YMPÄRISTÖOHJELMAN VAIKUTTAVUUDEN JÄLJILLÄ: KOKEMUKSIA MERENHOIDON TOIMENPIDEOHJELMAN ARVIOINNISTA

Transkriptio

1 Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VIII 2015, s Helena Valve Soile Oinonen YMPÄRISTÖOHJELMAN VAIKUTTAVUUDEN JÄLJILLÄ: KOKEMUKSIA MERENHOIDON TOIMENPIDEOHJELMAN ARVIOINNISTA 1 JOHDANTO Ympäristöpoliittisten ohjelmien ennakkoarviointi on paitsi hyödyllistä, myös lainsäätäjän asettama vaatimus. Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjel- viranomaisen selvittämään valmistelemiensa suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutukset. Jos kyseessä on ympäristöohjelma, arvioitavana on muun muassa se, miten ja millä edellytyksin ohjelma kykenee tuottamaan tavoitellut vaikutukset. Ympäristöohjelmien ja -strategioiden valmistelua ohjaavat lisäksi lainsäädäntökohtaiset velvoitteet. Näissä todetaan usein, että ohjelmalla tulee pyrkiä kustannustehokkaaseen politiikkaan tai tällaista politiikkaa toteuttavien sältyy tällainen maininta. Ympäristötaloustieteellisten kustannushyöty- ja kustannusvaikuttavuusanalyysien käyttö ympäristöpolitiikan arvioinnin apuvälineinä alkoi Yhdysvalloissa 1940-luvulla (Pearce 1998). Euroopassa nämä menetelmät saivat jalansijaa vasta 1990-luvulla Iso-Britannian johdolla (Department of Environment 1991). Euroopan komission viides ympäristöohjelma edellytti kustannusten ja hyötyjen arvioinnin nivomista osaksi lainsäädäntövalmistelua (EC 1993). Vaatimus laajeni myöhemmin koskemaan myös tiettyjä lainsäädännön perusteella valmisteltavia ohjelmia. 1 SOVA-lainsäädäntö määrittää ympäristövaikutusten arvioinnin sisältöä ja raportointimuotoa, mutta ympäristötaloustieteellisten analyysien vaatimuksia ei ole säädetty lailla. Suomessa näistä ei myöskään ole olemassa yleisesti hyväksyttyjä ohjeita. Eri lähteistä tulevat vaikutusten ja vaikuttavuuden arviointia koskevat velvoitteet aiheuttavat päänvaivaa. Miten vaatimukset liittyvät toisiinsa vai liittyvätkö lainkaan? Mitä velvoitteiden täyttäminen tekee valmistelun tehokkuudelle? 1-377

2 Tässä katsauksessa tarkastelemme ympäristöpoliittisten ohjelmien vaikuttavuuden eri ulottuvuuksia. Tehtävässä hyödynnämme merenhoidon toimenpideohjelman valmistelua varten tuotettuja menetelmiä ja niistä saatuja kokemuksia. Tavoitteena on jäsentää politiikkaevaluointiin ja taloudelliseen arviointiin sisältyviä lähestymistapaeroja, mutta myös tunnistaa mahdollisuuksia eri näkökulmat yhdistävään tarkasteluun. Merenhoidon toimenpideohjelmatyön lyhyen yleiskuvauksen jälkeen kerromme, miten ohjelman vaikutuksia ja vaikuttavuutta arvioitiin ja millaisiin kehittämisehdotuksiin arvioinnissa kohdatut ongelmat antavat mielestämme aihetta. 2 MERENHOIDON TOIMENPITEILLÄ KOHTI HYVÄÄ MEREN TILAA Merenhoidon toimenpideohjelmassa määritellään keinot, joilla Suomen merialueet voidaan saada lähemmäs hyvää tilaa. 2 Ohjelmavalmistelulla on vahva yhteys vesienhoidon suunnitteluun, sillä rannikkovedet kuuluvat molempien suunnittelujärjestelmien piiriin. 3 Käytännössä merenhoidon toimenpiteet täydentävät vesienhoidon toimenpiteitä. Merenhoidon toimenpideohjelman valmistelua varten perustettiin laajaalainen virkamies- ja asiantuntijaryhmä, johon kuului edustajia eri ministeriöistä, tutkimuslaitoksista sekä edunvalvonta- ja kansalaisjärjestöistä. Sen sisällä toimi teemakohtaisia alaryhmiä, joista yksi keskittyi kustannusvaikuttavuusarvioinnin laatimiseen ja yksi SOVA-arvioinnin toteuttamiseen. Kustannusvaikuttavuusanalyysi ja SOVA-arviointi niin kuin se merenhoidon toimenpideohjelmatyössä toteutettiin tuottivat varsin erilaisia kuvia ohjelman vaikutuksista. Kyse ei kuitenkaan ole siitä, että tulokset olisivat ristiriitaisia. Sen sijaan arvioinnit paitsi hyödyntävät erilaista metodologiaa, myös kohdentuvat eri tavoin. SOVA-arviointi käsittelee ohjelmaan sisältyvää toimenpidekokonaisuutta valintana suuremmasta ohjauskeinojen joukosta, kun taas kustannusvaikuttavuusanalyysi olettaa, että valinnat tehdään tunnistetun kokonaisuuden sisällä. 2 Toimenpideohjelma on osa merenhoidon suunnittelua. Suunnittelusta säädetään lailla vesien- - - toimenpideohjelman on tarkoitus astua voimaan valtioneuvoston päätöksellä vuoden 2015 loppuun mennessä ja käynnistyä vuoden 2016 loppuun mennessä. 3 Vesienhoidon suunnittelusta ks. Valve ym

3 Toimenpideohjelman ympäristöselostuksessa 4 tehdään päätelmiä niistä ohjauksen muodoista, joiden avulla ohjelman tavoitellut vaikutukset pyritään saavuttamaan. Analyysi osoittaa, että ohjelma edistää meren hyvän tilan saavuttamista ennen kaikkea nostamalla valmisteluun uusia ohjaus- ja toimintamuotoja, joita täsmennetään ohjelmakaudella. Toisaalta ehdotetuista toimenpiteistä suuri osa nojaa vapaaehtoisuuteen. Ohjelman painotukset tukevat ohjauksen joustavuutta, mutta tuottavat vaikuttavuuteen liittyvää epävarmuutta. Sivuvaikutusten osalta ympäristöselostus toteaa, että toimenpideohjelmassa ehdotetuista infrastruktuurin parannustoimenpiteistä, kokeiluista ja selvityksistä koituu julkisia kustannuksia. Yksityisiä toimijoita koskevia uusia velvoitteita ohjelmaan sisältyy niukasti. Mahdollisesti tiukentuvat ja laajentuvat suojelumääräykset tosin rajoittaisivat paikallisesti rakentamista, kalastusta ja liikkumista. Merenhoidon toimenpideohjelman kustannusvaikuttavuusanalyysi järjesti uudet toimenpiteet suoraan kustannusvaikuttavuuden mukaiseen paremmuusjärjestykseen (Oinonen ym. 2015). Vaikuttavuutta analysoitiin meren hyvän tilan yhdentoista kuvaajan suhteen. 5 Toimenpideohjelmavaihtoehtoina esiteltiin viisi kustannustehokasta toimenpiteiden yhdistelmää. 6 Halvin vaihtoehto sisälsi 18 toimenpidettä, joiden kokonaiskustannus olisi reilut 12 miljoonaa euroa. Kallein yhdistelmä, jossa oli mukana kaikki toimenpiteet, maksaisi noin 143 miljoonaa. Huomionarvoista on se, että millään ohjelmavaihtoehdolla ei ohjelman ympäristötavoitetta kyetä saavuttamaan täysimääräisesti tavoitevuoteen 2020 mennessä. 7 3 SOVA: MITEN TOIMENPITEET OHJAAVAT MERENSUOJELUA? Sekä kustannusvaikuttavuus- että SOVA-arvioinnissa merenhoidon uudet toimenpiteet muodostivat perustan vaikutustarkasteluille, mutta ohjelmakokonaisuus ja toimenpiteiden väliset suhteet hahmotettiin eri tavoin. 4 SOVA-lain mukaan arvioinnin tulokset tulee koota ympäristöselostukseen. 5 Kuvaajat ovat: luonnon monimuotoisuus, vieraslajit, kaupalliset kalalajit, ravinneverkot, re- toisuudet ja vaikutukset, kalojen epäpuhtaustasot, roskaantuminen sekä energia ja vedenalainen melu. 6 Toimenpideohjelman valinta käyttäen kustannustehokkuutta päätöksentekokriteerinä voidaan esittää matemaattisesti toimenpideohjelman kustannusten odotusarvon minimointitehtävänä, jossa rajoitteiksi asetetaan minimivaatimukset hyvän tilan kuvaajille (ts. minimirajat toimenpiteiden yhteisvaikutuksen odotusarvolle). 7 Tämä johtuu sekä toimenpiteiden toteutuksen viiveestä että luonnon prosessien hitaudesta. 379

4 SOVA-lain mukaan ohjelman tai suunnitelman ympäristöselostuksessa tulee tarkastella eri vaihtoehtojen vaikutuksia. Oleellista olisi siis hahmottaa ohjelmaa kokonaisuutena, jolle on aina olemassa vaihtoehtoja. Merenhoidon toimenpideohjelman valmistelu ei kuitenkaan perustunut eri linjausten määrittelyyn, vaan eteni mahdollisten uusien toimenpiteiden kartoituksen ja kehittämisen kautta. Ympäristöselostuksessa vaihtoehtoja tunnistettiin siten vain kaksi: ohjelman toteutus tai siitä luopuminen (ns. 0-vaihtoehto). 8 SOVAssa hyödynnettiin evaluointitutkimuksen käsitteistöä (Hildén ym. den ryhmittely niiden vaikutusmekanismien 9 perusteella. Tavoitteena oli saada selville, millaisiin ohjauksen muotoihin ohjelma kokonaisuutena nojaa. Pyysimme valmistelijoita selvittämään sitä, millaisiin esimerkiksi lainsäädännön kautta Koska tiedossa on, että eri ohjauskeinot herättävät erilaisia politiikan vaikuttavuuteen ja sivuvaikutuksiin liittyviä kysymyksiä, pidimme tärkeänä selvittää, millaisia julkisen väliintulon keinoja ohjelma painottaa. Toimenpiteiden ryhmittelyssä hyödynnettiin vakiintuneita ympäristöpolitiikan ohjauskeinojen jäsennyksiä. 10 Samalla tunnistettiin uusia, toimenpideohjelman sisältöä kuvaavia kategorioita. Esimerkiksi julkisiin investointeihin ja julkisten resurssien käyttöön perustuvia toimenpiteitä oli useita, joten ne jaettiin edelleen ryhmiin infrastruktuurin parantaminen, kalakantojen suojelu, kokeilut ja pilotoinnit, selvitystä vaativat toimet ja aloitteet sekä tietojärjestelmät. Ryhmittely ja toimenpiteiden jakautumien eri ryhmien välillä kertoo ohjelman strategisista painotuksista. Jäsennyksen avulla oli myös mahdollista tuottaa laadullinen arvio ohjelman kustannusten kohdentumisesta. Julkiselle sektorin sisällä tarvittavat panostukset ovat osin kertaluonteisia, kun taas pitkäaikainen sitoutuminen on tarpeen silloin, kun toimenpiteiden toteutus vaatii resursseja esimerkiksi tietojärjestelmien ylläpitoon ja viranomaisvalvontaan. Toimenpiteisiin sisältyvistä mahdollisista päästörajoituksista ja teknologiastandardeista taas aiheutuu kuluja uuden tekniikan käyttöönottajille, kuten kunnille, varustamoille, satamayhtiöille sekä mahdollisesti edelleen kuluttajille. 8 Vastaavasti toimenpideohjelman valmistelun loppuvaiheessa toteutettu taloudellinen kustannus-hyötyanalyysi asetti vaakakuppiin toimenpideohjelman euromääräiset hyödyt ja kustannukset. Tässä vaiheessa taloudellisen analyysin ja SOVAn kysymyksenasettelu oli samanlainen: kannattaako ohjelmaa toteuttaa vai ei? 9 Lopullisessa toimenpideohjelmassa käytetään käsitettä vaikuttamismekanismi. 10 Similä (2007) tarjoaa laajan esityksen vaihtoehtoisista jäsennyksistä. Esimerkiksi Vedungin (1997) perusjaottelu erottelee ohjauskeinot sääntelyyn (keppi), taloudelliseen ohjaukseen (porkkana) ja tiedolliseen ohjaukseen (saarna). 380

5 SOVA-arvioinnin toteutuksessa hyödynnettiin toimenpideohjelmavalmisteluun osallistuvien henkilöiden asiantuntemusta. Vuorovaikutteisia työpajoja toteutettiin kaksi, joista ensimmäisessä paneuduttiin vaikutusmekanismien ja interventioketjujen sekä edelleen itse vaikutusten tunnistamiseen. Toisessa, edellistä pienemmässä työpajassa asiantuntijat ja virkamiehet antoivat palautetta ympäristöselostusluonnokseen. Vaikeimmaksi tehtäväksi muodostui tavoiteltujen interventioketjujen avaaminen. Toisin sanoen: miten toimenpiteiden oletetaan muuttavan esimerkiksi yritysten ja yksityishenkilöiden toimintaa? Miten toivottu vaikutus syntyy? Toimenpiteiden sisältöä koskevien kysymysten sijaan paljon aikaa käytettiin yhtäältä ongelmien ja toisaalta optimitilanteiden kuvaukseen. 4 KUSTANNUSVAIKUTTAVUUSANALYYSI: HUOMIO MEREN TILASSA TAPAHTUVIIN MUUTOKSIIN Toisin kuin laaditussa SOVA-arvioinnissa, kustannusvaikututtavuusarvioinnin oletuksena oli, että ohjelmakokonaisuus on puhtaasti osiensa summa. Toimenpiteiden ei katsota edustavan vaivihkaa muotoutunutta linjaa tai politiikkavaihtoehtoa, joka arvioinnissa tulisi avata ja alistaa kriittiselle tarkastelulle. Sen sijaan voidaan valita sellainen toimenpiteiden joukko, jolla asetetut tavoitteet saavutetaan mahdollisimman edullisesti. Merenhoidon toimenpideohjelman toimenpiteiden vaikuttavuus ja kustannukset arvioitiin strukturoituna ryhmähaastatteluna. Asiantuntija-arvioihin päädyttiin, koska analyysiä varten ei ollut suoraan siihen soveltuvia malleja. 11 Ryhmähaastatteluja järjestettiin kaikkiaan kuusi. Ne oli jaoteltu teemoittain niin, että työpajoihin osallistui toimenpiteitä kehittäneet alan asiantuntijat ja virkamiehet. Osa asiantuntijoista osallistui useampaan työpajaan, ja joitakin toimenpiteitä käsiteltiin kahdessa eri työpajassa. Kustannusvaikuttavuusanalyysityöpajoissa arvioitiin pääasiassa toimenpiteiden luonnontieteellistä vaikutusketjua. Ero SOVA-tarkasteluun oli siinä, että kustannusvaikuttavuusanalyysin näkökulmasta vaikuttavuus ja hyödyt alkavat vasta kun meren tila alkaa muuttua haluttuun suuntaan. Se, mitä SOVAssa tarkasteltiin interventioketjuna, määriteltiin kustannusvaikuttavuusanalyysissä toimenpiteen kustannuksiksi. Luonnontieteilijätaustaisille asiantuntijoille olikin helpompi jäsentää meren tilassa tapahtuvia muutoksia ja niiden suuruus- 11 Olemassa olevat mallit on lähtökohtaisesti suunniteltu muihin käyttötarkoituksiin ja ne olisivat siten edellyttäneet merkittävää päivittämistä. 381

6 luokkaa kuin pohtia yhteiskunnallisten interventioketjujen ja -vuorovaikutusten dynamiikkaa. Toisaalta luonnontieteilijöille ja hallinnolle tuli yllätyksenä, että taloustiede ei ollutkaan vain pelkkiä euroja, vaan että arvioinnin keskiössä oli toimenpiteiden vaikuttavuus suhteessa ympäristötavoitteeseen, ja tämä heidän tulisi numeerisesti arvioida. 5 MERENHOIDON TOIMENPITEET OVAT MONIPOLVISIA OHJAUSKEINOJA Kustannusvaikuttavuusanalyysi pelkistää toimenpiteiden kustannukset ja vaikutukset matemaattiseen muotoon. Pilottivaiheiden jälkeen toimenpiteiden vaikuttavuus ja kustannukset arvioitiin diskreetin todennäköisyysjakauman avulla. 12 Käytetty vaikuttavuuden määritelmä tiivisti monimutkaisen hallinnollisten- ja luonnonprosessien ketjun yhdeksi todennäköisyysjakaumaksi, joka kuvaa toimenpiteen täysimääräisen toteutuksen vaikutusta suhteessa ympäristöntilatavoitteeseen. Todennäköisyysjakauma saatiin ryhmähaastatteluiden tuloksena ja haastatteluista laadittiin myös lyhyet muistiinpanot. Ennen vaikuttavuusarviota ryhmissä keskusteltiin toimenpiteen sisällöstä sekä siitä, millaisia ekologisia muutoksia toimenpiteillä tavoiteltiin. Tämä oli vähimmäisedellytys sille, että arvioitsijoilla olisi edes jossain määrin yhteneväinen käsitys siitä, mitä tarkalleen ottaen arvioidaan ja suhteessa mihin. Arvioinnin kohteiden määrittelemättömyys tai laveus mutkisti myös SO- VA-arvioinnin toteuttamista. Toimenpide antaa mielikuvan tarkkarajaisesta paketista. Esimerkiksi merenhoidon toimenpiteet ovat kuitenkin ohjauskeinoja, jotka onnistuessaan saavat muotonsa monivaiheisen ketjun kautta. Evaluointitutkimuksessa erotellaan siksi erikseen keinot, joita julkinen valta hyödyntää, jotta aikaansaadaan muutoksia kulutuksen ja tuotannon rakenteissa sekä ympäristön ja luonnonvarojen suojelussa ja käytössä. 13 Tässä tapauksessa keinoja voivat olla esimerkiksi lainsäädännöllä annettavat rajoitukset tai lupaehdot tai esimerkiksi julkiset investoinnit viestinnässä hyödynnettäviin mobiilisovelluksiin ja niiden ylläpitoon. Politiikkakeinojen tuotosten on oltava monipolvisia ja yhteennivoutuvia. Ensimmäisessä vaiheessa tuotos voi olla esimerkiksi yrityksen tekemä investointi uuteen teknologiaan tai se, että mobiilikartta löytää 12 Toimenpideohjelman valinta käyttäen kustannustehokkuutta päätöksentekokriteerinä voidaan esittää matemaattisesti toimenpideohjelman kustannusten odotusarvon minimointitehtävänä, jossa rajoitteiksi asetetaan minimivaatimukset hyvän tilan kuvaajille (ts. minimirajat toimenpiteiden yhteisvaikutuksen odotusarvolle). 13 Samalla on huomattava, että keinojen käyttö ja toimeenpano ei ole mahdollista ilman panoksia (inputs) hallintoon ja oikeusjärjestelmään. 382

7 kohderyhmänsä ja vakiintuu käyttöön. Seuraavassa vaiheessa tuotos riippuu siitä, tekeekö teknologia tehtävänsä odotetulla tavalla eli vähenevätkö päästöt ja muuttuvatko saaristossa liikkuvien kulkureitit ja aikataulut. Vasta vaikutusketjun lopusta löytyvät ympäristön tilassa tapahtuvat muutokset eli ohjauksen tavoitellut seuraukset Kokemustemme perusteella esitämmekin, että asiantuntija-arviointeja ja työpajoja kannattaa tukea mahdollisimman huolellisella interventioketjujen erittelyllä, jossa tunnistetaan panokset ja keinot sekä oletetut, eri vaiheissa syntyvät tuotokset ja seuraukset. Tämä erittely voi olla osa vuorovaikutteista prosessia. Esimerkiksi yhteisiä vuokaaviota tai vaikutusdiagrammeja käyttäen olisi nähty paitsi interventioketjun pituus ja mutkikkuus, myös voitu tunnistaa tarkemmin niitä tahoja, joille toimenpiteen kustannukset kohdistuvat. Tämä olisi hyödyttänyt molempia arviointeja. 6 KOHTI HYÖDYLLISEMPÄÄ ARVIOINTIA JA VAIKUTTAVAMPIA YMPÄRISTÖOHJELMIA? Kokemukset merenhoidon toimenpideohjelman yhteydessä toteutetuista arvioinneista osoittavat, että kustannusvaikuttavuuslaskelmien ja ympäristövaikutusten arvioinnin synkronointia kannattaa kehittää ja kokeilla. Arviointien välille kannattaa vähintäänkin rakentaa vuoropuhelua. Lisäksi arviointien käyttökelpoisuutta voi lisätä se, että eri näkökulmista tuotettu tieto tuodaan yhteen. Yksi ratkaisu on se, että samaa kohdetta, kuten esimerkiksi toimenpideohjelmaa, tarkastellaan avoimesti ikään kuin kahden tai miksi ei useammankin eri linssin läpi. Tutkimuksessa tällaista eri menetelmien yhdistämistä pidetään suotavana. Näin toimittaessa on kuitenkin syytä varautua siihen, että saadut tulokset eivät välttämättä ole täysin yhdensuuntaisia tai edes yhteismitallisia. Vaikuttavuus on moniulotteinen käsite, jota voidaan ja jota kenties tuleekin valottaa eri tavoin. Ongelmaksi voivat kuitenkin koitua jäykät raportointiohjeet, jotka rajaavat esimerkiksi sitä, miten ympäristövaikutusten arvioinnin tuloksena syntyvä ympäristöselostus tulee laatia. Toinen selvä ratkaisu- ja rationalisointimahdollisuus liittyy toimenpiteiden vaikutusten tunnistamiseen. Tämä työvaihe nojaa usein valmisteluun osallistuvien virkamiesten, tutkijoiden ja järjestöedustajien asiantuntemuksen hyödyntämiseen. Työpajat kannattaa toteuttaa niin, että niissä voidaan samaan aikaan tuottaa ja jäsentää tietoa niin, että lopputulos tukee eri arviointeja. Tilaisuuksien avulla myös menetelmälliset näkökulmat limittyvät: ajattelua sumentavia kuolleita kulmia ei helposti pääse syntymään, kun samoja asioita on tarkasteltava eri näkökulmista. 383

8 Ympäristöohjelmien vaikutusten ja vaikuttavuuden arvioinnissa on tärkeää, että toimenpiteiden oletettu elinkaari puretaan auki. Tämä kävi ilmi merenhoidon kustannusvaikuttavuutta arvioitaessa sekä selvitettäessä ohjelman aiheuttamia sivuvaikutuksia. Ongelmaksi koitui epäselvyys siitä, mitä vaiheita ehdotettuihin toimenpiteisiin oikeastaan sisältyy. Vaarana voi pahimmillaan olla se, että tavoiteltujen vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan koko interventioketjun aikaansaamia muutoksia, mutta kustannusten tai sivuvaikutusten arvioinnissa vain esimerkiksi ensimmäisen toteutusvaiheen aiheuttamia kustannuksia. Interventioketjun purkaminen voi myös tukea myös muiden kuin rahamitallisten sivuvaikutusten tunnistamista, kustannusten kohdentumisen analyysiä sekä haitallisten vaikutusten ehkäisyssä hyödynnettävien toimien räätälöintiä. Tämän jälkeen voitaisiin tehdä luonnontieteellinen vuokaavioharjoitus. Meren tilan muuttumista kuvaava kaavio auttaisi hahmottamaan luonnontieteen prosessin kulun ja siihen liittyvät viiveet. Tällaista kaksivaiheista laadullista arviointia voisi käyttää valitsemaan ne toimenpiteet, joille tehtäisiin varsinainen kustannusvaikuttavuusanalyysi. 14 Yhteiskunnallisten ja ekologisten vaikutusketjujen jäsentely havainnollistaa myös taloudellisten kustannusten ja hyötyjen ajoittumista. Usein ympäristöohjelmien kustannukset syntyvät nopeasti, mutta hyödyt esimerkiksi meren tilan parantumisesta muotoutuvat pidemmän ajan kuluessa. Arviointien menetelmien ja keskinäisen synkronian kehittäminen ei kuitenkaan poista ympäristöohjelmien valmisteluun ja siinä tehtäviin valintoihin sisältyviä jännitteitä. Esimerkiksi toimenpideohjelmat muotoutuvat toimenpide kerrallaan niin, että mukaan valikoituvat ne toimet, joista voidaan helposti saavuttaa hallinnollis-poliittinen yksimielisyys. Arviointitiedolla ei tällöin ole merkitystä muuta kuin mahdollista toimenpiteiden joukkoa edelleen rajattaessa tai silloin, kun tavoitteena on avata ja arvioida suunnittelun kuluessa valittua linjaa. On siis hyvin mahdollista, että toimenpiteet, jotka osoittautuisivat kustannustehokkaimmiksi, eivät koskaan tule alistetuiksi kustannusvaikuttavuustarkastelulle. Toimenpideohjelman vaikuttavuudesta suhteessa ympäristötavoitteeseen saadaan uutta tietoa vuonna 2018, kun merenhoidon toinen kuuden vuoden ohjelmakierros alkaa meren tilan arviolla. Tämäkin vaihe edellyttää luonnontieteellisen tarkastelun lisäksi sekä SOVAn että taloustieteellisten analyysien toteuttamista. Jos ympäristötavoitetta ei ole saavutettu, on vuorossa jälleen uusi toimenpideohjelman valmistelu tai vähintäänkin nykyisen ohjelman toimeenpa- 14 Ideaalitilanteessa interventio- ja vaikutusketjujen tunnistaminen ja avaaminen olisivat jo osa toimenpiteiden valmistelua. Ketjujen ja kaavioiden pituudesta ja mutkikkuudesta voisi jo päätellä, millä edellytyksin ja kuinka todennäköisesti toimenpiteet voivat vaikuttaa meren hyvän tilan saavuttamiseen ohjelmakaudella. 384

9 non tarkistaminen. Koska hallinnolliset, yhteiskunnalliset ja ekologiset prosessit ovat hitaita, olisi hyödyllistä harkita täysimittaisen arvioinnin korvaamista kevennetyllä tarkastelulla esimerkiksi joka toisella arviointikierroksella. Tehtävässä voitaisiin hyödyntää SOVAn ja kustannusvaikuttavuusanalyysin laadullista hybridimallia. Arvio meren tilasta tehtäisiin tällöin perustuen toimenpiteiden täytäntöönpanon etenemiseen. Toisin sanoen: mitä panoksia on käytetty, keinoja omaksuttu ja mitä tuotoksia on saatu aikaan? Ovatko hallinnolliset prosessit ja poliittinen päätöksenteko edenneet niin pitkälle, että olisi mahdollista havaita muutoksia yhteiskunnan toiminnoissa ja edes teoriassa meren tilassa? LÄHTEET Department of the Environment: Policy Appraisal and the Environment. A Guide for Pearce, David nomic Policy vol. 14 (1998), no. 4, s EC (Commission of the European Communities): Fifth programme of action on the en Hildén, Mikael Lepola, Jukka Mickwitz, Per Mulders, Aard Palosaari, Marika Similä, Jukka Sjöblom, Stefan Veding, Evert: Evaluation of environmental policy instruments. A case study of the Finnish pulp & paper and chemical industries. Monographs of Boreal Environment Research 21. Helsinki (Hildén ym. 2002) Kautto, Petrus Similä, Jukka: Recently introduced policy instruments and intervention theories. Evaluation vol. 11 (2008), no.1, s Mickwitz, Per: Environmental policy evaluation: concepts and practice. Commentationes Scientiarum Socialium 66. Helsinki Oinonen, Soile Hyytiäinen, Kari Salojärvi, Joona Ahlvik, Lassi Virtanen, Jarno Laamanen, Maria Lehtoranta, Virpi: Cost-effective marine protection a pragmatic approach. Tieteellinen käsikirjoitus lähetetty arvioitavaksi (Oinonen ym. 2015) Similä, Jukka: Regulating Industrial Pollution. The Case of Finland. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisut. Helsinki Valve, Helena Kauppila, Jussi Kaljonen, Minna Kauppila, Pirkko: Miten syntyy vesienhoitotoimenpide? Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VII (2014), s (Valve ym. 2014) Vedung, Evert: Policy instruments: typologies and theories. Teoksessa Marie-Louise Bemelmans-Videc Ray C. Rist Evert Vedung (toim.): Carrots, Sticks & Sermons: Policy Instruments and Their Evaluation. Transaction Publishers 1998, s