Transkriptio

1 Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta ITÄ-SUOMEN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS RONI & NASRI OY:N PÄIVÄHOIDON PALVELUSETELIN HINTAA JA PÄIVÄHOIDOSSA OLEVIEN LASTEN POISSAOLOPÄIVIEN KORVAAMISTA KOSKEVASSA VALITUSASIASSA 177/51.510/2014 VARKOULA 80 Sivistysjohtaja: Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta hylkäsi , 51, Roni & Nasri oy:n oikaisuvaatimuksen, joka liittyi lautakunnan tekemiin päätöksiin päivähoidon palvelusetelin sääntökirjasta ja palvelusetelin arvon määräytymisestä. Roni & Nasri oy on tehnyt oikaisuvaatimuksen hylkäämiseen liittyen päivätyn valituksen (liite) Itä-Suomen hallinto-oikeus kehottaa (nro 10621/14/2299) päivätyllä kirjeellä Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakuntaa 1. Antamaan perusteltu lausuntonsa kaikkiin valituksessa esitettyihin väitteisiin. Lausunnossa tulee erityisesti ottaa kantaa valituksessa esitettyihin syrjintää ja yhdenvertaista kohtelua koskeviin väitteisiin. 2. Liittämään asiakirjoihin alkuperäisinä tai jäljennöksinä kaikki asiassa kertyneet asiakirjat. 3. Laatimaan luettelon lausunnon liitteenä olevista asiakirjoista, jotta asianosainen saa myöhemmin vastinepyynnön yhteydessä tietoonsa hallinto-oikeudessa olevan oikeudenkäyntiaineiston. Hallinto-oikeus määräsi lähettämään liitteet ja pyydetyt asiakirjat mennessä, mutta sivistyspalvelukeskuksen pyynnöstä määräaikaa jatkettiin saakka (liite). Kunnallisvalituksessa valittaja hakee muutosta oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen, 51, kokonaisuudessaan ja vaatii, että päätös kumotaan ja että oikaisuvaatimus hyväksytään siinä esitettyjen vaatimusten mukaisesti. Oikaisuvaatimuksessaan valittaja on vaatinut, että Lieksan kaupungin Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan päätös , 43 kumotaan kokonaisuudessaan ja palvelusetelin sääntökirjan kohtaa 16 muutetaan siten, että palveluntuottajan tarjoama hoito korvataan hoitopaikkavarausten mukaisesti eli lasten poissaolopäivät mukaan lukien. Lisäksi valittaja on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että lautakunnan päätöstä , 42, muutetaan siten, että

2 kaupunki kompensoi palveluntuottajalle kuukausittain lasten poissaolopäivistä aiheutuneet kustannukset ensisijaisesti osapuolten välisen sopimuksen mukaiseen hintaan 58,25 /pvä/kokopäivähoidossa oleva lapsi tai toissijaisesti lautakunnan palvelusetelille määrittelemän kattohinnan perusteella laskettuun päiväkohtaiseen hintaan 53,57 / kokopäivähoidossa oleva lapsi. Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan vastine oikaisuvaatimuksessa ja kunnallisvalituksessa esitettyihin väitteisiin siten, että esitetty väite on sitaateissa vastineen edellä: 1. "Valittaja katsoo, että lautakunnan päätös on syrjivä ja sellaisena lainvastainen. Lautakunnan päätöksen tosiasialliset vaikutukset syrjivät palveluntuottajan ryhmäperhepäiväkodin pääasiassa maahanmuuttajataustaisia asiakkaita, kun palveluntuottaja on pakotettu laskuttamaan poissaolopäivien hinnan suoraan asiakkailta". Lieksan kaupungin Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta teki ensimmäisen päätöksen päivähoidon palvelusetelin käyttöönotosta , 118. Samalla päätöksellä hyväksyttiin myös Roni & Nasri oy yksityiseksi palveluntuottajaksi kaupungin päivähoitojärjestelmään. Ko. päätös tehtiin määräaikaisena siksi, että haluttiin saada kokemuksia uudesta tavasta tuottaa päivähoitopalveluita ennen järjestelmän vakiinnuttamista. Päätökseen sisältyy ajatus siitä, että Roni & Nasri oy:n lisäksi myös muita yksityisiä tahoja hakeutuu päivähoitopalveluiden tuottajaksi. Tällä tavoin lautakunnan tekemä päätös siitä, että poissaolopäiviä ei korvata, ei kohdistu Roni & Nasri oy:öön ja sen asiakkaisiin, vaan se koskee kaikkia Lieksan kaupungin päivähoitoikäisiä lapsia ja heidän vanhempiaan ja muita mahdollisia palveluntuottajia. Lautakunnan tekemät, palvelusetelin käyttöönottoon liittyvät päätökset eivät ole sopimuksia Roni & Nasri oy:n kanssa, vaan ne ovat päivähoidon järjestämiseen liittyviä yleisiä linjauksia. Palvelusetelimalliin kuuluu, että kaupungin palveluksessa olevat päivähoidon aluejohtajat arvioivat päivähoidon tarpeen ja myös kertovat asiakkaille eri vaihtoehdoista päivähoidon järjestämisessä. Kaupunki ei ole markkinoinut Roni & Nasri oy:n järjestämää päivähoitoa pelkästään maahanmuuttajataustaisten lasten vanhemmille, vaan kaikkien päivähoitoikäisten lasten vanhemmille. Roni & Nasrin oy:n ylläpitämässä päivähoitoyksikössä on ollut koko ajan sekä maahanmuuttajataustaisia että kantaväestöön kuuluvia lapsia, mutta pääosin kuitenkin maahanmuuttajataustaisia.tämä tilanne johtuu kaupungin näkemyksen mukaan osittain siitä, että Roni & Nasri oy markkinoi omaa palveluaan erityisesti maahanmuuttajaväestölle. Tälläkään perusteella lautakunnan tekemät päätökset eivät

3 kohdistu maahanmuuttajaväestöön, vaan niiden kohderyhmänä ovat kaikki päivähoitoikäiset lapset ja heidän vanhempansa. Palvelusetelimallissa palveluntuottaja tekee sopimuksen asiakkaan kanssa. Tähän sopimukseen voi sisältyä myös palvelumaksuihin liittyviä osioita. Kaupunki ei ole näissä sopimuksissa sopijaosapuoli. 2. "Roni ja Nasri oy:n yrittäjät ovat loppuvuodesta 2012 ottaneet yhteyttä Lieksan kaupunkiin yksityisen ryhmäperhepäiväkodin perustamiseen liittyen. Yrittäjät ovat neuvotelleet ryhmäperhepäiväkodin perustamisasiassa kaupunginjohtajan, sivistysjohtajan sekä perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen vastuuhenkilön kanssa. Palveluntuottajan ja kaupungin välillä on solmittu allekirjoitettu määräaikainen sopimus ryhmäperhepäiväkotipalveluiden ostamisesta. Palveluntuottajalle on kaupungin taholta luvattu, että kaupunki ostaa palveluntuottajalta päivähoitopalvelua tiettyyn hintaan ja että palvelun hinta maksetaan hoitopaikkavarausten mukaan". Tämä osapuolten yhteinen käsitys on kirjattu myös allekirjoitettuun määräaikaiseen sopimukseen. Huolimatta kirjallisen sopimuksen määräaikaisuudesta, on sopimuksessa olevaa mainintaa palvelun hinnasta ja sen määräytymisen perusteista pidettävä osoituksena ensinnäkin siitä, mitä kaupungin taholta on palveluntuottajalle luvattu ja toisaalta siitä, millä ehdoilla palveluntuottaja on sopimussuhteeseen ja palveluntuottamiseen ryhtynyt. Olosuhteiden valossa on selvää, että palveluntuottaja ei olisi ryhtynyt yrityksen perustamiseen, mikäli sopimusneuvotteluissa ja osapuolten välille solmitussa sopimuksessa olisi ollut kyse ainoastaan kirjallisessa sopimuksessa mainitusta vajaan kahden viikon määräaikaisesta voimassaolosta. Palveluntuottaja on kaupungin kanssa käymiensä sopimusneuvottelujen perusteella ryhtynyt perustamaan päiväkotia ja hakenut sitä varten rahoitusta. Lieksan kaupunginhallitus on Finnvera oy:lle antamassaan lausunnossa (liite) kuvannut yksityisten päivähoitoyrittäjien toimintamahdollisuuksia Lieksassa tarkoituksenaan saada Finnvera rahoittamaan tuolloin perustamisvaiheessa olleen palveluntuottajan toimintaa. Mainitulla lausunnollaan kaupunki on ilmaissut, että palveluntuottajan tarjoamalle palvelulle on kysyntää ja että kaupunki on omilla toimillaan sitoutunut tukemaan palveluntuottajan mahdollisuutta kannattavaan liiketoimintaan. Kaupunginhallituksen lausunto on ollut ratkaisevassa asemassa siinä, että rahoitus yrityksen perustamiselle on järjestynyt ja palveluntuottaja on voinut aloittaa toimintansa. Lieksassa yksityisen päivähoidon tuleminen kunnallisen palveluntuotannon rinnalle johtuu ennenkaikkea siitä, että päivähoidon tarve on parin viime vuoden aikana kasvanut.

4 Kaupunginhallituksen Finnvera oy:lle antamassa lausunnossa todetaan, että kaupungin sivistystoimi on valmistelemassa palvelusetelin käyttöönottoa päivähoidossa. Sama asia on todettu perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen vastuuhenkilö Juha Ryynäsen kirjoittamassa lausunnossa (liite). Lieksan kaupunki on alusta alkaen valmistellut yksityisen päivähoidon mukaantuloa palveluseteliperiaatteen pohjalta. Tämä on ollut myös Roni & Nasri oy:n tiedossa sekä em. lausuntojen kautta että lukuisten keskustelujen kautta. Tätä asiaa korostettiin myös siinä tilanteessa, kun määräaikainen sopimus ryhmäperhepäivähoitopalveluiden ostamisesta ajalle allekirjoitettiin. Roni & Nasri oy:n edustajille korostettiin, että varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta tekee päätöksen palvelusetelin käyttöönottamisesta ja että kokous- ja valmisteluaikataulun takia palvelusetelimallista saadaan päätös aikaisintaan Määräaikaisen sopimukseen on kirjattu, että sopimus raukeaa sen päättymispäivän jälkeen. Tällä haluttiin korostaa sitä, että määräaikainen sopimus ja palvelusetelimalli ovat täysin eri asioita. Sopimus tehtiin Roni & Nasri oy:n kanssa, mutta palvelusetelimalli koskee kaikkia palveluntuottajiksi hyväksyttyjä yksityisiä yrityksiä ja yrittäjiä. Valituksessa esitetään väite, että Lieksan kaupunki olisi joko alustavien neuvottelujen aikana tai määräaikaisen sopimuksen tekemisen aikaan luvannut Roni & Nasri oy:lle jonkin tietynsuuruisen korvauksen päivähoitopalveluiden tuottamisesta. Tämä väite ei pidä paikkaansa. Perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen vastuuhenkilö Juha Ryynänen on ollut mukana yksityistä päivähoitoa koskevissa järjestelyissä koko prosessin ajan. Ryynäsen kirjoittamassa lausunnossa (liite) todetaan, että keväällä 2013 Roni & Nasri oy esitteli sivistyspalvelukeskukselle erilaisia laskelmia yksityisen päivähoidon hinnasta. Jo tässä vaiheessa yritykselle on ilmoitettu, että yksityisen päivähoidon tulee olla halvempaa kuin vastaavan palvelun kaupungin omana toimintana. Mitään sopimusta korvaustasosta ei kuitenkaan tehty. Ryynäsen lausunnossa kuvataan myös sitä, kuinka Roni & Nasri oy hankki keväällä 2013 kiinteistön ryhmäperhepäivähoitotoimintaa varten, vaikka palvelusetelimallia ei vielä kaupungin taholta ehditty valmistella eikä muutakaan sopimusta palvelun ostamisesta ollut tehty. Lausunnossa kuvatusti tilanne oli sama elokuun 2013 alussa, jolloin Roni & Nasri oy ilmoitti palkanneensa toimintaa varten henkilökunnankin. Lienee niin, että yrityksessä ei ymmärretty sitä, että ennen toiminnan aloittamista tulee olla olemassa päätökset siitä, millä reunaehdoilla toiminta järjestetään. Lieksan kaupunki on toiminut kaupunginhallituksen lausunnon mukaisesti päivähoitojärjestelyissä. Kaupunki ei ole lisännyt omaa palveluntuotantoaan siten, että yksityiseen päivähoitoon ei olisi riittänyt asiakkaita. Liitteenä olevasta Iljankadun ryhmäperhepäiväkodin käyttöasteraportista voidaan todeta, että

5 ryhmäperhepäiväkotiin on ohjautunut lapsia aivan samalla tavalla kuin kunnallisenkin päivähoidon yksiköihin. Päivähoitoyksiköiden käyttöasteet ovat haasteena kaikissa päivähoidon järjestämismalleissa prosenttista käyttöastetta on vaikea saavuttaa jo senkin takia, että hoitotarpeen määrittelyn kautta osa päivähoitoa tarvitsevista lapsista käyttää palveluita esim. puolipäiväisesti. Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan ensimmäisen päivähoidon palvelusetelimallia koskevan päätöksen ( ) esittelytekstissä on todettu, että Sitran selvityksen 17/2009 mukaan palvelusetelin arvon asettaminen on yksi järjestelmään siirtymisen haastavimmista tehtävistä. Arvon tulee olla järkevä ja houkutteleva kunnan talouden, asiakkaan maksukyvyn ja -halun sekä palveluntuottajan kilpailukyvyn säilymisen näkökulmasta. Sitran selvityksen mukaan setelin arvon laskemisessa on perusteltua käyttää pohjana kunnan oman palveluntuotannon kustannuksia. Selvityksessä todetaan edelleen, että palvelusetelin arvoa määriteltäessä on hyvä muistaa, että palvelusetelipäiväkodit eivät automaattisesti ole jatkuvasti täynnä, kuten eivät aina kunnallisetkaan päiväkodit. Vajaakäyttö on siten yrittäjän tiedossa oleva liiketoiminnallinen riski. Kuten aiemmin on todettu, päivähoidon palvelusetelimalli koskee kaikkia palveluntuottajaksi hyväksyttyjä yrityksiä. Kun kaupunki määrittelee palvelusetelin arvoa ja muita maksuperusteita, se ei voi ottaa huomioon eri yritysten erilaisia kustannusrakenteita. Hyvinkin suuria eroja voi syntyä yrittäjien välille esim. kiinteistökustannuksissa ja henkilöstökustannuksista. Juuri tästä syystä palvelusetelin arvon ja muiden perusteiden määräytyminen kunnan omien palvelutuotantokustannusten kautta on ainoa mahdollinen vaihtoehto. Tässä tapauksessa ei voida ajatella niin, että Lieksan kaupunki määrittelisi palvelusetelin arvon ja muut palvelusetelin sääntökirjaan sisältyvät yksityiskohdat Roni & Nasri oy:n tuottaman palvelun kustannusrakenteen kautta. 3. "Kunnalliset päivähoidontuottajat saavat lasten poissaoloista huolimatta korvauksen poissaolopäiviltä päivähoitomaksujen muodossa. Lautakunnan päätösten myötä valittaja ei saa mistään korvausta lasten poissaolopäivien osalta, mikä asettaa sen kunnallista päivähoitoa huonompaan asemaan. Tämä on taas vastoin kaupungin Finnveralle antamassa lausunnossa esittämää. Huomioon ottaen se, mitä kaupunki on edellä todetuin tavoin sopimusneuvotteluiden ja sopimussuhteen aikana palveluntuottajalle luvannut, ovat lautakunnan ja tekemät päätökset vastoin valittajalle luvattua. Lautakunta ei ole millään tavalla perustellut päätöstään olla korvaamatta palveluntuottajalle lasten poissaoloista aiheutuvia kustannuksia". Kaupunki ei saa päivähoitomaksua kaikista päivähoidossa olevista

6 lapsista. Vanhempien tulojen mukaan määräytyvässä päivähoitomaksuluokituksessa on myös ns. nollamaksuluokka, johon kuuluvat yleensä esim. opiskelijoiden ja työttömien vanhempien lapset. Kaupunki ei prosessin missään vaiheessa ole luvannut palveluntuottajalle mitään tiettyä maksutasoa tai korvausten muita perusteita palvelusetelimallia ajatellen. Palvelusetelin ehdoista päätettiin lautakunnassa ensimmäisen kerran Kaupunki ei ole erikseen perustellut päätöstään olla korvaamatta palveluntuottajalle lasten poissaoloista aiheutuvia kustannuksia, koska kaupunki on määritellyt palvelusetelin arvon ja muut maksuperusteet kaupungin omana palveluna tuotetun vastaavan palvelun kustannusten kautta. 4. "Lautakunnan päätösten tosiasiallinen seuraus on se, että palveluntuottajan toiminta on tappiollista, koska palveluntuottaja ei saa lasten poissaolopäiviltä minkäänlaista korvausta niistä kustannuksista, joita se joka tapauksessa joutuu maksamaan. Huomioon ottaen päivähoidon tarve kaupungissa sekä se, että kaupunki on Finnveralle antamassaan lausunnossa nimenomaisesti ilmoittanut, että ei omalla toiminnallaan tule ajamaan palveluntuottajaa pois markkinoilta, on lautakunnan päätöksiä pidettävä virheellisinä ja epätarkoituksenmukaisina, minkä lisäksi päätösten tosiasialliset vaikutukset ovat palveluntuottajan asiakkaiden kannalta syrjiviä". Lautakunta ei palvelusetelimallista päättäessään voi ennakoida eri palveluntuottajien erilaisia kustannusrakenteita, vaan päätökset on tehtävä kunnan oman palveluntuotannon kustannusrakenteen pohjalta. Kunnan oman palveluntuotannon kustannuksiin lasketaan mukaan myös moniportaisen hallinnon kustannukset, joita ei välttämättä synny yksityisen palveluntuotannon puolella. Palvelusetelipäätökset eivät ole vastoin kaupunginhallituksen Finnveralle antamaa lausuntoa, koska kunta on pystynyt ohjaamaan ja osoittamaan yksityiseen palveluntuotantoon asiakkaita samalla tavalla kuin kunnan omaan palveluntuotantoon. Päätökset eivät ole syrjiviä, koska ne koskevat palvelusetelikäytäntöä yleisellä tasolla. On myös huomattava, että jos asiakas ei pysty suoriutumaan yksityisen palveluntuottajan kanssa tehtävään sopimukseen kuuluvista maksuista, hän voi ohjautua kunnallisen palveluntuotannon puolelle, jolloin hänelle järjestetään vastaava palvelu sitä kautta. 5. "Palveluntuottajan päiväkodissa hoidettavat lapset ovat pääasiassa maahanmuuttajataustaisia. Lautakunnan päätösten johdosta palveluntuottaja on - toimintamahdollisuuksiaan ylläpitääkseen - pakotettu laskuttamaan hoidettavanaan olevilta lasten vanhemmilta poissaolopäivien hinnan. Kun otetaan

7 huomioon se, että kaupunki tekee päätökset palvelusetelin myöntämisestä ja maahanmuuttotaustaisille lapsille myönnetään palvelusetelit juuri palveluntuottajan päiväkotiin, on lautakunnan nyt puheena olevia päätöksiä pidettävä lainvastaisina sikäli, että niiden tosiasialliset vaikutukset ovat syrjiviä ja yhdenvertaisuutta loukkaavia". Lieksan kaupungissa on päivähoidon piirissä 39 maahanmuuttajataustaista lasta, joten vain n. 1/3 maahanmuuttajalapsista on palveluntuottajan ryhmäperhepäiväkodissa. Niin kantaväestöön kuuluville kuin maahanmuuttajataustaisille lapsille ja heidän vanhemmilleen tarjotaan mahdollisuus valita eri päivähoidon muodoista ja järjestämispaikoista mm. hoidon tarve ja asuinpaikka huomioiden. Kaupunki ei siis ohjaa nimenomaan maahanmuuttajataustaisia lapsia palveluntuottajan ryhmäperhepäiväpäiväkotiin. Päivähoitomaksuista vapautetaan yleensä esim. opiskelevat ja työttömät vanhemmat sekä kantaväestöstä että maahanmuuttajista. Tilanne on siten päivähoitomaksujen kertymisen osalta sama palveluntuottajalla ja kaupungilla. Em. perusteilla lautakunnan tekemät päätökset eivät millään muotoa ole syrjiviä ja yhdenvertaisuutta loukkaavia. Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta on käyttänyt sille Lieksan kaupungin hallintosäännön 14 :n 1. kohdan mukaista toimivaltaansa päättäessään perusteet päivähoidon palvelusetelin käyttöönottoa varten. Lautakunnan päätökset ovat myös lain sosiaali- ja terveyden huollon palvelusetelistä (569/2009) mukaisia. Liitteet: -Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan päätös , 118 liitteineen. Liite 1. -Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan päätös , 42 liitteineen. Liite 2. -Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunnan päätös , 51 liitteineen. Liite 3. -Itä-Suomen hallinto-oikeuden sähköposti asian käsittelyn määräajan jatkosta. Liite 4. -Perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen vastuuhenkilö Juha Ryynäsen kirjoittama lausunto. Liite 5. -Roni & Nasri oy:n tekemään valitukseen liittyvä aineisto. Liite 6. -Lieksan kaupungin hallintosääntö , 14 Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta, 14 3 Ratkaisuvalta. Liite 7. - Raportti ryhmäperhepäiväkoti Roni&Nasri oy:n käyttöasteesta

8 aj Liite 8. Vs. sivistysjohtaja: Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta päättää 1. hyväksyä vastineen Roni & Nasri oy:n valitukseen esittelyosan mukaisena ja 2. todeta, että lautakunnan päätöksenteko päivähoidon palveluseteliä koskevissa asioissa ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutenkaan lainvastainen. Lisäksi lautakunta on päätöksissään toiminut sille myönnetyn päätösvallan puitteissa. Päätös: Jakelu: Hyväksyttiin. Itä-Suomen hallinto-oikeus Lisätietoja: Sivistysjohtaja Arto Sihvonen, p , sähköposti Vs.sivistysjohtaja Juha Ryynänen, p , sähköposti VARKOULA 24 Sivistysjohtaja: Itä-Suomen hallinto-oikeus on antanut asiassa päätöksensä: ( , dnro 10621/14/2299). "Hallinto-oikeus jättää tutkimatta päätösten muuttamista koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta myös siltä osin kuin asiassa on vedottu päätöksen epätarkoituksenmukaisuuteen ja sopimuserimielisyyksiin. Muilta osin hallinto-oikeus hylkää valituksen". Hallinto-oikeuden päätös on liitteenä (ei liitetä pöytäkirjaan). Sivistysjohtaja: Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta päättää - merkitä asian tietoonsa saatetuksi. Päätös: Lisätietoja: Merkittiin tiedoksi. Sivistysjohtaja Arto Sihvonen, p , sähköposti arto.sihvonen@lieksa.fi Perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen vastuuhenkilö Juha Ryynänen, p , sähköposti juha.ryynanen@lieksa.fi

9