Hirvieläinten aiheuttamien metsävahinkojen korvausten muutokset

Transkriptio

1 Maa- ja metsätalousvaliokunnalle Hirvieläinten aiheuttamien metsävahinkojen korvausten muutokset Lausunnon laatija Ari Kotiharju Tapio Oy

2 1. Tausta Hirvieläinten aiheuttamista metsävahingoista säädetään riistavahinkolaissa ( /105) ja valtioneuvoston asetuksessa. Nykyinen valtioneuvoston asetus riistavahingoista (309/2013) tuli voimaan Tällä asetuksella kumottiin valtioneuvoston asetus riistavahingoista (367/2010). Samoihin aikoihin säädösmuutosten kanssa maksettujen korvausten määrä väheni, vaikkei hirvieläinten määrissä tapahtunut vastaavaa muutosta. Tämän vuoksi MMM antoi Tapio Oy:lle tehtäväksi selvittää, mistä syystä korvausmäärät ovat muuttuneet. Aiempi valtioneuvoston asetus riistavahingoista (367/2010) määräsi käyttämään vuoden 1999 hintatietoihin pohjautuvia summa-arvotaulukoita, kun hirvieläinten aiheuttamien metsävahinkojen korvauksia määritettiin. Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio (Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on yhtiöitetty ja on vuoden 2015 alusta lähtien Tapio Oy) laati ajantasaisemmat summa-arvotaulukot vuonna Vuonna 2011 havaittiin, että nämä uudempiin tutkimustuloksiin perustuvat vuoden 2007 summa-arvotaulukot poikkeavat vanhoista taulukoita niin paljon, että vanhojen säädösten ja laskentakaavojen noudattaminen tuotaisi useissa tapauksissa virheellisiä korvausmääriä, mikäli siirryttäisiin käyttämään vuoden 2007 summa-arvotaulukoita ja vuoden 2010 valtioneuvoston asetuksen (367/2010) säädöksiä. Maa- ja metsätalousministeriön silloinen kala- ja riistaosasto oli antanut Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle tehtäväksi valmistella uudet laskentakaavat hirvieläinten metsävahinkojen määrittämiseen, jotta vuoden 2007 summa-arvotaulukot olisi voitu ottaa käyttöön. Tapion tehtävänä oli tuolloin 2011 tutkia samalla, mitä tekstimuutoksia uusien taulukoiden ja kaavojen käyttöönotto säädöksiin edellyttäisi ja tehdä esitys tekstimuutoksiksi. Lisäksi tavoitteena oli tuolloin 2011 selvittää, mitä vaikutusta muutoksella olisi korvausmääriin. Tuolloin 2011 Tapio käytti selvityksessään taimikonhoidon kustannuksina Tapion vuoden 2007 summa-arvotaulukoissa olevia taimikonhoidon kustannuksia. Säädösmuutosesitystä valmisteltaessa 2011 Tapio teki yhteistyötä mm. metsäkeskusten sekä Maaseutuviraston kanssa. Näin ollen Tapion vuonna 2011 tekemä säädösmuutosesitys oli kompromissi useiden tahojen näkemyksistä. Vuoden 2013 valtioneuvoston asetuksessa (309/2013) huomioitiin osa esitetyistä muutoksista. Vuoden 2013 säädösmuutoksessa ei määrätty käyttämään Tapion vuoden 2007 summa-arvotaulukoiden taimikonhoidon kustannuksia, vaan näitä jonkin verran korkeampia taimikonhoidon kustannusten arvoja. Tässä raportissa ei suoranaisesti oteta kantaa menettelyiden tarkoituksenmukaisuuteen tai korvausten tason oikeellisuuteen, vaan selvitetään ainoastaan muutosten syitä. Tässä raportissa vuoden 2010 menettelyillä tarkoitetaan menettelyjä, jotka sääti valtioneuvoston asetus riistavahingoista (367/2010). Vuoden 2013 menettelyillä tarkoitetaan menettelyjä, jotka sääti Valtioneuvoston asetus riistavahingoista (309/2013). Tässä raportissa vertaillaan siis vuoden 2010 menettelyitä vuoden 2013 menettelyihin ja tuodaan esiin korvausmäärien muutosten syyt. Tätä selvitystä tehtäessä oli tiedossa, että vuoden 2014 hirvieläinten aiheuttamista korvatuista metsävahingoista suurin osa oli taimikkovahinkoja. Varttuneempien puustojen vahinkoja oli koko maassa vain muutama kappale, eikä varttuneempien puustojen arviointiperusteissa tapahtunut oleellista muutosta siirryttäessä vuoden 2010 menettelyistä vuoden 2013 menettelyihin. Näin ollen muutokset korvausmäärissä liittyvät lähinnä taimikkovaiheen vahinkojen korvaamiseen. Korvauksen määrä ja säädösmuutosten vaikutus riippuu mm. siitä, mikä on ollut taimikon tiheys sekä metsänhoidollinen tila. Myös uudelleenviljelytarve on vaikuttanut korvauksen määrään. Tätä selvitystä tehtäessä Tapiolla ei ole ollut käytettävissään yksityiskohtaisia tietoja ennen ja jälkeen säädösmuutosta tehdyistä arvioinneista ja vahinkotapauksista. Näin ollen Tapio on pystynyt arvioimaan vain säädöksissä tapahtuneiden muutosten vaikutukset korvausmääriin yleisellä tasolla. Myös se seikka, että korvausten maksu ajoittuu usein eri vuodelle, kuin vahinkoarvoin

3 teko, vaikeuttaa yksittäisten muutosten vaikutusten selvittämistä. Se, että vuonna 2009 on maksettu tavanomaista enemmän korvauksia, on saattanut liittyä siihen, että vuonna 2008 on tiedotettu uuden lain voimaantulosta ja metsänomistajat ovat aktivoituneet tarkistamaan taimikoitaan ja tekemään vahinkoilmoituksia. 2. Korvausmäärien muutosten syyt Tässä luvussa on esitelty ne tekijät, jolla on ollut ratkaiseva vaikutus valtakunnallisten korvausmäärien muutoksiin. 2.1 Laskennassa käytettyjen taimikonhoidon kustannusten nousu Yksi syy korvausten määrän muutokselle ja nimenomaan vähenemiselle on se, että laskennoissa huomioitavat Metlan (nykyisin Luke) määrittämät taimikonhoidon kustannukset ovat vuoden 2013 asetuksen liitteessä 6 nousseet selvästi verrattuna vuoden 2010 menettelyssä taimikoiden arvojen laskennoissa käytettyihin taimikonhoitotyön kustannuksiin. Vuoden 2010 menettelyssä taimikonhoidon kustannukset perustuivat Tapion vuoden 2000 summa-arvotaulukoissa käytettyihin vuosien kustannuksiin, jotka olivat eri alueilla keskimäärin 157 euroa/ha. Vuoden 2010 menettelyssä käytetyt vuoden 2006 taimikonhoidon kustannukset taas olivat keskimäärin 316 euroa/ha. Näin ollen korvausten perusteena oleva taimikon laskennallinen arvo muodostui hoitamattomissa taimikoissa vuoden 2013 menettelyssä selvästi alhaisemmaksi kuin vuoden 2010 menettelyssä. Koska varsin suuri osa etenkin Pohjois-Suomen hirvivahingoista tapahtuu männyntaimikoissa, joita laatukasvatuksen vuoksi usein kasvatetaan tiheinä varsin pitkään, saattaa laskennassa käytettyjen taimikonhoidon kustannusten selvä nousu olla suurin yksittäinen syy korvusmäärien alenemiseen. Esim. Lapin eteläosassa kasvavan valtapituudeltaan 3 metriä pitkän kuivan kankaan männikön arvo on vuoden 2013 asetuksen liitteen mukaan 360 euroa/ha, ja taimikonhoidon kustannus on 294 euroa/ha. Näin ollen on selvä, että tällaiselle taimikolle, jonka vahinkoarvion tekijä on arvioinut hoitotarpeessa olevaksi, ei maksettavan korvauksen määrä muodostu suureksi. Sitä, onko vahinkoarvioiden tekijöiden subjektiivisissa taimikon hoitotarpeen arvioinneissa tapahtunut muutosta eri vuosien välillä, ei ole mahdollista aukottomasti selvittää. Tarpeelliseksi katsotun taimikonhoitotyön kustannukset on vähennetty taimikon arvosta sekä vuoden 2010 menettelyssä että vuoden 2013 menettelyssä. Näin ollen itse menettelyssä ei ole tapahtunut muutosta. Koska Metlan (nykyisin Luke) määrittämät vuoden 2013 menettelyssä käytetyt taimikonhoidon kustannukset ovat n. kaksinkertaiset vuoden 2010 menettelyssä käytettyihin Tapion vuoden 2000 summa-arvotaulukoiden vastaaviin arvoihin verrattuna, on tällä ollut merkittävä korvauksia alentava vaikutus etenkin Pohjois-Suomessa, jossa taimikoiden arvot ovat eteläistä Suomea pienemmät. 2.2 Taimikoiden arvot asetusten liitetaulukoissa. Korvausten laskennassa käytettävät summa-arvotaulukoiden taimikoiden arvot ovat muuttuneet vuoden 2010 menettelystä vuoden 2013 menettelyyn verrattuna siten, että Etelä-Suomessa taimikoiden arvot ovat keskimäärin jonkin verran nousseet ja Pohjois-Suomessa jopa laskeneet. Taimikoiden arvot ovat vuoden 2013 menettelyssä käytetyissä taulukoissa nousseet Etelä- Suomessa n % verrattuna vuoden 2010 menettelyyn. Pohjois-Suomessa ja etenkin Lapissa taimikoiden arvot ovat jopa laskeneet % ja karuimmilla mailla Lapin taimikoiden arvot ovat saattaneet jopa puolittua uudempiin taulukoihin siirryttäessä. Tämä selittää korvausmäärien laskua Pohjois-Suomen osalta.

4 Koska taimikoiden arvojen muutos vaihtelee maan eri osissa, on vaikea arvioida täsmällisesti sitä, mitä vaikutusta uusilla taulukoilla on valtakunnallisiin vuotuisiin korvausmääriin. Tarkemman arvion tekeminen edellyttäisi tarkkoja tietoja ja laskentoja ennen sekä jälkeen säädösmuutoksen tapahtuneista hirvivahingoista. 3. Muita muutoksia Tässä luvussa on esitelty niitä muutoksia, joilla ei voida osoittaa olleen oleellista vaikutusta valtakunnallisiin korvausmääriin. 3.1 Taimikon pituussuure Vuoden 2013 menettelyssä summa-arvomenetelmän taulukot poikkeavat vuoden 2010 menettelyssä käytetyistä summa-arvomenetelmän taulukoista siinä, että vuoden 2013 menettelyssä käytetään keskipituuden sijaan taimikon valtapituutta. Tällä ei kuitenkaan voida osoittaa olevan vaikutusta korvausmäärien muutokseen. 3.2 Uudistamiskustannukset Vuoden 2010 menettelyssä uudelleen- ja täydennysviljelyä edellyttävillä vahinkokuvioilla taimikon arvosta vähennettiin laskennallinen uudistamiskustannus ja myöhemmin toteutetut viljelytoimet korvattiin Kestävän metsätalouden rahoituslaissa tarkoitettujen todellisten tai keskimääräisten kustannusten perusteella. Laskennallisten kustannusten vähentäminen taimikon arvosta aiheutti vuoden 2010 menettelyssä joissain yksittäisissä tapauksissa korvausmääriin selvää epäloogisuutta. Tämä epäkohta korjattiin vuoden 2013 menettelyyn siirryttäessä. Vuoden 2013 menettelyssä kasvu- ja laatutappiokorvaus uudelleen- ja täydennysviljelytilanteissa saadaan, kun määritetään taimikon arvo ennen vahinkoa ja siitä vähennetään vasta perustetun taimikon arvo. Tällä muutoksella ei ollut selkeää korvauksia laskevaa tai nostavaa vaikutusta, mutta sillä varmistettiin se, ettei uudistamiskustannusten vähentäminen missään tilanteessa tee taimikon laskennallisesta arvosta negatiivista. 4. Johtopäätökset Keskeinen syy valtakunnallisten korvausmäärien laskuun ovat hoitamattomien taimikoiden laskennallisesta arvosta vähennettävien taimikonhoidon laskennallisten kustannusten nousu. Toinen samaan suuntaan vaikuttanut tekijä on taimikoiden laskennallisten taulukkoarvojen merkittävä lasku Pohjois-Suomessa. Vuonna 2009 voimaan tulleen riistavahinkolain yhteydessä muutettiin hirvieläinvahinkojen omavastuuta, mutta tämän muutoksen jälkeenkin valtakunnalliset korvausmäärät ylittivät vuoden 2008 tason vuosina 2010 ja Vuoden 2009 riistavahinkolain aikana tarkastajien ohjeistusta on kehitetty useina vuosina, mutta säädösten puitteissa tehdyllä ohjeistuksen kehittämisellä ei ole voida katsoa olleen oleellista vaikutusta valtakunnallisiin korvausmääriin. Myös metsälakia on päivitetty vuoden 2009 riistavahinkolain voimassaoloaikana, mutta myöskään näillä päivityksillä ei voida osoittaa olleen oleellista vaikutusta korvausmääriin.

5 Todennäköisesti korvausmenettelyä olisi syytä kehittää siihen suuntaan, että arviota tehtäessä määriteltäisiin puuston arvo ennen vahinkoa ja vahingon jälkeen. Korvauksen määrä pohjautuisi em. arvojen erotukseen. Näin menettelystä tulisi nykyistä yksinkertaisempi, eivätkä taimikoiden arvot voisi muodostua negatiivisiksi, kuten eri lähteistä saatuja arvoja ja kustannuksia laskennassa käytettäessä. Korvausmäärien laskun tarkempi yksilöinti edellyttäisi korvaushakemusten määrän tarkempaa analyysiä. Tässä analyysissä tulisi esimerkiksi arvioida, mitkä ovat alueelliset erot ilmoitettujen hirvivahinkojen määrän ja hirvikannan välillä. Tarkemmalla selvityksellä voitaisiin myös arvioida, mikä on korvaushakemusten määrä (kpl) ja pinta-ala (ha) alueittain ja mikä on keskimääräinen korvaussumma.