ff11f /413/2014

Transkriptio

1 LAUSUNTO (7) ff11f /413/2014 Oikeusministeriö Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö nro 32/49/2011 Asia: LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE ILO:N YLEISSOPIMUKSEN NRO 169 HYVÄKSYMISESTÄ Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle kansainvälisen työjärjestön (ILO) itsenäisten kansakuntien maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen nro 169 voimaansaattarnisesta. Maa- ja metsätalousministeriö il moittaa lausuntonaan seuraavaa. Maa- ja metsätalousministeriö on antanut oikeusministeriölle lausunnon ILO:n yleissopimuksen nro 169 ratifiointiedellytyksistäja kiinnittänyt lausunnossaan huomiota ratifi ointiin liittyviin ongelmakohtiin ja selvitettäviin kysymyksiin, jotka koskevat muun muassa saamelaismääritelmää, saamelaisalueen maantieteellistä ulottuvuutta sekä ILO:n yleissopimuk sen maata koskevien artiklojen tulkintaongelmia. Lausunnossaan ministeriö katsoi, että koska nämä avoinna olevat kysymykset ovat ratifioinnin kannalta keskeisiä, ne tulee ennen mahdol lista ratifiointia erikseen selvittää. Maa- ja metsätalousministeriö viittaa antarnaansa lausuntoon ja katsoo, ettei näitä lausunnossa mainittuja ongelmakysymyksiä ole toistaiseksi voitu riittävästi selvittää ja siten edellytyksiä ILO:n yleissopimuksen nro 169 ratifioinnille ei ole olemassa. Hallituksen esitysluonnoksessa lähdetään siitä, että yleissopimuksen ratifiointi ei jo tehtyjen tai tällä hetkellä vireillä olevien lainsäädäntömuutosten lisäksi edellyttäisi kansalliseen lainsäädän töön muita muutoksia eikä ratifiointi edellyttäisi muitakaan lisäselvityksiä. Hallituksen esitys luonnoksessa viitataan muun muassa ILO:n yleissopimuksen artiklaan 34, jonka mukaan yleis sopimuksen toimenpiteiden luonne ja laajuus on ratkaistava joustavasti kunkin maan eritysolo-. suhteet huomioon ottaen. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että saamelaisten asemaa koskevaa lainsäädäntöä on viime vuosina kehitetty merkittävästi muun muassa lisäämällä lainsäädäntöön saamelaiskult Å MAA-JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Å JORD- OCH SKOGSBRUKSMINISTERIET Å MINISTRY OF ACRICULTURE AND FORESTRY ft 30, VALTiONEUVOSTO (Helsinki) PB 30, STATSR DET (Helsingfors) P0 Box 30, Fl GOVERNMENT, Finland (HelsinkO puh faksi(09) tfn fax(09) tel fax

2 2 (7) tuurin heikentämiskieltoa koskevat säännökset. Myös metsähallituslakiin tehtäväksi esitetyt muutokset tulisivat toteutuessaan parantamaan saamelaisten osallistumisoikeuksi a. Nämä lain säädäntömuutokset ovat kuitenkin osa kansallisen lainsäädännön kehittämistä, jolla saamelais ten asemaa ja osallistumisoikeuksia on voitu parantaa. Näillä sinänsä tärkeillä kansallisen lain säädännön muutoksilla ei voi korvata ILO:n yleissopirnuksen artikioihin sisältyviä velvoitteita selvittää ja ratkaista muun muassa maaoikeuksiin ja luonnonvarojen käyttöön liittyviä kysy myksiä. Myös sopimuksen eri väestöryhmiä koskevien vaikutusten ja taloudellisten vaikutus ten arviointi ennen sopimuksen ratifiointia on aivan välttämätöntä, koska sopimuksen hyväk symisellä olisi koko pohjoisimman Suomen alueella varsin laaja-alaisia ja pitkäkestoisia vaiku tuksia. Näitä vaikutusarviointeja ei hallituksen esitysluonnokseen sisälly. Maa- ja metsätalousministeriö kiinnittää seuraavassa huomiota seikkoihin, joilla maa- ja metsä talousministeriön näkökulmasta on erityistä merkitystä arvioitaessa ILO:n yleissopimuksen ra tifiointiedellytyksiä. 1. Sopimuksen tarkoittama henkilöpiiri Suomessa (saamelaismääritelmä) Maa- ja metsätalousministeriön käsityksen mukaan ILO:n yleissopirnuksen mahdollista ratifi ointia selvitettäessä lähtökohtana on ollut se, että saamelaisuus määräytyisi saamelaiskäräjälain (974/1995) mukaan. Se merkitsee, että sopimuksen määräyksiä sovellettaisiin Pohjois- Suomessa asuvista väestönosista niihin saamelaisiin, jotka on merkitty saamelaiskäräjien vaali luetteloon. Kriteerit, joilla henkilöt hyväksytään vaaliluetteloon, ovat olleet kiistanalaisia ja ovat johtaneet lukuisiin valituksiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kriteerit rakentuvat kes keisesti saamen kielen osaamisen varaan. Vähemmän merkitystä on annettu ILO:n yleissopi muksen 1 artiklan 2 kappaleessa määrätylle itseidentifikaatiolle eli kysymykselle, pitääkö kan sa tai henkilö itse itseänsä alkuperäis- tai heimokansana. Maa- ja metsätalousministeriö koros taa, että kysymys saamelaismääritelmästä on aiheuttanut paikallisen väestön keskuudessa pal jon keskustelua. Määritelmän tulisikin olla sellainen, että se on yleisesti hyväksyttävissä ja koetaan oikeudenmukaiseksi. Oikeusministeriön asettama Saarnelaiskäräj älakityöryhmä (OM Työryhmämietintö 55/2013) ehdotti saarnelaismääritelmää muutettavaksi muun muassa siten, ettei perusteena enää olisi se, että henkilö on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastaja lappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa. Perusteena oli se, että näihin asiakirjoihin on lappalaisiksi merkitty muitakin kuin saamelaisia. Työryhmä ehdotti, että hyväksymisen edelly tyksenä nykyiseen verrattuna olisi vaatimus saamen kielen oppimisesta sukuyhteisössä. Työryhmän ehdotusta on sittemmin käsitelty saamelaisasioiden ministerityöryhmässä eri vaih toehtojen pohjalta. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että jos saamelaismääritelmää halu taan muuttaa, muutokset tulisi tehdä kaikkien osapuolten hyväksymällä tavalla. 2. Sopimuksen tarkoittama maantieteellinen alue Suomessa ILO:n yleissopimuksen ratifiointiin liittyy keskeisesti kysymys sopimuksen maantieteellisestä soveltamisesta, eli siitä, mikä on se alue, jota sopimuksen piiriin kuuluva alkuperäiskansa on perinteisesti asuttanut ja käyttänyt toimeentulonsa hankkimiseen. Sopimuksen 14 artiklan 1 ja

3 3 (7) 2 kohtien mukaan valtion on tunnustettava alkuperäis- ja heimokansojen oikeus niihin maihin, joita ne perinteisesti asuvat. Lisäksi valtion tulee turvata alkuperäis- ja heimokansojen oikeudet käyttää alueita, jotka eivät ole niiden yksinomaista asuinaluetta. Suomen olosuhteissa saamelaisten kotiseutualue ei nykyään ole saamelaisten yksinomaista asuinaluetta. Toisaalta saamelaiset harjoittavat perinteisiä elinkeinoj aan myös kotiseutualueen ulkopuolella. Saamelaiskäräj älain mukainen saamelaisten kotiseutualueen määrittely perustuu luvulla tehtyyn haastattelututkimukseen, jonka kattavuudesta ja luotettavuudesta tutkimuksen tekijäkin on esittänyt varauksia. Tutkimuksessa ei voitu ottaa huomioon ILO:n yleissopimuksen lähtö kohtia, koska tutkimus tehtiin pari vuosikymmentä ennen sopimuksen syntymistä. Toisaalta 1960-luku edustaa lähihistoriaa verrattuna alkuperäiskansojen yhteydessä yleensä käytettävään aikahorisonttiin. Myös Etelä-Suomessa on saarnelaista alkuperää olevaa paikannimistöä, mikä kertoo varhaisemmasta asutushistoriasta. On esitetty, ettei saamelaisten kotiseutualue olisi sopimusvelvoitteiden toimeenpanon kannalta riittävä. Ratkaisulla on merkitystä erityisesti ILO:n yleissopirnuksen 14 artikian soveltamisen kannalta. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Ruotsissa lähtökohdaksi on otettu koko poron hoitoalue. Ruotsissa poronhoitoalue edustaa noin kolmasosaa valtakunnan pinta-alasta. Sopimus koskee koko maata, jos Suomi ratifioi sen. Saamelaisten oikeuksia maahan ja luon nonvaroihin koskevat määräykset rajoittuvat kuitenkin siihen maantieteelliseen alueeseen, jota saamelaiset ovat perinteisesti asuttaneet ja käyttäneet. Suomen tulee määrittää tämän alueen laajuus yhdessä saamelaiskäräjien ja muiden asianosaisten kanssa. Maa- ja metsätalousministeriön mielestä ennen sopimuksen ratifiointia on välttämätöntä selvit tää sopimuksen alueellinen ulottuvuus. Hyväksymisen jälkeen sopimus olisi osa Suomen voi massaolevaa oikeusjärjestystä. Lainsäädännön täsmällisyys- ja tarkkaraj aisuusvaatimukset edellyttävät, että tiedetään, millä alueella ja mihin väestöryhmiin säännöksiä sovelletaan. Tämä tulee esille myös ILO:n asiantuntijakomitean lausunnoista. 3. Sopimuksen vaikutusten arviointi erityisesti maaoikeusartiklojen osalta Artiklaa 14 on pidetty varsin tulkinnanvaraisena ja väljänä. Sille on esitetty useita mahdollisia tulkintatapoja. Selvää ei ole esimerkiksi, mitä ovat säännöksessä tarkoitetut kahdentyyppiset alueet. Artikla 14 velvoittaa valtion: 1. Tunnustamaan kyseisille kansoille omistus- ja hallintaoikeuden niihin maihin, joilla ne perinteisesti asuvat, ja 2. Turvaamaan soveltuvissa tapauksissa asianmukaisilla toimenpiteillä näiden kansojen oikeudet käyttää alueita, jotka eivät ole niiden yksinomaista asuin aluetta, mutta joita ne ovat perinteisesti voineet käyttää toimeentulonsa hank kimista ja perinteisiä toimiaan varten. Yleissopimuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan valtion tulee tarvittaessa toteuttaa toimet, joilla määritellään alkuperäiskansojen perinteisesti asuttamat maat.

4 4 (7) Sopimuksen tulkinnanvaraisuudesta j ohtuvien todennäköisten oikeusprosessien vuoksi ei olisi selvää, miten saamelaisten, muun väestön, kuntien ja valtion oikeudet maahan ja sen käyttöön Suomessa oikeudellisesti muuttuisivat. Tulkinnat Pohjoismaissa ovat lähteneet siitä, että ILO:n yleissopimuksen 14 artikla ei edellytä omistusoikeuden antamista maihin, vaan riittävän käyt töoikeuden turvaaminen voi olla riittävää. Kuten Saarnelaistoirnikunnan mietinnössä (KM 2001:14) on todettu, kaikki ILO:n yleissopimuksesta esitettävät tulkinnat ovat epävarmoja, sil lä sopimus on varsin uusi, eikä sen perusteella ole vielä syntynyt selviä tulkintalinjoja. Erityi sesti artiklan 14 osalta tällaista ohjetta ei ole saatavilla. Suomessa ei edelleenkään ole selvitetty sitä, mikä olisi Suomeen sovellettuna 14 artikian sisäl tö ja mitä Suomessa olevia alueita saamelaisten kotiseutualueella tai mahdollisesti sen ulko puolella käyttöoikeuden turvaaminen tulisi koskemaan. Aihepiiriä koskevat tutkimukset ovat saaneet ristiriitaisen vastaanoton. Todettakoon, että myös saamelaiskäräjät ovat korostaneet, että saamelaisten yksityinen maan omistusoikeus on taattu kansallisen lainsäädännön nojalla, mutta kollektiivioikeudet ovat edel leen ratkaisematta. Maa- ja metsätalousministeriön mielestä Suomessa tulisi ennen yleissopimuksen ratifiointia asettaa erityinen selvitysmies tai komitea selvittämään yleissopimuksen 14 artiklan mukaisia aluerajauksia sekä sitä, mitä vaikutuksia näillä rajauksilla olisi muiden väestöryhmien ase maan. Esityksen vaikutusten arviointi edellyttäisi laajaa selvitystä Ruotsin mallin mukaisesti. 4. Maaoikeuskiistojen selviftely Saamelaisten kotiseutualueen laajuudesta johtuen alueella on tuhansia yksityisten omistamia kiinteistöjä, joihin valtion maan käytössä tapahtuvat muutokset heijastuvat. Norjan kokemusten perusteella voi arvioida, että sopimuksen hyväksyminen aiheuttaisi myös Suomessa suuren määrän saamelaisalueella sijaitseviin maihin liittyviä riita-asioita. Riita-asioiden käsittelyyn on Suomessa olemassa lainmukaiset menettelyt, mutta niitä toimeenpanevien tuomioistuinten ja muiden viranomaisten resurssit ovat saamelaisten kotiseutualueella rajalliset. Suomi on saanut Euroopan neuvostolta useita huomautuksia oikeudenkäyntien liian pitkästä kestosta. Saamelaisten kotiseutualueella maa- ja vesialueiden nykyiset omistus- ja hallintasuh teet ovat muuta maata monipuolisemmat. Kotiseutualueella on muuta maata laajemmat ja mo nipuolisemmat yleiskäyttöoikeudet. Erityisperusteisia oikeuksia on koti seutualueella runsaasti. Jos ILO :n yl eissopimus ratifioitaisiin, pohj oisimman Suomen maaoikeuskiistoissa olisi odotet tavissa erityisen pitkäkestoisia oikeudenkäyntejä, joista kansallisen käsittelyn jälkeen vedottai sun Euroopan neuvostoon ja muihin kansainvälisiin elimiin. Valtio voisi joutua perustamaan erityistuomioistuimen maaoikeuskiistoj en käsittelyä varten. Vertailun vuoksi voi todeta, että Ruotsissa katsottiin ILO:n yleissopimuksen vaativan, että val tio järjestäisi saamelaisille tukea artiklaan 14 liittyvien maaoikeusvaatimusten esittämiseksi. Norjassa on Finnmarkin lain toimeenpanoa varten perustettu erityistuomioistuin, jossa kuka ta

5 5 (7) hansa voi nostaa kanteen valtiota vastaan tietyn alueen omistusoikeudesta. Kanteen käsittely tapahtuu valtion varoin. Oma kysymyksensä on, miten organisoitaisiin valtion maa- ja vesialueiden käyttö ja hoito so pimuksen vaatimusten mukaisesti. Norj assa päädyttiin erillisen hallintoelimen perustamiseen Finnrnarkin alueelle. Maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan Suomessa pitäisi ratkaista maaoikeuskiis tojen selvittelyyn ja alueiden hallintaan liittyvät kysymykset ja arvioida ratkaisujen kustannusvaikutukset ennen sopimuksen ratifiointia. 5. Oikeudet luonnonvaroihin Artiklan 15 mukaan valtiolla on erityinen velvollisuus turvata alkuperäis- ja heimokansojen oi keudet maidensa luonnonvaroihin. Kansojen tulee voida osallistua luonnonvarojen käyttöön, hallintaan ja suojeluun. Kansojen on päästävä mahdollisuuksien mukaan osalliseksi luonnonva rojen tuottamasta hyödystä ja kansojen tulee saada korvaus kaikesta mahdollisesti aiheutuvasta vahingosta. Säännös koskee sekä uusiutuvia luonnonvaroja että mineraalivaroja ja muita maanalaisia luonnonvaroja. Kuten valmisteilla olevassa hallituksen esitysluonnoksessakin todetaan, 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin luonnonvaroihin kuuluu uusiutuvia luonnonvaroja ja uusiutumattomia luonnon varoja, kuten metsät, kalat, vedet, maa-ainekset ja mineraalit. Suomen voimassa oleva lainsää däntö sisältää luonnonvarojen käytön osalta säännöksiä saamelaiskulttuurin heikentämiskiel losta ja kuulemisvelvollisuudesta. Sen sijaan ei ole selvitetty lainkaan sitä, miten luonnonvaro jen hyödyntämisestä valtiolle tuleva hyöty on artiklan mukaan mahdollisesti kompensoitava saamelaisille. Metsähallitus harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella ja muualla Pohjois-Suomessa metsäta loutta merkittävässä laajuudessa. Lisäksi Pohjois-Suomessa on käynnissä runsaasti luonnonva rojen hyödyntämiseen tähtääviä hankkeita, kuten kaivos-, pato-, tekoallas- ja tuulivoimahank keita. Arktisen alueen merkityksen kasvun myötä esimerkiksi ratayhteyden rakentaminen Suomesta Jäämerelle saattaa jossain vaiheessa tulla ajankohtaiseksi. Jos Suomi ratifioisi ILO:n yleissopimuksen, artiklaa 15 sovellettaisiin näihin hankkeisiin. Maa- ja metsätalousministeriö arvioi, että ILO:n yleissopimuksen ratifiomnnilla olisi merkittä viä ja pitkäkestoisia taloudellisia vaikutuksia maaoikeuskiistojen, valtion maiden hallinnan, luonnonvarojen tuoton ja vahingonkorvausten seurauksena. Lisäksi sopimus todennäköisesti vaikuttaisi pohjoisimman Suomen aluekehitykseen. Vaikutukset tulisi selvittää ennen sopimuk sen ratifiointia. 6. Muita huomioita Esitysluonnoksen sivulla 31 todetaan, että yleissopimuksen 4 artiklan kohdassa tarkoitettuja instituutioita, joiden suojelemiseksi on tarvittaessa ryhdyttävä erityistoimiin, ovat Suomessa esimerkiksi saamelaiskäräjät, kolttien kyläkokous ja kyläneuvosto, Inarinsaamelaiset ryja siita

6 6 (7) järjestelmä. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, ettei siitajärjestelmää tunneta nykyisessä lainsäädännössä. Siitajärjestelmän mukaanotto instituutioihin, joita tulisi suojella, on kannanot to nykyistä poronhoitolakiin (848/1990) perustuvaa paliskuntaj ärj estelmää, saarnelaismääritel mää ja saarnelaisalueen rajausta vastaan. Siitajärjestelmä eli lapinkyläjärjestelmä oli voimak kaimmillaan 1500-luvulla, tunnettiin laajasti vielä 1700-luvulla, mutta katosi 1800-luvun lo pulla tai 1900-luvun alussa valtioiden rajanvedon ja lainsäädännön myötä. Poronhoitolain mu kaan porojen hoito perustuu paliskuntiin, joille on vahvistettu alue. Ilmeisesti nykyisin vain kolttien kyläkokous periytyy suoraan tällaisesta lapinkyläjärjestelmästä. Esitysluonnoksen sivulla 43 on virheellinen teksti erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetusta alueesta. Sivun viidennessä täydessä kappaleessa todetaan, että Laissa määritellyllä erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, jonka olennaisen osan muodostaa saamelaisten koti seutualue, poronhoidon asemaa on erityisesti vahvistettu. Siellä maata ei saa käyttää tavalla, josta aiheutuu huomattavaa haittaa porotaloudelle, ja myös maanomistajien oikeus saada kor vausta porojen aiheuttamista vahingoista on tällä alueella rajoitetumpi kuin poronhoitoalueen muissa osissa. Esitysluonnoksesta saa sen kuvan, että poronhoitolain 2 :n 2 momentissa tar koitettu erityinen poronhoitoalue olisi yhtenäinen alue. Erityinen poronhoitoalue muodostuu kuitenkin vain valtion maista ja maan käytön rajoitukset koskevat näin ollen vain valtion maa ta. Yleissopimuksen 17 artiklassa on rnaaoikeuksien siirtämistä koskevia määräyksiä. Artikian 2 kohdan mukaan alkuperäis- ja heimokansojen kanssa on neuvoteltava aina, kun käsitellään nii den kelpoisuutta luovuttaa maitaan tai muulla tavoin siirtää näitä maita koskevia oikeuksiaan oman yhteisönsä ulkopuolelle. Artiklan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun muas sa, ettei Suomessa ole rajoitettu saamelaisten kelpoisuutta siirtää maahan kohdistuvia oikeuksi aan muihin väestöryhmiin kuuluville. Tältä osin maa- ja metsätalousministeriö kiinnittää huo miota siihen, että kolttien asuttamisesta annettu laki (273/1955), kolttien maanjärjestelylaki (593/1969), kolttalaki (611/1984 ja 253/1995), porotilalaki (590/1969), luontaiselinkeinolaki (610/1984), porotalouslaki (161 / 1990) ja porotalouden ja luontaiselinkeinoj en rahoituslaki (45/2000) sisältävät erinäisiä maanluovutusraj oituksia. Esitysluonnoksen mukaan yleissopimus ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 :n 2 momentissa tai 95 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yleissopimus voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaatta mislaiksi voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Maa- ja metsätalousministe riö toteaa, että useat sopimuksen artiklat koskevat mm. perustuslain 17 :ssä turvattua saame laisten kulttuuri-itsehallintoa, kansalaisten tasa-arvoista kohtelua ja elinkeinon harjoittamista saamelaisten kotiseutualueella, jolloin esityksestä tulisi pyytää perustuslakivaliokunnan lausun to.

7 7 (7) 7. Yhteenveto Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että ennen sopimuksen ratifiointia tulee selvittää seuraa vat kysymykset: - sopimuksen tarkoittarna henkilöpiiri - sopimuksen tarkoittama maantieteellinen alue - sopimuksen vaikutusten arviointi erityisesti rnaaoikeusartiklojen osalta - maaoikeuskiistojen selvittely - oikeudet luonnonvaroihin. Maa- ja metsätalousministeriö esittää komitean tai selvityshenkilön asettamista selvittämään edellä mainitut asiat. Kansliapäällikkö Jaana Husu-Kallio Osastopäällikkö Pentti Lähteenoja LIITTEENÄ: Maa-ja metsätalousministeriön lausunto nro 2708/413/2011

8

9 4 r ri f11 1f Päivämäärä /413/2011 Oikeusministeriö vute Oikeusministeriön lausuntopyyntö OM 32/49/ Asia LAUSUNTO ILO:N SOPIMUKSEN NRO 169 RATIFIOINTIEDELLYTYKSISTÄ 1. Yleistä 1.1 Saamelaiset ja saamelaisten kotiseutualue Saarnelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 :n mukaan saamelaisten kotiseutualueella tarkoitetaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueita sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevaa Lapin paliskunnan aluetta. Saamelaisten kotiseutualue on pinta-alaltaan noin km2 eli yli 10 koko Suomen pinta-alasta. Saamelaisten kotiseutualueesta noin 90 % on valtionrnaata. Valtionmaat ovat valtion metsämaata ja sille perustettuja suojelualueita ja erämaa-alueita, valtion tiloja sekä valtion metsämaasta yksityistä rakennustoimintaa varten lohkaistuja tiloja. Valtionmaat ovat pääosin Metsähallituksen hallinnassa. Saamelaisten kotiseutualueella valtion hallinnassa olevien maa- ja vesialueiden kokonaispinta-ala on noin 2,80 milj, hehtaaria. Alueesta maata on 2,53 milj, hehtaaria ja vettä hehtaaria. Saamelaisten kotiseutualueella asuu nykyään yhteensä noin henkeä, joista saamelaisia on noin Kotiseutualueen asukkaiden enemmistö puhuu suomea äidinkielenään. Aidinkielenään saamea puhuu Inarin asukkaista 5,7 %, Enontekiön asukkaita 7,4 %, Utsjoen asukkaista 46,7 % ja Sodankylän asukkaista 1,4 %. 1.2 Saamelaismääritelmä ja ILO:n sopimus Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 :n mukaan saamelaisella tarkoitetaan henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen: 1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään, tai 2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa, taikka 3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa. Maa- ja metsätalousministeriön käsityksen mukaan ILO-sopimuksen mahdollista ratifiointia selvitettäessä lähtökohtana on ollut se, että saamelaisuus määräytyisi saamelaiskäräjälain mukaisesti. Se merkitsee, että sopimuksen määräyksiä sovellettaisiin Lapin alueella asuvista Å MAA- ja METSÄTALOUSMINISTERIÖ JORD OCH SKOGSBRUKSMINISTERIET Ä MINISTRY OF ACRICULTURE AND FORESTRY PL 30,00023 VALTIONEUVOSTO (Helsinki) P8 30, STATSRÅDET (Helsingfors) P0 Box 30, FI GOVERNMENT, Finland (Helsinki) puh.(09) faksi(09) tfn (09) fax (09) tel fax

10

11 2 väestönosista niihin saamelaisiin, joille jo nykyisellään on lainsäädännössä taattu erityinen mahdollisuus vaikuttaa itseään ja elinkeinoaan koskevaan päätöksentekoon. Tuo mahdollisuus on kuitenkin varattu ainoastaan niille henkilöille, jotka on merkitty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Kriteerit, joilla henkilö hyväksytään vaaliluetteloon, ovat kiistanalaisia ja ovat johtaneet valjtuksjin Korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Kriteerit rakentuvat keskeisesti saarnenkielen osaamisen varaan. Vähemmän merkitystä on annettu ILOn sopimuksen nro artiklan 2 kappaleessa määrätylle itseidentifikaatiolle eli kysymykselle, pitääkö kansa itse itseänsä alkuperäis- tai heimokansana. Suppeaan saamelaisuuden määritelmään ja kielen ongelmalli suuteen alkuperäiskansaa määrittävänä tekijänä ovat kiinnittäneet huomiota niin Inarin kuin Enontekiön kalastusalueet kuin Paliskuntain Yhdistys lausunnoissaan. Tutkijoista asiaa ovat viimeksi käsitellyt Tanja Joona väitöskirjassaan ILO Convention nro 169 in a Nordic Context with Comprative Analysis: An Interdiciplinary Approach. Koska Suomessa saarnelaisuuden määritelmä poikkeaa ILOn sopimuksen määritelmästä, tulisi maa- ja metsätalousministeriön käsityksen mukaan ennen ratifiointia tehdä selvitys siitä, tuleeko määritelmää tarkistaa. Lisäksi tulisi selvittää, voiko Suomessa ja erityisesti Lapin alueella olla saamelaisten ohella muita alkuperäisväestön tai heimokansan tunnusmerkistön täyttäviä ryhmiä, joita ei luettaisi saamelaisiksi, mutta jotka tunnistavat itsensä kyseiseen ryhmään kuuluviksi esimerkiksi yhteisen kulttuuriperinnönja perinteisten luontaiselinkeinojen harj oittaj ina. 1.3 Saamelaisten kotiseutualue ja ILO- sopimus ILO:n sopimuksen ratifiointiin liittyy keskeisesti myös kysymys sopimuksen maantieteellisestä soveltamisesta eli siitä, mikä on se alue, jota sopimuksen piiriin kuuluva alkuperäiskansa on perinteisesti asuttanut ja käyttänyt toimeentulonsa hankkimiseen. On esitetty, ettei saamelaisalue (Enontekiö, Utsjoki, man ja Lapin paliskunnan alue) olisi sopimusvelvoitteiden toimeenpanon kannalta riittävä. Ratkaisulla on merkitystä erityisesti ILOn sopimuksen 14 artiklan soveltamisen kannalta. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että esimerkiksi Ruotsissa lähtökohdaksi on otettu poronhoitoalue. ILOn sopimuksen nro 169 alueellista soveltarnisalaa määriteltäessä tulee ratkaista kysymys siitä, tuleeko myös muualla kuin ILOn sopimuksen nro artiklan 1 kappaleessa tarkoitetulla alueilla turvata mahdollisuus perinteisten elinkeinojen harjoittamiseen, jos henkilö kuuluu alkuperäiskansaan. Tämä kysymys on relevantti kalastusoikeuden, metsästysoikeuden ja mahdollisesti poronhoitoa koskevan oikeuden kannalta. Maa- ja metsätalousministeriön mielestä ennen sopimuksen ratifiointia tulisikin selvittää sopimuksen alueellinen ulottuvuus. 1.4 Maa- ja metsätalousministeriön aikaisemmat kannanotot Maa- ja metsätalousministeriö on suhtautunut kielteisesti ILOn sopimuksen ratifiointiin sen maaoikeusartikloista ja niiden tulkinnanvaraisuudesta johtuen. Erityisesti maa- ja metsätalousministeriö on kiinnittänyt huomiota siihen, että toteutuessaan saamelaiset ja muut saamelaiselinkeinoj a harjoittavat väestöryhmät saattaisivat joutua eriarvoiseen asemaan, mitä ei voida pitää perusteltuna. Asiaa koskevissa tutkimuksissa on myös selvitetty, että saamelaisilla tai muilla saamelaisten kotiseutualueella asuvilla ei ole omistusoikeutta tai sitä lähellä olevaa oikeutta valtion maa- ja vesiomaisuuteen. Maa- ja metsätalousministeriö onkin lausunnoissaan katsonut, että ratifioinnin sijasta tulisi perustuslainsäädännön rajoissa kehittää kansallista lainsäädäntöä niin, että se vastaa sisällöltään ILOn sopimuksen vaatimuksia.

12

13 3 2. ILO:n sopimuksen arviointi 2.1. Valtion maiden hallinta ja käyttö Metsähallituksesta annetun lain (1378/2004, HE 154/2004, HE 248/2004 vp) 1 :n mukaan Metsähallitus on maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos. Luonnonsuojelua koskevissa asioissa Metsähallitus on ympäristöministeriön ohjauksessa. Metsähallitukseen sovelletaan valtion liikelaitoksista annettua (kumottua) lakia (1185/2002), jollei Metsähallituksesta annetussa laissa toisin säädetä. Metsähallituksen liiketoiminnan toimialana on lain 3 :n mukaisesti metsätalous ja muu luonnonvarojen käyttö sekä niihin liittyvät tuotteet ja palvelut. Metsähallituksen on lain 4 :n mukaan lisäksi yhteiskunnallisena velvoitteenaan otettava riittävästi huomioon luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana Metsähallituksen biologisen monimuotoisuuden suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsien ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Metsähallituksen on otettava huomioon luonnon virkistyskäytön sekä työllisyyden edistämisen vaatimukset. Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on lisäksi sovitettava yhteen saamelaiskäräj istä annetussa laissa tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan, sekä poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoito alueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään. Saamelaisten kotiseutualueesta noin 90 % kuuluu valtion omistuksessa oleviin kiinteistöihin ja loppuosa kuuluu yksityisomistuksessa oleviin tiloihin. Valtion ornistarnan maan hoidosta ja käytöstä saamelaisten kotiseutualueella vastaa Metsähallitus. Kun otetaan huomioon valtion maanornistuksen laajuus, mahdolliset ILOn sopimuksen ratifioinnista saamelaisten ja muun väestön asemaan saamelaisten kotiseutualueella tehtävät muutokset vaikuttaisivat siten hyvin merkittävästi Metsähallituksen asemaan Kiinteistöjaotuksen ja omistuksen kehitys ILO-sopimuksen 14 artikia on hyvin tulkmnnanvarainen. ILO-sopimuksen maininta indigenoiis people edellyttää käsitteen alle kuuluvalta kansanryhmältä pitkäaikaista ja yhtäjaksoista asumista tietyllä maantieteellisellä alueella. Mainittua artiklaa tulee ilmeisesti tarkastella Suomen olosuhteissa siitä lähtökohdasta, onko isojakoa edeltävänä sellaisena ajanjaksona, jolla on ajallinen ulottuvuus isojakoon, tapahtunut saamelaisten perinteisessä maanomistuksessa tai muussa maan hallinnassa poikkeuksellista kehitystä, joka olisi ollut riistävää tai syrjivää tai muutoin poikkeavaa Suomen muihin alueisiin verrattuna. Isojakoa edeltäneenä ajanjaksona ei Lapin alueella tapahtuneen uudisasutuksen vuoksi tai lainsäädännön perusteella siirtynyt tai otettu pois saamelaisilta sellaisia alueita, jotka olisivat olleet heidän asuinkäytössään tai muutoin omistamia tai pysyvästi hallitsemia. Hyvin ilmeistä on, että alkuaan metsästäjistä, kalastajistaja keräilijöistä maatalouden harjoittajiksi ryhtyneiden perheiden hallitsemia erityiskäytössä olleita alueita ja etuuksia, kuten kalastuspaikkoja, alettiin pitää heidän omistamiinsa tiloihin kuuluvina erityisinä etuuksina. Tällaiset etuudet, siltä osin kuin ne kohdistuvat kylän ulkopuolisiin yleensä valtion omistamiin vesialueisiin, ovat tulleet otetuiksi huomioon heidän omistamilleen tiloille kuuluvina erityisinä etuuksina mm. vesipiiriraj ankäynneissä. Ulkomailta muuttaneiden ns. porosaamelaisten eli tunturisaamelaisten kiinteistöoikeudellista asemaa ei voida perustaa vanhaan lapinkyläjärjestelmään tai henkikirjoihin tehtyihin kirjauksiin. Henkilöille, jotka olivat vastikään muuttaneet Suomeen Ruotsista tai Norjasta, määrätyt elinkeino- tai henkiverot eivät ole indisioita omistusoikeudesta 1700-luvun lapinkylien veromaihin. Porosaamelaiset maksoivat veroa

14

15 elinkeinonsa tuotosta eivätkä maaveroa vastaavaa veroa maanornistuksesta. Siten 1800-luvun jälkipuoliskolla Suomeen siirtolaisina muuttaneille porolappalaisille ei ole voinut syntyä alkuperäisten omistajien oikeudet syrjäyttävää oikeutta maihin tai kalastuksiin. 4 Norjasta ja Ruotsista Suomeen rnuuttaneiden ns. porolappalaisten osalta ei pitkäaikaisen ja yhtäjaksoisen asumisen tunnusmerkki täyty. Sitä vastoin - pääosin nykyisin suomen kieltä puhuvan - Ylä-Lapin saamelaisväestön osalta yhtäjaksoisen asumisen tunnusmerkki täyttyy, sillä tämä saamelainen kansanryhniä onjo luvulta asuttanut saamelaisten kotiseutualuetta Ylä-Lapissa. Nämä metsäsaarnelaiset tai kalastajasaarnelaiset ovat etniseltä pohj altaan saamelaissukuj uurta olevia, paikallaan asuvia, kalastusta, metsästystä, keräilytaloutta, peuranpyyntiä jajoitakin kotiporoja itsellään pitäviä lappalaisia. Sikäli kuin ILO -sopimuksessa on kysymys alkuperäiskansan omistus- tai hallintaoikeuden tunnustarnisesta asuinalueensa maihin ns. porosaamelaisille tai tunturisaamelaisille, on käsillä tilanne, jossa ulkomailta muuttaneille annettaisiin oikeuksia, joita ei tämän ryhmän esi-isille ole koskaan kuulunut. Pohjoisimmassakin Suomessa on isojako - johon perustuu Suomen kiinteistöjaotus ja omistusjaotus - saatettu loppuun, minkä vuoksi voidaan perustellusti katsoa, että valtiolle isojaossa ja muissa jakotoirnituksissa kuuluviksi katsottujen maiden omistusoikeuspohja on tullut selvitetyksi ja ratkaistuksi. Tässä yhteydessä on selvitetty myös yksityisten ornistusoikeuskysymykset. Ylä-Lappia koskevissa Isojaoissa otettiin huomioon pohjoisten alueiden erityisolosuhteet, minkä vuoksi isojaossa muodostettaville taloille annettiin maan verotuksen perusteena ollutta verolukua (manttaalia) kohden huomattavasti enemmän maata kuin muualla Suomessa. Ylä- Lapin kuntien isojakotoimituksissa maata annettiin taloille niille määrätyn manttaalin mukaisesti. Maata jaettiin niille maan haltijoille, jotka maa-ja metsätaloutta harjoittaen pysyvästi omistajina nauttivat hallinnassaan olevia alueita. Talolle annettiin kuitenkin kokonaan sen ennestään nauttirna (hallinnassa ollut) pelto, niittyja viljelyskelpoinen maa sekä harkinnan mukaan lisäksi viljelyskelpoista lisämaata pohjoisessa piirissä. Isojakolainsäädäntö ei sisältänyt lainkaan sellaisia säännöksiä, joiden nojalla talon tai tilan omistaj alta tai haltij alta olisi otettu pois hänen omistamaansa taikka nauttimaansa aluetta tai erityistä etuutta. Isojakoa koskevalla lailla tai isojaon toimittamisella ei myöskään ollut sellaista vaikutusta, että se olisi estänyt tai kaventanut saamelaisten tai liioin muiden paikallisten asukkaiden mahdollisuutta poronhoitoon, kalastukseen, metsästykseen tai muiden luontaiselinkeinojen harjoittamiseen. Isoj aon j älkeisellä asutuslainsäädännöllä tai kiinteistönmuodostamislainsäädännöllä ei ole myöskään rajoitettu saamelaisten oikeuksia tai maan omistusta, vaan päinvastoin erityislainsäädännöllä on pyritty edistämään saamelaisten maanomistuksen lisääntymistä ja parannettu luontaiselinkeinoj en harj oittamismahdollisuuksia. Lisäksi on huomattava, että Suomen lainsäädännön mukaan omistusoikeuden käsite sisältää sen, että vain omistajalla on oikeus määrätä omaisuudestaan. Tätä oikeutta voidaan rajoittaa vain yleisen tarpeen vaatimuksesta perustuslainsäädännön mukaisessa järjestyksessä. Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei tunne tilannetta, jossa omistusoikeus maahan syntyisi sen pitkäaikaisen käytön seurauksena. Tältä osin Suomen lainsäädäntö ei edelleenkään täytä ILOsopimuksen 14 artikian edellytyksiä Saamelaisten aseman edistämiseen tähtäävät toimenpiteet Maa-ja metsätalousministeriö katsoo, että sikäli kuin ILO:n alkuperäissopimuksen nro 169 ratifioinnin vuoksi tai muutoin ryhdytään erityistoimenpiteisiin saamelaisten aseman edistämiseksi maankäytön osalta, ei toimenpiteiden perusteena voi olla aikaisempien maanomistusta koskeneiden toimenpiteiden tai lainsäädännön virheellisyys. Ministeriön käsityksen mukaan, joka perustuu Maanmittauslaitoksen asiasta antamiin lausuntoihin, maan

16

17 omistusoikeuden suhteen ei Lapin alueella ole epäselvyyttä, vaikka toisenlaisiakin väitteitä asiasta on esitetty. 5 Mahdollisten saamelaisten asemaa edistävien lainsäädännöllisten toimenpiteiden tulee perustua harkintaan tällaisten toimenpiteiden tarpeellisuudesta. Saamelaisten luontaiselinkeinojen harjoittarnisen suojaarnistaja maankäytön edistämistä ei kuitenkaan voitane eikä olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa siten, että muun paikalliseen väestöön kuuluvien vastaavanlaisia mahdollisuuksia hyödyntää valtion omistamia alueita kavennettaisiin. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, ettei ole perusteita asettaa eri väestöryhmiä eri asemaan erityisesti sen vuoksi, että edellä tarkoitetulla isojakoa edeltävällä historiallisella ajanjaksolla eri väestöryhmät ovat asuneet ja harjoittaneet samalla tavoin eri elinkeinotoirnintoja. Mahdollisissa maankäytön järjestelyissä tulisi kaikin tavoin välttää eri paikallisten väestöryhrnien erilaiseen asemaan asettamista. Valtion maidenkäytön ohjaamistajärjestettäessä ja toteutettaessa tulisi erityisesti ottaa nämä näkökohdat huomioon. On vältettävä myös liian suppeita katsantokantoja ja ratkaisuja, jotka rajoittavat sillä tavoin liiaksi alueiden käyttöä, että elinkeinojen yleiset edellytykset kyseisel lä luonnonhoitoalueeli a merkittävästi vaikeutuvat nykyisestään ja alueen elinolosuhteet tämän vuoksi taantuvat ILO:n sopimuksen maahan kohdistuvat artikiat A rtikla 14 Maa- ja metsätalousministeriön näkökulmasta keskeisimpiä artikioja ovat ILOn sopimuksen maata koskevat artiklat Näitä samoin kuin muitakin sopimuksen artikloja tulkittaessa on kiinnitettävä huomiota myös ILOn sopimuksen 44 artiklaan, jonka mukaan yleissopimuksen englannin- ja ranskankieliset tekstit ovat kumpikin pätevät. Se, ettei suomenkielisellä käännöksellä ole samaa asemaa kuin englannin ja ranskankielisillä teksteillä, on merkitystä harkittaessa etenkin sopimuksen tulkinnanvaraisten artikloj en merkityssisältöä. ILOn sopimuksen artiklojen tulkinnassa on kiinnitettävä huomiota siihen, että niillä on suora sovellettavuus. Tämä tarkoittaa sitä, että sopimukseen sitoutuneen jäsenvaltion kansalainen voi vedota tähän sopimukseen suoraan. Jos ILOn sopimus ratifioidaan Suomessa, saamelaiset voivat siihen siten oikeudellisesti vedota, jos sopimuksen tietyn artiklan katsotaan soveltuvan heihin. Sopimuksen tulkinnanvaraisuudesta johtuvien mahdollisten oikeusprosessien vuoksi ei olisi selvää, miten saamelaisten, muun väestön, kuntien ja valtion oikeudet maahan ja sen käyttöön Suomessa mahdollisesti oikeudellisesti muuttuisivat. Artiklaa voidaan pitää jo eri kieliversioidenkin aiheuttamien ongelmien takia varsin tulkinnanvaraisena ja väljänä. Sille on useita mahdollisia tulkintatapoja. Selvää ei esimerkiksi ole, mitä 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan sillä, että kyseisille kansoille on tunnustettava omistus- ja hallintaoikeus niihin maihin, joilla he perinteisesti asuvat tai kun 14 artiklan 2 kohdan mukaan soveltuvissa tapauksissa on lisäksi turvattava asianmukaisilla toimenpiteillä näiden kansojen oikeudet käyttää alueita, jotka eivät ole niiden yksinomaista asuinaluetta, mutta joita ne ovat perinteisesti voineet käyttää toimeentulonsa hankkimista ja perinteisiä toimiaan varten. Joidenkin tulkintojen mukaan yleissopimus ei vaadi muodollisen omitusoikeuden tunnustamista kaikissa niissä tapauksissa, joissa alkuperäis- tai heimokansoilla on oikeuksia niiden perinteisesti omistamiin ja hallitsemiin maihin. Jos ILO:n sopimusta voitaisiin esimerkiksi tulkita siten, että alkuperäiskansalla on oltava omistusoikeus niihin maihin, joilla ne ovat perinteisesti asuneet, voisi tämä alkuperäiskansa ILO:n sopimuksen ratifioinnin jälkeen vaatia näitä maita oikeusteitse itselleen. Maa- ja metsätalousministeriön käsityksen mukaan ILO:n sopimusta ei kuitenkaan pidä tulkita tavalla, joka tarkoittaisi valtion maan muodollisen omistusoikeuden siirtämistä saamelaisille. Saamelaisille ja myös muulle paikallisväestölle on

18

19 osoitettava samat oikeudet ja samat vaikutusmahdollisuudet luonnon erilaisissa käyttörnuodoissa myös jatkossa. Artikia 15 6 Sopimuksen 15 artikia turvaa sopimuksessa tarkoitettujen kansojen oikeuden osallistua asuttamiensa alueiden luonnonvarojen käyttöön, hallintaan ja suoj eluun. Artikian mukaan kyse on osallistumisesta ja siten oikeuksien tasavertaisesta käyttämisestä muun väestön kanssa. Suomen vesilainsäädännön lähtökohtana on oikeus käyttää vesivaroja ilman omistusoikeutta niihin. Vaikka maa- tai vesialueen omistajalla voi olla ensisijainen oikeus veden käyttöön muihin vedentarvitsijoihin verrattuna, luonnon kiertokulussa oleviin pinta- tai pohjavesiin ei ole kenelläkään omistusoikeutta. Vesilain (587/201 1) 2 luvussa säädetään vesien yleiskäytöstä. Vesilain mukaan jokaisella on oikeus käyttää vesistöä muun muassa kulkemiseen, kulkemista haittaavien esteiden poistamiseen tai siirtärniseen, tilapäiseen ankkurointiin sekä veden tai jään ottarniseen tilapäisesti henkilökohtaista tarvetta varten. Tällaisen j okamiehenoikeuksiin rinnastuvan yleiskäytön edellytyksenä on, ettei siitä aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa tai haittaa. Vettä tarvitseva voi lupaviranornaisen päätöksellä saada oikeuden yleiskäyttöä laajempaan vedenottoon. Luvan voi saada, vaikka hakija ei omista vedenottoon tarvittavaa vesialuetta taikka pohjavesiesiintyrnän sisältävää maa-aluetta. Vesistöön rakentaminen edellyttää sen sijaan pääsääntöisesti vesialueen omistusta tai ornistuksen tai pysyvän hallinnan perusteella myönnettävää käyttöoikeutta toisen alueeseen. Vesilainja yleissopimuksen 15 artiklan vastaavuutta arvioitaessa on huomioitava, että vesilaissa säädetyt oikeudet ja velvollisuudet vesivarojen hyödyntämiseksi koskevat yhdenvertaisesti kaikkia vesien käyttäj iä. Saamelaiskulttuurin ja saamelaisten perinteisten elinkeinojen eli kalastuksen, metsästyksen ja poronhoidon kannalta merkittävimmät oikeudet ja velvollisuudet sisältyvät vesien yleiskäyttöön kuten vesistössä liikkurniseen, ankkurointiinja tilapäiseen veden ottarniseen. Nämä oikeudet on vesilailla turvattu. Yleiskäyttöä laajempi vesivaroj en hyödyntäminen perustuu yleensä vesialueen tai maa-alueen omistukseen tai pysyvään hallintaan. Tällaiset vesitaloushankkeet, kuten vesistöön rakentaminen tai vesistön virtaamien ja vedenkorkeuksien sääntely, eivät kuitenkaan ole erityisenä edellytyksenä saamelaisten perinteisten elinkeinoj en harj oittamiselle. Vaatimus vesitai maa-alueiden ornistuksesta tai pysyvästä hallinnasta ei siten ole välillisestikään esteenä yleissopimuksen mukaisten oikeuksien toteuttamiselle. Vesilakiin sisältyy erityissäännös saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta vesirakentamisessa. Lain 2 luvun 8 :n mukaan saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Säännös ohjaa erityisesti hankkeen suunnittelua ja toteuttamistapaaja toteutuu hankekohtaisessa lupaharkinnassa lupapäätökseen otettavina määräyksinä. Vesilain 11 luvun 6 :n mukaan lupaviranomaisen on varattava saamelaiskäräjille tilaisuus antaa lausunto, jos hanke sijoittuu tai sen vaikutukset ulottuvat saamelaisten kotiseutualueelle ja hanke voi vaikuttaa saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin. Saamelaiskäräj ät voi säännöksen perusteella käyttää lupamenettelyssä tältä osin puhevaltaa. Jos vesitaloushankkeesta aiheutuu yleisen tai yksityisen edun loukkaus, edunmenetyksenä korvataan vesilain 13 luvun 9 :n mukaan esimerkiksi kalastusoikeuden estyminen tai vaikeutuminen. Korvattava menetys on myös muuhun kuin omistusoikeuteen tai erityiseen oikeuteen perustuvan veden saannin tai vesialueen tai sen rannan muun tärkeän käyttämismahdollisuuden estyminen tai huomattava vaikeutuminen, samoin porotalouden tai ammattimaisen kalastuksen estyminen tai vaikeutuminen.

20

21 7 Suomen ja Ruotsin välillä vuonna 2009 solmitun rajajokisopimuksen tarkoituksena on edistää rajat ylittävää yhteistyötä vesi- ja kalastusasioissa. Rajajokiyhteistyön pyrkimyksenä on turvata mahdollisuudet ra] ajokien tasapuoliseen käyttöön raj aseudun etuja edistävällä tavalla. Sopimuksella perustettiin Suomen ja Ruotsin kansainvälinen vesienhoitoalue sekä yhteistyöelimenä toimiva Suomalais-ruotsalainen rajajokikomissio. Rajajokisopimuksen soveltarni salueen eli Tomion-Muonionj oen vesistöalueen pohjoisin osa sijoittuu saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 :ssä määritellylle saamelaisten kotiseutualueelle. Rajajokisopirnus ei vaikuta Suomen vesilainsäädännön aineelliseen sisältöön. Sopimus kuitenkin parantaa rajaseudun kaikkien väestönosien mahdollisuutta vaikuttaa vesien käyttöä koskevaan päätöksentekoon paitsi omassa maassa myös Ruotsissa. Edellä todetun perusteella maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että voimassa oleva vesilainsäädäntö turvaa saamelaisten oikeuden osallistua asuttarniensa alueiden vesivaroj en käyttöön, hallintaan ja suojeluun ILO:n yleissopimuksen nro artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Vesilainsäädäntö turvaa myös saamelaisten 15 artiklan 2 kohdan mukaisen oikeuden vaikuttaa vesivarojen käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja saada vesitaloushankkeista aiheutuvista edunmenetyksistä oikeudenmukainen korvaus. ILO: n yleissopimuksen ratifiointi ei siten edellyttäisi muutoksia Suomen voimassa olevaan vesilainsäädäntöön. 2.2 Saamelaiselinkeinot Kalastuslainsäädäntö Kalastuslain (286/1982) mukaan oikeus harjoittaa kalastusta ja määrätä siitä kuuluu vesialueen omistaj alle. Omistajan oikeutta käyttävät yksityisillä vesialueilla yksityiset vesialueen omistajat ja yhteisomistuksen tilanteessa osakaskunnat. Pääsääntöisesti vesialueiden hoidon ja käytön suunnittelu tapahtuu yhden tai useamman kunnan alueilla organisoiduilla kalastusalueilla, joissa ovat edustettuna vesialueen omistajat, osakaskunnat sekä erilaiset virkistys- ja ammattikalastajien järjestöt. Lähtökohtaisesti mahdollisuus omistaa vesialue ja ornistajana käyttää kalastusoikeutta vesialueella on järjestetty Suomessa siten, että kaikki väestönosat etniseen alkuperään katsomatta ovat yhdenvertaisessa asemassa. Sama koskee mahdollisuutta kalastaa maksuttomien yleiskalastusoikeuksien perusteella missä tahansa osassa maata sekä maksullisten yleiskalastusoikeuksien nojalla. Valtion mailla kalastusoikeuksia hallinnoi Metsähallitus. Edellä mainittujen kalastusoikeuksien lisäksi kalastuslain 12 :n 1 momentissa on säädetty erityinen maksuton kalastusoikeus Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa sijaitsevilla valtion vesialueilla. Kalastusoikeus kuuluu jokaiselle edellä mainituissa kunnissa vakinaisesti asuville, jotka harjoittavat ammattikalastusta, kotitarvekalastusta tai luontaiselinkeinoja. Oikeus kattaa koko edellä mainituissa kunnissa sijaitsevat valtion vesialueet. Asiaan liittyvää menettelyä on tarkemmin selvitetty Metsähallituksen lausunnossa. Tämän erityisen oikeuden taustalla ovat olleet vanhat lapinkylien nautintaoikeudet. Alueen rajaus ei kuitenkaan noudata mainittujen lapinkylien alueita, joten oikeuden perusteet ovat tältä osin jossain määrin epäselvät. Kalastuslakityöryhmä on kuitenkin mietinnössään (mmm 2012:3) esittänyt, että tämä erityinen maksuton kalastusoikeus rajattaisiin koskemaan ainoastaan kalastukseen oikeutetun kotikuntaa. Oikeuden kannalta merkityksellistä olisi edelleenkin henkilön kotikunnalla, ei etnisellä taustalla. Kalastuslain 14 a :n mukaisesti Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnissa valtion vesialueiden kalatalouskysymyksiä käsittelemään on perustettu kuhunkin kuntaan yksi neuvottelukunta. Neuvottelukuntaan kuuluvat Metsähallituksen, saamelaiskäräjien, kalastusalueiden, kuntien sekä ammattikalastajien järjestöjen edustajat. Metsähallituksenja metsäntutkimuslaitoksen on pyydettävä neuvottelukunnalta vuosittain lausunto kalastuksen järjestämisestä. Lausunto on käytännössä sitova, sillä siitä ei voi poiketa ilman erityistä perustetta.

22

23 8 Lapin alueella on merkitystä myös kalastuslain 13 :n 1 momentissa tarkoitetulla ylimuistoiseen nautintaoikeuteen perustuvalla erityisellä oikeudella kalastuspaikkaan tai kalastukseen toisen kylän alueella tai kylänrajain ulkopuolella. Oikeus on voimassa sellaisena kuin sitä on vanhastaan käytetty. Näitä oikeuksia on merkitty erityisenä etuutena maanniittaustoimituksissa tuloksena tilakirj oihin ja kiinteistörekisteriin. Toimitukset ovat jossain määrin kesken ja ne ovat vaativia, sillä tässä yhteydessä tulee usein vahvistettavaksi myös oikeuksien laajuus. Kalastuslakityöryhmä on mietinnössään (mmm 2012:3) esittänyt erityisten kalastusetuuksien ja vesialueen ornistukseen perustuvi en oikeuksien välisen suhteen ratkaisemista ja erityisen kalastusetuuden perusteella kalastavieii aseman vahvistamista myös tätä kautta. Suomen ja Norjan välisessä Tenojoen kalastussopimuksessa (SopS 94/1989) on myös pyritty turvaamaan saamelaisväestön lohenkalastukseen perustuva kulttuuri ja elinkeino mm. jaottelemalla eri pyyntimenetelmien sekä veneen käyttöä kalastuksessa asuinpaikan suhteen niin, että edullisimmassa asemassa ovat Tenonjokilaaksossa vakituisesti asuvat henkilöt. Kolttalain (253/1995) 9 :ssä on säädetty kolttien erityinen oikeus kalastaa korvauksetta koltta alueella sijaitsevilla valtion vesialueilla. Tätä oikeutta ei ole esitetty rajoitettavaksi kalastuslakityöryhmän mietinnössä. Kaiken kaikkiaan nykyinen kalastusta koskeva lainsäädäntö tarjoaa lähtökohtaisesti jo sellaisenaan myös alkuperäiskansaksi määriteltävälle väestönosalle mahdollisuudet harjoittaa elinkeinonaan kalastusta. Ministeriö katsoo, että tältä osin nykylainsäädäntö turvaa ILOn sopimuksen artikian 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla mahdollisuuden käyttää kalastukseeri niitä alueita, joita Lapissa asuva alkuperäiskansa on perinteisesti voinut käyttää toimeentulonsa hankkimista varten. Erityinen asema on varattu lähinnä kolttasaamelaisille koltta-alueen valtion vesialueille. Vastaavien oikeuksien varaamista laajemmalle väestöryhrnälle ja laaj einmalla maantieteellisellä soveltamisalueella tulisi selvittää huolellisesti ottaen huomioon kalakantoj en, erityisesti pohjoisen vaelluskalakantoj en, tila ja Suomen velvoitteet raj aj okia koskevien kansainvälisten sopimusten perusteella. Oikeuksien ulottaminen valtion vesialueiden ohella yksityisiin vesialueisiin tai oikeuksien muuttaminen yksinoikeudeksi joillakin vesialueilla puolestaan edellyttäisi painavaa perustuslaissa turvattujen oikeuksien punnintaa ja vaikuttaisi todennäköisesti sopimuksen voimaansaattamislain säätämisj ärjestykseen. Lisäksi voimassa oleva kalastuslainsäädäntö tarjoaa saamelaiskäräjille varsin merkittävän mahdollisuuden osallistua valtion vesialueiden kalastuksesta päättämiseen osassa saamelaisaluetta. Näiden osallistumisoikeuksien kattavuutta tulisi arvioida uudestaan sen jälkeen kun on tehty johtopäätöksiä alkuperäiskansa määritelmän soveltamisesta Suomessa sekä sopimuksen alueellisesta soveltamisalasta. Alkuperäiskansan osallistumisoikeudet yksityisiä vesialueita koskevaan kalastuksen järjestämiseen noudattelevat muun väestön oikeuksia, eikä tältä osin ole tunnistettavissa alkuperäiskansaa syrjiviä mekanismeja Metsästyslainsäädäntö Metsästyslain (61 5/1993) 6 :n mukaan oikeus harjoittaa metsästystä ja määrätä siitä kuuluu alueen omistaj alle. Valtion mailla metsästysoikeutta hallinnoi ja lupia myy Metsähallitus. Lisäksi Lapin lääniin kuuluvassa kuimassa pysyvästi asuvalla henkilöllä on metsästyslain 8 :n nojalla oikeus metsästää kotikunnassaan valtion omistamilla mailla. Voidaan todeta, että voimassa oleva metsästyslainsäädäntö tarjoaa alkuperäiskansaksi määriteltävälle väestönosalle mahdollisuuden vapaasti harjoittaa metsästystä valtion mailla kotikuntansa alueella. Metsästyslain 20 :n mukaan metsästystä on harjoitettava kestävän käytön periaatteiden mukaisesti ja siten, että riistaeläinkannat eivät vaarannu, luontoa ei tarpeettomasti vahingoiteta, riistakantaa ei vaaranneta eikä eläimille tuoteta tarpeetonta kärsimystä. Rajoitukset ilmenevät

24

25 9 muun muassa metsästyksen erillisenä luvanvaraisuutena (pyyntiluvat ja poikkeusluvat) sekä metsästyksen aj allisena raj oittamisena rauhoitusaj oin. Luonnonsuoj elualueilla metsästys on pääsääntöisesti kielletty, mutta eräillä alueilla paikallisille asukkaille on annettu oikeus edelleen metsästää alueella. Erityisesti on huomattava, että metsästysasetuksen 24 :n mukaan Enontekiöllä, Inarissaja Utsjoella riekon ja kiirunan rauhoitusaika on L Lisäksi riekon ja kiirunan metsästyksessä voidaan käyttää lintudirektiiviin annetun poikkeuksen nojalla ansalankaa, joka on perinteinen saamelaisten käyttämä pyyntimuoto. Ministeriö katsoo, että voimassa oleva metsästyslainsäädäntö turvaa riittävällä tavalla mahdollisuuden harjoittaa luontaiselinkeinona metsästystä oman kotikunnan alueella. Vastaavaa mahdollisuutta ei sen sijaan taata muualla kuin Lapin läänin ja muiden 8 :n piiriin kuuluvien kuntien alueella pysyvästi asuville alkuperäiskansaan kuuluville henkilöille. Riistahallintolain (158/2011)10 :n nojalla riistanhoitoyhdistys vastaa kestävän riistatalouden edistämisestä toiminta-alueellaan, huolehtii metsästäjien vapaaehtoistoiminnan edistämisestä ja organisoinnista sekä hoitaa sille säädetyt julkiset hallintotehtävät. Varsinaista aluettaan koskevaa päätöksentekovaltaa riistanhoitoyhdistyksillä ei ole, mutta ne voivat tehdä esityksiä alueensa riistanhoidosta päätöksiä tekeville viranomaisille ja niitä on kuultava metsästyksen rajoittamisesta annettavasta maa- ja metsätalousministeriön asetuksesta. Saamelaisilla on yhtäläiset oikeudet osallistua riistanhoitoyhdistyksen toimintaan, jos he ovat maksaneet riistanhoitomaksun Poronhoitoa koskeva lainsäädäntö Poronhoitolain (848/1990) 3 :n nojalla oikeus harjoittaa poronhoitoa poronhoitoalueella on riippumaton maan omistus- ja hallintaoikeudesta. Laissa määritellyt valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen, jota ei saa käyttää siten, että käytöstä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Oikeus pitää poroja kuuluu kaikille ETA-alueen kansalaisille ja paliskunnille. Paliskuntien tehtävistä, päätöksentekoelimistä ja niissä sovellettavista menettelyistä sekä oikeudesta harjoittaa poronhoitoa paliskuntien alueella säädetään tavalla, joka kohtelee tasapuolisesti eri toimijoita. Poronhoitolain oikeudet ja velvollisuudet koskevat kaikkia poronhoitoa harj oittavia etniseen alkuperään katsomatta. Tällä hetkellä ei ole tiedossa, että lainsäädännön soveltarniseen liittyisi erityisiä syrjiviä käytäntöjä tai alkuperään liittyviä esteitä elinkeinon harjoittamiseen tai sitä koskevien päätösten tekemiseen. Ministeriö katsoo, ettei tätä lähtökohtaa ole syytä muuttaa ja että mahdollisuus harjoittaa poronhoitoa on jatkossa turvattava kaikille poronhoitoalueella yhtäläisin perustein Porotalouden tukeminen Maa-ja metsätalousministeriö korostaa, että nautintaoikeudetja erityiset elinkeinot on jatkuvasti otettu huomioon ministeriön hallinnoimissa tukij ärj estelmissä. Porotalouden harjoittajat eivät myöskään ole vailla omistus- tai nautintaoikeuksia elinkeinonsa harjoittamisessa tarvittaviin alueisiin kuten joissakin yhteyksissä on esitetty. Paitsi isojaossa muodostuneita omistuksin hallittuja tiloja, on maan pohjoisimmissa osissa perustettu aluksi poronhoidonja myöhemmin muiden perinteisten luontaiselinkeinojen harjoittamista varten tiloja, jotka ovat edistäneet saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittamista. Nämä tilat on luovutettu omistusoikeuksin, porotilalain mukaiset tilat tosin ensin hallintaoikeuksin, mutta niidenkin omistusoikeus on siirretty myöhemmin tilojen saajille. Porotilalain (590/1969) perusteella vuodesta 1970 ryhdyttiin perustamaan valtionmaasta porotalouden harjoittajille tiloja, joihin kuului sekä asuntotontti että metsätalousmaata porojen laiduntamiseen ja kotitarvetarkoituksiin. Jollei metsämaata annettu alueena, sai porotila