EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA. Oheisasiakirja. ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel SEC(2008) 2951 C6-0476/08 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI matkustajien oikeuksista meri- ja sisävesiliikenteessä sekä kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA {KOM(2008) 816 lopullinen} {SEC(2008) 2950} FI FI

2 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA matkustajien oikeuksista meri- ja sisävesiliikenteessä sekä kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta 1. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA SIDOSRYHMIEN KUULEMINEN Toteutus Tämän vaikutustenarvioinnin tarkoituksena on tarkastella matkustajien oikeuksien suojan tilannetta vesiliikenteen alalla sekä pohtia, onko tarvetta antaa lainsäädäntöä matkustajien yleisistä oikeuksista. Vaikutustenarvioinnissa keskitytään keskeisiin huolenaiheisiin, joita komissio on korostanut politiikkaansa kuvaavissa asiakirjoissa. Näitä ovat liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeudet, palvelun laatu, avunanto ja korvaukset matkustajille matkan keskeytyessä viivästymisen tai peruutuksen takia, oikeus saada tietoa sekä syrjimättömyys. Kuuleminen ja asiantuntemus Energian ja liikenteen pääosasto teetti vuosina riippumattoman tutkimuksen EU:n vesiliikenteen matkustajien oikeuksien suojan tasosta liikennepalvelujen keskeytyessä. Lisäksi Euroopan komissio aloitti vuonna 2006 julkisen kuulemismenettelyn. Tutkimuksen ja kuulemisen päätelminä voitiin todeta, että matkustajien suojelulla olisi oltava koko EU:ssa yhteinen vähimmäistaso joka ei saisi olla riippuvainen liikennemuodosta tai siitä, onko matka jäsenvaltion sisäinen tai ylittääkö se unionin sisäisen tai ulkorajan. 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Liikuntarajoitteisten matkustajien ongelmat Suuri enemmistö (79 %) Euroopan unionin asukkaista katsoo, että vammaiset ovat muita heikommassa asemassa. Jäsenvaltioissa ollaan selvästi yhtä mieltä (91 %) siitä, että esteettömyyden parantamiseksi tarvitaan lisätoimenpiteitä ja lisää rahaa. Liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeudet liikenteessä eivät saa rajoittua esteettömään pääsyyn vaan niihin on sisällyttävä myös syrjimättömyys, katkeamaton avunanto koko matkan ajan sekä tiedonsaanti. Matkustajien ongelmat EU:n vesiliikenteessä Meri- ja sisävesiliikenteen matkustajien oikeuksien tehokas suojaaminen vaikuttaa koko vesiliikenteeseen oli se sitten kansallista, yhteisön sisäistä, kansainvälistä tai risteilyliikennettä. Markkinoiden avaaminen ei ole vaikuttanut vaatimusten ja palvelujen laatuun odotetusti eikä myöskään parantanut matkustajien oikeuksia tai helpottanut riitojenratkaisukeinoja. Laivayhtiöiden soveltamien erilaisten menettelyjen ja määräaikojen vuoksi matkustajat tarvitsevat yhteisiä menettelyjä tyytymättömyyden ilmaisemiseksi tarvittaessa. Yhteisten FI 2 FI

3 menettelyjen puuttuminen jättää matkustajat yksin ongelmiensa kanssa ja estää ilmaisemasta tyytymättömyyttä silloin, kun siihen olisi syytä. Ongelman taustatekijät Matkustajien oikeuksien suojan laajuus ja kattavuus eivät ole riittävän yhdenmukaisia. Peruutus- ja viivästymistapauksia varten ei ole välittömiä ja ennalta määriteltyjä yhteisiä ratkaisuja. Kaikki matkustajat ja etenkin liikuntarajoitteiset henkilöt eivät saa tietoa kriittisistä tapahtumista. Liikuntarajoitteisten henkilöiden syrjintä on mahdollista, ja vesiliikenteessä ei oteta liikuntarajoitteisten tarpeita riittävästi huomioon. Ketä ongelma koskee ja miten? Vesiliikenteen markkinoiden avaaminen lisää matkustajamääriä, mikä puolestaan lisää matkakohteiden määrää ja alentaa hintoja. Vesiliikenteen matkustajien kokonaismäärä tarkastelluissa maissa oli noin 199 miljoonaa vuonna Tästä määrästä 60 prosenttia oli kansallista, 35 prosenttia yhteisön sisäistä ja loput kansainvälistä liikennettä ja risteilymatkoja. Liikuntarajoitteisia henkilöitä oli vuonna 2005 koko EU:ssa noin 136,2 miljoonaa 1. Onko EU:lla valtuudet toimia? Matkustajien suojelu ja etenkin heikoimmassa asemassa olevien matkustajaryhmien suojelu kuuluu osana sisämarkkinoihin ja EU:n yhteiseen liikennepolitiikkaan. Sisämarkkinoiden katsotaan toteutuneen, kun mahdollisimman suuret hyödyt koituvat sekä kuluttajille että yrityksille. Koska liikenteen sisämarkkinat on toteutettu, on huolehdittava myös vesiliikenteen matkustajien oikeuksien suojelusta näillä Euroopan yhteisillä markkinoilla. EU:n lainsäätäjä on tunnustanut tämän eurooppalaisen ulottuvuuden ja toteuttanut sen mukaisia yhteisön toimia lentoliikenteen ja rautatieliikenteen 2 osalta. Lisäksi ehdotus asetukseksi linjaautomatkustajien oikeuksista on parhaillaan komission sisäisellä lausuntokierroksella. Matkustajat ja elinkeinonharjoittajat tarvitsevat yhteisiä periaatteita, jotka kattavat kaikissa liikennemuodoissa vastuun onnettomuustapauksissa, vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden tiedonsaannin ja korkealaatuisen suojan, avunannon sekä oikeuden lipun hinnan palautukseen viivästymis- ja peruutustapauksissa. 3. TAVOITTEET Matkustajien oikeuksien vahvistamisen yleiset tavoitteet perustuvat Euroopan unionin yleisiin tavoitteisiin, joita ovat korkeatasoinen kuluttajansuoja, parempi sosiaalinen ja taloudellinen yhteenkuuluvuus ja ihmisten vapaan liikkuvuuden takaaminen Euroopan unionissa. 1 2 PwC:n analyysi tiedoista, jotka sisältyvät Eurostatin ja OSSATEn (One-Stop-Shop for Accessible Tourism in Europe) analyysiin Accessibility Market and Stakeholder Analysis. Lentoliikenne: asetukset (EY) N:o 261/2004 (EUVL L 46) ja (EY) N:o 1107/2006 (EUVL L 204); rautatieliikenne: asetus (EY) N:o 1371/2007. FI 3 FI

4 4. VAIHTOEHDOT Nykytilanteen säilyttäminen (vaihtoehto 1) Ei tehdä mitään EU:n tasolla, ja nykyinen tilanne erilaisine kansallisine ja kansainvälisine säännöksineen jatkuu. Yhteisön lainsäädäntötoimi laivamatkustajien oikeuksien parantamiseksi (vaihtoehto 2) Yksi mahdollinen vaihtoehto on EU:n lainsäädäntötoimi, joka on sitova ja välittömästi sovellettavissa. Tällainen asetus koskisi vähintään yhden EU:n sataman sisältävien kansainvälisten reittien lisäksi myös yksittäisten jäsenvaltioiden sisäistä liikennettä. EU:n säädökseen sisältyisivät seuraavat osatekijät: liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeudet: esteettömyys satamissa, avunanto satamissa ja aluksilla sekä tiedottamisvaatimukset matkustajien oikeudet matkan keskeytyessä peruutuksen tai viivästymisen vuoksi vaatimukset, jotka koskevat matkustajien oikeuksista tiedottamista yleisölle ja erityisesti matkustajille, liikuntarajoitteiset henkilöt mukaan luettuina valitusten käsittely ja matkustajien oikeuksien toteutumisen seuranta ja täytäntöönpanon valvonta. Parhaiden toimintatapojen koordinointi ja vaihtaminen EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön vahvistamiseksi (vaihtoehto 3) Kolmannessa vaihtoehdossa EU:n asetus tarjoaisi vain pehmeän sääntelykehyksen, joka perustuisi parhaisiin toimintatapoihin ja tarjoaisi kansalliselle lainsäädännölle vertailukohdan meri- ja sisävesiliikenteen matkustajien oikeuksien toteuttamiseksi. Vapaaehtoiset sopimukset (vaihtoehto 4) Vapaaehtoisten sopimusten tehokkuus matkustajaliikenteen alalla on kiistanalainen: kuluttajajärjestöt ovat voimakkaasti sitä mieltä, että toistaiseksi aikaan saadut harvat käytännesäännöt eivät ole toimineet. Aikaisemmat kokemukset lentoliikenteen alalta näyttäisivät vahvistavan käsitystä siitä, että vapaaehtoiset sopimukset eivät ole kovinkaan onnistunut ratkaisu. 5. TALOUDELLISTEN VAIKUTUSTEN ANALYYSI Vaihtoehto 1: nykytilanteen säilyttäminen Toiminnanharjoittajille, satamille, hallintoelimille ja paikallisviranomaisille ei aiheutuisi vaihtoehdossa 1 lisäkustannuksia. Niillä on kuitenkin hävittävää, koska liikenteen määrä ei lisääntyisi. Jos laivamatkustajien hyväksi ei toteuteta toimenpiteitä, matkustajamäärät eivät todennäköisesti kasva. Lisäksi EU:n ja muun maailman toiminnanharjoittajille, satamille, hallintoelimille ja paikallisviranomaisille aiheutuisi kustannuksia siitä, että kansalliset lait poikkeavat toisistaan. FI 4 FI

5 Vaihtoehto 2: yhteisön lainsäädäntötoimi 1) Toimenpiteiden kustannukset liikuntarajoitteisten henkilöiden osalta Hyväksyttävän tasoinen esteettömyys satamissa on saavutettavissa siten, että siitä aiheutuu toiminnanharjoittajille mahdollisimman vähän kustannuksia, kun rakennetaan uusi terminaali tai peruskorjataan vanhaa. Avunannosta satamissa voisi aiheutua laivayhtiöille ainoastaan koulutukseen liittyviä kustannuksia. Liikenteenharjoittajien edellytetään jo nyt tarjoavan henkilölleen koulutusta avunantoon aluksella. Asiakaspalveluhenkilöstön vuotuisiksi koulutuskustannuksiksi arvioidaan noin 2,9 miljoonaa euroa. Tietoisuuden parantamiseksi voi kuitenkin olla tarpeen edellyttää, että myös tukitoiminnoista vastaava henkilökunta osallistuu tällaiseen koulutukseen. Tässä tapauksessa lisäkustannukset olisivat noin miljoona euroa vuodessa. Tiedottamisvelvollisuuden kustannukset jäävät pieniksi, sillä tiedotus voidaan hoitaa osana toiminnanharjoittajien muuta tiedotustoimintaa. 2) Toimenpiteiden kustannukset matkan keskeytyessä peruutuksen tai viivästymisen vuoksi Toimista, jotka liittyvät korvausjärjestelmien määrittelyyn ja matkustajien tekemiseksi oikeuksistaan tietoisiksi, ei pitäisi aiheutua suuria kustannuksia, mutta tätä on vaikea ennustaa. Vaikutuksen tuloihin ja voittoihin ei pitäisi kuitenkaan olla merkittävä, ja myöskin vaikutus yhteisön yritysten kilpailukykyyn lienee vähäinen, koska toimenpiteet koskisivat kaikkia alan toimijoita. 3) Tiedottamisvelvollisuudesta aiheutuvat kustannukset Tiedottamisvelvollisuus ei näytä aiheuttavan erityisiä lisäkustannuksia toiminnanharjoittajille. 4) Valitusten käsittelyn ja seurannan kustannukset Riitojen ratkaisun järjestämisestä ei odoteta aiheutuvan merkittäviä taloudellisia lisärasitteita toiminnanharjoittajille. 5) Vaikutukset vesiliikenteen matkustajiin Kustannusten lisääntyminen voi johtaa laivayhtiöiden käyttökatteen pienenemiseen tai matkalippujen hintojen nousuun. Vaikutukset lippujen hintoihin riippuvat siitä, paljonko laivayhtiöille aiheutuu lisäkustannuksia. 6) Vaikutus matkailualaan Ehdotetuilla toimenpiteillä olisi todennäköisesti suotuisia vaikutuksia EU:n liikeyritysten kilpailuasemaan. Vaihtoehto 3: parhaiden toimintatapojen koordinointi ja vaihtaminen EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön vahvistamiseksi Ehdotetuista toimenpiteistä voi seurata hyötyjä ja kustannuksia sen mukaan, missä määrin jäsenvaltiot päättävät antaa kansallisia sääntöjä ja valvoa niiden täytäntöönpanoa. Kansallisten toimenpiteiden soveltamisesta on odotettavissa positiivisia vaikutuksia matkailuelinkeinoon. FI 5 FI

6 Matkailusta mahdollisesti saatavat tulot olisivat kuitenkin pienemmät kuin vaihtoehdossa 2, koska palvelujen täysi esteettömyys toteutuisi vain niissä jäsenvaltioissa, jotka noudattavat EU:n suosituksia täysimittaisesti. Vaihtoehto 4: vapaaehtoiset sopimukset Kustannukset olisivat samaa luokkaa kuin vaihtoehdossa 3. Kokonaiskustannusten pitäisi kuitenkin jäädä pienemmiksi kuin muissa vaihtoehdoissa, sillä todennäköisesti vain pieni osa toiminnanharjoittajista ottaisi vapaaehtoisesti vastattavakseen lisäkustannuksia. 6. SOSIAALISTEN VAIKUTUSTEN ANALYYSI Vaihtoehto 1: nykytilanteen säilyttäminen Muissa liikennemuodoissa jo saavutettu matkustajien luottamus, joka perustuu yhteisön tasolla hyväksyttyihin oikeuksiin, kääntyisi epäluottamukseksi, jos vesiliikenteessä kieltäydytään tarjoamasta matkustajille tällainen yhdenmukaisuuden, selkeyden ja tehokkuuden vähimmäistaso oikeuksien osalta. Negatiivisia sosiaalisia vaikutuksia voisi olla työpaikkojen menettäminen sekä vanhusten ja vammaisten sosiaalisen osallisuuden heikkeneminen. Vaihtoehto 2: yhteisön lainsäädäntötoimi Meri- ja sisävesiliikenteen matkustajat hyötyvät palvelun laadun paranemisesta. He saavat myös apua, jos he joutuvat vaikeisiin tilanteisiin matkan aikana. Työpaikkojen määrä satamissa saattaa lisääntyä, koska laivamatkustajien määrän lisääntyminen voi aiheuttaa lisähenkilöstön tarvetta satamissa ja matkustajaterminaaleissa. Varovaisimman arvion mukaan satamiin otettavan lisähenkilöstön määrä voisi olla noin Matkailualalle työpaikkoja voisi tulla kokoaikavastaavina lisää lähes :sta yli :een. Vaihtoehto 3: parhaiden toimintatapojen koordinointi ja vaihtaminen EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön vahvistamiseksi Vaihtoehdossa 3 todennäköisiä hyötyjä ja kustannuksia syntyy sen mukaan, missä määrin EU:n jäsenvaltiot päättävät antaa kansallisia sääntöjä ja valvoa niiden täytäntöönpanoa Vaihtoehto 4: vapaaehtoiset sopimukset Todennäköisiä hyötyjä ja kustannuksia syntyy sen mukaan, missä määrin toiminnanharjoittajat ovat halukkaita vahvistamaan matkustajille oikeuksia tai hyväksymään kollektiivisesti vahvistettuja oikeuksia sekä kummassakin tapauksessa noudattamaan niitä käytännössä. 7. YMPÄRISTÖVAIKUTUKSET Vaihtoehto 1: nykytilanteen säilyttäminen Jos vesiliikenne ei pysty vastaamaan matkustajien odotuksiin, matkustajat todennäköisesti ilmaisevat tyytymättömyytensä siirtymällä toiseen liikennemuotoon, jos sellainen on FI 6 FI

7 saatavilla. Tavaraliikenne vesitse saastuttaa kahdeksankertaisesti vähemmän kuin ilmaliikenne, jota voi pitää ainoana sille vaihtoehtoisena kuljetusratkaisuna. Sen vuoksi vaihtoehdon ei tehdä mitään ympäristökustannukset olisivat huomattavat. Vaihtoehto 2: yhteisön lainsäädäntötoimi Matkustajille tarjottavien palvelujen laadun merkittävä paraneminen lisäisi vesiliikenteen kysyntää. Jos matkustajien määrä lisääntyy, suurin vaikutus näkyisi keskimääräisen käyttöasteen lisääntymisenä ja Euroopan nykyisen aluskannan käytön tehostumisena. Jos vesiliikennepalvelujen määrä lisääntyy, vaikutus ympäristöön olisi kuitenkin marginaalisesti positiivinen, sillä suurin osa uusista matkustajista siirtyisi muista (saastuttavammista) liikennemuodoista. Vaihtoehto 3: parhaiden toimintatapojen koordinointi ja vaihtaminen EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön vahvistamiseksi Palvelun laatu ei parane maissa, jotka eivät toteuta EU:n ehdottamia toimenpiteitä. Matkustajat ilmaisevat todennäköisesti tyytymättömyytensä valitsemalla toisen, vesiliikennettä saastuttavamman liikennemuodon. Vaihtoehto 4: vapaaehtoiset sopimukset Vesiliikennepalvelut eivät parane. Lopputulos olisi samanlainen kuin vaihtoehdossa HALLINTOKUSTANNUKSET Ehdotettujen sääntöjen täytäntöönpanosta ja valvonnasta sekä valitusten käsittelystä vastaavan tahon toiminta, tehtävät ja rakenne olisivat hyvin samanlaiset kuin tahon, jonka kukin jäsenvaltio on nimennyt valvomaan kansainvälisen rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista annetun asetuksen 3 tai lentomatkustajien oikeuksia koskevan asetuksen 4 täytäntöönpanoa. Sen vuoksi lentoliikenteen alalla jo saatu kokemus on tässä tapauksessa arvokasta. Ennakoitavissa olevat kustannukset EU:ssa olisivat noin euroa. 9. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Vaikutustenarvioinnin päätelmä on, että neljästä arvioidusta vaihtoehdosta EU:n lainsäädäntötoimi on vaihtoehto, jolla voidaan saavuttaa kaikki tavoitteet. Muiden liikennemuotojen esimerkki osoittaa, että matkustajien suojan todellinen parantaminen on mahdollista vain EU:n tason toimilla. Matkustajille koituvat hyödyt ovat ilmeiset, mutta perusoikeuksien yhdenmukaistaminen hyödyttää myös sisämarkkinoilla toimivaa liikenne-elinkeinoa. Erillisiin lakiteksteihin ja sopimuksiin perustuvat hajanaiset kansalliset säännöt ovat omiaan aiheuttamaan mukautumiskustannuksia ja rajoittamaan 3 4 KOM(2004) 143 lopullinen. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 261/2004, annettu 11 päivänä helmikuuta 2004, matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavaa korvausta ja apua koskevista yhteisistä säännöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 295/91 kumoamisesta. FI 7 FI

8 toiminnanharjoittajien maantieteellisiä joustomahdollisuuksia henkilöstön ja kulkuvälineiden käytössä. FI 8 FI