Selitys asiaan dnro 4461/3/16 ja 0007/3/17, jotka koskevat valitusta Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä , 16/0925/3.

Transkriptio

1 KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Selitys asiaan dnro 4461/3/16 ja 0007/3/17, jotka koskevat valitusta Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä , 16/0925/3. VALITTAJAT Ossi Aho Aarne Raevaara SELITYKSEN ANTAJA Tampereen kaupunginhallitus PL Tampere puh. (03) SELITYKSEN ANTAJAN ASIAMIES JA PROSESSIOSOITE Lakimies Riikka Viitaniemi Tampereen kaupunki Hallintoyksikkö Lakiasiat

2 2 PL Tampere puh SELITYS Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Tampereen kaupunginhallitusta antamaan selityksensä valitusten johdosta. Kaupunginhallitus yhtyy kaupunginvaltuuston päätökseen lopputulokseen. Kaupunginhallitus on toimivaltainen antamaan selityksen. Vaatimukset Kaupunginhallitus vaatii, että valitukset sekä vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Täytäntöönpanon keskeytysmääräystä ei tule antaa. Perustelut Kaupunginhallitus uudistaa aikaisemmin hallinto-oikeudessa lausutun ja lausuu lisäksi seuraavaa: Hämeenlinnan hallinto-oikeus on muutoksenhaun johdosta käynyt läpi Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksessä hyväksytyt päätösponnet ja katsonut, että Tampereen Kansi ja Areena -hanketta koskevassa päätöksenteossa on ollut kysymys sopimuskokonaisuudesta, jonka pääasiallinen tarkoitus on ollut rakennusurakan toteuttaminen käyttöoikeusurakkana. Hallinto-oikeus on katsonut, että sopimusjärjestely kokonaisuudessaan kuuluu hankintalainsäädännön soveltamisen piiriin ja, että kaupunginvaltuusto on tarjouksen valinnan ja hankintasopimuksen hyväksymisen lisäksi päättänyt vain sellaisista toimenpiteistä, jotka liittyvät välittömästi hankintasopimuksen toimeenpanoon. Valittajat ovat katsoneet, että päätös on hallinto-oikeudellinen ja kuuluu hallintooikeuden toimivaltaan. Raevaaran valituksen mukaan kysymys ei ole hankintalain

3 3 mukaisesta hankinnasta. Sen ratkaiseminen, kuuluuko hankinta hankintalainsäädännön piirin vai ei, ratkeaa hankinnan tosiasiallisen objektiivisen luonteen mukaan. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 50) on todettu, että sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Tarkastelun lähtökohtana olisi tällöin se, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden olisi katsottava kuuluvan hankintalainsäädännön soveltamisalaan vain silloin, kun hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen. Hankintasopimuksella tulisi olla myös taloudellista arvoa. Hallituksen esityksen mukaan taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn. Hankintasopimuksen vastikkeellisuuden käsitettä on oikeuskäytännössä tulkittu laajasti. Merkitystä on annettu erityisesti sille, onko sopimuksella katsottava olevan osapuolelle taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa on katsottu olevan paitsi sopimuksilla, joista maksetaan rahallinen korvaus, myös sopimuksilla, jotka oikeuttavat sopimusosapuolen muuhun hankintayksikön myöntämään taloudellisesti mitattavissa olevaan hyötyyn tai etuun. Hankinnan osuus kaupunginvaltuustossa päätetystä järjestelystä on olennainen. Asiassa on päätetty Tampereen Kansi- ja Areena -hankkeen toteutussopimuksen hyväksymisestä. Kaupungin sopimuskumppaniksi valittu SRV- Yhtiöt Oyj ja SRV-Rakennus Oy:n muodostama yhteenliittymä saa rakennustyön vastikkeena rakennettavan kohteen käyttöoikeuden ja sopimuksen mukaisen rahallisen korvauksen. Kaupungin taloudellisena intressinä on Tampereen keskustan kehittämisohjelmaan kuuluvan kaupunkikehityshankkeen toteuttaminen, johon sisältyy muun ohessa uuden monitoimiareenan rakentaminen. Hankkeella on arvioitu olevan merkittäviä vaikutuksia työllisyyteen ja kaupungin verotuloihin. Kaupunki osallistuu osaltaan hankkeen kustannuksiin ja saa omistukseensa monitoimiareenan kannen ja infrastruktuuria. Lisäksi kaupunki osallistuu osaltaan monitoimiareenan pääomittamiseen ja rahoittamiseen valtuustopäätöksen mukaisen enimmäissumman puitteissa. Kaupunki on monitoimiareenassa vähemmistöosakkaana muiden sijoittajien kanssa tasaveroisessa asemassa. Rahoittaminen tapahtuu markkinaehtoisella pitkäaikaisella lainalla. Sopimuskokonaisuuteen liittyy myös kaupungin omistuksessa olevien kiinteistöjen

4 4 luovutuksia ja vuokraamista. Hankintamenettelyn kohde Hankintailmoitus julkaistiin Sen mukaan Tampereen kaupunki etsii Yritysryhmittymää toteuttamaan Sorin kaupunginosan Kansi ja Areena -hankkeen suunnittelua, rakentamista, ylläpitoa sekä kannen alueen ja lähialueen infrarakentamista. Kaupunki luovuttaa kilpailun kohteena olevat tontit neuvottelumenettelyssä valittavalle Yritysryhmittymälle. Kaupunki osallistuu monitoimiareenan kehittämiseen valittavan Yritysryhmittymän perustamassa Areenakonsortiossa ja voi, kaupunginvaltuuston niin päättäessä, sitoutua monitoimiareenan tulevaan kiinteistöyhtiöön neuvottelumenettelyssä sovittavalla tavalla. Lisäksi hankintaan sisältyy optioita. Tarjouspyynnön mukaan Tampereen kaupunki etsii Yritysryhmittymää toteuttamaan Sorin kaupunginosan Kansi ja Areena -hankkeen suunnittelua, rakentamista, ylläpitoa, monitoimiareenan operointia sekä kannen alueen ja lähialueen infrarakentamista. Kaupunki luovuttaa kilpailun kohteena olevat tontit neuvottelumenettelyssä valittavalle Yritysryhmittymälle. Kaupunki osallistuu monitoimiareenan kehittämiseen valittavan Yritysryhmittymän perustamassa Areenakonsortiossa ja voi, kaupunginvaltuuston niin päättäessä, sitoutua monitoimiareenan tulevaan kiinteistöyhtiöön esim. vähemmistöosakkuuden tai rahoituksen muodossa. Tarjouspyyntö määrittelee myytävät tontit, monitoimiareenan tontin vuokrauksen (mahdollista myös myynti), kannen rakentamisen sisällön, infrarakentamisen sisällön sekä kaupungin rahoitusmahdollisuudet kansien, infran ja monitoimiareenan suhteen (ei lähtökohtaisesti voi ylittää tarjouspyynnössä kuvattua aiempien päätösten ja linjausten tasoa) ja toteaa harjoitushallin osana monitoimiareenaa. Tarjouspyynnön mukaan yritysryhmittymä kokoaa määrittelemänsä konsortiomallin mukaisen konsortion kehittämään Monitoimiareenaa edelleen siten, että investointipäätös voidaan tehdä tarjouksen mukaisessa aikataulussa. Kaupunki ei ole vetovastuussa Areenakonsortiossa. Kaupunki sitoutuu pyydettäessä osallistumaan henkilötyöpanoksella Areenakonsortioon suunnittelu- ja kehitysvaiheeseen. Tarjouspyyntö määrittelee laajennetun hankekokonaisuuden ja osto-optiot eli pohjoiskannen tontit, pohjoiskannen infran, Ranta-Tampellan tonttien osto-option.

5 5 Kaupunginvaltuuston päätösponsista ainoa, joka ei varsinaisesti koske hankintamenettelyä, on päätösponsi (1.), jolla jo syksyllä 2015 julkistettu Deloitte Oy:n laatima Kansi ja Areena -hankkeen yhteiskuntataloudellinen vaikutusanalyysi merkitään tiedoksi. Hankkeen toteuttajan valintaa ja hankintamenettelyn kohteena olevan käyttöoikeussopimuksen hyväksymistä koskevat ponnet (2. ja 3.) kuuluvat täysin hankintalain soveltamisalaan. Kaupungin rahoitusosuus on kaupunginvaltuuston lainvoimaisilla päätöksillä ja jo aiemmin ratkaistu. Kaupungin rahoitusosuus sekä kiinteistöyhtiön rahoittaminen osakepääomaan tai vaihtoehtoisesti markkinaehtoisella pitkäaikaisella lainalla, on mainittu tarjouspyynnössä ja on siten olennainen osa hankintapäätöstä (5. ponsi). Tarjouspyynnössä / on Tampereen kaupungin rooliksi määritelty osallistuminen monitoimiareenan tonttien maanjalostukseen eli kannen rakentamiseen sekä hankkeen ympäristön infrarakentamiseen kaupunginvaltuuston aiempien taloudellisten päätösten ja linjausten mukaisesti, jotka monitoimiareenan kannen osalta olivat 22,7 m ja asemakaavan mukaisen kokonaisuuden toteuttamiseen tarvittavan infran rakentamiskustannusten osalta 11,3 m. Monitoimiareenan osalta todettiin, että kaupungin taloudellisen osallistumisen malli voidaan muuttaa vuosittaisesta palveluiden ostosta ja kompensaatioista kertaluonteiseksi rahoituseräksi, joka nykyhetkeen laskettuna on 26 m. Tarjouspyynnössä on määritelty tarjouksen sisältö. Tarjouksessa kuului toimittaa taulukkomuotoinen euromääräinen yhteenveto. Tampereen kaupungin taloudellinen rooli hankkeen kustannuksissa sekä tonttien ja rakennusoikeuksien kaupoissa oli ilmoitettava sitovasti. Vastaavasti tuli esittää Tampereen kaupungille tuleva yhteenlaskettu infrarakentamisen enimmäiskustannus. Tarjouspyynnössä kaupungin määrittelemän vertailuhinnan eli kaupungin maksettavaksi tulevien kustannusten ja kaupungin tulojen summan muodostivat: Eteläkannen tontit Monitoimiareenan kannen rakentamiskustannus Monitoimiareenan tonttivuokra 30 vuoden ajalta / vuosi eli Monitoimiareenan rahoituserä Eteläkannen infrarakentaminen Hankekokonaisuuteen yhteensä ( ) optioineen kuuluivat lisäksi:

6 6 Pohjoiskannen tontit Pohjoiskannen infrarakentaminen Ranta-Tampellan optio SRV:n tarjouksen vertailuhinta oli merkittävästi halvempi kuin kilpailijan ja vastasi kaupungin määrittelemää vertailuhintaa. Lisäksi SRV:n tarjous muiden kriteerien kautta arvioituna oli kaupungin kannalta parempi. Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla esitetty, että kaupunki maksaa omistamilleen tonteilleen XVII-447-3, ja rakennettavan ja omistukseensa tulevan monitoimiareenan kannen rakentamisesta toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti (7. ponsi). Niin ikään tarjouspyynnössä on esitetty, että kaupunki vuokraa monitoimiareenan tontit XVII-447-3, ja sekä omistukseensa tulevan monitoimiareenan kannen 60 vuoden maanvuokrasopimuksella areenakonsortion osoittamille kiinteistöosakeyhtiöille perustuen rakennusoikeuden arvoon hintaan /vuosi sidottuna indeksiin toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti (8. ponsi) sekä, että valittavalle kumppanille varataan Ranta-Tampellan IX-967 -korttelin tontit toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti (9. ponsi). Edelleen tarjouspyynnössä on todettu, että kaupunki maksaa toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti Kansi ja Areena -hankkeen areena- ja eteläkanteen liittyvästä infrastruktuurin toteuttamisesta valittavalle kumppanille 7,735 m (alv 0 %), ja optiona olevan pohjoiskannen infrastruktuurin toteuttamisesta 3,565 m (alv 0 %) toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti (11. ponsi). Myös kaupunginvaltuuston Tampereen Kansi ja Keskusareena -hanketta koskevien aiempien päätösten ja voimaan jääneet osat ovat tarjouspyynnön mukaisia (13. ja 14. ponsi). Myös tältä osin on kysymys hankintapäätöksestä. Siltä osin kun päätöksessä todetaan, että lopullisen päätöksen osakepääomasijoituksesta, osakassopimuksen hyväksymisestä ja myönnettävän lainan velkakirjan hyväksymisestä tekee kaupunginhallitus (6. ponsi), on kyse hankintasopimuksen toimeenpanovaltuutuksesta kaupunginhallitukselle hankintapäätöksen ja tarjouspyynnön puitteissa. Samoin hankintasopimuksen toimeenpanovaltuutuksesta on kyse, kun konsernijohtaja oikeutetaan tekemään toteutussopimukseen ja sen liitteisiin teknisluonteisia korjauksia,

7 7 kaupunginhallitus oikeutetaan hyväksymään Ranta-Tampellan kiinteistöjen kauppakirjat niiden kaupanteon hetkellä ja, kun kaupunginhallitus oikeutetaan hyväksymään Suomen valtion/liikenneviraston, kaupungin ja SRV Oyj:n välisen rakentamisen aikaa koskevan sopimuksen ja käytön aikaa koskevan sopimuksen sekä kaupungin omistukseen jääviä monitoimiareenan tontteja koskevat yhteisjärjestelysopimukset, hallinnanjakosopimukset sekä toteutussopimuksessa mainittujen optioiden luovutussopimukset sekä muut tarvittavat sopimukset hankkeeseen osallistuvien tahojen välillä (4., 10. ja 12. ponsi). Valituksenalainen päätös on käyttöoikeusurakkaa koskeva hankintapäätös. Itse hankkeeseen ryhtymisestä sekä kaupungin taloudellisesta osallistumisesta on jo aikaisemmin tehty päätökset KV ja KV , joihin on saanut hakea muutosta kunnallisvalituksella ja ne ovat tulleet lainvoimaisiksi. Aikaisemman sopimuskumppanin vetäydyttyä hankkeesta kaupunginhallitus päätti , että hankkeen valmistelua jatketaan uusien kumppanien valitsemiseksi julkisten hankintojen mukaisella neuvottelumenettelyllä ja, että neuvottelumenettelyn tuloksena tarkentuneet periaatteet kaupungin osallistumisesta hankkeeseen tuodaan kaupunginvaltuuston päätettäväksi, kun valintaprosessi on saatettu päätökseen ja yhteisymmärrys hankkeen toteutusedellytyksistä on saavutettu. Kaupunginhallituksen päätös ja Kansi ja Areena -hankkeesta, jossa kaupungin taloudellisen osallistumisen mallia muutettiin, vietiin valtuustolle tiedoksi Tämän valtuuston päätöksenteon yhteydessä äänestettiin Aarne Raevaaran muutosehdotuksesta, jonka mukaan hankkeen valmistelua ei jatkettaisi. Valtuusto äänesti hankkeen valmistelun jatkamisen puolesta. Kaupunginhallituksen päätös neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on lainvoimainen. Valituksen alaisella päätöksellä päätetty sopimusjärjestely muodostaa jakamattoman sopimuskokonaisuuden, jonka pääasiallisena tarkoituksena on Tampereen Kansi ja Areena -hankkeen rakennusurakan toteuttaminen käyttöoikeusurakkana. Valitusperusteet Valittajat ovat sekä hallinto-oikeuteen että Korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamissaan valituksissa esittäneet valitusperusteiksi menettelyvirheitä, esteellisyyttä, tiedottamisen ja valmistelun puutteellisuutta, päätöksenteon puutteellisia tietoja, asiakirjojen ja kokouksen julkisuutta ja salassapitoa, toimivallan ylitystä, yhdenvertaisuusperiaatteen rikkomista ja valtiontukisäännösten vastaisuutta koskevia

8 8 väitteitä. Hankintalain (348/2007) voimaan tulleen 102 :n muutoksenhakukiellon perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei voida käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä. Hankintalaissa ei ole esimerkiksi hankintamenettelyyn osallistuvan henkilön esteellisyyttä koskevia säännöksiä. Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 76) on 102 :n kohdalla todettu, että pykälässä säädetty muutoksenhakukielto ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin ja, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankintaasiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Hankintayksikön menettelyä on siten esteellisyyttä koskevien väitteiden osalta arvioitava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen pohjalta. Hankintapäätöksen lainmukaisuuden arviointi kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan. Kaupunginvaltuuston päätöksen otsikkona on ollut Tampereen Kansi ja Areena -hanke - Hankintapäätöksen tekeminen ja toteutussopimuksen hyväksyminen. Päätöksen perusteluosassa on selostettu hankkeen historiaa sekä julkisen hankintaprosessin kulkua. Päätösponnet ovat koskeneet hankkeen toteuttajan valintaa ja toteutussopimuksen hyväksymistä, muita tarjouspyynnössä mainittuja hankinnan osia sekä hankinnan toimeenpanoon liittyviä toimenpiteitä. Kaupunginvaltuuston päätös on siten kokonaisuudessaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluva asia. Kaupunginvaltuuston päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa on viitattu hankintalain (348/2007) 102 :n muutoksenhakukieltoon sekä todettu, että julkista hankintaa koskevaan päätökseen tai muuhun hankintamenettelyssä tehtyyn ratkaisuun voidaan hakea muutosta vaatimalla julkisista hankinnoista annetun lain mukaista hankintaoikaisua. Asia voidaan myös saattaa valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mikäli hankinnan arvo ylittää julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 15 :n mukaisen kyseistä hankintaa koskevan kynnysarvon. Hankintaoikaisusta ja valituksesta markkinaoikeuteen on tämän jälkeen annettu vielä tarkemmat ohjeet. Hankintaoikaisun ja valituksen markkinaoikeuteen voi tehdä ainoastaan asianosainen. Valittajat eivät ole edes väittäneet olevansa hankinta-asiassa asianosaisia.

9 9 Hankkeen toteuttajan valintaa ja toteutussopimuksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä ei tehty hankintaoikaisua eikä valitettu markkinaoikeuteen. Hallintooikeuden on tullut jättää valitus tutkimatta julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 :n mukaan. Hallinto-oikeuden päätöstä koskeva valitus tulee hylätä. Oikeudenkäyntikulut Valitus ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Joka tapauksessa oikeudenkäyntikuluvaatimukset ovat määrältään kohtuuttomia. Tampereella TAMPEREEN KAUPUNGINHALLITUS