ITÄ-SUOMEN HALLINTO-OIKEUS Lausunto H 00007/15

Transkriptio

1 ITÄ-SUOMEN HALLINTO-OIKEUS Lausunto H 00007/ Oikeusministeriölle Viite: Lausuntopyyntö korkeimpien oikeuksien yhdistämistä arvioineen työryhmän mietinnöstä / 13/31/2013 Itä-Suomen hallinto-oikeus esittää lausuntonaan seuraavaa: Oikeusministeriön asettama työryhmä on arvioinut mietinnössään korkeimpien oikeuksien organisatorisesta yhdistämisestä aiheutuvia vaikutuksia oikeusturvaan sekä toiminnallisia hyötyjä ja haittoja. Itä-Suomen hallinto-oikeus esittää työryhmän mietinnön johdosta kunnioittavasti seuraavat havainnot: 1) Korkeimpien oikeuksien yhdistämiselle ei ole periaatteellista estettä. 2) Eri prosessilajit on kuitenkin syytä säilyttää jatkossakin. Prosesseja koskeva lainsäädäntö (oikeudenkäymiskaari, hallintolainkäyttölaki) tulee kuitenkin ottaa kokonaistarkasteluun. Olennaista on, että prosessilajien eroja ei ole tarpeen liioitella ja eri prosesseja on mahdollista yhdenmukaistaa. 3) Sen sijaan infrastruktuurin, toimivallan ja ratkaisukokoonpanojen suhteen voidaan olla varsin luoviakin. Oikeusturvaa tulee voida toteuttaa mielekkäästi, tehokkaasti ja erityisesti ylimmissä asteissa parhaalla mahdollisella asiantuntijakokoonpanolla. 4) Niin kuin aina, muutosta valmisteltaessa on syytä pitää mielessä, miksi muutoksia tehdään. Nykyisessä tuomioistuinjärjestelmässä on aivan liikaa heterogeenisyyttä sekä yksittäisen tuomioistuinlinjan sisällä että tuomioistuinlinjojen välillä. 5) Tuomioistuinlinjojen uudistaminen tulee ehdottomasti aloittaa alhaalta ylöspäin. Osoite Puhelin Faksi Sähköposti Puijonkatu 29 A, 2. krs PL KUOPIO kuopio.hao@oikeus.fi

2 2 (11) Perustelut Oikeusministeriö on lausuntopyynnössään pyytänyt lausunnonantajia kiinnittämään huomiota tiettyihin peruskysymyksiin. Itä-Suomen hallinto-oikeus esittää edellä oleville perusnäkemyksilleen ministeriön esittämien kysymysten johdattamana seuraavat perustelut. Mitä mieltä olette esitetyistä muutostekijöistä ja niiden vaikutuksista ylimpien tuomioistuinten toimintaan? Miten esitetyt muutostekijät vaikuttavat arvioitaessa korkeimpien oikeuksien yhdistämisen tarvetta? Työryhmä on esitellyt mietinnössään korkeimpien oikeuksien asemaa, rakennetta ja toimintaa nykyisessä kaksilinjaisessa tuomioistuinjärjestelmässä. Lisäksi se on arvioinut, toteuttaisiko yhdistetty ylin tuomioistuin korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen tehtävän paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä tuomioistuinta. Työryhmä on esittänyt kolme yleisluontoista vaihtoehtoista mallia keskustelun pohjaksi. Työryhmä on listannut yhdistämisesityksen taustavaikuttumiksi seuraavat toimintaympäristön muutokset: perus- ja ihmisoikeuksien kasvava merkitys, oikeuden eurooppalaistuminen, oikeudenalojen väliset muutokset, asiantuntemuksen kasvava merkitys, yhteiskunnan digitalisoituminen, tuomioistuinlaitoksessa tapahtuneet muutokset, vireillä olevat lainsäädäntö- ja kehittämishankkeet sekä taloudellisen toimintaympäristön muutokset. Edellä mainituista muutostekijöistä Itä-Suomen hallinto-oikeus pitää korkeimpien oikeuksien mahdollisen yhdistämisen näkökulmasta tärkeimpinä perus- ja ihmisoikeuksien kasvavaa merkitystä, oikeuden eurooppalaistumista, oikeudenalojen välisiä muutoksia sekä asiantuntemuksen kasvavaa merkitystä. Muut muutostekijät, kuten digitalisoituminen ja taloudelliset muutokset, edellyttävät leimallisesti koko tuomioistuinorganisaation kriittistä tarkastelua. Itä-Suomen hallinto-oikeuden käsityksen mukaan korkeimpien oikeuksien yhdistämiselle ei ole periaatteellista estettä. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan eri prosessilajit on kuitenkin syytä säilyttää jatkossakin. Nykyinen tuomioistuineetos on kuitenkin eroja korostava ja siitä olisi syytä päästä eroon. Oikeudenkäynnin idea sitoo eri prosessilajeja yhteen. Yksi yhdistävä periaate on ajatus tuomioistuimesta puolueettomana riidanratkaisijana ja oikeussuojan antajana. Muiden lainkäytön lajien ja hallintolainkäytön tehtävät ovat pitkälti yhtenevät: osapuolille annetaan oikeussuojaa, oikeusriidat pyritään ratkaisemaan perusoikeuksia kunnioittavalla tavalla, oikeudenkäynneillä ja niiden tuloksena syntyvillä ratkaisuilla on käyttäytymistä ohjaavaa vaikutusta, oikeuskäytäntö kehittää oikeutta ja viime kädessä tuomioistuimet harjoittavat perustuslakikontrollia. Eri prosesseissa tapahtuvissa menettelyssä on monia Euroopan ihmisoikeussopimuksesta lähtöisin olevia yhteisiä sääntöjä. Sekä riita- ja rikosprosessissa että hallintolainkäytössä kuullaan osapuolia ennen asian ratkaisemista. Oikeudenkäynnissä pyritään selvittämään ratkaisun kannalta relevantit tosiseikat ja hankkimaan esitetyille vaatimuksille todisteet (vaikkakin eri tavoin). Prosessin johtovalta, sekä muodollinen että aineellinen, kuuluu tuomioistuimelle. Asia on ratkaistava ja päätös perusteltava oikeudenkäynnissä kertyneen aineiston perus-

3 3 (11) teella. Ratkaisun tulee perustua kyseisessä prosessissa saatuun näyttöön ja siinä tehtyihin tai osapuolten tekemättä jättämiin prosessitoimiin. Eri prosessilajeja tarkasteltaessa ei pitäisi lukkiutua vain lainsäädännön tasolle. Vaikka prosessien välillä onkin eroja lainsäädännöllisellä tasolla, oikeuskulttuuriselle tasolle siirryttäessä voidaan erojen sijaan korostaa yhtäläisyyksiä. Oikeuskulttuuri on ilmiönä ankkuroitu tietyssä yhteisössä tässä tapauksessa suomalaisessa tuomioistuinjärjestelmässä omaksuttuihin oikeudellisiin materiaaleihin ja institutionaalisiin rakenteisiin. Eri prosessilajeista riippumatta tuomioistuinprosessejamme yhdistää esimerkiksi käsitys oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin elementeistä. Materiaalisesti puolestaan ihmisoikeus- ja perusoikeusjärjestelmät kytkevät kaikkia oikeudenkäyntejä yhteen ja lähemmäksi toisiaan. Eri prosessilajien säilyttämiselle on kuitenkin muutoksenhakujärjestelmän tarkoitukseen liittyvät perusteensa. Siviili-, rikos-, ja hallintolainkäyttöprosesseissa on syytä säilyttää ne ja vain ne eroavaisuudet, jotka ovat käsiteltävien asioiden kannalta olennaisia. Hallintolainkäyttölaki on oikeudenkäymiskaaresta poiketen säädetty enemmän hallintoasioiden oikeudenkäynneissä sovellettavaksi prosessuaaliseksi yleislaiksi kuin koko hallintolainkäytön kattavaksi yksityiskohtaiseksi prosessinormistoksi. Tulevaisuudessa hallintolainkäytön prosessisääntelyä pitäisi kuitenkin kehittää yksityiskohtaisemmaksi. Samassa yhteydessä on konkreettisesti arvioitava, miltä osin yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten prosessinormit voivat olla yhteisiä ja miltä osin niihin tarvitaan välttämättä erityissääntelyä. Sen sijaan se, miten tuomioistuimien infrastruktuurin järjestetään eli missä osoitteessa tai rakennuksessa työtä faktisesti tehdään ja millaisin menetelmin (esim. "paperiprosessi" vs. digitaalinen prosessi) on aineellisoikeudellisesta näkökulmasta irrelevanttia. Nykyisten ratkaisukokoonpanojen muuttaminen vaatii toki lainsäädännöllisiä muutoksia, mutta säännösmuutosten myötä kokoonpanoja voitaisiin järjestellä varsin luovasti. Erityisesti ylimmissä tuomioistuimissa olisi olennaista, että ratkaisukokoonpanoon saataisiin paras mahdollinen asiantuntemus. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden yhdistämisessä olisi muun ohessa se etu, että oikeudenalojen rajapinnoilla liikuttaessa ratkaisukokoonpanossa voisi olla asian edellyttämällä tavalla siviili-, rikos- ja hallinto-oikeudellista osaamista. Mikä on näkemyksenne mahdollisuuksista hyödyntää kansainvälisessä vertailussa esiin tuotuja seikkoja Suomen tuomioistuinjärjestelmän rakennetta arvioitaessa? Mitä ajattelette Virossa ja Sveitsissä omaksutuista järjestelmistä? Liikuttaessa manner-eurooppalaisten oikeusjärjestelmien piirissä (vrt. esim. common law) kansainvälistä vertailumateriaalia voidaan lähtökohtaisesti hyödyntää paljonkin. Oikeusjärjestelmien perustavanlaatuiset yhtäläisyydet ovat niin ilmeisiä, että eri maissa omaksuttuja institutionaalisia malleja tuleekin hyödyntää muutoksia suunniteltaessa. Toisiin järjestelmiin tutustuminen tuo mukanaan muun ohessa sen edun, että virheitä ei tarvitse toistaa omaa järjestelmäämme muutettaessa. Jos jossain on testattu käytännössä tiettyä järjestelmää, miksi emme hankkisi siitä kaikkea olemassa olevaa tietoa?

4 4 (11) Työryhmän muistiossa on esitelty Viron ja Sveitsin mallit. Sekä Sveitsi että Viro ovat väestömäärältään suhteellisen pieniä valtioita. Sveitsi on selvästi Viroa ja myös Suomea väestömäärältään suurempi valtio, mutta valtioiden koon puolesta institutionaalisia rakenteita voidaan kuitenkin hyvin vertailla keskenään. Viron tuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen. Alimmalla asteella toimivat erilliset yleiset alioikeudet ja hallinto-oikeudet. Tuomioistuinlinjat on yhdistetty väliasteen valitustuomioistuimessa, jossa käsitellään riita- ja rikosasioita sekä hallintolainkäyttöasioita. Virossa on vain yksi korkein oikeus (Eesti Riigikohus), jossa on neljä jaostoa: riita-asioiden, rikosasioiden ja hallintolainkäyttöasioiden jaosto sekä perustuslakijaosto. Sveitsissä puolestaan on yksi liittovaltion korkein oikeus (Tribunale Fédérale), jonka toimivaltaan kuuluvat niin riita- ja rikosasioiden kuin hallintolainkäyttöasioidenkin ratkaiseminen. Liittovaltion korkeimman oikeuden osastojen työnjaon perusteet on määritelty laissa ja pääasiallinen jakoperuste on prosessilaji. Jakoperusteissa on kuitenkin joustoa, jotta asiat saadaan jakautumaan tasapuolisesti ja ratkaistua mahdollisimman asiantuntevassa ratkaisukokoonpanossa. Mietinnössä ei ole tarkemmin esitelty alempien oikeuksien organisoitumista Sveitsissä. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan Viron ja Sveitsin malleja voidaan hyvin hyödyntää Suomen järjestelmän muutostarpeita arvioitaessa. Olennaista on kummassakin se, että prosessilajit ovat erilliset, mutta muutoin organisatoriset järjestelyt on pyritty tekemään järkevästi ja oikeuskäytännön yhdenmukaisuus- ja laatuvaatimuksia korostaen. Suomen osalta hyvä kysymys on ensinnäkin se, onko tämän kokoisessa maassa tarvetta ja taloudellisia edellytyksiä ylläpitää nykyisen kaltaista tuomioistuinjärjestelmää. Myös siihen on syytä kiinnittää huomiota, että nykyisellään suomalaisten tuomioistuinten välillä on aivan liikaa heterogeenisyyttä sekä yksittäisen tuomioistuinlinjan sisällä että tuomioistuinlinjojen välillä. Tuomioistuinten tosiasialliset prosessit ja työmenetelmät eroavat merkittävästi toisistaan. Myös virkarakenteissa on ratkaisevia eroja. Tämä johtaa muun ohessa siihen, että ratkaisut eroavat sekä sisällöllisesti että laadullisesti liikaa toisistaan. Myös saman hallinnonalan tuomioistuinten välillä on suuria toiminnan tehokkuuteen liittyviä eroja. Itä-Suomen hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan tuomioistuinjärjestelmän uudistaminen tulee aloittaa käräjäoikeuksista. Käräjäoikeuksien määrää on vähennettävä nykyisestään. Samanaikaisesti on ryhdyttävä hovioikeuksien uudistamiseen. Määrällisen vähentämisen paine koskee myös hovioikeuksia. Hovioikeudet on muokattava aidoiksi muutoksenhakuasteiksi siten, että hovioikeuskäsittelyssä on pääosassa oikeuskysymysten ratkaiseminen, ei käräjäoikeuden työn tekeminen toiseen kertaan tai keskittyminen pienten rikosjuttujen näyttökysymyksiin raskaassa suullisessa käsittelyssä. Jo nykyisellään hovioikeuksien juttumäärä on varsin vähäinen (n juttua yhteensä). Juttujen määrä ja painopiste huomioiden muutoksenhakuprosessi on raskas, monimutkainen ja kallis, kun sitä verrataan esimerkiksi hallinto-oikeusprosessiin. Suomalaisissa tuomioistuimissa korostuu yleisestikin näyttökysymysten arviointi. Resursseja käytetään paljon siihen, että näyttöä arvioidaan useassa asteessa. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan nykyisiä prosesseja tulee kehittää ni-

5 5 (11) menomaan siihen suuntaan, että painopiste muutoksenhakutuomioistuimissa ja ylimmissä tuomioistuimissa muuttuu näyttökysymysten harkinnasta oikeuskysymysten harkintaan. Hallintolainkäyttöprosessin ja siviili- ja rikosprosessin eroja korostetaan usein juuri tosiseikka-elementtiin vetoamalla. Sen lisäksi, että oikeudellisen harkinnan painopistettä on syytä tarkastella kriittisesti, oikeudenkäynnin idea huomioiden mainittua eroa voidaan pitää varsin näennäisenä. Jokaisessa tuomioistuinratkaisussa tullaan jatkossakin arvioimaan normatiivisuuden ohella myös tosiseikkoja. Tosiasioiden luonne voi kuitenkin vaihdella huomattavastikin. EU-tuomioistuin toimikoon tässä yhteydessä hyvänä esimerkkinä. Erityisesti niissä tapauksissa, joissa kantaja testaa EU-tuomioistuimessa esimerkiksi direktiivin oikeudellista perustaa, kuljetaan kohtalaisen kauas siitä, mitä olemme perinteisesti ymmärtäneet tosiseikoilla. Näissä tapauksissa EU-tuomioistuin tutkii tosiseikkoina esimerkiksi direktiivin sisältöä. Normatiivista arviointia on puolestaan se harkintaprosessi, jossa tuomioistuin tutkii, vastaako direktiivi sisällöltään niiden perustamissopimuksen artiklojen sisältämiä perusteita, joiden nojalla se ilmoitetaan annetun. EU-tuomioistuimen käsittelemät kanteet jäsenvaltioita vastaan ovat siis sisällöltään tyystin toisentyyppisiä kuin esimerkiksi rikosprosessissa käsiteltävät asiat. Oikeudenkäynnin idean ja oikeudellisen ratkaisun perusluonteen kannalta erolla ei ole kuitenkaan merkitystä. Samanaikaisesti käräjäoikeus- ja hovioikeusuudistuksen kanssa on uudistettava myös hallinto-oikeuksia. Myös pienimmät hallinto-oikeudet voidaan lakkauttaa. Erityistuomioistuimien asema on arvioitava samassa yhteydessä. Erillisille markkinatuomioistuimelle ja työtuomioistuimelle ei välttämättä ole tarvetta tulevaisuudessa. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan uudistuksen myötä arvioitavaksi tulee myös se, kuinka monta muutoksenhakuporrasta siviili- ja rikosasioissa tarvitaan. Hallinto-oikeusjärjestelmässä ei ainakaan toistaiseksi ole ilmennyt kolmiportaisen järjestelmän tarvetta. Vasta sen jälkeen, kun linjastossa on muutoin kokonaisuudessaan tehty tarvittavat uudistukset, on aika tarkastella korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ja roolia. Eri tuomioistuimien välillä vallitsee tällä hetkellä juttumäärän suhteen epäsuhta, johon olisi syytä tavalla tai toisella puuttua. Kaikkia tuomioistuimia koskevia kysymyksiä ovat myös työmenetelmät ja virkarakenteet. Niiden suhteen on paljon mahdollisuuksia, jotka ovat pääsääntöisesti vielä hyödyntämättä. Tämä on ymmärrettävää, koska kysymys on paljolti tuomioistuinkulttuuriin liittyvistä asioista ja kulttuurin muutokset ovat hitaita. Institutionaalisten uudistusten yhteydessä on luonnollisesti uusittava myös prosessisäännöksiä. Hallintolainkäyttölain uudistamistarpeet ovat ilmeisiä, mutta samassa yhteydessä prosessisäännöksiä tulisi vihdoin tarkastella kokonaisvaltaisemmin. Lainsäädäntöhankkeeseen on toisin sanoen syytä kytkeä myös oikeudenkäymiskaaren uudistaminen. Yhteenvetona voidaan todeta, että tuomioistuimien organisoitumista suunniteltaessa tulisi edetä asiavetoisesti. Kahden eri asian (esim. julkisoikeudellisen / yksityisoikeudellisen) ratkaisemiseen ei välttämättä tarvita kahta eri instituutiota. EU-tuomioistuin toimii hyvänä esimerkkinä myös tässä suhteessa. Sillä ei ole

6 6 (11) vain yhtä tehtävää, vaan se toimii sekä perustuslaillisena tuomioistuimena (constitutional court) että hallinnollisena tuomioistuimena (administrative court). Niin kutsuttua perustuslaillista tuomiovaltaa EU-tuomioistuin käyttää silloin, kun se ratkaisee yhteisön instituutioiden välisiä kiistoja, jäsenvaltioiden ja yhteisön instituutioiden välisiä tai jäsenvaltioiden välisiä erimielisyyksiä. Myös ennakkoratkaisujen ja unionin kansainvälisiä sopimuksia koskevien lausuntojen antaminen kuuluvat tuomioistuimen perustuslailliseen toimivaltaan. Hallinnollisena tuomioistuimena EU-tuomioistuin toimii puolestaan tutkiessaan ja ratkaistessaan esimerkiksi yksittäisten kansalaisten nostamia kanteita. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tuomioistuimien organisoimisessa ei tulisi kiinnittää huomiota vain (kansallisen) sääntelytason kysymyksiin, vaan myös oikeusjärjestykseen ja -järjestelmään liittyviin piirteisiin. Tämä huomioiden kansainväliset vertailut ja muihin järjestelmiin tutustuminen eivät ole vain hyödyllisiä, vaan välttämättömiä. Korkeimpien oikeuksien toimivallat, tehtävät, lainkäyttöprosessi ja käsiteltävät asiat eroavat toisistaan. Minkä merkityksen annatte näille seikoille arvioitaessa yhtäältä tarvetta ja toisaalta mahdollisuuksia korkeimpien oikeuksien yhdistämiselle? Tuomioistuimien hierarkkiset rakenteet ovat laajalti hyvin vakiintuneita ja perusorganisoituminen on yhteneväistä kaikissa moderneissa oikeusjärjestyksissä. Eroavaisuuksia on sen sijaan yleisten tuomioistuimien ja hallintotuomioistuimien järjestämisen suhteen. Manner-Euroopassa nämä kaksi väylää on perinteisesti erotettu toisistaan perustuen yksityis- ja julkisoikeuden jakoon. Suomalaiset tuomioistuimet eivät toisin sanoen tee poikkeusta mannereurooppalaisessa traditiossa. Tosin kuin Manner-Euroopassa, anglosaksisissa maissa yleiset tuomioistuimet käsittelevät myös julkisoikeudellisia asioita. Hallintolainkäytössä on kysymys hallinnossa tapahtuneen julkisen vallan käytön arvioinnista. Hallinnon laillisuusperiaatteella (vrt. rikosprosessi) on merkittävä asema hallintolainkäytössä, koska hallintolainkäytössä on nimenomaan kysymys julkisen vallan käytön kontrollista. Tällöin erityisesti hallintotuomioistuinten virallisperiaate ilmentää kontrollivallan laajuutta. Hallintopäätöksistä tehtävissä valituksissakin on aina kyse paitsi oikeussuojan antamisesta myös valvonnasta. Tämän vuoksi perustuslaissa säädetyt instituutioiden ja vallankäytön erottelut ovat hallintolainkäytössä merkityksellisiä. Hallintolainkäytön prosessi on Suomessa luonteeltaan joustava ja säännökset ovat yleisluonteisia. Prosessin tulee kuitenkin luonnollisesti täyttää oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut edellytykset. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti voi kuitenkin toteutua eri tavalla erilaisissa asioissa ja asiaryhmissä. Tietyissä asioissa oikeudenmukainen hallintolainkäyttö edellyttää yksityiskohtaisempaa prosessia kuin joissakin toisissa asioissa, joissa oikeuden toteutuminen voidaan hoitaa kevyemmin ja prosessuaalisesti väljemmin.

7 7 (11) Siviili- ja rikosprosessin itsenäisyys suhteessa aineelliseen oikeuteen on ollut historiallisessa katsannossa selvä. Siviili- ja rikosasioita ovat käsitelleet riippumattomat tuomioistuimet. Riita-asioissa asianosaisilla on yleensä apunaan lainoppineet avustajat, ja asianosaisten rooli oikeudenkäynnissä on jokseenkin selkeä. Rikosasian eteenpäin vieminen on syyttäjän vastuulla ja syyttäjän on näytettävä syyte toteen. Syytetyn puolustuksesta pääkäsittelyissä huolehtivat yleensä asianajajat tai luvan saaneet lakimiehet ja asianomistajallakin saattaa olla oikeudenkäyntiavustaja. Avustajan käyttö hallintolainkäyttöasioissa ei ole ollut kovin yleistä eikä asianosaisten roolia oikeudenkäynnissä ole juurikaan esimerkiksi oikeuskirjallisuudessa käsitelty. Muista prosessilajeista kirjoittaneet ovat toisinaan esittäneet vaatimuksia, että hallintolainkäytön pitäisi muuttua nykyistä enemmän perinteisten prosessilajien suuntaan. Erityisesti on arvosteltu sitä, että hallintolainkäytössä ei ole kahden asianosaisen suhdetta ja että suullisia käsittelyjä pidetään liian harvoin. Hallintolainkäytön taustalla on oikeussuhde, jota koskevat kiistat voidaan luokitella indispositiivisiksi. Hallintolainkäytön oikeuskeinojen tarkastelussa on tärkeää ymmärtää hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten keskinäinen rooli. Hallintolainkäytön oikeuskeinoihin ei sisälly siviiliprosessin tavoin siviilioikeudellisen oikeussuhteen perustavaa laatua olevia tekijöitä, jotka muokkaisivat oikeuskeinoista selväpiirteisempiä. Hallintolainkäytön oikeuskeinojen käytössä joudutaan aina erikseen arvioimaan juuri esillä olevan oikeussuhteen erityispiirteet: esimerkiksi hallintoviranomaiselle annetun harkintavallan rakenne, hallintoviranomaisen toimintamuodot (muun muassa akselilla hallintopäätös / tosiasiallinen hallintotoiminta) sekä osapuoliasetelmat. Vaikka hallintolainkäyttö on nykyisin organisoitu pääosin hallintotuomioistuinten varaan, hallintolainkäyttöä on edelleen esimerkiksi erilaisissa lautakunnissa. Perusjärjestelmä nojaa kuitenkin alueellisiin hallinto-oikeuksiin ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Ensimmäinen muutoksenhakuaste on yleisesti tuomioistuin. Menettelyä sääntelee hallintolainkäyttölaki, mutta erityissääntelyä on paljon. Hallintolainkäytön oikeuskeinot eroavat monessa suhteessa toisistaan, ja samankin oikeuskeinon käytännön sovellutuksissa on poikkeamia. Poikkeukset tai erot ovat sekä säännöspohjaisia että oikeuskäytännöstä johtuvia. Poikkeamien ja erojen taustalla ovat useimmiten nimenomaan hallinto-oikeudellisista oikeussuhteista kumpuavat syyt. Hallintolainkäyttö vaikuttaa vielä tällä hetkellä aika tavalla hajanaiselta, kun sitä tarkastelee kokonaisuutena. Jos hallintolainkäyttöä vertaillaan riita- ja rikosasiain oikeudenkäyntiin, on aiheellista kysyä, mitä vertaillaan keskenään. Yhtenäistä hallinto-oikeudellista prosessia, joka voisi olla vertailun kohteena, ei varsinaisesti ole olemassa. Arvioitavat tosiseikat ovat riita- ja rikosasioissa menneitä tapahtumia, hallintolainkäytössä puolestaan monesti tulevia (esim. ympäristö-, lastensuojelu- ja lupa-asioissa). Hallinto-oikeus toteaa näkemyksenään, että niin kuin edellä on tullut esille, lainkäyttöprosessien eroavaisuudet eivät ole tuomioistuinten mahdollisen yhdistämisen näkökulmasta ongelma. Käsiteltävät asiat eroavat toisistaan ja prosessisäännöksissä on otettava tämä huomioon. Hallintolainkäytön alalla näitä eroja on totuttu jo nykyisellään huomioimaan. Hallinto-oikeuden arvion mukaan suurin osa yleisistä prosessisäännöksistä on kuitenkin sellaisia, joita voidaan soveltaa tuomioistuimessa asiaryhmästä riippumatta.

8 8 (11) Tuomioistuimen toimivaltasäännöksillä on oma rationsa ja on selvää, että niiden pitää olla selväpiirteisiä jatkossakin. Suomalaisten tuomioistuimien toimivaltaa ei ole tavattu määritellä primääristi asialähtöisesti vaan ennen kaikkea instituutiolähtöisesti. Toimivaltasäännökset ovat tästä syystä varsin alttiita kritiikille. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan nykyisiä toimivaltasäännöksiä olisikin syytä tarkastella uudestaan. Instituutiovetoisuus ja reviirin puolustaminen näkyy myös hyvin vahvasti siinä keskustelussa, jota tuomioistuimien organisoitumisen ympärillä on käyty. Toimivaltakeskustelussa ja -sääntelyssä tavataan erottaa alueellinen, asteellinen ja asiallinen toimivalta. Muutokset, joita tuomioistuinjärjestelmässä on hiljattain tehty, ovat olleet ennen kaikkea alueellisia. Tämä on ymmärrettävää, kun huomioidaan, että tuomiopiiriä koskevat muutokset ovat helpoimpia toteuttaa. Asteellisen ja asiallisen toimivaltasääntelyn muuttaminen merkitsee sitä, että tuomioistuimien tosiasialliseen toimintaan puututaan varsin merkittävällä tavalla. Tämä huomioiden ei ole ihme, että keskustelu polarisoituu. Toimivaltasäännöksissäkin on kuitenkin kysymys vain tuomioistuimen järjestäytymisestä ja asioiden käsittelyn organisoimisesta. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan sekä asteellista että asiallista toimivaltaa koskevat ratkaisut tulisi tehdä siten, että ne mahdollistavat oikeusturvan tarjoamisen mielekkäästi, tehokkaasti ja laadukkaasti. Mainitut määreet eivät vielä itsessään kerro paljoa, mutta yleisesti voidaan todeta, että nykyisellään suomalaisten tuomioistuimien tehokkuudessa ja ratkaisujen laadussa on merkittäviä eroja. Toimivaltasäännökset voivat johtaa myös sekä asiakkaan että tuomarin näkökulmasta esimerkiksi varsin turhauttaviin tutkimatta jättämisiin ja asian pallotteluun eri tuomioistuimien välillä. Hallinto-oikeus katsoo, että tuomioistuinlinjastossa tehtäviä muutoksia ei pitäisi jättää tekemättä vetoamalla toimivaltasäännöksiin. Keskeiset kysymykset koskevat sen sijaan prosessilajeja ja niiden käyttöaloja ja kaiken järjestäytymisen tulisi tapahtua käsiteltävien asioiden ja prosessilajien ehdoilla. Prosessilajit ovat siis aineellisoikeudelliselta kannalta määrääviä, kaikki muut asiat ovat ennen kaikkea järjestely- ja järjestäytymiskysymyksiä. Työryhmä on kuvannut esimerkinomaisesti asiaryhmiä, jotka liittyvät tavalla tai toisella molempien tuomioistuinlinjojen toimivaltaan. Pidättekö esitettyjä asiaryhmiä ja oikeuskäytäntöä olennaisena arvioitaessa tarvetta korkeimpien oikeuksien yhdistämiselle? Tuleeko mieleenne muita mahdollisia vastaavia asiaryhmiä? Työryhmän muistiossa on esitetty seuraavat asiaryhmät, joissa on tunnistettu liittymäkohtia toisen tuomioistuinlinjaston käsittelemiin asioihin: perus- ja ihmisoikeusasiat, hallinnolliset sanktiot, immateriaalioikeus, julkisyhteisöihin kohdistuvat korvauskanteet, työsuhteet ja virkasuhteet, kiinteistöt, ympäristö ja maankäyttö sekä rikosasiat. Hallinto-oikeus pitää tehtyjä havaintoja keskimäärin oikeina tai vähintäänkin oikeansuuntaisina. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tuomioistuimien integroitumiselle on tilausta, joka johtuu pääasiassa kahdesta perussyystä: oikeuden kansainvälistymisestä ja oikeudenalojen rajapintojen liudentumisesta. Oikeuden kansainvälisty-

9 9 (11) minen on tosiasia, jonka kanssa Suomessakin on eletty jo pitkään. Kansainvälisoikeudelliset järjestelmät (joista ihmisoikeusjärjestelmä on valtioiden välinen sopimus ja unionin järjestelmä valtioiden välisen ulottuvuutensa ohella myös yksityisille oikeuksia luova järjestelmä) eivät asetu kauniisti jommalle kummalle puolelle perinteisessä yksityis/julkisoikeusjaottelussa. Tämän seikan ohella monet yhteiskunnalliset muutokset ovat aiheuttaneet yksityis/julkisoikeusrajan hämärtymistä. Esimerkiksi hallintotoiminnassa on osin siirrytty käyttämään yrityselämässä tyypillisiä toimintatapoja. Viranomaisen toiminnassa ovat nykyään keskeisessä asemassa kilpailutukset, julkiset hankinnat ja yhtiöittämiset. Yksityistämismuutos on johtanut julkisen vallan käytön rajojen tulkinnallisuuteen. On itsestään selvää, että näiden muutosten vuoksi tuomioistuinjärjestelmää ja tuomioistuimien toimivaltaa tulee tarkastella kriittisesti. Tässä yhteydessä on hyvä nostaa esiin myös se näkökulma, että näiden tulkinnanvaraisuutta aiheuttavien oikeudellisten ongelmien ohella on syytä tarkastella aika-ajoin myös selkeiden rajapintojen tarkoituksenmukaisuutta. Vaikka asia olisikin selkeästi esimerkiksi yksityisoikeudellinen, mielekkyys- ja tehokkuusnäkökulmasta on syytä kysyä, onko se kaikissa tilanteissa ratkaistava yleisessä tuomioistuimessa. Viranomaisen päätöksentekoon voi liittyä esimerkiksi sellaisia tosiasiallisia seuraamuksia, jotka voivat aktualisoida vahingonkorvausvastuun ja jotka käsitellään nykyisellään kategorisesti yleisessä tuomioistuimessa. Toinen esimerkki voidaan ottaa virkamiesoikeudesta. Valtion virkamieslain tulkintaa koskevat erimielisyydet ratkaistaan hallintotuomioistuimissa, mutta virkarikosasiat yleisessä tuomioistuimessa. Kolmantena esimerkkinä toimikoon lastensuojeluasiat, joihin liittyy varsin usein rinnakkaisina yleisissä tuomioistuimissa vireillä olevat huoltoriidat. Oikeusturvan toteutumisen kannalta järjestely on epätyydyttävä. Asiakkaat eivät halua hakea samassa asiassa oikeutta kahdesta eri tuomioistuimesta. Ratkaisuntekijän näkökulmasta tutkimatta jättämiset ovat puolestaan usein turhauttavia erityisestikin, jos valittajan vaatimuksista näkee ensisilmäyksellä, että ne ovat perusteettomia. Mikä on näkemyksenne mahdollisuuksista yhdistää korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus? Mitä toiminnallisia hyötyjä ja haittoja arvioisitte siitä syntyvän? Mikä on näkemyksenne yhdistämisen hyödyistä ja haitoista? Mitä mieltä olette työryhmän esittämistä vaihtoehtoisista korkeimpien oikeuksien yhdistämismalleista? Työryhmän esittämät vaihtoehtoiset yhdistämismallit on esitetty mietinnössä suhteellisen pintapuolisesti. Tämän vuoksi niiden keskinäistä paremmuutta on jossain määrin vaikeaa arvioida kovin ehdottomasti. Lisäksi on huomioitava, että hallinto-oikeuden vakaan käsityksen mukaan muutosta ei tulisi aloittaa tuomioistuinlinjojen yläpäästä, vaan päinvastoin. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan suomalaisessa tuomioistuinjärjestelmässä ei tulisi myöskään tehdä enää yhtään kosmeettista muutosta. Nämä varaukset huomioiden hallinto-oikeus pitää parhaimpana mallia 3, jossa ylin tuomioistuin toimisi puhtaana ennakkopäätöstuomioistuimena kuitenkin siten, että sillä voisi olla joitakin erityistehtäviä. Näin esimerkiksi korkeimmalla hallinto-oikeudella olisi mahdollisuus toteuttaa julkisen vallan valvontaa niissäkin tilanteissa, joissa ei välttämättä ole voimakasta ennakkopäätösintressiä.

10 10 (11) Ylimmillä tuomioistuimilla on oma erityinen roolinsa. Niiden ei tulisi tehdä samaa massatyötä, jota tehdään alemmissa tuomioistuimissa. Ylimpien tuomioistuimien päätehtävänä tulisi olla oikeudellisen tulkintakäytännön ohjaaminen ja yhdenmukaistaminen. Ohjaavan oikeuskäytännön laadukkuus on ylimmässä asteessa luonnollisesti keskeinen seikka. Tämä on mahdollista, jos tuomioistuimet saavat keskittyä valikoituihin ongelmiin (valituslupajärjestelmä), ovat hyvin konkreettisella tavalla tietoisia eri prosessilinjoilla ratkaistavina olevista asioista ja pystyvät helposti koordinoimaan linjanvetojaan sekä pystyvät varioimaan ratkaisukokoonpanoa asian vaatiman asiantuntemuksen mukaan. Yksi keskeinen seikka, josta on oltu jo pitkään huolissaan, on ollut oikeuden pirstaloituminen. Kansallisen oikeuden systematiikkaa on koeteltu viime aikoina lujasti. Yhteiskunnalliset muutokset ja esimerkiksi kansainvälinen oikeus ovat koetelleet oikeuden koherenssia. Kansallisiin järjestelmiin on tiputeltu erilaisia lainsäädännöllisiä elementtejä, jotka ovat aiheuttaneet myös systeemisiä "häiriöitä". Tuomioistuinlinjojen yhdistäminen olisi oikeuden systematiikankin kannalta tarkoituksenmukaista. Kansallista oikeutta on oikeuden eurooppalaistumisesta johtuen harmonisoitu varsin voimallisesti viime vuosikymmeninä. Voidaan siis aiheellisesti kysyä, miksi harmonisointi ei olisi mahdollista kansallisen järjestelmän sisällä. Oikeudelliset instituutiomme kun ovat saman oikeuskulttuurin tuotoksia. Hallintolainkäyttöprosessin sekä siviili- ja rikosprosessin eroavaisuuksille ja erottamiselle on omat varsin järkeenkäyvät syynsä. Toisaalta voidaan myös jo uteliaisuuden ja innovatiivisuudenkin nimissä kysyä, mitä kaikkea voitaisiin harmonisoida ilman, että tarkoituksenmukaisia ja toimivia prosessuaalisia rakenteita tarvitsisi purkaa. Muutamia esimerkkejä mainitaksemme voidaan todeta, että hallintolainkäyttöprosessin ja muiden prosessilajien yhtenäisyyttä lisäisi ensinnäkin se, että hallintolainkäytön sääntelyssä valituksen asemaa korostettaisiin entisestään. Toiseksi toissijaisten oikeuskeinojen ja korvausmahdollisuuksien parantamiseksi ja näiden prosessien selkiyttämiseksi on luotavissa valitusta edeltävä velvollisuus hallintopäätöksen tekoon. Kolmanneksi väliaikaiset oikeusturvaongelmat olisi hoidettavissa kehittyneillä turvaamistoimenpiteillä, joita hallintolainkäytössä ei vielä ole. Itä-Suomen hallinto-oikeus toteaa yhteenvetonaan, että tuomioistuinjärjestelmän virtaviivaistaminen on yksi tärkeimmistä tulevaisuuden kysymyksistä. Työryhmän mietintö on tärkeä keskustelunavaus, mutta konkreettinen muutos edellyttää luonnollisesti huomattavasti yksityiskohtaisempaa ja monitasoisempaa tarkastelua ja suunnittelua. Suomalainen prosessisääntely (oikeudenkäymiskaari, hallintolainkäyttölaki) kaipaa monestakin syystä uudelleen arviointia. Jos siihen työhön lähdetään vakavissaan, tarjoutuisi mahdollisuus myös tuomioistuinjärjestelmän uudelleen arviointiin. Prosesseja ja instituutioita tulisi tarkastella käsikädessä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan huolellisesti suunnitellussa muutoksessa haittoja tulisi olemaan varsin vähän ja hyötyjä verraten runsaasti.

11 11 (11) Kuopiossa Veijo Tarukannel Ylituomari Mirjami Paso Hallinto-oikeustuomari