MANNER-SUOMEN ESR-OHJELMA

Transkriptio

1 MANNER-SUOMEN ESR-OHJELMA TÄYTÄNTÖÖNPANOA KOSKEVA VUOSIKERTOMUS 2008 Hyväksytty seurantakomitean kokouksessa Tavoite: Alueellinen kilpailukyky ja työllisyys Tukikelpoinen alue: Manner-Suomi Ohjelmakausi: Ohjelmanumero (CCI-nro): 2007 FI 052 PO 001

2 1. KATSAUS TOIMENPIDEOHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANOON Saavutettu edistyminen ja sen analyysi Toimenpideohjelman konkreettinen edistyminen Rahoitustiedot Rahaston käytön jakautumista koskevat tiedot Tuki kohderyhmittäin Uudelleenmaksettu tai uudelleenkäytetty tuki Yhteisön lainsäädännön noudattamista koskevat tiedot Kohdatut merkittävät ongelmat ja niiden poistamiseksi toteutetut toimenpiteet Toimenpideohjelman täytäntöönpanossa mahdollisesti tapahtuneet muutokset Toimien pysyvyys (mahdolliset asetuksen (EY) N:o 1083/ artiklassa mainitut huomattavat muutokset) Muiden välineiden täydentäminen ja ESR:n lisäarvo suhteessa kansalliseen toimintaan Seurantajärjestelyt ja arviointi TÄYTÄNTÖÖNPANO TOIMINTALINJOITTAIN Toimintalinja 1: Työorganisaatioiden, työssä olevan työvoiman ja yritysten kehittäminen sekä yrittäjyyden lisääminen Tavoitteiden saavuttaminen ja edistymisen analysointi Kohdatut merkittävät ongelmat ja niiden poistamiseksi toteutetut toimenpiteet Toimintalinja 2: Työllistymisen ja työmarkkinoilla pysymisen edistäminen sekä syrjäytymisen ehkäisy Tavoitteiden saavuttaminen ja edistymisen analysointi Kohdatut merkittävät ongelmat ja niiden poistamiseksi toteutetut toimenpiteet Toimintalinja 3: Työmarkkinoiden toimintaa edistävien osaamis-, innovaatio- ja palvelujärjestelmien kehittäminen Tavoitteiden saavuttaminen ja edistymisen analysointi Kohdatut merkittävät ongelmat ja niiden poistamiseksi toteutetut toimenpiteet Toimintalinja 4: Jäsenvaltioiden ja alueiden välinen yhteistyö ESR-toiminnassa Tavoitteiden saavuttaminen ja edistymisen analysointi Kohdatut merkittävät ongelmat ja niiden poistamiseksi toteutetut toimenpiteet OHJELMAN YHTENÄISYYS JA KESKITTYMINEN TEKNINEN TUKI TIEDOTTAMINEN JA JULKISTAMINEN...40 LIITE 1: Indikaattoritiedot ohjelmaosioittain...45 LIITE 2: Rahoitustiedot ohjelmaosioittain...48 LIITE 3 a: Rahaston käytön jakautumista koskevat tiedot...49 LIITE 3 b: ESR-toiminnan menoluokitus (Lissabonin strategian toteuttaminen), indikatiivinen (Ohjelma-asiakirjan taulukko)...51 LIITE 4: Ohjelman hakuajat...53 LIITE 5: ESR-ohjelman edistyminen: Koko ohjelman indikaattoritiedot

3 1. KATSAUS TOIMENPIDEOHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANOON 1.1 Saavutettu edistyminen ja sen analyysi Toimenpideohjelman konkreettinen edistyminen Koko Manner-Suomen ohjelmalle on määritelty tavoitteet koskien projekteissa aloittaneiden henkilöiden sekä uusien yritysten ja uusien työpaikkojen määriä. Seuraavassa on esitetty tavoitteet ja toteuma vuoden 2008 loppuun mennessä. Vuosittaisia tavoitteita ei ole asetettu, mutta ne on arvioitu aikaisempien ohjelmakausien edistymisen perusteella, ja ovat siksi vain suuntaa-antavia. Tuotosindikaattori Yhteensä Aloittaneet - miehet Toteuma naiset Toteuma yhteensä Toteuma Tavoite* Uudet yritykset Toteuma Tavoite* naisten perustamat yrit. Toteuma Uudet työpaikat Toteuma Tavoite* naisille tarkoitetut työp. Toteuma *Tavoite% Kullekin vuodelle on arvioitu tavoiteprosentti aikaisempien ohjelmakausien toteutumien perusteella. Projekteissa aloittaneiden henkilöiden osalta toteuma etenee tavoitteiden mukaisesti. Uusien yritysten ja uusien työpaikkojen osalta tavoitteet on ylitetty koko ohjelman tasolla ja ohjelman myöhäisestä aloituksesta huolimatta käyntiin lähtö näyttää onnistuneen indikaattoreiden valossa hyvin. Uusien yritysten osalta hyvää toteumaa selittänee osittain se, että monia yrityksiä on suunniteltu jo ennen ohjelmakauden alkua ja kun ESR-toiminta on lähtenyt käyntiin, ovat ESR-varat toimineet yritystoiminnan lopullisena käynnistäjänä Rahoitustiedot Hallintoviranomaiselle lähetettyihin maksupyyntöihin sisältyvät tuensaajien maksamat menot Vastaava julkinen rahoitusosuus Yksityisrahoitteinen osuus 1 Maksujen suorittamisesta tuensaajille vastaavan elimen maksamat menot 2 Toimintalinja , , , ,55 Toimintalinja , ,93 0, ,00 Toimintalinja , ,36 0, ,64 Toimintalinja 4 0,00 0,00 0,00 0,00 Toimintalinja , ,65 0, ,65 Yhteensä , , , ,84 Komissiolta saatujen maksujen kokonaismäärä 3

4 Siirtymävaiheen alueiden osuus yhteismäärästä , , , ,59 Muiden kuin siirtymävaiheen alueiden osuus yhteismäärästä , ,60 0, ,25 1 Koskee ainoastaan kokonaiskustannuksissa ilmaistuja toimenpideohjelmia. 2 Maksajan maksatuspäätöksellä hyväksymät kokonaismenot Rahaston käytön jakautumista koskevat tiedot Rahaston käytön kohdistuminen voidaan esittää menoluokkien mukaisesti. Menoluokat on esitetty ohjelma-asiakirjassa, ja samassa yhteydessä on esitetty rahoituksen indikatiivinen jakautuminen (liite 3 b). Liitteessä 3a on vastaava täytäntöönpanoasetuksen (EY) N:o 1028/2006 edellyttämä taulukko toteutuneeseen varojen käyttöön perustuen. Vuoden 2008 loppuun mennessä tehdyt sidonnat jakaantuivat siten, että ylivoimaisesti suurin osa eli 25 % sidonnoista kohdistui yritysten ja yrittäjyyden kehittämisen menoluokkaan (liitteen menoluokka 62). Seuraavaksi eniten (18 %) rahoitettiin hankkeita, jotka kohdistuivat heikossa asemassa olevien henkilöiden aseman parantamiseen (menoluokka 71). Vähiten rahoitusta oli kohdistunut mm. uusiin työn organisointitapoihin (menoluokka 63), työurien pidentämiseen (menoluokka 65) ja sukupuolten tasa-arvon edistämiseen (menoluokka 67), kuhunkin näistä 2 %. Koska myös vuosi 2008 oli edelleen käynnistymisvaihetta, on edellä olevasta menojen kohdentumisesta liian aikaista tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Koska ohjelma-asiakirjassa oleva menoluokkataulukko on indikatiivinen, se ei näin ollen rajoita ohjelman toimenpiteiden suuntaamista esim. nykyisen taloustilanteen vaatimalla tavalla. Ohjelman rahoitustiedot vuoden 2008 loppuun mennessä olivat seuraavat: Manner-Suomen ESR-ohjelma yhteensä euroa ESR Kans.julk. Yhteensä %/kehys Kehys Varattu ,91 % Sidottu ,82 % Maksettu ,17 % Tuki kohderyhmittäin Eri kohderyhmien mukaan tuki on jakautunut seuraavan taulukon mukaisesti. Tuen määrä on saatu laskennallisesti suhteessa kussakin henkilöryhmässä olevan henkilömäärän perusteella. 4

5 Koko ohjelma Sidotut EU-osuus, euroa Aloittaneet henkilöt 2008* Yhteensä % Yhteisön tuki** Työssä (sisältää yrittäjät) , Työttömänä (sis. pitkäaik. tyött.) , Työelämän ulkopuolella yhteensä , Aloittaneet yhteensä , Aloittaneiden ikä Alle 25-vuotiaat , vuotiaat , Aloittaneista heikossa työmarkkina-asemassa Etnisiä vähemmistöjä, pakolaisia tms , Maahanmuuttajia , Vajaakuntoisia, vammaisia 225 0, Muita heikossa työmarkkina-asemassa olevia 492 2, Aloittaneiden koulutustaso Perusasteen koulutus , Keskiasteen koulutus , Keskiasteen jälk., ei korkea-aste , Korkea-asteen koulutus , , *Sisältää TL3:n 36 aloittanutta vuodelta 2007 **Ilman teknistä tukea Uudelleenmaksettu tai uudelleenkäytetty tuki Tässä vaiheessa ohjelmakautta ei vielä ole ollut peruutuksen jälkeen uudelleenmaksettua tai uudelleenkäytettyä tukea Laadullinen analyysi Manner-Suomen ESR-ohjelmalle on määritelty viisi ohjelmatason indikaattoria, joita evaluaattorit ovat arvioineet raporteissaan. Ohjelmatason indikaattoreilla mitataan ESR-ohjelman kaikkia toimintalinjoja koskevia vaikutuksia, tuloksia ja aikaansaannoksia. Ohjelma-asiakirjan mukaisesti kyseiset indikaattorit ovat pääosin laadullisia. Nämä indikaattori ovat: 1 Osallistujien valmiuksien ja osaamisen paraneminen 2 Työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen sijoittuminen ESRtoimenpiteiden avulla 3 Verkostot ja kumppanuudet 4 Hyvät käytännöt, uudet toimintamallit ja innovaatiot 5 Tasa-arvon edistäminen Indikaattori 1: Osallistujien valmiuksien ja osaamisen paraneminen Osallistujien valmiuksien ja osaamisen paranemista kuvaavat seurantaindikaattorit tuotetaan TEM-hallinnonalan OPAL järjestelmästä (opiskelijapalaute) saatavan 5

6 tiedon avulla. Indikaattorit kuvaavat ESR-koulutusten onnistumista sekä vaikutusta osallistujien kokemaan koulutuksen hyötyyn ja ammattitaidon lisääntymiseen. Tietoja ei saada toimintalinjan koko kohderyhmästä vaan niistä henkilöistä, jotka ovat osallistuneet työvoimakoulutukseen. Alun perin tarkoituksena oli tehdä erityinen kyselyalusta ja lähettää kaikille osallistujille kysymykset vastattavaksi. Tehtävä olisi kuitenkin ollut haasteellinen, sillä koulutuksiin osallistujia tulee olemaan kaikkiaan yli Yleensä koulutuksiin osallistuvat vastaavat myös kouluttajan omaan laatupalautteeseen, joten vastausten saaminen vielä tähänkin kyselyyn olisi ollut hyvin epävarmaa. Vastausten kerääminen tuottaisi erittäin paljon työtä joka vuosi eikä sitä voitaisi pitää järkevänä. On oletettavaa, että N jäisi erittäin pieneksi eikä vastauksilla siten olisi tilastollista merkitsevyyttä. OPALin on katsottu olevan tässä tilanteessa riittävä. Jonain vuonna on silti mahdollista tehdä tarkastelua otannalla myös muihin kuin työvoimapoliittisiin koulutushankkeisiin. Vuonna 2008 koulutuksen päättäneitä henkilöitä oli vielä niin pieni määrä, että johtopäätöksiä voidaan tehdä luotettavammin vasta vuoden 2009 aineistosta. Indikaattori 2: Työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen sijoittuminen ESRtoimenpiteiden avulla Seurantatietojen perusteella ESR-toimenpiteiden avulla on suoritettu aikana 40 tutkintoa tai osatutkintoa, luotu lisäksi yli työpaikkaa ja perustettu yli uutta yritystä. Tulokset ovat vielä alustavia, ja myöhemmin tarkastellaan myös työllistymisvalmiuksien parantumista, elämänhallinnan parantumista ja syrjäytymisen ehkäisemistä (erityisesti nuorten ja maahanmuuttajien osalta). Samoin tarkennetaan sitä, mitkä seikat toimenpiteissä parhaiten edistävät sijoittumista niiden jälkeen. Projekteille kohdistetun sähköisen kyselyn perusteella työssä jo olevan työvoiman kehittäminen korostuu hankkeiden toiminnassa huomattavasti enemmän kuin työmarkkinoiden ulkopuolisten kohderyhmien huomioiminen. Syventäviä näkemyksiä indikaattorin toteutumisesta meneillään olevan hankekauden aikana tullaan keräämään hanketoimijoille järjestettävissä teemakohtaisissa työpajoissa (pilottiryhmä kokoontuu kevään 2009 aikana). Näissä erityisen relevantteina teemoina nähdään nuorten asema työmarkkinoilla, välityömarkkinat sekä koulutuksen ja työelämän nivelvaiheiden sujuvuus. Indikaattori 3: Verkostot ja kumppanuudet ESR-ohjelman hankekyselyn verkostoja ja kumppanuuksia kartoittavaan osioon tuli vastauksia yhteensä 400 hankkeelta. Yli 90 % hankkeista oli jo käynnistänyt yhteistyön. Vastaajista 82,3 % koki yhteistyöverkoston tai kumppanuusyhteistyön merkityksen olevan erittäin tärkeä hankkeen tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Verkosto- ja kumppanuusyhteistyön toimijatahot olivat melko tasaisesti jakaantuneet. Eniten kumppanuuksia hankkeet olivat solmineet oppilaitosten (72,2 %), julkisen sektorin viranomaisten (68,7 %) sekä yritysten (68,2 %) kanssa. Myös järjestöjen, korkeakoulujen/ tutkimuslaitosten sekä muiden julkisen sektorin toimijoiden osalta verkosto- ja kumppanuusyhteistyön oli solminut yli 50 prosenttia vastaajista. Valtaosa synnytetystä verkosto- ja kumppanuusyhteistyöstä keskittyy tiedon ja osaamisen siirtämiseen, jonka 87,1 prosenttia vastaajista ilmoitti olevan yhteistyön 6

7 tavoitteena. Vastaajista 48,7 prosenttia ilmoitti työllistämistä edistävien mallien kehittämisen olevan yhteistyön tavoitteena ja muun palvelujärjestelmän kehittämistyön osalta vastaava luku oli 56,9 prosenttia. Vastausten perusteella 41,6 prosenttia verkosto- ja kumppanuusyhteistyöstä tähtää suorien toimenpiteiden toteuttamiseen kohderyhmien työllistymisen edistämiseksi. Kumppanuuksien ja verkostojen tuoma hyöty sekä lisäarvo ohjelmatoiminnan ja rahoitettujen hankkeiden toteutukselle on keskeistä indikaattorin arvioinnissa. Hankkeiden tämänhetkiset arviot kumppanuuksien ja verkostojen hyödystä ja toimivuudesta ovat varsin myönteisiä. Toisaalta yli neljäsosan mielestä kumppanuusja yhteistyöhyötyjä ei voi vielä ohjelman tässä vaiheessa arvioida. Indikaattori 4: Hyvät käytännöt, uudet toimintamallit ja innovaatiot On selvää, että tämän indikaattorin tulokset syntyvät vasta hankkeiden päästyä kunnolla vauhtiin toiminnassaan ja mahdollisesti vasta hankkeiden päättymisvaiheessa. Siksi tästä indikaattorista ei ole vielä saatavissa tulos-, vaikuttavuus-, hyöty- ja lisäarvotietoa. Sen sijaan tietoa on lähtötilanteesta ohjelmakauden alussa: missä määrin ja millaisia hyviä käytäntöjä projektit uskovat pystyvänsä tuottamaan, välittämään ja valtavirtaistamaan. Tässä vaiheessa on vasta kehitetty välineistöä sen mittaamiseksi, miten tässä siten onnistutaan ohjelman edetessä 87 % hankkeista pyrkii tuottamaan hyvän käytännön siirrettäväksi kansalliseen toimintaan. Puolet hankkeista pitää lisäksi asiaa erittäin tärkeänä. Ainakin tavoitteiden tasolla siten ESR on tuotekehityslaboratorio. Eurooppalaiseen ESRtoimintaan arvioi tuottavansa hyvän käytännön peräti kolmannes projekteista Projektitoiminnan varsin suureen jatkuvuuteen ohjelmakausien välillä viittaa se, että 2/3 hankkeista pyrkii juurruttamaan itse aiemmin kehittämäänsä hyvää käytäntöä osallistuviin organisaatioihin. 4/5 (81 %) pyrkii levittämään hyvää käytäntöä uusien toimijoiden keskuuteen eli valtavirtaistaminen on ainakin selkeänä tavoitteena. Lähtöasetelmat ovat hyvien käytäntöjen moniulotteisen indikaattorin osalta hyvät. Hyvien käytäntöjen merkitys on tiedostettu, josta suuri ansio kuuluu jo aiemmilla ohjelmakausilla hallinnon ja projektien piirissä tehdylle työlle. Indikaattori 5: Tasa-arvon edistäminen Sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä pitää neljäsosa projektista tärkeänä omassa toiminnassaan (8 % erittäin tärkeänä ja 18 % melko tärkeänä). Tasa-arvoa strategisemmasta näkökulmasta, politiikkanäkökulmasta, arvioidaan myöhemmin laadittavassa strategiaevaluointiraportissa. Tasa-arvo on yksi ESR-toimintaa ohjaavista yleisistä periaatteista. Tässä yhteydessä arvioidaan vain tasaarvonäkökulman painottumista ja sisältöä ESR-hankkeissa. Tasa-arvotyö kohdentuu verrattain tasaisesti eri ulottuvuuksille. Ulottuvuudet on määritetty aiempien ohjelmakausien tasa-arvoon liittyvien evaluointiraporttien pohjalta. Noin 25 % projekteista vahvistaa naisten työmarkkina-asemaa, edistää tasaarvoa työelämässä ja työorganisaatioissa, ehkäisee naisten syrjäytymistä ja ehkäisee miesten syrjäytymistä. 20 % projekteista vahvistaa miesten työmarkkina-asemaa. Yli 10 % edistää työn ja perheen yhteensovittamista, tukee naisyrittäjyyttä ja purkaa sukupuolen mukaista eriytymistä. 7

8 Näiden tasa-arvotavoitteiden toteutumista voidaan arvioida tarkemmin myöhemmissä arviointiraporteissa. Toimeenpano välittävissä toimielimissä Ensimmäiset haut Manner-Suomen ESR-ohjelman alueosiossa järjestettiin joko vuoden 2007 lopulla tai vuoden 2008 alussa. Näiden hakujen pohjalta ensimmäiset hankkeet käynnistyivät vuoden 2008 keväällä. Hakuajat oli järjestetty siten, että pääosin TE-keskuksen ja lääninhallituksen hakuajat olivat maakunnittain yhtenevät. Hakuilmoitukset julkaistiin alueen lehdissä, mutta varsinainen hakumateriaali oli yleensä rahoittajien internet-sivuilla. Viranomaiset saattoivat järjestää myös täydennyshakuja esim. hakemusten peruuntumisen tai ensimmäisen hakukierroksen heikon kysynnän vuoksi tai saatujen hakemusten heikon laadun vuoksi. Täydentävät haut saatettiin suunnata tiettyyn teemaan hakemusten suuntaamiseksi. Teemoina on voinut olla mm. nuorten ammatillisen koulutuksen ja työelämään siirtymisen edistäminen, uusien innovaatioympäristöjen sekä oppimisen ja työnteon mallien kehittäminen sekä jäsenvaltioiden ja alueiden välisen yhteistyön kehittäminen. Teemoihin ja painotuksiin ovat vaikuttaneet niin alueiden kuin hallinnonalojenkin erityispiirteet ja tarpeet. Monissa maakunnissa hakuajat olivat eri toimijoiden kesken yhteneväiset, mutta maakuntien välillä vastaavaa yhteistä ajoitusta ei toteutettu. Syynä tähän on pääasiassa se, että eri maakunnilla on erilaiset maakuntien sisäisesti muodostuvat valmisteluprosessit, joiden välinen yhteistyö olisi ollut vaikea toteuttaa. Toisistaan poikkeavien hakuaikojen yhtenäistäminen olisi hidastanut ja hankaloittanut sekä hallinnon että itse hakuprosessien toteuttamista. Eräät viranomaiset järjestivät myös jatkuvia hakuja, jossa hakemukset voidaan käsitellä kootusti myös hakukierrosten välillä. (Tarkemmat tiedot alueittaisista hakuajoista viranomaisittain sekä saatujen hakemusten lukumääristä ilmenevät liitteestä 4). Vuonna 2008 EURA tietojärjestelmään saatiin hankepäätösten tekemisen mahdollistava osio vasta vuoden lopulla siten, että viimeisiä päätöksiä vuonna 2008 käynnistyneille hankkeille päästiin tekemään vasta vuoden 2009 alussa. Maksatuspäätösten tekeminen tuli mahdolliseksi vuoden viimeisinä viikkoina, mutta käytännössä muutamaa yksittäistä maksatuspäätöstä lukuun ottamatta toiminta käynnistyi vasta vuoden 2009 puolella. Hakemuksia saatiin yleisesti ottaen enemmän kuin mitä voitiin rahoittaa ja kilpailu hankkeitten välillä on voinut olla tiukkaakin. Hakemusten laatu oli keskimäärin hyvä ja hankkeet kohdistuivat ohjelman ja hallinnonalojen painopistealueisiin hyvin. ESR-asetuksen artikla 10:n mukaiset teemat (tasa-arvo, maahanmuuttajat, vähemmistöt jne.) tulivat esille hakuilmoituksissa, joissa oli esim. viitattu ohjelmaasiakirjaan ja valintakriteereihin. Toimintalinjojen erilainen sisältö on myös vaikuttanut siihen, miten artikla 10:n teemojen merkitys on korostunut. Myönteistä on ollut hankkeiden ja toimijoiden yhteistyö ja verkostoituminen. Hankehakemuksissa on aiempaa paremmin huomioitu ylimaakunnallisuus sekä yhteistyö yritysten ja kolmannen sektorin kanssa. Myös kansainvälisyys näkyy hankkeissa ohjelman mukaisesti, aiempaa paremmin. Joidenkin hankkeiden kustannustehokkuudessa on edelleen parantamisen varaa. Koska hankkeet ovat olleet 8

9 suuria, ylimaakunnallisia, verkostomaisia kokonaisuuksia, on hankkeiden valmistelutyö ollut joissain tapauksissa aikaa vievää ja useita neuvottelukierroksia vaativaa. Työ- ja elinkeinoministeriön, opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön tavat hallinnoida valtakunnallisia kehittämisohjelmia poikkeavat toisistaan. Työ- ja elinkeinoministeriön kehittämisohjelmiin kuuluvia hankkeita rahoitetaan pääsääntöisesti jokaisessa TE-keskuksessa, opetusministeriö on nimennyt pääsääntöisesti tietyt lääninhallitukset hallinnoimaan kehittämisohjelmiaan valtakunnallisesti ja sosiaali- ja terveysministeriö hallinnoi kehittämisohjelmia ministeriöstä käsin. Valtakunnallisiin kehittämisohjelmiin kuuluvia hankkeita ei käsitellä maakuntien yhteistyöelimissä. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla toteutetaan yhteensä kolmeatoista kehittämisohjelmaa. Näistä kahta toteutetaan yhteistyössä opetusministeriön ja yhtä yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Pääsääntöisesti varat on jaettu TEkeskuksille, jotka järjestävät hankkeitten varsinaiset haut ja valinnat. Ministeriöön on perustettu valtakunnallisten kehittämisohjelmien koordinaatiohankkeet, jotka kehittävät, keräävät ja levittävät hyviä käytäntöjä, järjestävät koulutuksia ja seminaareja kehittämisohjelmiin kuuluville alueellisille hankkeille sekä pyrkivät koordinoimaan mm. tiedotusta. Koordinaatiohankkeet on sijoitettu ministeriön ns. substanssiosastoille sen varmistamiseksi, että toiminta on linjassa ministeriön strategian kanssa ja että hankkeissa kehitetyt käytännöt ovat mahdollisimman nopeasti siirrettävissä ministeriön hallinnonalan ns. normaaliin toimintaan. Työ- ja elinkeinoministeriön perustamisen yhteydessä kaksi maahanmuuttajiin kohdistuvaa kehittämisohjelmaa siirtyi toteutettavaksi sisäasiainministeriöön. Koordinaatiohankkeiden ohjausryhmissä on mahdollisuuksien mukaan poikkihallinnollinen sekä myös työmarkkinajärjestöjen edustus. Opetusministeriön hallinnonalalla toteutetaan yhtätoista valtakunnallista kehittämisohjelmaa, joista kaksi on yhteisiä työ- ja elinkeinoministeriön ja yksi yhteinen sisäasiainministeriön kanssa. Vuoden 2008 aikana valtakunnallisiin kehittämisohjelmiin on järjestetty kolme hankehakua, joista viimeisin päättyi lokakuun lopussa. Kehittämisohjelmien erityisiä valintakriteerejä on tarkistettu hakukierrosten välillä tarvittaessa. Hankehakemuksia on saapunut runsaasti, mikä on mahdollistanut, että myönteiseen hankevalmisteluun on valikoitunut hyviä ja laadukkaita hankehakemuksia. Valtakunnallisten kehittämisohjelmien hallinnointi on opetusministeriön hallinnonalalla organisoitu siten, että yhden kehittämisohjelman rahoituksesta vastaa pääasiassa yksi lääninhallitus tai Opetushallitus. Kaksi kehittämisohjelmaa on pilkottu sisällöllisesti eri teemoihin. Esimerkiksi Osaajana työmarkkinoille -kehittämisohjelman ammatillisen koulutuksen osiosta vastaa Opetushallitus ja korkeakoulutuksen osiosta Länsi-Suomen lääninhallitus. Vastaava temaattinen jakomenettely on Paremmat arjentaidot ja opintojen kautta töihin - kehittämisohjelmassa. Ministeriön koulutus- ja tiedepolitiikan sekä kulttuuri-, liikunta- ja nuoriso-osastolta on nimitetty kullekin kehittämisohjelmalle omat vastuuhenkilönsä. Opetusministeriö on myös nimittänyt omiin kehittämisohjelmiinsa ohjausryhmät, jotka seuraavat ohjelmien toteutumista strategiatasolla. Lokakuussa tehdyn kyselyn perusteella hallinnonalan rahoittajat ja ministeriössä kehittämisohjelmista vastaavat asiantuntijat ovat pitäneet tätä hyvänä ratkaisuna. Toimintamalli on tiivistänyt yhteistyötä ministeriön ja aluehallinnon välillä ja ministeriön substanssiohjaus on tehostunut. 9

10 Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla toteutetaan kolmea valtakunnallista kehittämisohjelmaa, joista yhtä toteutetaan yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa. Vuonna 2008 valtakunnallisiin kehittämisohjelmiin järjestettiin yksi hankehaku. Kaikki kolme kehittämisohjelmaa hallinnoidaan suoraan ministeriössä. Niille ei ole perustettu erillisiä koordinaatiohankkeita, vaan ministeriössä työskentelevät ohjelmakoordinaattorit hoitavat ohjelmien hallinnoinnin muun työnsä ohella ja ohjelmien toteutuksessa ovat kiinteästi mukana myös STM:n kansallisen puolen sisältöasiantuntijat. Kehittämisohjelmat ovat käynnistyneet hyvin. Tavoitteena on, että lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastot osallistuvat mahdollisuuksien mukaan valtakunnallisten kehittämisohjelmien toteuttamiseen omien rahoituskehystensä puitteissa. 1.2 Yhteisön lainsäädännön noudattamista koskevat tiedot Lainsäädännön soveltaminen on koettu haasteelliseksi seuraavien säännösten osalta: hankkeiden pysyvyys ja etenkin pysyvyyden seuranta, tuloja tuottavat hankkeet ja niiden seuranta, tekijänoikeuksiin liittyvät kysymykset sekä toimintalinjan 1 työssä olevien henkilöiden koulutuksen maksimitukitaso (valtion tuki ESR-hankkeissa). Välittävät toimielimet ohjaavat ja seuraavat yhteisön lainsäädännön noudattamista hankkeissa mm. hankkeiden aloituspalavereissa sekä paikan päällä tehtävien varmennusten yhteydessä. Yhteisön lainsäädännön noudattamiseen liittyvää ohjeistusta sekä valvontaa on kuvattu tarkemmin luvun 1.3 kohdassa Hallintoviranomaisen antama ohjeistus sekä kohdassa Hallintoviranomaisen valvonta. 1.3 Kohdatut merkittävät ongelmat ja niiden poistamiseksi toteutetut toimenpiteet Hallintoviranomaisen toiminta Vuoden 2008 alussa aloitti toimintansa työ- ja elinkeinoministeriö (TEM), johon koottiin rakennerahastotehtävien hallintoviranomaistehtävät kauppa- ja teollisuusministeriön, sisäasianministeriön ja työministeriön hallinnonaloilta. Ministeriön käynnistämistoimenpiteiden viemä aika vaikutti hidastavasti myös hallintoviranomaisen uuden ohjelmakauden käynnistämistoimenpiteisiin. TEMin työjärjestyksessä, joka annettiin (kumoaa annetun TEMin työjärjestyksen siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen) ja muutettiin , on määritelty hallintoviranomaisen ja todentavan viranomaisen tehtävät ja vastuut. TEM:ssä hallintoviranomaistehtävät ovat alueiden kehittämisyksikön vastuulla. Hallintoviranomaistoimintojen keskittäminen yhteen ministeriöön loi kuitenkin puitteet rakennerahastotoiminnan selkeyttämiselle ja yhdenmukaistamiselle. Keskeisimpiä hallintoviranomaistoimenpiteitä ohjelmakauden osalta olivat kertomusvuonna hallinto- ja valvontajärjestelmän puuttuvien osien, ohjeistuksen ja tietojärjestelmän valmistelu, välittäville toimielimille annettu ohjelmakauden vaatimuksia koskeva koulutus ja hallinto- ja valvontajärjestelmäkuvauksen laatiminen. Vuonna 2008 laadittiin ohjelman rahastokohtainen hallinto- ja valvontajärjestelmän (HVJ) kuvaus ensimmäistä kertaa. Kuvaus laadittiin komission antamien ohjeiden mukaisesti. Kuvaus sisälsi yleisen osion, jossa kuvattiin mm. hallintoviranomaisen, 10

11 todentamisviranomaisen ja tarkastusviranomaisen toiminta sekä käytössä olevat tietojärjestelmät. Rahastokohtaiseen HVJ-kuvauksen yleiseen osioon liitettiin kaikkien välittävien toimielinten laatimat HVJ-kuvaukset. Hallintoviranomainen toimitti rahastokohtaisen HVJ-kuvauksen tarkastusviranomaiselle syyskuussa. Tarkastusviranomainen antoi sitä koskevan lausuntonsa Lausunnossaan se katsoi, ettei hallintoviranomaisen sille toimittama HVJ-kuvaus täyttänyt ns. yleisasetuksen (EY) N:o 1083/ artiklojen sekä komission asetuksen (EY) N:o 1828/ jakson vaatimuksia ja antoi kuvauksesta kielteisen lausunnon. Keskeiset HVJ-kuvaukseen liittyvät kehittämisvaatimukset olivat: - Välittävien toimielinten kuvaukset on laadittava yhdenmukaisina ja niiden kuvaaman toiminnan on liityttävä uuteen ohjelmakauteen, - Ohjelman hallinto on hajanainen ja monimutkainen. Välittävien toimielinten suuri lukumäärä ja ohjelman toteutukseen liittyvät sisällöltään erilaiset kansalliset tukijärjestelmät vaikeuttavat luotettavan ja yhtenäisen hallinto- ja valvontajärjestelmän luomista. Välittävien toimielinten lukumäärää tulee huomattavasti pienentää ja hallintoviranomaisen tulee ohjeistuksellaan parantaa yhtenäisten menettelyjen syntymistä. - Horisontaalisiin vaatimuksiin (julkisuus, tasa-arvon edistäminen, syrjimättömyys, valtiontuet, julkiset hankinnat, kestävä kehitys, pysyvyys ja täydentävyys) sisältyy erittäin vaikeita tulkintoja vaativia kysymyksiä. Tarkastuskertomuksessa mainitaan seuraavat kaksi merkittävää epävarmuutta aiheuttavaa ongelmaa: 1) vaatimusten täyttämiseen tai rikkomiseen ei ole yksiselitteisiä kriteereitä, joita voisi konkreettisella tavalla käyttää yhtenäisesti kaikkien hanketyyppien arvioinneissa ja 2) vaatimusten rikkomisen vaikutus tukikelpoisuuteen on puutteellisesti määritelty. - Hallintoviranomaisen tulee pystyä tosiasiallisesti ohjaamaan ja valvomaan kaikkia välittäviä elimiä niiden suorittaessa hallintoviranomaisen vastuulla olevia tehtäviä. Tarkastusviranomainen suositteli, että toimenpiteet sisältävät toimia, joilla välittävien elinten lukumäärä vähennetään alle kahteenkymmeneen. Lisäksi tarkastusviranomainen suositteli, että kaikki välittävät toimielimet olisivat hallintoviranomaisen tosiasiallisen tulosohjauksen alaisuudessa. - Välittäville toimielimille delegoiduista tehtävistä tulee hallintoviranomaisen tehdä delegointipäätös - EURA 2007 tietojärjestelmä on saatettava sellaiseen valmiustilaan, että komissiolle voidaan tehdä maksupyyntö järjestelmän avulla sekä hallintoviranomaisen vastuulla tehtäviä hallinnollisia ja paikan päällä tehtäviä tarkastuksia koskevien konkreettisten, kattavien ja pakollisten tarkistuslistojen ja niiden selittävien huomautusten laatimista. HVJ kuvausten tarkistamiseksi tarkastusviranomaisen edellyttämällä tavalla hallintoviranomainen pyysi kirjeellään välittäviä toimielimiä tarkistamaan kuvauksiaan tai laatimaan sen kokonaan uudelleen mennessä. Kuvausten yhdenmukaisuuden ja tiivistämisen varmistamiseksi hallintoviranomainen edellytti käytettäväksi alueiden kehittämisen yksikön rakennerahastojen hallinnointiryhmässä (RAHA) laadittua mallikuvauspohjaa samoin kuin kuvauksen liitteiden karsimista. Kirjeessä sekä erillisessä sähköpostipalautteessa hallintoviranomainen antoi myös muita ohjeita hallinto- ja valvontajärjestelmän ja sitä koskevien kuvausten yhdenmukaisuuden ja laadullisen tason parantamiseksi. Lisäksi eräät välittävät elimet olivat saaneet suullista palautetta hallintoviranomaisen ohjaus- ja valvontakäyntien yhteydessä vuonna

12 Toimeenpanoprosessin valmiustilanne Hallintoviranomaisen toiminta vuonna 2008 keskittyi pitkälle uuden ohjelmakauden vielä keskeneräisten toimeenpanojärjestelmää koskevan ohjeistuksen ja tietojärjestelmäosioiden rakentamiseen sekä ESR-hankkeita koskevan päätöksenteon ja maksatuksen aloittamiseen. Manuaalisten rahoituspäätösten tekeminen oli välittävissä toimielimissä keväästä alkaen mahdollista lukuun ottamatta eräitä hallinnon itse toteuttamia hankkeita. ESR-projekteja koskeva tietojärjestelmäavusteinen päätöksenteko alkoi ei- itse toteutettujen hankkeiden osalta kesäkuussa ja itse toteutettujen hankkeiden (hankkeet, jotka sisältävät työvoimapoliittisia toimenpiteitä tai pk-yritysten kehittämispalveluita, sekä muut itse toteutetut hankkeet) osalta joulukuussa. ESR-hankkeiden maksatuspäätösten teko tietojärjestelmäavusteisesti alkoi marraskuussa Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan itse toteutettavien hankkeiden toteuttamisen aloittaminen edellytti Siiri-järjestelmän valmistumista. Siirijärjestelmä valmistui joulukuussa. Hallintoviranomaisen antama ohjeistus TEM:n perustaminen ja siitä seurannut hallintoviranomaistehtävien kokoaminen mahdollisti yhtenäisten ohjeistuksen valmistelun molempien rahastojen yhteisenä. Hallintoviranomainen antoi välittäville toimielimille huhtikuussa ohjepaketin, mikä sisälsi ohjeistusta mm. yleisistä hallinnollisista seikoista, tehtävien eriyttämisestä, hankkeiden valinnoista ja tukikelpoisista menoista. Hallintoviranomainen täydensi tätä ohjeistusta heinäkuussa seurantatietojen raportoinnin, ylimaakunnallisten ja yhteishankkeiden, maksatushakemuksen sekä kunta-, muun julkisen ja yksityisen rahoituksen osalta. Maksatushakemusten käsittelyn apuna käytettävä tarkistuslista ja sitä koskeva ohje on välittävien toimielinten käytössä EURA ja Valtterijärjestelmissä. Hallintoviranomainen antoi marraskuussa ohjeen välittävien toimielinten itse toteuttamista ESR-hankkeista marraskuussa. Hallintoviranomaisen ohjeistuksen puuttumisen/ keskeneräisyyden/ tulkinnanvaraisuuden välittävät toimielimet kokivat oman ja tuenhakijoiden näkökulmasta suureksi ongelmaksi. Samaan kiinnitti huomiota myös tarkastusviranomainen hallinto- ja valvontajärjestelmästä antamassaan lausunnossa. Ohjeistuksen puuttuminen ja ohjeistuksen epäselvyydet on katsottu myös riskiksi ohjelman toimeenpanon vaatimusten mukaiselle toteuttamiselle. Päätöksenteko välittävissä toimielimissä perustuu EU-lainsäädännön, kansallisen rakennerahastolainsäädännön ja ohjeistuksen lisäksi pitkälti kansallisia tukijärjestelmiä koskevaan lainsäädäntöön. Kansallisen lainsäädännön ja rakennerahastolainsäädännön ja ohjeistuksen yhteensovittaminen välittävissä toimielimissä ei ole ollut täysin ongelmatonta. Eräissä tapauksissa välittävien toimielimien henkilöstöllä on ollut vaikeuksia tietää sovellettava lainsäädäntö. Hallintoviranomainen on pyrkinyt selventämään tilannetta aloittamalla ohjeistuksen kehittämisen samoin kuin kiinnittämällä huomiota HVJ-kuvausten laadinnan yhteydessä välittävien toimielimien ilmoittamaan sovellettavaan lainsäädäntöön. Havaituista puutteista hallintoviranomainen informoi välittäviä toimielimiä. Näin varmistetaan jatkossa parempi tietoisuus sovellettavasta lainsäädännöstä. Ongelmaa on käsitelty myös välittäville toimielimille järjestetyssä hallintoviranomaisen koulutuksessa. Ohjeistuksen kehittäminen on hallintoviranomaisessa jatkuva prosessi, joka sisältää varsinaisten rakennerahastotoimintaa ohjaavien hallintoviranomaisohjeiden 12

13 päivittämisen ja selkeyttämisen sekä niitä koskevan koulutuksen lisäksi myös hallintoviranomaisen omien toimintatapojen edelleen kehittämisen. Toistaiseksi kehittämisen painopiste on ollut yhtenäisen ESR- ja EAKR-ohjelmia koskevan ohjeistuksen luomisessa sekä ohjeistustekstien ymmärrettävyyden parantamisessa. Hallintoviranomainen pyrkii myös tehostamaan internetin käyttöä sekä nykyisen ohjeistuksen jakamista velvoittaviin normeihin ja työtä helpottaviin ohjeisiin. Ohjeistuksen kehittämisessä kiinnitetään huomiota läpinäkyvyyteen, tekstin selkeyteen (asiakasystävällisyyteen) ja toimijoiden tasavertaiseen kohteluun. Hallintoviranomainen antaa rakennerahastotoimintaa ja ohjeistusta koskevaa neuvontaa eri rahoittajaviranomaisille tarvittaessa sekä puhelimen että sähköpostin välityksellä. Hallintoviranomaisen antamat ohjeet löytyvät hallintoviranomaisen internet-sivustoilta Hallintoviranomaisen valvonta Hallintoviranomainen vastaa ohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmän toimivuudesta (asetus (EY) 1828/2006, rakennerahastolaki 1401/2006). Hallinto- ja valvontajärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi sen tulee tukea ja valvoa asianmukaisen ja hyvän hallinnon sekä moitteettoman varainhoidon periaatteen toteutumista kaikilla hallinnon tasoilla sekä saavuttaa näin riittävä varmuus menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta rahastoista osarahoitettavien toimien osalta. Valvonnalla pyritään myös hallinto- ja valvontajärjestelmän kehittämiskohteiden ja riskien paikallistamiseen ja poistamiseen. Paikallistettujen kehittämiskohteiden ja riskien poistamiseksi ryhdytään ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ohjeistuksella ja neuvonnalla ja tilanteen niin vaatiessa, kehotetaan välittävää toimielintä ryhtymään korjaaviin toimenpiteisiin jo havaitun epäkohdan poistamiseksi. Hallintoviranomaisen valvonta kuuluu alueiden kehittämisyksikön rakennerahastojen hallinnointiryhmän (RAHA) vastuulle. Valvontatehtävää RAHA toteuttaa hyväksytyn valvontasuunnitelman mukaisesti. Vuonna 2008 hallintoviranomaisen valvontatoiminta keskittyi uuden ohjelmakauden osalta valvontaa koskevan ohjeistuksen (välittäviin toimielimiin kohdistuvien ohjaus- ja valvontakäyntien tarkistuslistat jne.) ja raportointijärjestelmän kehittämiseen. Kehittämistä RAHA teki yhteistyössä tarkastus- ja todentamisviranomaisen kanssa. RAHA ei käsitellyt lainkaan tarkastusviranomaisen tarkastuksista johtuvia toimenpiteitä, sillä tarkastusviranomaiset eivät olleet tehneet vielä lainkaan järjestelmä- tai hanketarkastuksia. Valvontatoiminnan kehittämisen lisäksi RAHA suoritti 1-päiväiset ohjaus- ja valvontakäynnit hyväksytyn valvontasuunnitelman mukaan Etelä-Savon, Keski- Suomen, Pohjois-Pohjanmaan, Lapin ja Uudenmaan TEkeskuksiin ja Pohjois-Karjalan liittoon. Käyntien tavoitteena oli ohjelmakautta koskevien teemojen lisäksi varmistaa yleisellä tasolla ohjelmakauden käynnistyminen hyvän hallinnon ja moitteettoman varainhoidon, sekä ohjelmakautta koskevien EU:n ja kansallisen lainsäädännön ja ohjeiden mukaan (mm. valintamenettelyt, kilpailuttaminen, tehtävien eriyttäminen, kustannusten tukikelpoisuus, varmennukset). Käyntien aikana välittävät toimielimet toivat esille uuden kauden toimintaansa haittaavina tekijöinä hallintoviranomaisen ohjeistuksen puuttumisen/epäselvyyden ja tietojärjestelmien keskeneräisyyden. Tehtävien eriyttämiseen kohdistuvat vaatimukset koettiin varsinkin henkilömäärältään pienissä välittävissä toimielimissä vaikeiksi tai jopa mahdottomiksi noudattaa. TE-keskuksissa tehtävien eriyttämistä vaikeutti tämän lisäksi vaatimus rakennerahastotehtäviin liittyvien viranomaistehtävien ja itse toteuttavien hankkeiden toteuttamisen 13

14 erillisyydestä. Välittävissä toimielimissä oli epäselvyyttä mm. tuloa tuottavia hankkeita, pysyvyyttä, valtiontukia, hankintojen ja yleiskustannusten tukikelpoisuutta koskevien ohjeiden soveltamisessa. Hallintoviranomainen pyrkii ohjeistusta tarkistaessaan ja koulutusta järjestäessään kiinnittämään erityistä huomiota havaittujen epäselvyyksien poistamiseen. Osa epäselvistä ohjeista (tulot, pysyvyys) odottaa lainsäädännön uudistamista EU-tasolla. Neuvonnan parantamiseksi hallintoviranomainen on ottanut käyttöön internetissä erityisen postilaatikon, mihin välittävät toimielimet voivat jättää toimeenpanoon liittyviä kysymyksiä. Tarkastusviranomaisen toiminta Tarkastusviranomaisena toimiva VM:n valtiovarain controller -toiminnon tarkastusviranomaisyksikkö toimitti komissiolle Manner-Suomen ESRohjelmaa koskevan ensimmäisen tarkastuskertomuksen ajalta Kyseisenä ajanjaksona ei Suomesta toimitettu komissiolle yhtään ESRmenoilmoitusta, joten tarkastusviranomainen ei myöskään suorittanut hanketarkastuksia. Tarkastuskaudella ei liioin tehty järjestelmätarkastuksia. Tarkastusstrategia toimitettiin arvioitavaksi komissiolle, joka kuitenkin kirjeessään ilmoitti, ettei voi hyväksyä strategiaa ja vaati siihen korjauksia ja tarkennuksia. Tarkastusstrategiaa muokattiin niin, että se sisälsi komission vaatimat muutokset ja päivitetty versio toimitettiin komissiolle hyväksyttäväksi Hallinto- ja valvontajärjestelmän kuvauksen arviointi käynnistyi, kun hallintoviranomainen toimitti ohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmän kuvauksen tarkastusviranomaiselle. Tarkastusviranomainen päätyi arvioinnin perusteella antamaan kielteisen lausuman hallinto- ja valvontajärjestelmän vaatimustenmukaisuudesta. Tämän johdosta hallintoviranomainen päätti, ettei kuvausta ja siihen liittyvää arviointikertomusta sekä lausuntoa toimiteta komissiolle. Tarkastusviranomaisen kertomuksessa ja lausunnossa tuotiin esille suuri määrä olennaisia puutteita ja varaumia sekä vaadittavia oikaisutoimenpiteitä. Hallintoviranomainen yhtyi pääosin tarkastusviranomaisen arviointiin ja ryhtyi valmistelemaan uutta kuvausta. Välittävät toimielimet Ohjelmakauden hidas käynnistyminen Suomessa, saatujen ohjeiden pitkään jatkunut puutteellisuus ja sekavuus sekä tietojärjestelmien käynnistymisen hitaus aiheuttivat suuria ongelmia ESR-toiminnalle vuonna Ohjelman käynnistyminen hidastui suunnitellusta, ja hallinnolliset tehtävät kasautuivat loppuvuoteen 2008 ja alkuvuoteen 2009, mikä on aiheuttanut työpaineen kasvua rahoittaville viranomaisilla. Toiminta on lähtenyt nopeasti liikkeelle sen jälkeen, kun järjestelmät on saatu toimimaan. On tosin huomattava, että kaikki järjestelmät eivät toimineet kokonaan vielä maaliskuun lopussa Erityisen hankalaksi koettiin, ettei tehtyjä päätöksiä päässyt muuttamaan EURA järjestelmässä. Tämä hidasti hankkeiden etenemistä ja esti maksatusten toteuttamista niissä hankkeissa, joita asia koski. Ohjelman ja siihen kuuluvien hankkeiden myöhäinen käynnistyminen ja järjestelmien valmistumisen hitaus ovat hidastaneet myös maksatusprosessien käynnistymistä. Monet hankkeet käynnistyivät niin myöhään, ettei niistä ole tehty vielä maksatushakemuksia. Myös maksatusprosessin hitaus ja siihen liittyvä töiden 14

15 kasautuminen ovat hieman hidastaneet maksatuksen etenemistä. Prosessi on kuitenkin käynnissä ja maksatusten määrä kasvaa nyt nopeasti. Positiivisena projektien toteutuksen viivästymiseen liittyvänä asiana on nähty aiempaa paremman ja tiiviimmän keskusteluyhteyden syntyminen hakijoiden ja TE-keskuksen sekä yhteistyötahojen välillä jo hankkeiden valmisteluvaiheessa. Projektit kytkettiin tiukemmin yhteen toistensa kanssa, ja näin monet päällekkäisyydet saatiin purettua jo ennen kuin projektit alkoivat. Arviointiraporttien tuloksia Rahoittajatahot pitävät ohjelman toteutuskonseptia edelleen yhtä raskaana ja byrokraattisena, kuin mitä se on ollut aiemmillakin ohjelmakausilla. Projektien toteuttajat pitävät toimeenpanoa hankaloittavana tekijänä erityisesti hakemusten pitkää viranomaiskäsittelyaikaa. Tätä mieltä on 65 % (59) projektikyselyn vastaajista. Myös EURA-järjestelmän toimimattomuus, sen käyttämiseen liittyvän ohjeistuksen viiveet sekä maksatusten viivästyminen koetaan toimeenpanoa hankaloittaviksi tekijöiksi. Sen sijaan esimerkiksi yhteistyökumppaneiden löytämistä ja sitouttamista ei ole koettu hankkeissa ongelmaksi, vaikka rahoittajatahojen edustajat arvioivat taloustilanteen muutoksen tulevan aiheuttamaan jatkossa nykyistä enemmän näihin liittyviä vaikeuksia hankkeille. Rahoittajan hankeneuvontaa pidetään hankkeen valmisteluvaiheessa tärkeänä. Tosin lähes yhtä tärkeänä pidettiin myös kokemusta aiemmasta hankkeesta. Viimeksi mainittu oli jopa tärkeämpää kuin hankkeen emoorganisaatiolta saatu tuki, mikä kertoo sen, että hankkeita toteuttavat paljolti samat henkilöt kuin aiemminkin. ESR-hakuaikojen (sekä alueelliset että valtakunnalliset haut) osalta ei ole olemassa yhtä selkeää paikkaa, josta kävisi ilmi keneltä rahoitusta voi tiettynä ajankohtana hakea ja mihin tarkoitukseen. Rahoituksen hakuviidakko ja rahoituslähteiden runsas lukumäärä asettavat käytännössä hankehakijat epätasa-arvoiseen asemaan. Ne toimijat, joille ESRmaailma on tuttu, ovat edullisemmassa asemassa kuin ne toimijat, jotka eivät ole rahoitusta aiemmin hakeneet. Rahoituslähteiden monimuotoisuudesta ja epäjärjestelmällisyydestä johtuen hankehakijoiden määrä saattaa tulevaisuudessa laskea, ja lisäksi osa potentiaalisista hyvistä hakijoista saattaa tarkoituksella jättää rahoitusmahdollisuudet käyttämättä. Koko ESR-ohjelman keskeisimpänä haasteena ovat tällä hetkellä hallinnointiin liittyvät tekijät. Hallintoon liittyviä haasteita esiintyy ohjelmahallinnan kaikilla tasoilla. Osa tunnistetuista haasteista johtuu ohjelmastrategisista valinnoista ja rakenteista sekä poliittisista kompromissipäätöksistä. Näiden osalta arvioita esitetään kuitenkin tarkemmin koko ohjelman strategisen arvioinnin osuudessa. Alueellisten rahoittajien näkemysten mukaan keskeisimmät haasteet liittyvät hallinnoivien ministeriöiden heikkoon ohjausotteeseen. Valtakunnallisten kehittämisohjelmien koordinaatioprojektien toiminta koetaan yleisesti heikoksi ja ohjausta sekä toimeenpanon ohjeistusta pidetään yleisesti sekavana. Myös roolitukset ministeriöiden sekä alueellisten rahoittajaorganisaatioiden välillä koetaan sekaviksi erityisesti valtakunnallisten kehittämisohjelmien osalta. Valtakunnallisten kehittämisohjelmien koordinaattoreilta toivotaan alueelle vahvempaa ohjausta siitä, millaisia hankkeita rahoitetaan ja mitkä ovat hankehaussa keskeisiä kriteereitä. Koko ohjelmatason käsittävän ohjeistuksen puutteet näkyvät muun muassa siinä, että alueviranomaisilla ei ole selkeää käsitystä siitä, miten ylimaakunnallisten hankkeiden toteutus tapahtuu. Lisäksi hallinnonalojen välisten yhteishankkeiden hallintomallit ovat epäselviä, mikä 15

16 on käytännössä johtanut siihen, että hallinnolliset toimenpiteet tehdään osittain kahteen kertaan. Ohjelman osalta merkittävä tekninen haaste liittyy EURA-järjestelmän keskeneräisyyteen, mikä aiheuttaa lisätyötä kaikilla toiminnan tasoilla. Käytännössä EURA-järjestelmä ei pysty tuottamaan vielä kaikkea sitä tietoa, mitä ohjelman käytännön seuranta- ja toimeenpano edellyttäisi. Raportit ja päätöspohjat ovat toistaiseksi vain suomenkielisiä. Arvioitsijoiden ESR-hankkeille tekemässä sähköisessä kyselyssä vastaajia pyydettiin identifioimaan niitä tekijöitä, jotka ovat hankaloittaneet hankkeiden toimeenpanoa. Merkittävin hidastava tekijä on ollut hakemusten pitkä käsittelyaika (58,5 % vastaajista). Seuraavina tekijöinä esiin nostetaan seurantaan ja raportointiin liittyvät hankaluudet (23,3 %), viranomaisohjeistuksen riittämättömyys teknisissä asioissa (22 %) sekä projektisuunnitelman jäykät muuttamismenettelyt (19,5 %). 1.4 Toimenpideohjelman täytäntöönpanossa mahdollisesti tapahtuneet muutokset Rahoitusmarkkinoiden kriisi ja maailmantalouden syvä taantuma sekä niitä seurannut investointien ja viennin supistuminen ovat kääntäneet työllisyysasteen Suomessa laskuun ja työttömyyden nousuun. Erityisesti lomautettujen määrä ja nuorten työttömyys ovat jyrkässä kasvussa. Työttömyyden lisääntyessä myös pitkäaikaistyöttömyys uhkaa kääntyä kasvuun. Suomi on saavuttanut kaikki Lissabonin strategian mukaiset työllisyysastetavoitteet, mutta taantuman seurauksena työllisyysasteen ylläpitäminen yli 70 prosentissa ei ennusteiden mukaan toteudu. Toimialojen ja yritysten rakenteellisten muutosten ja massairtisanomisten lisääntyminen kiihtyi jo vuoden 2008 aikana. Vuonna 2008 yhteensä 752 yrityksessä oli vähintään 10 henkilöä käsittäviä irtisanomistilanteita, joissa irtisanottuja yli Eniten irtisanomisia oli paperiteollisuudessa, puutuotteiden valmistuksessa ja sähkölaitteiden valmistuksessa. Irtisanomisten lisäksi vuoden lopulla räjähdysmäisesti lisääntyneet lomautukset ilmensivät yritysten lisääntyviä ongelmia. Vuodesta 2008 vuoden 2009 alkupuolelle lomautettujen määrä nousi alle :sta lähes lomautettuun. Eniten lomautuksia on metalliteollisuudessa ja puutuotteiden valmistuksessa. Suomen kannanotossa EU:n työllisyyshuippukokoukseen todetaan, että yritysten ja toimialojen rakennemuutostilanteisiin voidaan vastata proaktiivisilla toimintamalleilla, joissa julkinen työvoimapalvelu yhdessä alueen muiden toimijoiden (kunnat, elinkeinoyhtiöt, työmarkkinajärjestöt, oppilaitokset ja muut kouluttajat, yksityiset palvelutuottajat, yrittäjäjärjestöt, irtisanova yritys) luo yhteisen toimintamallin ja verkoston muutostilanteen hoitamiseksi. Se merkitsee työ- ja koulutusvaihtoehtojen etsimistä irtisanotuille ja lomautetuille sekä koko maan alueelta että EU:n työmarkkinoilta. Uuden alueelle sopivan yritystoiminnan mahdollisuudet kartoitetaan. On myös tärkeää, että rakennemuutospaikkakuntien toimijat ovat osa kansallista verkostoa, niin että kaikki tarjolla olevat mahdollisuudet tulevat täysimääräisesti hyödynnetyksi. Uudelleenkoulutus on keskeisin keino tukea lomautettujen ja irtisanottavien uudelleen työllistymistä. On myös tärkeää, että työvoimaa rekrytoiville yrityksille voidaan 16

17 viivytyksittä välittää tietoa työttömäksi jääneistä työntekijöistä ja heidän ammatillisista valmiuksistaan. Manner-Suomen ESR-ohjelman evaluaattoreiden mukaan ei ole tarvetta muuttaa ohjelma-asiakirjaa, vaan talouslamaan voidaan vastata ohjelmaa suuntaamalla ja muuttamalla painotuksia ohjelman sisällä. (Asiaa on käsitelty myös kunkin toimintalinjan kohdalla.) Eri toimintavaihtoehtoja kuitenkin tarkastellaan sen varmistamiseksi, että ohjelma toisaalta voidaan ohjata tukemaan talouden elvytystoimia ja ettei ohjelma-asiakirja sisällä sellaisia kohtia, jotka muodostaisivat esteen välttämättömien ESR-toimien toteuttamiselle. 1.5 Toimien pysyvyys (mahdolliset asetuksen (EY) N:o 1083/ artiklassa mainitut huomattavat muutokset) Koska Manner-Suomen ESR-ohjelma on vasta käynnistynyt, ei toimien pysyvyyttä vielä kyetä arvioimaan. 1.6 Muiden välineiden täydentäminen ja ESR:n lisäarvo suhteessa kansalliseen toimintaan Keskushallintotason yhteensovitus Rakennerahastotoiminnalla tuetaan hallitusohjelman, valtioneuvoston ja ministeriöiden asettamien valtakunnallisten kehittämistavoitteiden toteutumista. Valtakunnan tason koordinaatiota varten valtioneuvosto asetti rakennerahastoneuvottelukunnan, jonka jäseniksi nimettiin edustajat rakennerahastotoimintaa toteuttavista ministeriöistä, TE-keskuksista, maakunnan liitoista sekä elinkeinoelämän järjestöistä ja työmarkkinajärjestöistä. Rakennerahastoneuvottelukunnan keskeisenä tehtävänä on huolehtia toiminnan yhteensovituksesta rakennerahasto-ohjelmien kesken, rakennerahastotoiminnan yhteensovituksesta maaseutuohjelmaan ja kalatalousohjelmaan sekä rakennerahastoohjelmien toimien yhteensovituksesta kansallisiin toimiin. Neuvottelukunnan tehtävänä on tarkastella rakennerahasto-ohjelmien toimien tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta valtakunnan tasolla. Rakennerahastoneuvottelukunta voi antaa hallintoviranomaiselle ja seurantakomitealle suosituksia rakennerahastotoiminnan yhteensovituksen ja vaikuttavuuden parantamiseksi. Rakennerahastoneuvottelukunnan tehtävät täydentävät seurantakomiteoiden työtä siten, että neuvottelukunta tarkastelee asioita Suomen rakennerahastotoiminnan kokonaiskoordinaation näkökulmasta. Rakennerahastoneuvottelukunta kokoontui vuonna 2008 kolme kertaa: tammikuussa, syyskuussa ja marraskuussa. Jokaisessa kokouksessa käytiin läpi ohjelmien tilannekatsaukset sekä käsiteltiin toiminnan hitaan käynnistymisen ja taloudellisen tilanteen heikentymisen syitä ja seurauksia. Jokaisessa kokouksessa käsiteltiin lisäksi äkillisten rakennemuutosten hoitoa ja rakennerahastovarojen käyttöä äkillisissä rakennemuutoksissa. Neuvottelukunta otti kantaa rakennerahasto-ohjelmien kansallisen varauksen jakoon. Kokouksissa otettiin esille myös mm työ- ja elinkeinoministeriön perustamisen ja aluehallinnon uudistamishankkeen (ALKU) vaikutukset ohjelmatyöhön ja ohjelmien yhteensovittamiseen. Eri viranomaisten rakennerahastotoiminnan yhteensovitusta varten Manner-Suomen ESR-ohjelman koordinaatioryhmä asetettiin , ja siihen kuuluvat ESR- 17

18 ohjelman toimeenpanoon osallistuvien ministeriöiden, alueellisten välittävien toimielinten sekä tarkastus- ja todentamisviranomaisen edustajat. Koordinaatioryhmän tehtävänä on yhteen sovittaa välittävien toimielinten toimintaa rakennerahastovarojen jaossa, toiminnan suuntaamisessa, ohjeistuksessa ja tiedotuksessa. ESRkoordinaatioryhmällä on yhteensovitusprosessissa keskeinen tehtävä niin komission, valtioneuvoston kuin seurantakomiteankin suuntaan. Vuonna 2008 koordinaatioryhmässä käsiteltiin mm. seurantakomitean kokouksessa käsiteltäviä asioita, ohjeistusta sekä rakennerahastohankkeiden hallinnoinnissa tarvittavia asiakirjoja ja menettelytapoja. Koordinaatioryhmän kokoonpanoa täydennettiin ja sen tehtäväkenttää laajennettiin vuoden 2009 tammikuussa kattamaan myös EAKRohjelmien hallinnointia ja koordinointia koskevat tehtävät. Manner-Suomen ESR-ohjelma-asiakirjan mukaisesti valtakunnallisen osion kehittämisohjelmilla on yhteiskuntapoliittiset valtakunnalliset kehittämistavoitteet. Valtakunnalliset kehittämisohjelmien suunnitelmat on käsitelty seurantakomiteassa, joka on ne hyväksynyt ja joka myös seuraa niiden toteuttamista. Kustakin kehittämisohjelmasta on seurantakomitealle toimitetussa materiaalissa kuvattu kyseisen kehittämisohjelman tavoitteet, toteutus sekä lisäarvo kansalliseen toimintaan. Aluetason yhteensovitus ESR-toiminnan yhteensovitus toteuttavien hallinnonalojen kansalliseen politiikkaan tapahtuu ministeriöiden ja aluehallinnon vuosittaisissa tulosohjausprosesseissa. Niissä käsitellään ja yhteensovitetaan rakennerahastovarojen ja kansallisten talousarvion määrärahojen käyttöä ja tuloksellisuutta. Tulosohjausprosessin yhtenä tärkeänä tavoitteena on aikaansaada yhteensovitus rakennerahastopolitiikan ja kansallisen politiikan kesken. Rakennerahasto-ohjelmien alueellista toimeenpanoa ohjaavat kunkin hallinnonalan asettamat vuotuiset tulosohjauksen tavoitteet. Rakennerahastotoiminnan alueellista koordinaatiota hoitavat rakennerahastolain (1401/2007) 21 :n mukaisesti maakuntien yhteistyöryhmät, jotka koordinoivat rakennerahastotoimintaa alueellaan laatimalla maakunnan yhteistyöasiakirjan (MYAK). Maakunnan yhteistyöasiakirjassa yhteen sovitetaan ESR-ohjelman alueosion ja alueellisen EAKR-ohjelman toimenpiteet alueella. Maakunnan yhteistyöryhmä yhteen sovittaa maakunnan yhteistyöasiakirjamenettelyn kautta rakennerahasto-ohjelmien toimet maatalousrahaston ja kalatalousrahaston toimien kanssa. Maakunnan yhteistyöryhmä saa yhteensovitusta varten tiedot ESR-ohjelman valtakunnallisen osion, maaseuturahaston ja kalatalousrahaston toimenpiteistä. Maakunnan yhteistyöryhmä voi päättää yhteistyöasiakirjassa rakennerahastoohjelmassa olevien hankkeiden valintakriteerien alueellisesta soveltamisesta. Maakunnan yhteistyöasiakirjassa on rakennerahastoasetuksen mukaan mahdollista asettaa toiminnalle alueellisia painotuksia ohjelma-asiakirjan rajoissa sekä täydentäviä valintakriteerejä. Maakunnan yhteistyöryhmä käsittelee aluekehityksen kannalta merkittäviä hankkeita työjärjestyksessä tarkemmin määritellyllä tavalla. Maakunnan yhteistyöryhmälle asioita valmistelee sihteeristö, jolle on useilla alueilla annettu myös alueen rakennerahastotoiminnan koordinaatiotehtäviä ESR-toiminnan alueellista yhteensovitusta varten hallintoviranomainen on nimennyt rakennerahastoasetuksen (311/2007) mukaisesti kullekin suuralueelle koordinoivan 18

19 TE-keskuksen, jonka tehtävänä on asetuksen 4 :n mukaisesti valmistella suuralueen maakunnan yhteistyöasiakirjojen laatimista varten arviot ESR-varojen ja vastaavan valtion rahoitusosuuden määrästä ja kohdentamisesta hallinnonaloittain kussakin maakunnassa. Koordinoiviksi TE-keskuksiksi on nimetty: Itä-Suomen suuralueella Etelä-Savon TE-keskus Pohjois-Suomen suuralueella Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus Länsi-Suomen suuralueella Etelä-Pohjanmaan TE-keskus ja Etelä-Suomen suuralueella Hämeen TE-keskus. Koordinoivat TE-keskukset valmistelevat hallintoviranomaiselle yhteistyössä suuralueen välittävien toimielinten kanssa vuosittain ESR-suunnitelmat, jotka ovat pohjana talousarvion valmistelulle ja määrärahojen kohdentamiselle välittäville toimielimille. ESR-ohjelman alueosioiden ESR-suunnitelmat yhteen sovitetaan maakuntien yhteistyöasiakirjojen kanssa, ja ne ovat osa yhteistyöasiakirjaa. Koordinoivat TE-keskukset ovat kutsuneet työnsä tueksi suuralueen välittävien toimielinten edustajista kootut koordinaatioryhmät. Pohjois-, Länsi- ja Etelä-Suomen osalta ESR-ohjelman alueosion ja alueella toteutettavan valtakunnallisen osion toiminnan täydentävyys varmistetaan koordinoivien TE-keskusten johdolla välittävien toimielinten yhteistyönä. ESR-ohjelmaa toteutetaan kolmen ministeriön toimialalla samoilla kansallisilla säädöksillä kuin vastaavaa kansallista toimintaa. ESR-toiminnalla kehitetään, testataan ja levitetään uusia toimintamalleja sekä täydennetään olemassa olevia kansallisia toimintamalleja. ESR-toimintaa toteutetaan projektimuotoisesti, mikä erottaa sen vastaavasta kansallisesta toiminnasta. Projektimuotoisen toimintatavan etuna on toiminnalle selkeästi asetetut tavoitteet ja niiden toteutumisen seuranta. Kansallisten ja ESR-toimenpiteiden yhteistoiminnan kautta on voitu tarjota laadukkaampaa palvelua kuin ilman ESR-elementtiä. Tähän on päästy esimerkiksi erilaisilla kehittämishankkeilla, joilla on voitu tarjota räätälöityä koulutusta ja laajentaa muuten käytössä olevia palveluita. ESR rahoitus on merkittävä väline uusien käytäntöjen ja organisaatioiden toimintamallien kehittämiseen sekä osaamisen lisäämiseen. Lisäarvo kansalliseen toimintaan saadaan esimerkiksi kokeilemalla ja pilotoimalla erilaisia toiminta-, koulutus- ja palvelumalleja ESR-rahoituksella. 1.7 Seurantajärjestelyt ja arviointi Seurantajärjestelmä Rakennerahastojen seuranta hoidetaan EURA 2007 tietojärjestelmällä sekä Wepa 2007 (Valtteri) järjestelmällä, joka on rahoituksen ja talousarviovarojen seurantajärjestelmä. Vuoden 2007 puolella EURA järjestelmässä oli mahdollista jo projektihakemusten täyttäminen ja jättäminen viranomaiskäsittelyyn (EAKR lokakuusta 2007 alkaen ja ESR joulukuusta 2007 alkaen). Muita hakijoille ja toteuttajille ja projekteja hallinnoiville viranomaisille tarkoitettuja toiminnallisia ominaisuuksia ei EURA 2007:n ensimmäisenä käyttövuonna otettu tuotantoon. Wepa järjestelmää ei otettu lainkaan tuotantoon vuoden 2007 puolella. 19

20 Vuoden 2008 alkupuolella TEM-uudistuksen yhteydessä rakennerahastotietojärjestelmien kehittäminen eriytettiin pois hallintoviranomaisen yhteydestä konsernipalvelujen kehittämiskeskuksen sähköiset palvelut -ryhmään. Järjestelmiä alettiin toteuttaa tilaaja tuottaja-periaatteella, jossa hallintoviranomaisena järjestelmien omistaja (rakennerahastojen hallinnointiryhmä) toimii tilaajana ja tuottajana tietojärjestelmien kehittäjät (sähköiset palvelut -ryhmä). Keväällä otettiin tuotantoon myös Wepa järjestelmän valtuuksien allokointitoiminnot sekä varausten ja sidontojen tallennusmahdollisuudet, joihin liittyi oleellisena osana samalla tuotantoon otetut reaaliaikaiset Web Services -tiedonsiirrot EURA 2007:n ja Wepa 2007:n välillä. Vuoden 2008 alussa hallintoviranomainen jatkoi projektipäätösten sisältömäärittelyä. Kahden ensimmäisen ESR-päätöksen sisällöt valmistuivat huhtikuun alkuun mennessä, ja tietojärjestelmissä ESR-päätöstuotanto näiden päätöstyyppien osalta aloitettiin kesäkuun alkupuolella. ESR:ssä on viisi erilaista päätöspohjaa ohjelmaprojekteille sekä lisäksi oma päätöspohja teknisen tuen projekteille. Puuttuvien päätösten sisältömäärittely kesti hallintoviranomaisessa pitkälle syksyyn 2008, minkä vuoksi tekninen toteutus tietojärjestelmiin voitiin aloittaa huomattavasti ennakoitua myöhemmin. Lopullisesti kaiken tyyppisten projektien päätöstuotanto - ml. tekninen tuki - saatiin tietojärjestelmissä valmiiksi vasta joulukuussa Päätöstuotannon ohella tietojärjestelmiin rakennettiin runsaasti muita projektien hallinnointiin tarvittavia työkaluja. Tällä ohjelmakaudella myös maksatushakemusten täyttäminen ja käsittely sekä maksatuspäätöstuotanto tapahtuvat täysin tietojärjestelmäavusteisesti. Sisältömäärittely valmistui hallintoviranomaisessa lopulliseen muotoonsa elokuun puoliväliin mennessä. Maksatushakemusten täyttäminen EURA järjestelmässä aloitettiin lokakuun alkupuolella ja tilitysten käsittely maksatuspäätöksineen Wepa 2007 ja EURA tietojärjestelmissä saatiin alkamaan marraskuun 2008 loppupuolella. Sekä projektipäätösten tuottaminen tietojärjestelmäavusteisesti että maksatushakemusten ja -päätösten tietojärjestelmäavusteinen käsittely ovat täysin uusia piirteitä Suomen rakennerahastotoiminnassa. Aikaisemmilla ohjelmakausilla vastaavia toimintoja ei ole ollut missään vanhassa tietojärjestelmässä, joten näiden kokonaisuuksien kehittäminen on ollut hyvin haasteellista täysin uusien prosessien luomista. Aiemmilla ohjelmakausilla kullakin rahoittavalla viranomaisella on ollut omat päätösmallinsa ja tapansa käsitellä maksatushakemukset ja -päätökset yhteisen tietojärjestelmän ulkopuolella. Indikaattoriseurantatietojen keräämistä varten tarkoitetut seurantalomakkeet saatiin tuotantokäyttöön EURA 2007:ssä loppuvuodesta Komission edellyttämä ns. tuensaajien luettelo saatiin myös valmiiksi loppuvuonna Tämä rakennerahastotietopalvelu tarjoaa tietoa ohjelmakauden rakennerahastoprojekteista Suomessa. Komission vähimmäistietovaatimusten (tuensaajan nimi, projektin nimi ja julkisen rahoituksen määrä) lisäksi tietopalvelussa julkaistaan kustakin projektista mm. lyhyt kuvaus toiminnasta sekä tietoa esim. aloittaneiden henkilöiden määristä sekä aikaansaaduista uusista yrityksistä ja työpaikoista. Kaikille kansalaisille avoin rakennerahastotietopalvelu löytyy osoitteesta 20