tässä menettelyn hyvin tärkeässä vaiheessa. Esittelijä katsoo, että ilmaista oikeusapua koskevan oikeuden laajentaminen ensimmäisessä käsittelyssä, kuten komissio ehdottaa, on täysin perusteltua, jos näin parannetaan ensimmäisten päätösten laatua ja siis järjestelmän tehokkuutta, minkä pitäisi vaikutusten arvioinnin mukaan mahdollistaa kustannusten väheneminen. Tähän liittyen on syytä miettiä, pitäisikö poistaa 18 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyt ilmaisen oikeusavun rajoitukset ensimmäisessä oikeusasteessa, ottaen huomioon että nimenomaan oikeudellisen neuvonantajan apu puhutteluun valmistautuessa ja sen kuluessa voisi parhaiten taata hakijan tehokkaan suojelun menettelyn tässä vaiheessa. Hakijat, joilla on erityistarpeita (20 artikla) Esittelijä on tyytyväinen hakijoita, joilla on erityistarpeita, koskeviin erityisiin säännöksiin. Näin näille hakijoille myönnetään erillisoikeudet, jotka vastaavat heidän haavoittuvaista asemaansa. On kuitenkin syytä pohtia, tarjoaako uusi 20 artikla nykyisessä muodossaan riittävän suojelun tämän ryhmän hakijoille vai pitäisikö päinvastoin määritellä täsmällisemmin näihin kohderyhmiin kuuluvat ja eritellä kunkin ryhmän osalta takeet, jotka niiden olisi saatava, sekä säätää säännökset, joilla pyritään luomaan järjestelmällinen seulonta sellaisten henkilöiden, joilla on erityistarpeita, tunnistamiseksi heti kun hakemus on jätetty. DT\826940.doc 5/5 PE826940v01-00