Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen

Transkriptio

1 Mietintöjä ja lausuntoja BETÄNKANDEN OCH UTLÅtanDEN Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen Hyötyjen ja haittojen arviointi

2 2

3 MIETINTÖJÄ JA LAUSUNTOJA BETÄNKANDEN OCH UTLÅTANDEN Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen Hyötyjen ja haittojen arviointi 3

4 Oikeusministeriö, Helsinki

5 KUVAILULEHTI Julkaisun nimi Tekijä Oikeusministeriön julkaisu OSKARI numero Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen Hyötyjen ja haittojen arviointi Olli Mäenpää (pj.), Timo Esko, Tuula Pynnä, Ann- Mari Pitkäranta, Tea Skog (siht.) 1/2015 Mietintöjä ja lausuntoja OM 13/31/2013 ISSN- L ISSN (nid.) ISSN (PDF) ISBN (nid.) ISBN (PDF) URN Pysyvä osoite Asia- ja avainsanat Tiivistelmä URN:ISBN: ylin tuomiovalta, oikeuslaitos, oikeusturva, tuomioistuimet, korkein oikeus, korkein hallinto- oikeus, organisaatiot Oikeusministeriö asetti työryhmän selvittämään korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat. Tehtävänä oli selvittää korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto- oikeuden organisatorisesta yhdistä- misestä aiheutuvat vaikutukset oikeusturvaan sekä toimin- nalliset hyödyt ja haitat, joita yhdistäminen toisi mukanaan. Työryhmän tuli myös esittää arvionsa mahdollisen yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen asemasta tuomioistuinlaitoksessa ja valtiollisessa järjestelmässä nykytilaan verrattuna. Työryhmän työ pohjautuu Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille tehtyyn ehdotukseen. Työryhmä on selvittänyt korkeimpien oikeuksien asemaa, rakennetta ja toimintaa nykyisessä kaksilinjaisessa tuomio- istuinjärjestelmässä. Lisäksi se on arvioinut, toteuttaisiko yhdis- tetty ylin tuomioistuin korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen tehtävän ylimmän tuomiovallan käyttäjänä paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä korkeinta oikeutta ja mitä 5

6 hyötyjä ja haittoja yhdistämisestä aiheutuisi. Työryhmä on hahmottanut kolme karkeaa mallia hyötyjen ja haittojen konk- reettisemman arvioinnin pohjaksi. Mallit kuvaavat kolmea eri vaihtoehtoa sen mukaan, mikä olisi yhdistetyn tuomioistuimen tehtävä ja asiamäärä. Työryhmä katsoo, että korkeimpien oikeuksien yhdistäminen selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksen- hakuteitä. Yhdistetyllä ylimmällä tuomioistuimella olisi nykyistä tilannetta paremmat edellytykset ohjata oikeus- ja hallintokäytäntöä yhdenmukaisin perustein. Lisäksi yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen edellytykset oikeuslaitoksen kokonaisvaltaiselle kehittämiselle olisivat nykyistä kaksijakoista järjestelmää paremmat. Yhdistäminen mahdollistaisi myös asiantuntemuksen tehokkaamman käytön yli tuomioistuin- linjarajojen sekä vahvistaisi eri prosessilajien tasapainoista kehittymistä. Työryhmä toteaa, että yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat kuitenkin vahvasti riippuvaisia yhdistämisen toteuttamistavasta. Edellytyksenä on, että yhdistäminen perustuisi huolelliseen molemmat tuomioistuin- linjat huomioon ottavaan valmisteluun ja että molemmat nykyiset korkeimmat oikeudet osallistuisivat siihen asiantuntemuksellaan. 6

7 PRESENTATIONSBLAD Publikationens titel Författare Justitieministeriets publikation OSKARI nummer Organisatorisk sammanslagning av de högsta domstolarna Bedömning av fördelarna och nackdelarna Olli Mäenpää (ordf.), Timo Esko, Tuula Pynnä, Ann- Mari Pitkäranta, Tea Skog (sekr.) 1/2015 Betänkanden och utlåtanden OM 13/31/2013 ISSN- L ISSN (häft.) ISSN (PDF) ISBN (häft.) ISBN (PDF) URN Permanent adress Sak- och nyckelord URN:ISBN: högsta domsrätten, rättsväsendet, rättsskydd, domstolar, högsta domstolen, högsta förvaltningsdomstolen, organisationer Referat Justitieministeriet tillsatte den 17 december 2013 en arbetsgrupp för att utreda fördelarna och nackdelarna med att organisatoriskt slå ihop de högsta domstolarna. Uppgiften var att utreda vilka verkningar en organisatorisk sammanslagning av högsta domstolen och högsta domstolen skulle ha med tanke på rättsskyddet samt vilka operativa fördelar och nackdelar för verksamheten en sammanslagning skulle föra med sig. Dessutom skulle arbetsgruppen ge en bedömning av vilken ställning en sådan enhetlig högsta domstol skulle få inom domstolsväsendet och i det statliga systemet jämfört med nuläget. Arbetsgruppens arbete grundar sig på förslaget i Reformprogrammet för rättsvården för åren Arbetsgruppen har utrett de högsta domstolarnas ställning, struktur och verksamhet i det nuvarande domstolssystemet med två domstolslinjer. Vidare har arbetsgruppen också bedömt huruvida en sammanslagen högsta domstol skulle 7

8 förverkliga sin uppgift som utövare av den högsta domsrätten på ett bättre och effektivare sätt än två separata högsta domstolar och vilka fördelar och nackdelar sammanslagningen skulle medföra. Arbetsgruppen har utarbetat tre grova modeller som kan användas som utgångspunkter för konkretare bedömning av fördelarna och nackdelarna med sammanslagningen. Modellerna beskriver tre olika alternativ utgående från vad den sammanslagna domstolens uppgift och ärendemängd skulle vara. Arbetsgruppen anser att en sammanslagning av de högsta domstolarna skulle klargöra domstolsväsendets struktur och besvärsvägar. En sammanslagen högsta domstol skulle ha bättre förutsättningar att styra rätts- och förvaltningspraxis på enhetligare grunder. Vidare skulle sammanslagningen också förbättra högsta domstolens förutsättningar att utveckla rättsväsendet på ett allomfattande sätt jämfört med domstolarnas förutsättningar i det nuvarande tudelade systemet. Sammanslagningen skulle också möjliggöra effektivare utnyttjande av sakkunskap över domstolslinjernas gränser och stärka en balanserad utveckling av processlagen. Arbetsgruppen konstaterar att sammanslagningens verkningar på rättsskipningens kvalitet emellertid är starkt beroende av på vilket sätt sammanslagningen genomförs. Förutsättningen är att sammanslagningen skulle grunda sig på omsorgsfull beredning som beaktar båda domstolslinjerna och att de båda nuvarande högsta domstolarna bidrar till beredningen med sin sakkunskap. 8

9 DESCRIPTION Name of the Publication Author Publication of the Ministry of Justice OSKARI number Combining the Supreme Courts of Finland Assessing the positive and negative effects Olli Mäenpää (chair), Timo Esko, Tuula Pynnä, Ann- Mari Pitkäranta, Tea Skog (secretary) 1/2015 Memorandums and statements OM 13/31/2013 ISSN- L ISSN (bound) ISSN (PDF) ISBN (bound) ISBN (PDF) URN Permanent address Keywords Abstract URN:ISBN: supreme judicial power, judicial system, legal protection, Supreme Court, Supreme Administrative Court, organisations On 17 December 2013, the Ministry of Justice set up a working group to assess the positive and negative effects of merging the organisations of the Supreme Courts. The working group was appointed to determine the effects from merging the organisations of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court on legal protection as well as the operational positive and negative effects of combining the courts. The working group was also asked to assess the status of the considered combined Supreme Court in the judicial system and in the governmental structure in comparison to the present state. The task of the working group is based on a proposal in the Programme for the Reform of the Administration of Justice for The working group has analysed the status, structure and operation of the Supreme Courts in the current court system, which consists of two separate branches. The working group has also assessed whether a combined Supreme Court would 9

10 serve its constitutional purpose as exerciser of supreme jurisdiction better and more effectively than two separate courts of highest instance and analysed the positive and negative effects of merging the courts. In this publication, the working group presents three broad models as a foundation for a more concrete evaluation of the advantages and disadvantages. The models depict three alternatives based on the tasks of the proposed combined Supreme Court and the number of cases the court would take up for consideration. The working group considers that merging the Supreme Courts would bring clarity to the structure of the judicial system and clarify the appeal system. A combined Supreme Court would have improved capability to steer legal and administrative practice on consistent grounds. In comparison to the current two- branch system, combining the Supreme Courts would also improve their capability to engage in comprehensive development of the judicial system. Merging the two courts would also enhance the utilisation of expertise across branch borders and improve a balanced development of different types of legal processes. The working group states that the effects of merging the courts on the quality of the administration of justice are strongly related to how the merging is executed. A successful merging of the two courts requires thorough preparation in which both branches are taken into account. It also requires both the Supreme Court and the Supreme Administrative Court to contribute to the preparation with their expertise. 10

11 OIKEUSMINISTERIÖLLE Työryhmän toimeksianto Oikeusministeriö asetti työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää korkeim- pien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat. Työryhmän toimikau- deksi asetettiin Työryhmän tehtävä rajoittui ylimpiin tuomioistuimiin. Tehtävänä oli selvittää kor- keimman oikeuden ja korkeimman hallinto- oikeuden organisatorisesta yhdistämisestä aiheutuvat vaikutukset oikeusturvaan sekä toiminnalliset (ml. taloudelliset) hyödyt ja haitat, joita yhdistäminen toisi mukanaan. Lähtökohtana oli, että yhdistetty ylin tuo- mioistuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia prosessilajeja. Lisäksi työryhmän tuli esittää arvionsa mahdollisen yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen asemasta tuomioistuinlaitoksessa ja valtiollisessa järjestelmässä nykytilaan verrattuna. Työryhmän tuli tehtävässään ottaa huomioon ylimpien tuomioistuinten toimintaympä- ristön muutoksista johtuvat kehittämistarpeet, tuomioistuimia koskevat uudistuseh- dotukset sekä kansainväliset ratkaisumallit ja laatia selvitystyön tulokset mietinnön muotoon. Työryhmän selvitystyön tavoitteena oli muodostaa käsitys korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyistä ja haitoista. Työryhmän työ pohjautuu oikeusturvaohjelmaa valmistelleen neuvottelukunnan laa- timassa Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille (OM 16/2013) teh- tyyn ehdotukseen selvittää korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyö- dyt ja haitat. Neuvottelukunnan käsityksen mukaan yhteiskunnassa on havaittavissa kehitystä, jossa nykyisen tuomioistuinlinjajaon perusteena oleva raja käy tulkinnanva- raisemmaksi. Lisäksi tuomioistuinasioiden ratkaisemiseksi tarvitaan yhä laajemmin eri oikeudenalojen tuntemusta ja samaan asiakokonaisuuteen voi liittyä sekä rikos- että siviiliprosessissa ja hallintoprosessissa ratkaistavia kysymyksiä. Tämän vuoksi neuvotte- lukunta katsoi tarkoituksenmukaiseksi arvioida, olisiko korkeimpien oikeuksien organi- satorisella yhdistämisellä tai muilla ylimpien tuomioistuinten yhteistoimintaa tukevilla järjestelyillä saavutettavissa oikeusturvaa parantavia ja tuomioistuinten toimintaa tehostavia synergiahyötyjä. Oikeusministeri linjasi neuvottelukunnan mietinnön ja siitä saadun lausuntopalautteen pohjalta, että korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyötyjen ja hait- tojen selvittämistä varten perustetaan oikeusministeriön ulkopuolisista selvityshenki- löistä koostuva työryhmä. 11

12 Työryhmän kokoonpano Työryhmän puheenjohtaja ja jäsenet nimettiin tehtävään asiantuntemuksensa perus- teella. Työryhmän puheenjohtajana on toiminut hallinto- oikeuden professori Olli Mäenpää Helsingin yliopistosta ja jäseninä presidentti Timo Esko Turun hovioikeudesta, oikeus- neuvos Tuula Pynnä korkeimmasta oikeudesta sekä määräaikainen kansliapäällikkö Ann- Mari Pitkäranta korkeimmasta hallinto- oikeudesta. Työryhmän sihteeriksi nimet- tiin johdon asiantuntija Tea Skog oikeusministeriöstä. Työryhmän työskentely Työryhmä on toimikautensa aikana kokoontunut yhteensä 11 kertaa. Työryhmän kuul- tavana ovat olleet presidentti Pauliine Koskelo korkeimmasta oikeudesta, presidentti Pekka Vihervuori korkeimmasta hallinto- oikeudesta, presidentti Mikko Könkkölä Hel- singin hovioikeudesta, ylituomari Hannu Renvall Turun hallinto- oikeudesta, ylituomari Kimmo Mikkola markkinaoikeudesta, ylituomari Juha Pystynen vakuutusoikeudesta, oikeuskansleri Jaakko Jonkka, pääjohtaja Tuomas Pöysti Valtiontalouden tarkastusvi- rastosta, asianajaja Mika Ilveskero Asianajajaliitosta sekä varatoiminnanjohtaja Mikko Salo Lakimiesliitosta. Lisäksi työryhmä on kuullut pääsihteeri Päivi Pietarista valtioneu- voston organisatoristen ja toiminnallisten rakenteiden uudistamistarpeita selvittävän parlamentaarisen komitean työstä. Tuomioistuinjärjestelmän kansainvälistä vertailua varten työryhmä on teettänyt selvi- tyksen ylimpien tuomioistuinten nykytilasta Pohjoismaissa, Virossa, Saksassa, Ranskas- sa, Englannissa, Hollannissa ja Sveitsissä. Selvityksen on laatinut oikeustieteen maisteri Anna- Stiina Tarkka ja siinä tarkastellaan ylimpien tuomioistuinten asemaa, rakennetta ja hallintoa sekä toimivaltaan, prosessilajeihin ja tuomioistuimeen pääsyyn liittyviä eri- tyispiirteitä. Työryhmä on lisäksi vieraillut Viron korkeimmassa oikeudessa Tartossa tutustumassa järjestelmään, jossa on ainoastaan yksi ylin tuomioistuin huolimatta siitä, että alimmassa asteessa toimivat erilliset yleiset alioikeudet ja hallinto- oikeudet. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä kunnioittavasti luovuttaa selvityksensä oikeus- ministeriölle. Helsingissä 15 päivänä joulukuuta 2014, 12

13 Sisällys TIIVISTELMÄ 17 SAMMANFATTNING 23 1 NYKYJÄRJESTELMÄN PÄÄPIIRTEET Korkeimmat oikeudet Alemmat tuomioistuimet Erityistuomioistuimet 32 2 NYKYISEN KAKSILINJAISEN TUOMIOISTUINJÄRJESTELMÄN HISTORIALLINEN TAUSTA 34 3 YLIMPIEN TUOMIOISTUINTEN TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSET Yleistä Perus- ja ihmisoikeussuojan kasvava merkitys Oikeuden eurooppalaistuminen Oikeudenalojen väliset muutokset Asiantuntemuksen kasvava merkitys Yhteiskunnan digitalisoituminen Tuomioistuinlaitoksessa tapahtuneet muutokset Vireillä olevat lainsäädäntö- ja kehittämishankkeet Taloudellinen toimintaympäristö 43 4 KANSAINVÄLINEN VERTAILU Yleistä Ylimpiin tuomioistuimiin kohdistuvia uudistuksia Kokemukset Viron ja Sveitsin järjestelmistä Viro Sveitsi 50 13

14 5 KORKEIN OIKEUS JA KORKEIN HALLINTO- OIKEUS TÄNÄÄN Korkeimpien oikeuksien toimivalta ja niitä koskeva lainsäädäntö Korkeimpien oikeuksien tehtävät ja niiden luonne Korkeimpien oikeuksien jäsenet Korkeimpien oikeuksien esittelijät 56 6 LAINKÄYTTÖ KORKEIMMISSA OIKEUKSISSA Korkeimpien oikeuksien soveltamat prosessilajit Lainkäytön organisaatio Yleistä Valitusasiat Valituslupa- asiat Valitusluvan myöntämisen edellytykset Ylimääräinen muutoksenhaku Asioiden käsittelyajat korkeimmissa oikeuksissa 64 7 KORKEIMMISSA OIKEUKSISSA KÄSITELTÄVÄT ASIAT Asiaryhmistä Asiamäärät korkeimmissa oikeuksissa 66 8 ASIARYHMIÄ, JOISSA KORKEIMPIEN OIKEUKSIEN KÄSITTELEMISSÄ ASIOISSA ON TUNNISTETTU LIITYNTÄÄ TOISEN TUOMIOISTUINLINJAN ASIOIHIN _ Yleistä Perus- ja ihmisoikeuksia koskevat asiat Hallinnolliset sanktiot Immateriaalioikeus Julkisyhteisöihin kohdistuvat korvauskanteet Työsuhteet ja virkasuhteet Kiinteistöt, ympäristö ja maankäyttö Rikosasiat Muita esimerkkejä 85 14

15 9 KORKEIMPIEN OIKEUKSIEN JOHTAMINEN JA HALLINTO Johtaminen Korkeimpien oikeuksien henkilöstö Lainkäytön tukitehtävissä toimivat Muu henkilöstö Korkeimpien oikeuksien virat ja toteutuneet henkilötyövuodet TOIMITILAT MÄÄRÄRAHAT TYÖRYHMÄN ARVIOINTI Arvioinnin lähtökohdat Yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen asema ja tehtävät Oikeuskäytännön laatu Yhdenmukainen tulkinta Toimivallanjaon selkeys Asiantuntemuksen turvaaminen Oikeudenkäynnin kesto Oikeudenkäyntimenettelyjen soveltaminen Lainkäyttöä tukevat toiminnot Vuorovaikutus alempien tuomioistuinten kanssa Yhdistämisen muut vaikutukset Korkeimpien oikeuksien valvonta- ja muut tehtävät Tuomioistuinura Tuomioistuinkulttuuri Yhdistämisen vaikutus tuomioistuinten kuvaan yhteiskunnassa Taloudelliset vaikutukset Yleistä Henkilöstökulut Toimitilat

16 13 HYÖTYJEN JA HAITTOJEN VERTAILU YHDISTÄMISEN TOTEUTTAMISTA KUVAAVIEN MALLIEN POHJALTA Yleistä Nykyisten toimintojen yhdistäminen: Malli Pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena toimiva ylin tuomioistuin: Malli Puhdas ennakkopäätöstuomioistuin: Malli LAINVALMISTELUTYÖ 124 LIITE Kansainvälinen selvitys

17 TIIVISTELMÄ Työryhmän tehtävänä on ollut selvittää korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdis- tämisen hyödyt ja haitat. Selvitystyön lähtökohtana on, että yhdistetty ylin tuomio- istuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia prosessilajeja. Työryh- män tehtävä rajoittuu ylimpiin tuomioistuimiin. Sen toimeksiantoon ei kuulu selvittää tai arvioida nykyisten, erillisinä tuomioistuimina toimivien korkeimpien oikeuksien ke- hittämisen edellytyksiä. Työryhmä ei myöskään ota kantaa siihen, tulisiko korkeimmat oikeudet yhdistää. Työryhmä on selvittänyt korkeimpien oikeuksien asemaa, rakennetta ja toimintaa ny- kyisessä kaksilinjaisessa tuomioistuinjärjestelmässä. Se on lisäksi arvioinut, toteuttaisi- ko yhdistetty ylin tuomioistuin korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen tehtävän ylimmän tuomiovallan käyttäjänä paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä kor- keinta oikeutta ja mitä hyötyjä ja haittoja yhdistymisestä aiheutuisi. Nykyjärjestelmä Ylin tuomiovalta jakautuu perustuslaissa säädetyllä tavalla korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto- oikeuden kesken. Korkein oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa ja korkein hallinto- oikeus hallintoasioissa. Nykyisen tuomioistuin- järjestelmän pääpiirteet on kuvattu mietinnön 2. luvussa. Siitä ilmenee muun ohella, että yleiset tuomioistuimet rakentuvat pääosin kolmiportaiseen järjestelmään, kun taas hallintotuomioistuimet rakentuvat pääosin kaksiportaiseen järjestelmään. Korkeimpien oikeuksien tehtävä oman tuomioistuinlinjansa ylimpänä oikeusasteena on osittain erilainen. Korkeimman oikeuden tärkein tehtävä on ohjata oikeuskäytäntöä ennakkopäätöksillä, joita se antaa valitusluvan myönnettyään kysymyksissä, joihin laki ei anna selvää vastausta. Korkeimman hallinto- oikeuden tehtävä on kaksitahoinen. Yhtäältä se ohjaa hallinto- ja oikeuskäytäntöä ennakkopäätöksillä. Toisaalta se myös ratkaisee huomattavan määrän muita valitusasioita. Korkeimpien oikeuksien erilaisesta tehtävästä, asioiden laadusta ja määrästä johtuen korkeimpien oikeuksien työmene- telmät ovat osittain erilaiset. Korkeimmassa oikeudessa sovelletaan riita- ja rikos- prosessia ja korkeimmassa hallinto- oikeudessa hallintoprosessia. Korkeimpien oikeuk- sien yhteisenä tehtävänä on kuitenkin oikeusvaltioperiaatteen ja oikeusturvan turvaa- minen. Korkeimmassa oikeudessa on presidentti ja jäseninä kahdeksantoista oikeusneuvosta. Korkeimmassa hallinto- oikeudessa on presidentti ja kahdeksantoista hallintoneuvosta sekä tällä hetkellä kolme määräaikaista hallintoneuvosta. Korkeimmassa oikeudessa ei ole käytössä kiinteitä kokoonpanoja, kun taas korkeimman hallinto- oikeuden työsken- tely rakentuu erityisasiantuntemusta korostavaan jaosto- organisaatioon. Korkeimmas- sa oikeudessa valitusluparatkaisu tehdään erillisenä vaiheena, kun taas korkeimmassa hallinto- oikeudessa valitusluvan myöntäminen ratkaistaan vasta pääasian yhteydessä. 17

18 Molemmissa tuomioistuimissa asiat ratkaistaan esittelystä. Esittelijöinä toimivat esitte- lijäneuvokset ja oikeussihteerit. Korkeimmissa oikeuksissa on lisäksi muuta henkilökun- taa, joka toteuttaa molemmissa tuomioistuimissa samoja toiminnallisia tarpeita kuten tietohallintoon, viestintään, tietotekniikkaan ja tuomioistuimen hallintoon liittyviä tar- peita. Korkeimman oikeuden virkojen kokonaismäärä on yhteensä 86 htv ja korkeim- man hallinto- oikeuden 97 htv. Korkeimpien oikeuksien yhteenlasketut toimintamenot ovat noin 20 MEUR ja muodostavat noin 8 prosenttia kaikkien tuomioistuinten menois- ta. Suurimmat menoerät ovat henkilöstökustannukset ja vuokrakustannukset. Kor- keimpien oikeuksien sisäistä toimintaa on selvitetty mietinnön luvuissa 5 ja 9. Korkeimpien oikeuksien muuttunut toimintaympäristö Korkeimmat oikeudet perustettiin vuonna 1918, mistä alkaen niiden valtiosääntö- oikeudellinen asema on pysynyt samanlaisena. Korkeimpien oikeuksien toimintaympä- ristö on kuitenkin muuttunut merkittävästi. Yhteiskunnan kansainvälistyminen, avoi- muuden lisääntyminen, talouden globalisoituminen, teknologinen kehitys sekä infor- maation kasvanut määrä ovat vaikuttaneet tuomioistuinten tehtäviin. Oikeuslähteet ja oikeudelliset suhteet ovat muuttuneet monimuotoisemmiksi, kun Suomesta on tullut entistä kiinteämmin osa kansainvälistä oikeusyhteisöä. Merkittävä muutos on tapahtunut perus- ja ihmisoikeuskysymysten soveltamisen osal- ta. Muutokseen ovat vaikuttaneet erityisesti vuoden 1995 perusoikeusuudistus ja Suomen liittyminen Euroopan neuvostoon sekä Euroopan unioniin. Perusoikeussuoja on luonteeltaan monimuotoista, oikeuslähteet ovat monitasoisia ja soveltamiskäytäntö on dynaamista. Oikeuskäytännössä punnittavaksi tulevat eri perusoikeuksien välinen tasapaino. Myös oikeuden eurooppalaistuminen on vaikuttanut tuomioistuimissa vi- reillä olevien asioiden luonteeseen ja oikeuden tilaan. Tuomioistuinten edellytetään antavan tehokasta oikeussuojaa unionin oikeuden osalta ja takaavan unionin oikeuden tulkinnan yhdenmukaisuuden. Oikeusjärjestyksen eriytyessä ja monimutkaistuessa myös oikeudenalojen väliset erot ovat muuttuneet ja ainakin osittain suhteellistuneet. Etenkin julkis- ja yksityisoikeuden välinen raja on ollut muutosten kohteena. Toisaalta uudet oikeudellisen sääntelyn alat eivät enää välttämättä mukaudu perinteisten oikeudenalojen puitteisiin. Edellä kuvatut seikat ovat merkinneet sitä, että tuomioistuimet joutuvat tekemään ratkaisujaan ym- päristössä, jossa asiantuntemuksella on entistä suurempi merkitys. Korkea asiantun- temuksen tarve koskee molempia ylimpiä tuomioistuimia. Korkeimpien oikeuksien edellytetään kykenevän turvaamaan oikeuskäytännön yhdenmukaisuus selkeillä en- nakkopäätöksillä muuttuneessa tilanteessa. Myös yhteiskunnan digitalisoituminen edellyttää tuomioistuimilta uutta valmiutta. Korkeimpien oikeuksien toimintaympäristön kannalta on merkittävää, miten alemmat tuomioistuimet pystyvät suoriutumaan tehtävistään. Työryhmä on tästä syystä kuvan- nut myös alempien tuomioistuinten tehtäviä ja käsitellyt niitä lainsäädäntö- ja kehit- tämishankkeita, jotka ovat vireillä vuosille laaditun Oikeudenhoidon uudis- 18

19 tamisohjelman pohjalta. Työryhmä on kiinnittänyt huomiota tuomioistuimiin kohdistu- viin valtiontalouden säästötavoitteisiin, jotka tulevat nopeasti vaikuttamaan asioiden käsittelyn laatuun ja ruuhkauttamaan tuomioistuimia, mikäli samanaikaisesti ei toteu- teta muita työtilanteeseen vaikuttavia toimenpiteitä. Kansainväliset ratkaisumallit Kansainvälisessä vertailussa työryhmä on selvittänyt eurooppalaisten valtioiden oi- keuslaitoksen rakennetta ja korkeimpien oikeuksien asemaa. Eri valtioiden tuomio- istuinjärjestelmät ovat syntyneet historiallisen kehityksen tuloksena. Ylimpien tuomio- istuinten rakenne, tehtävät ja toimivalta poikkeavat toisistaan merkittävästi. Valta- osassa valtioissa erotetaan yleinen lainkäyttö ja hallintolainkäyttö omiksi prosessi- lajeikseen. Tästä erottelusta huolimatta kaikissa valtioissa ei kuitenkaan ole Suomen kaltaisia erillisiä tuomioistuinlinjoja, ainakaan ylimmällä tasolla. Eräissä valtioissa kor- keimpia oikeuksia on useampia. Työryhmä perehtyi tarkemmin Viron ja Sveitsin järjes- telmiin saadakseen kokemusta sellaisten valtioiden järjestelmistä, joissa on vain yksi korkein oikeus. Molemmissa järjestelmissä erityisenä hyötynä pidetään oikeuskäytän- nön yhdenmukaisuuden parempaa saavutettavuutta kuitenkin siten, että myös riittävä erityisasiantuntemus on pystytty säilyttämään. Korkeimpien oikeuksien oikeuskäytäntö Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa on viitattu siihen, että nykyisen tuomioistuin- linjajaon perusteena ollut raja on käynyt tulkinnanvaraisemmaksi. Luvussa 8 on esi- merkein kuvattu näitä tilanteita, joissa molemmissa korkeimmissa oikeuksissa sovelle- taan samoja säännöksiä samankaltaisissa tilanteissa. Esimerkit koskevat perus- ja ih- misoikeuksista oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, sananvapautta, yksityisyyden suo- jaa, syrjintäkieltoa ja ne bis in idem - kieltoa sekä hallinnollisia sanktioita. Muilta aloilta esimerkkejä on immateriaalioikeuden, työ- ja virkasuhteiden, kiinteistöjen, ympäristön ja maankäytön sekä rikosasioiden, lasten huoltoriitojen ja huostaanottojen osalta. Mainitut esimerkit kuvaavat sitä, miten kaksilinjaisessa järjestelmässä on mahdollista, että ylimmät tuomioistuimet päätyvät samankaltaisissa asioissa eri tulkintaratkaisuun. Työryhmä ei ole analysoinut missä määrin näin on tosiasiassa tapahtunut. Mietinnön luvussa 8 on lisäksi esimerkkejä tilanteista, joissa on esiintynyt epäselvyyttä siitä, kuuluuko asia yleisen tuomioistuimen tai hallintotuomioistuimen toimivaltaan. Nämä esimerkit liittyvät erityisesti erilaisiin julkisyhteisöihin kohdistuviin korvauskan- teisiin. Lisäksi esimerkkejä on tilanteista, joissa asian ratkaisussa olisi hyötyä sellaisesta asiantuntemuksesta, jota tyypillisemmin tarvitaan toisessa ylimmässä oikeusasteessa. Tällaisia ovat esimerkiksi monet rikosasiat, jotka koskevat hallinto- oikeuksissa tyypilli- sesti esiintyvää sääntelyä. 19

20 Arvointi Työryhmä katsoo, että yhdistymisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat ensisijaisia. Kehitys, jota leimaa perusoikeuksien kasvava merkitys, oikeuden eurooppalaistuminen, oikeudellisten suhteiden kansainvälistyminen ja monimutkaistuminen sekä kasvava asiantuntemuksen tarve asettaa tuomioistuimille vaatimustason, jossa ennakkopäätös- ten merkitys oikeustilan selventämiseksi ja yhdenmukaisuuden turvaamiseksi on en- siarvoisen tärkeää. Työryhmä katsoo, että yhdistäminen selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä. Vaikka samankaltaisia asioita käsiteltäisiin alemmissa tuomiois- tuimissa eri tuomioistuinlinjalla, kohtaisivat ne ylimmässä tuomioistuimessa. Myös- kään markkinaoikeudesta ja osin vakuutusoikeudesta ei enää valitettaisi kahteen eri korkeimpaan oikeuteen. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen mahdollistaisi myös muita tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä koskevia muutoksia. Työryhmä katsoo, että yhdistetyllä ylimmällä tuomioistuimella olisi nykyistä tilannetta paremmat edellytykset ohjata oikeus- ja hallintokäytäntöä yhdenmukaisin perustein. Nykyisen kaltaista vaaraa ristiriitaiseen ratkaisukäytäntöön ylimmällä asteella ei olisi, koska yhdessä tuomioistuimessa ratkaisukäytännön yhdenmukaisuus on paremmin hallittavissa kuin kahdessa rinnakkaisessa samanasteisessa tuomioistuimessa. Yhden- mukaisuutta edistäisi myös parempi tietoisuus toisen linjan asioista. Yhdistetty ylin tuomioistuin pystyisi ennakkoratkaisuillaan myös ohjaamaan oikeuskäytäntöä nykyistä paremmin siltä osin, kun on epäselvää, kuuluuko asia yleisten tai hallintotuomioistuin- ten toimivaltaan. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa toimivaltaan liittyvät ky- symykset voitaisiin ratkaista sellaisessa kokoonpanossa, jossa olisi laaja- alainen asian- tuntemus. Näin vältettäisiin tilanteet, joissa korkeimmat oikeudet arvioisivat toimival- takysymyksiä ristiriitaisesti. Työryhmä pitää ylimmän tuomioistuimen kykyä tuottaa asiantuntevia ratkaisuja erit- täin tärkeänä. Erityisasiantuntemuksen tarve on toimintaympäristön muuttuessa kas- vanut ja saattaa kasvaa yhä edelleen. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen mahdollis- taisi asiantuntemuksen tehokkaan käytön yli tuomioistuinlinjarajojen, kun asiantunte- muksen hyödyntämistä ei rajoitettaisi tuomioistuinlinjarajoilla. Kokonaisuudessaan yh- distäminen voisi vahvistaa asiantuntemuksen monipuolista käyttöä ja parantaa lain- käytön laatua edellyttäen, että yhdistäminen toteutetaan asiantuntemuksen tarve huomioon ottaen. Vaara asiantuntemuksen pienenemisestä on silloin, jos tuomio- istuinten jäsenkuntaa supistettaisiin merkittävästi siten, ettei eri asiaryhmien vaatimaa asiantuntemusta kyettäisi turvaamaan. Korkeimpien oikeuksien yhdistämisen vaikutukset oikeudenkäynnin kestoon ovat nekin sidoksissa yhdistämisen toteuttamistapaan, resursseihin ja tehtäviin. Parhaat edelly- tykset käsittelyaikojen lyhentämiseen olisi tilanteessa, jossa ylin tuomioistuin toimisi pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena. Sen sijaan asioiden käsittely hidastuisi, jos jäsenten lukumäärää yhdistämisen yhteydessä vähennettäisiin oleellisesti riippumatta siitä, mitä muita muutoksia tuomioistuinjärjestelmään toteutetaan. 20

21 Yhdistymisen toteutuessa ylimmässä tuomioistuimessa sovellettaisiin rinnakkain kol- mea pääprosessilajia, riita-, rikos- ja hallintoprosessia esillä olevan asian laadun mu- kaan. Työryhmä katsoo, että tämä vahvistaisi eri prosessilajien tasapainoista kehitty- mistä, kun samalla otetaan huomioon eri prosessilajien, oikeudellisten suhteiden ja prosessiasetelmien erot. Eri prosessilajien laaja- alaisempi tuntemus parantaisi ylim- män tuomioistuimen edellytyksiä ennakkopäätöksillä linjata prosessuaalisia kysy- myksiä. Lainkäytön lisäksi korkeimmilla oikeuksilla on eräitä oikeushallintoon liittyviä tehtäviä. Ne voivat myös antaa lausuntoja lainsäädäntöhankkeista. Korkein oikeus antaa lisäksi Ahvenanmaan itsehallintolaissa tarkoitettuja lausuntoja. Työryhmä katsoo, että yhdis- tetyn ylimmän tuomioistuimen edellytykset oikeuslaitoksen kokonaisvaltaiselle kehit- tämiselle olisivat nykyistä kaksijakoista järjestelmää paremmat. Työryhmä on lisäksi tarkastellut yhdistämisen vaikutuksia tuomioistuinuraan, ylimpien tuomioistuinten tuomioistuinkulttuurin kehittymiseen sekä laajemmin tuomioistuinlaitoksen uskotta- vuuteen ja oikeusvaltion toteutumiseen yhteiskunnassa. Yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat luonnollisesti vahvasti riippuvaisia yhdistämisen toteuttamistavasta. Onnistuneen yhdistämisen edellytyksenä on, että yhdistäminen perustuu huolelliseen molemmat tuomioistuinlinjat huomioon ottavaan valmisteluun ja että molemmat nykyiset korkeimmat oikeudet osallistuisivat siihen asiantuntemuksellaan. Monia lainkäytön tukipalveluja pystytään uudelleen organisoi- maan ja hyödyntämään tehokkaammin, mikäli yhdistäminen toteutettaisiin harkitusti. Tällä hetkellä ei vielä ole tiedossa, miten Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa esite- tyt ehdotukset toteutuvat, ja millainen on lainsäädännön tila yhdistämisen toteutuessa aikaisintaan 2020 luvun alussa. Yhdistämisen suunnittelussa tuleekin ottaa huomioon nämä seikat samoin kuin ylimpien tuomioistuinten tehtävien ja prosessilajien erot. Taloudelliset vaikutukset Työryhmä on rajoittanut tarkastelunsa ylimpien tuomioistuinten yhdistämisen talou- dellisiin vaikutuksiin, vaikka yhdistämisen vaikutusten yhteiskunnan toimintaedellytyk- siin voidaan arvioida olevan varsinaisia säästövaikutuksia merkittävämmät. Työryhmä arvioi, että korkeimpien oikeuksien yhdistämisellä voidaan saavuttaa säästövaikutuksia ilman, että tuomioistuimen ydintehtävät kärsisivät. Säästövaikutus koostuisi presiden- tin ja kansliapäällikön palkkakustannuksista sekä ylimmän tuomioistuimen tehtävistä riippuen jäsenten palkkakustannuksista. Tiettyjä päällekkäisiä toimintoja pystyttäisiin organisoimaan uudelleen, erityisesti jos yhdistynyt tuomioistuin toimisi samoissa tilois- sa. Tällaisia toimintoja olisivat hallinto, kirjaamo, arkisto, viestintä, tietohallinto ja - palvelu sekä virastomestaripalvelut. Ylin tuomioistuin tarvitsisi pidemmällä tähtäimellä yhteiset toimitilat. Istunto- ja neu- vottelutilojen paremmalla hyödyntämisellä voidaan tällöin saavuttaa säästöjä. Kuten henkilöstömenojen osalta, saatavaan säästöön vaikuttaa erityisesti se, mitkä tulisivat olemaan yhdistetyn tuomioistuimen tehtävät, mikä vaikuttaisi myös tilatarpeisiin. 21

22 Ilmeistä kuitenkin on, että yhdistetty tuomioistuin voisi sijoittua jompaankumpaan nykyisistä toimitiloista vain lisätilojen tai uudelleen järjestelyjen kautta. Yhdistämisen toteuttamistapa Työryhmä on hahmottanut kolme karkeaa mallia hyötyjen ja haittojen konkreettisem- man arvioinnin pohjaksi. Mallit kuvaavat kolmea eri vaihtoehtoa sen mukaan, mikä oli- si yhdistetyn tuomioistuimen tehtävä ja asiamäärä. Työryhmä on lähtenyt siitä, että yhdistetyssä tuomioistuimessa toisaalta riita- ja rikosasiat ja toisaalta hallintoasiat toi- misivat omina osastoinaan. Asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää siten, että jäsenet voisivat istua myös toisen jaoston asioita. Tämän lisäksi voitaisiin muodostaa erityisiä yhteisiä jaostoja niitä asioita varten, jotka vaativat molemman tuomioistuinlinjan asiantuntemusta. Tuomioistuimessa voisi olla suuri jaosto, jonka puheenjohtajana toimisi presidentti ja jäsenet määrättäisiin kummaltakin osastolta. Suureen jaostoon voitaisiin siirtää esimerkiksi ne asiat, joilla olisi merkitystä perusoikeuksien yhdenmu- kaisen tulkinnan kannalta. Ensimmäisessä mallissa työryhmä on arvioinut yhdistetyn tuomioistuimen toimintaa nykyisen kaltaisessa tilanteessa, jossa korkein hallinto- oikeus ratkaisisi edelleen mer- kittävän määrän muita kuin ennakkopäätösasioita. Toisessa mallissa arvio perustuu tilanteeseen, jossa korkeimpien oikeuksien tehtäviä on muutettu. Korkeimman hallin- to- oikeuden ennakkopäätösrooli on selkeästi lähentynyt korkeimman oikeuden nykyis- tä tehtävää. Kolmannessa mallissa korkeimpien oikeuksien toimintojen integrointi olisi viety kaikkein pisimmälle. Malli lähtee tilanteesta, jossa ylin tuomioistuin toimisi lähtö- kohtaisesti puhtaasti ennakkopäätöstuomioistuimena. Työryhmä toteaa, että korkeimpien oikeuksien yhdistäminen vaatii perustuslain muu- tosta ja edellyttää huolellista suunnittelua. Ajankohta muutoksen arvioimiselle on henkilöstörakenteen suunnittelun kannalta otollinen, koska merkittävä osa nykyistä henkilöstöä on jäämässä lähivuosina eläkkeelle. 22

23 SAMMANFATTNING Arbetsgruppens har haft i uppgift att utreda fördelarna och nackdelarna med att orga- nisatoriskt slå ihop de högsta domstolarna. Utredningen har utgått från att en sam- manslagen högsta domstol skulle tillämpa de processlag som tillämpas av de nuva- rande högsta domstolarna. Utredningen begränsas till de högsta domstolarna. I uppgif- ten ingår inte att utreda eller bedöma förutsättningarna att utveckla de högsta dom- stolarna i deras nuvarande form som separata domstolar. Arbetsgruppen tar inte heller ställning till huruvida de högsta domstolarna bör slås ihop. Arbetsgruppen har utrett de högsta domstolarnas ställning, struktur och verksamhet i det nuvarande domstolssystemet med två domstolslinjer. Vidare har arbetsgruppen också bedömt huruvida en sammanslagen högsta domstol skulle förverkliga sin uppgift som utövare av den högsta domsrätten på ett bättre och effektivare sätt än två separata högsta domstolar och vilka fördelar och nackdelar sammanslagningen skulle medföra. Det nuvarande systemet Den högsta domsrätten fördelas mellan högsta domstolen och högsta förvaltnings- domstolen enligt vad som föreskrivs i grundlagen. Högsta domstolen utövar den högsta domsrätten i tviste- och brottmål och högsta förvaltningsdomstolen i förvalt- ningsmål. Det nuvarande domstolssystemets huvuddrag är beskrivna i betänkandets kapitel 2. Av beskrivningen framgår bland annat de allmänna domstolarna i huvudsak grundar sig på en modell med tre instanser medan förvaltningsdomstolarna grundar sig på en modell med två instanser. Det finns en del skillnader i de högsta domstolarnas uppgifter som högsta rättsinstan- sen inom sina respektive domstolslinjer. Högsta domstolens viktigaste uppgift är att styra rättspraxis genom att på basis av besvärstillstånd ge prejudikat i sådana rättsfrå- gor som lagen inte ger några tydliga svar på. Högsta förvaltningsdomstolens uppgift är tudelad. Å ena sidan ska den styra förvaltnings- och rättspraxis genom att ge prejudi- kat. Å andra sidan avgör domstolen också ett betydligt antal andra besvärsärenden. På grund av de högsta domstolarnas olika uppgifter och skillnaderna i naturen av de be- handlade ärendena och deras mängd finns det också en del skillnader i de två domsto- larnas arbetsmetoder. Högsta domstolen tillämpar civilprocessen och straffprocessen och högsta förvaltningsdomstolen tillämpar förvaltningsprocessen. De högsta domsto- larnas gemensamma uppgift är dock att trygga rättsstatsprincipen och rättssäkerheten. Högsta domstolen består av en president och 18 justitieråd som ledamöter. Högsta förvaltningsdomstolen består av en president och 18 justitieråd och i nuläget också av tre justitieråd som utnämnts för viss tid. Vid högsta domstolen används inte bestående sammansättningar medan högsta förvaltningsdomstolens arbete grundar sig på en in- delning i avdelningar som betonar specialsakkunskap. Vid högsta domstolen fattas 23

24 beslut om att bevilja besvärstillstånd som ett separat del av rättsprocessen. Vid högsta förvaltningsdomstolen beviljas besvärstillstånd däremot först i samband med huvud- saken. Båda domstolarna avgör ärendena på föredragning. Föredragande vid domsto- larna är referendarieråd och justitiesekreterare. Vid högsta domstolarna arbetar också annan personal som fyller samma operativa behov vid båda domstolarna, till exempel behov som gäller dataadministration, kommunikation, informationsteknik och domsto- lens förvaltning. Det totala antalet tjänster vid domstolarna uppgår till 86 årsverken vid högsta domstolen och 97 vid högsta förvaltningsdomstolen. De högsta domstolarnas sammanlagda omkostnader är cirka 20 MEUR. Summan utgör cirka 8 procent av alla domstolarnas omkostnader. De största utgiftsposterna är personalkostnaderna och hyreskostnaderna. De högsta domstolarnas interna verksamhet har utretts i be- tänkandets kapitel 5 och 9. De högsta domstolarnas förändrade verksamhetsmiljö De högsta domstolarna grundades år 1918 och deras konstitutionella ställning har för- blivit likadan sedan dess. De högsta domstolarnas verksamhetsmiljö har dock föränd- rats avsevärt. Samhällets internationalisering, den ökade öppenheten, den ekonomiska globaliseringen, den teknologiska utvecklingen och den ökade mängden information har påverkat domstolarnas uppgifter. Rättskällorna och rättsförhållandena har blivit mångsidigare i takt med Finland är en allt fastare del av det internationella rättssam- fundet. En betydande förändring har skett i fråga om tillämpningen av grundläggande och mänskliga rättigheter. Denna förändring har påverkats i synnerhet av reformen av de grundläggande rättigheterna år 1995 och av att Finland blev medlem i både Europarå- det och Europeiska unionen. Skyddet för de grundläggande rättigheterna är mångfald- igt, det finns fler nivåer av rättskällor och tillämpningspraxisen är dynamisk. Rättspraxis handlar om att bedöma balansen mellan olika grundläggande rättigheter. Rättens ut- veckling i en mera europeisk riktning har också påverkat rättsläget och naturen av de ärenden som är anhängiga vid domstolarna. Domstolarna förutsätts ge effektivt rätts- skydd när det gäller EU- rätt och trygga en enhetlig tolkning av EU- rätten. I takt med att rättsordningen differentieras och blir mera komplicerad har också skill- naderna mellan olika rättsområden ändrats och åtminstone delvis samordnats. Änd- ringen har påverkat framför allt gränsdragningen mellan den offentliga rätten och pri- vaträtten. Å andra sidan finns det inte nödvändigtvis plats för nya områden av rättslig reglering inom ramen för de traditionella rättsområdena. De ovan beskrivna företeel- serna har lett till att domstolarna är tvungna att fatta beslut i en miljö där sakkunskap har en allt större betydelse. Det stora behovet av sakkunskap berör de båda högsta domstolarna. De högsta domstolarna förutsätts klara av att trygga en enhetlig rätts- praxis genom att ge tydliga prejudikat i en förändrad verksamhetsmiljö. Även sam- hällets digitalisering kräver en ny typ av beredskap av domstolarna. 24

25 De högsta domstolarnas verksamhetsmiljö påverkas avsevärt av hur de lägre domsto- larnas klarar av sina uppgifter. Av den anledningen har arbetsgruppen också beskrivit de lägre domstolarnas uppgifter och behandlat de lagstiftnings- och utvecklingsprojekt som har inletts på basis av Reformprogrammet för rättsvården för åren Arbetsgruppen har beaktat att domstolarna är föremål för besparingar enligt det stats- finansiella sparmålet, och detta kommer att påverka domstolsbehandlingarnas kvalitet och få ärenden att hopa sig i domstolarna mycket snabbt ifall det inte samtidigt genomförs andra åtgärder som påverkar arbetssituationen. Internationella lösningsmodeller I den internationella jämförelsen har arbetsgruppen utrett rättsväsendets struktur och de högsta domstolarnas ställning i europeiska stater. Domstolssystemen i de olika sta- terna är resultatet av en lång historisk utveckling. Det finns avsevärda skillnader i de högsta domstolarnas strukturer, uppgifter och behörigheter. I majoriteten av staterna har man gjort en skillnad mellan den allmänna rättsskipningen och förvaltningsproces- sen så att dessa utgör två separata processlag. Trots gränsdragningen mellan process- lagen upprätthåller alla stater inte en två skilda domstolslinjer såsom Finland, åt- minstone inte när det gäller de högsta rättsinstanserna. I vissa stater finns flera högsta domstolar. Arbetsgruppen satte sig speciellt in i Estlands och Schweiz domstolsväsen- den för att samla erfarenhet om system i stater där det finns bara en domstol i högsta instans. Det som upplevs som en speciell fördel i båda systemen är att systemen förbättrar möjligheterna att upprätthålla en enhetlig rättspraxis men på ett sätt som tryggar tillräcklig specialsakkunskap. Högsta domstolarnas rättspraxis I Reformprogrammet för rättsvården hänvisas till att gränsen som den nuvarande in- delningen i två domstolslinjer grundar sig på har blivit svårare att tolka. I kapitel 8 har man med hjälp av exempel beskrivit situationer av denna typ, där båda högsta domsto- larna tillämpar samma bestämmelser i liknande situationer. I fråga om grundläggande och mänskliga rättigheter gäller exemplen rätten till rättvis rättegång, yttrandefrihet, skydd av privatlivet, diskrimineringsförbud och ne bis in idem - förbudet samt ad- ministrativa påföljder. Andra områden som tas upp i exemplen är till exempel im- materialrätt, arbets- och tjänsteförhållanden, fastigheter, miljö och markanvändning samt brottmål, vårdnadstvister och omhändertagande av barn. Genom dessa exempel beskrivs hur ett system med två domstolslinjer möjliggör att de högsta domstolarna kommer fram till olika tolkningar i ärenden som ligger nära varandra. Arbetsgruppen har inte analyserat i vilken omfattning möjligheten realiseras i verkligheten. I betänkandets kapitel 8 finns dessutom exempel på situationer där det har förekom- mit oklarhet om huruvida ärendet i fråga omfattas av de allmänna domstolarnas eller förvaltningsdomstolarnas behörighet. Dessa exempel berör skadeståndstalan, speciellt sådana som väcks mot olika typer av offentliga samfund. I betänkandet ingår också 25

26 exempel på situationer där tillgång till sådan sakkunskap som oftare behövs i den andra högsta domstolen skulle vara till nytta i avgörandet av ett ärende. Detta gäller till exempel många sådana brottmål som hänför sig till reglering som typiskt behandlas i förvaltningsdomstolarna. Bedömning Arbetsgruppen anser att sammanslagningens verkningar på rättskipningens kvalitet är av primär natur. De grundläggande rättigheternas betydelse växer, rätten utvecklar sig i en mera europeisk riktning, rättsförhållandena internationaliseras och blir mer kom- plicerade och behovet av sakkunskap ökar. Denna utveckling ställer en ambitionsnivå där prejudikatens betydelse för att skapa klarhet i rättsläget och trygga dess enhetlig- het har högsta prioritet. Arbetsgruppen anser att en sammanslagning skulle klargöra domstolsväsendets struk- tur och besvärsvägar. Även om de lägre domstolarna fortfarande skulle ha separata domstolslinjer och behandla liknande ärenden, skulle dessa ärenden i sista hand tas upp till behandling i en och samma domstol i högsta instans. Sammanslagningen skulle också leda till att marknadsdomstolens och delvis också försäkringsdomstolens beslut inte längre skulle överklagas hos två olika högsta domstolar. En sammanslagning av de högsta domstolarna skulle också möjliggöra andra ändringar som hänför sig till dom- stolsväsendets strukturer och besvärsvägar. Arbetsgruppen anser att en sammanslagen högsta domstol skulle ha bättre förutsätt- ningar att styra rätts- och förvaltningspraxis på enhetligare grunder. Sammanslagning- en skulle eliminera den befintliga risken för motstridiga avgöranden i högsta instans, eftersom det skulle vara lättare att styra avgörandepraxisens enhetlighet vid en dom- stol än vid två parallella domstolar i samma instans. Därtill skulle enhetligheten främjas av att de två olika linjerna känner till varandras ärenden bättre än i nuläget. En sam- manslagen högsta domstol skulle genom sina prejudikat också kunna styra rättspraxis bättre än för närvarande i frågor där det är oklart om huruvida ett ärende omfattas av de allmänna domstolarnas eller förvaltningsdomstolarnas behörighet. I en sammansla- gen högsta domstol kunde frågor som gäller behörighet avgöras i en sammansättning med mycket bred sakkunskap. Detta skulle göra det möjligt att undvika situationer där de högsta domstolarna avgör en fråga som hänför sig till behörighet på två motstridiga sätt. Arbetsgruppen ser det som mycket viktigt att högsta domstolen kan producera avgö- randen som grundar sig på sakkunskap. Behovet av specialsakkunskap har ökat i takt med verksamhetsmiljöns förändring och kan tänkas öka också i fortsättningen. Sam- manslagningen av de högsta domstolarna skulle möjliggöra effektivt utnyttjande av sakkunskap över domstolslinjernas gränser i och med att gränsdragningen mellan domstolslinjerna inte skulle begränsa tillgången till sakkunskap. I dess helhet kan sammanslagningen stärka mångsidigt utnyttjande av sakkunskap och bidra till att främja rättsskipningens kvalitet, förutsatt att sammanslagningen genomförs med 26

27 beaktande av behovet av sakkunskap. Risken att sakkunskapen minskar uppstår om antalet ledamöter i domstolarna minskas avsevärt så att sakkunskapen som behövs i de olika ärendegrupperna inte längre kan tryggas. De effekter som sammanslagningen av de högsta domstolarna har på rättegångarnas längder är likaså bundna till hur sammanslagningen genomförs och vilka domstolarnas resurser och uppgifter är. De bästa förutsättningar att förkorta behandlingstiderna uppnås genom att den högsta domstolen i huvudsak fungerar som en prejudikatdom- stol. Däremot skulle behandlingen bli långsammare om antalet ledamöter i domstolar- na minskas avsevärt oberoende av vilka andra ändringar som genomförs i domstols- systemet. Om domstolarna slås ihop skulle högsta domstolen parallellt tillämpa tre huvudsakliga processlag, dvs. civilprocessen, straffprocessen och förvaltningsprocessen i enlighet med det behandlade ärendets natur. Arbetsgruppen anser att detta skulle bidra till en balanserad utveckling av de olika processlagen, i och med att man samtidigt beaktar skillnaderna mellan de olika processlagen, rättsförhållandena och processuella struk- turerna. Bredare kännedom om de olika processlagen skulle förbättra den högsta domstolens förutsättningar att genom prejudikat dra riktlinjer i processuella frågor. Vid sidan av rättsskipningen har de högsta domstolarna även uppgifter som hänför sig till justitieförvaltningen. Domstolarna kan också ge utlåtanden om lagstiftningsprojekt. Högsta domstolen ger dessutom sådana utlåtanden som avses i självstyrelselagen för Åland. Arbetsgruppen anser att sammanslagningen skulle förbättra högsta domstolens förutsättningar att utveckla rättsväsendet på ett allomfattande sätt jämfört med dom- stolarnas förutsättningar i det nuvarande tudelade systemet. Arbetsgruppen har dess- utom behandlat sammanslagningens effekter på domstolskarriären och utvecklingen av de högsta domstolarnas domstolskultur samt ur ett bredare perspektiv bedömt hur sammanslagningen skulle påverka domstolsväsendets tillförlitlighet och förverk- ligandet av rättsstaten. Sammanslagningens verkningar på rättsskipningens kvalitet är naturligtvis starkt bero- ende av på vilket sätt sammanslagningen genomförs. För att sammanslagningen kan vara framgångsrik förutsätts att den grundar sig på omsorgsfull beredning som beaktar båda domstolslinjerna och att de båda nuvarande högsta domstolarna bidrar till be- redningen med sin sakkunskap. Många av rättsskipningens stödfunktioner kan omor- ganiseras och utnyttjas effektivare, förutsatt att sammanslagningen genomförs med eftertanke. Tills vidare är det oklart hur åtgärdsförslagen i Reformprogrammet för rättsvården kommer att genomföras och vad lagstiftningens läge är då sammanslag- ningen kan genomföras, vilket är tidigast i början av talet. Därför bör man vid planeringen av sammanslagningen beakta dessa punkter och de skillnader som gäller de högsta domstolarnas uppgifter och processlag. 27