THL:n lausunto Kelan toimeentulotukiohjeluonnoksesta

Transkriptio

1 TERVEYDËN JA T HLt / / (6) Minna Kivipelto ô KnnsnrsrÄrEm ros Etuuspalvelut Lakiyksikön toimeentuloturvan osaamiskeskus StåhlTomi Lausuntopyyntönne: Kelan toimeentulotukiohjeluonnos THL:n lausunto Kelan toimeentulotukiohjeluonnoksesta Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) kiittää mahdollisuudesta tulla kuulluksi koskien Kelan toimeentulotukiohjeluonnosta Perustoimeentulotuen myöntäminen ja maksaminen on päätetty siirtää Kansaneläkelaitoksen hoidettavaksi lukien, ehkäisevän ja täydentävän toimeentulotuen myöntäminen jää edelleen kuntien tehtäväksi. Käsillä oleva laaja ohjeluonnos on suunnattu Kelan viranhaltioille, jotka tulevat tekemään perustoimeentulotuen käsittelyä ja päätöksiä. Osa perustoimeentulotuen asiakkaista tarvitsee myös kunnasta saatavia sosiaalipalveluita. Ohjeluonnos sisältää myös paljon kuntiin heijastelevia linjauksia ja käytäntöjä, joiden merkitystä tässä lausunnossa myös käsitellään. Ohjetta tarkennettaessa on huomioitava, että toimeentulotuen maksatuksen sijoittaminen kahteen viranomaiseen voi hankaloittaa ainakin uudistuksen alkuvaiheessa asiakkaiden asiointia. Erityinen huoli on asiakkaista, joiden kyvyt, resurssit taijaksaminen eivät aina riitä asianmukaisten etuuksien ja palvelujen hakemiseen. Asiakkaiden ohjaamiseen ja ohjeistamiseen liittyviin kohtia on syytä vielä tarkentaa ja sosiaalipalveluiden tarpeessa olevien asiakkaiden ohjaamista kunnan sosiaalipalvelu ihin täsmentää. Toimeentulotuen hakeminen Asumismenot Vuoden 2017 alusta voimaan astuva uudistus yhdenmukaistaa perustoimeentulotuen käytäntöjä valtakunnallisesti. Muutoksen toteutuksessa tulee varmistua ettei se tuo heikennyksiä asiakkaiden saamaan etuuteen ja palveluihin. (Blomgren ym ) Katkoksia voisyntyä, jos asiakkaan asiaa joudutaan käsittelemään useassa eri vaiheessa tai asiaa joudutaan siirtämään viranomaiselta toiselle. Asiakkaan asian käsittely voi toisinaan pitkittyä kohtuuttomasti (esim. asian vireille saattaminen sähköpostitse, jonka jälkeen asiakasta pyydetään toimittamaan varsinainen hakemus). Ohjetta on syytä selkiyttää niin, että kaikkien asiakasryhmien asiointitarpeet otetaan huomioon (esim vajaakuntoiset, ikääntyvät, puutteellisen kielitaidon omaavat asiakkaat). Ohjeluonnoksen mukaan tarpeellisen suuruisena asumiskuluna pidetään kunnittain asumistuen saajien asumiskustannusten mediaania lisättynä 10 o/o. Tämä asumismenojen raja voi erota merkittävästi kunnan nykyisestä käytännöstä tai etuuskäsittelyn ohjeistuksesta. Tämän vuoksi ohjeluonnoksessa esitetty asumiskustannusten kunnittaisesta enimmäismäärästä tulisitehdä tulonjako- ja kustannusvaikutusten arviointi simulointimallilla, samoin kuin arvio mitä vaikutuksia Kelan ohjeistuksen vuokrakatoilla on paikallisiin vuokramarkkinoihin ja vuokratasoon. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstitutet för hàlsa och välfárd. National Institute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, F'.00271Helsinki, puh/tel A00

2 HYVI NVOI N N IN LAITOS T HLI (6) Minna Kivipelto '16 Harkinta Perustoimeentulotukihakemuksen käsittelyyn sisältyy paljon Kelan viranomaisen harkintaa ja erilaisiin tilanteisiin liittyvää arviointia. Harkintakäytännöt on syytä käydä läpivielä kauttaaltaan, jotta ne ovat riittävän selkeät, kattavat ja yhdenmukaiset. Ohjeissa on vielä epätarkkuuksia, esimerkiksi perusosan alentamisen ja erinäisten erityistilanteiden suhteen. On varmistettava myös se, että asiakasta koskeva arviointi on riittävän samanlaista eri vakuutuspiireissä. Harkintakäytäntöjen täsmentämiseksi Kelan yhteistyö kunnan sosiaalityön kanssa on oleellista. Kriisitilanteet Kriisitilanteisiin ja äkillisiin alle vuorokauden sisällä reagointia vaativiin avun tarpeisiin tarvitaan vielä selvennystä. Ohjeluonnoksessa mainitaan, että jos asiakkaan taloudellisen tuen tarve on sellainen, ettei asian käsittely voi odottaa enintään kahta arkipäivää hakemuksen saapumisesta hänet tulee ohjata kunnan sosiaalipäivystykseen. Kuitenkin kiireellinen hakemus on ratkaistava niin pian kuin mahdollista. Kuntien kanssa on linjattava, miten kriisitilanteiden hoitaminen käytännössä tehdään. Yhteinen linjaus on tärkeää, koska niillä on vaikutuksia kuntien sosiaalipäivystykseen ja soteuudistuksen jälkeen maakuntiin siirrettävään päivystystoimintaan. Kuntaan sii rrettävät hakemukset Jos asiakas hakee Kelasta sellaista toimeentulotukea, joka ei kuulu perustoimeentulotukeen, tulee hakemus tietyissä tapauksissa siirtää kuntaan. Perustoimeentulotuen käsittely tulee kuitenkin olla ensin ratkaistuna Kelassa. On vaikea ennakoida, miten suuri määrä hakemuksia lopulta siirretään Kelasta kuntaan ja miten kunnissa voidaan reagoida näihin siirtoihin. Myös tältä osin ohjeluonnokseen kirjattavat käytännöt on vielä tarkennettava Kelan ja kuntien yhteistyönä. Asiakkaan ohjaaminen kunnan sosiaalihuollon palveluihin Tilastointi Ohjeluonnoksessa sosiaalityön tai muun sosiaalihuollon tuen tarpeen tunnistamista pidetään oleellisena osana perustoimeentulotuen menettelyä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään ( vp) tuonut esiin, että Kelan tulee panostaa vahvasti sosiaalityön tarpeessa olevien asiakkaiden ohjaamiseen kuntiin. Nyt käsillä oleva ohje jättää kuitenkin asiakkaalle vielä runsaasti vastuuta kunnan sosiaalipalveluihin hakeutumisessa. Ohjaaminen vaatiivirkailijoilta usein erityisosaamista ja sosiaalialan koulutusta, jotta erilaiset asiakasryhmät voidaan huomioida parhaalla mahdollisella tavalla. Kelan tulee harkita, miten se valmistautuu vastaamaan tähän erityistarpeeseen. Harkittavaksi tulevat esimerkiksi ohjeen tarkentaminen, sosiaalialan ammattilaisten palkkaaminen Kelaan ja yhteistyökäytäntöjen kehittäminen kuntien kanssa. Tilastoinnin kannalta on tarkennettava, mistä kuntouttavan työtoiminnan ja sosiaalihuoltolaín mukaisiin "sosiaalisen kuntoutuksen" palveluihin kohdistuvan toimeentulotuen tiedot kerätään Pääjohtaja J Osaston johtaja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

3 T HLt t t (6) Minna Kivipelto LIITE 1 Erityishuomioita Toimeentulotuen hakeminen, s.49. Virhe seuraavassa tekstissä: "Yksityisesti sijoitetun lapsen hoitajan hakiessa lapsen puolesta toimeentulotukea häntä pyydetään toimittamaan päätös sijoituksesta tai muu vastaava selvitys suhteesta lapseen."--- Tämän pitäisi olla päätös (yksityisen) sijoituksen hyväksymisestä. Päätöstä itse sijoituksesta ei siis tehdä. Harkinta. Ohjeessa esitetyt tilanteet kuvaavat ne toimeentulotukilaissa (10$) esitetyt tilanteet, joissa perusosaa voidaan alentaa. Ohjeen muotoilu antaa kuitenkin ymmärtää, että näissä tilanteissa tukea tulee aina alentaa, jollei sen alentaminen ole kohtuutonta. Ohjeen perusteella jää epäselväksi, miten kohtuullisuuden harkinta käytännössä tapahtuu: mistä ja millä tavoin virkailija saa tiedon esimerkiksi asiakkaan sairauksista, päivähoitojärjestelyistä tai muista kokonaistilanteeseen (ohjeen mukaan yms.) vaikuttavista asioista? Miten virkailija voi arvioida onko alentaminen kohtuutonta vai ei? Ohjeessa viitataan kunnan laatimaan itsenäisen suoriutumisen suunnitelmaan, mutta miten menetellään jos tällaista ei ole? Harkinta on hyvin olennainen osa perusosan alentamista: tutkimuksen mukaan vain 13 % työntekijöistä alensi perusosaa 20 o/o aina kun sen alentaminen oli mahdollista ja vain 5 % työntekijöistä alensi perusosaa 40 o/o aina kun se oli mahdollista (Karjalainen ym. 2013). Tutkimusten mukaan perusosan alentamista on käytetty kunnissa varsin harkiten ja perusosaa on alennettu suhteellisen harvoin (mt.; Palola ym.2012). Alentamisen kohtuullisuuden arvioinnissa etuuskäsittelijät ovat usein voineet myös olla yhteydessä asiakkaan tuntevaan sosiaalityöntekijään tai -ohjaajaan. Käytännössä perusosan alentamista on usein käytetty ensisijaisesti uhkana, jonka avulla asiakas on saatu esim. ilmoittautumaan työttömäksityönhakijaksi. Toimeentulotuen perusosan alentamisen sanotaan olevan "poikkeuksellinen toimenpide", toisaalta alentamiseen on ohjeessa tarkat kriteerit, joiden perusteella se tehdään (s ). Ohjeluonnoksen perusteella syntyy vaikutelma, että perusosan alentaminen saattaa muuttua hyvin automaattiseksi käytännöksi, jos virkailijoilla ei ole riittävää tietoa asiakkaan kokonaistilanteesta. Perusosan alentamisen lisäksi harkintaa sisältyy myös mm. vangille myönnettävään perustoimeentulotukeen, lähiomaisen hyväksymiseen henkilön Kela-asioiden hoitajana, "vähäisiä" avustuksia koskevaan harkintaan ja omaisuuden realisointiin (esim. kulkuvälineen realisointi: "merkittävän arvokas auto") Uusia etuuskäsittelijöitä ajatellen olisi hyvä tehdä informatiivisempi listaus asioista, jotka puoltavat alentamisen käyttämässä jättämistä. Ohjeessa tulisi olla enemmän esimerkiksi käytännön esímerkkejä näistä tilanteista. Tarvitaan esimerkkejä siitä, miten Kelan viranomainen määrittelee "ihmisarvoisen elämän edellyttämä välttämätön toimeentulon", jonka vuoksi perustoimeentulotuen alentamista ei ryhdytä tekemään, vaikka faktuaaliset edellytykset tälle olisivat (asiakas esimerkiksi kieltäytyy hänelle tarjotusta työstä). Harkinnan perusteet on esitettävä niin Kelan virkaitijoille kuin asiakkaille yhdenm ukaisesti. Onko asiakkaille suunnattuun ohjeeseen tulossa tarkemmat kuvaukset siitä, millaiset toimet voivat johtaa perusosan alentamiseen ja millaisissa tapauksíssa käytetään harkintaa? Kriisitilanteef. Kiireellisen toimeentulotuen hakemus tulee pyrkiä ratkaisemaan heti kun se on mahdollista. Jos asiakkaan taloudellisen tuen tarve on sellainen, ettei asian käsittely voi odottaa enintään kahta arkipäivää hakemuksen saapumisesta hänet tulee ohjata kunnan sosiaalipäivystykseen (s.31). Käytännössä tämä tarkoittaa siis sitä, että kaikki kiireelliset Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

4 T HLt 1 1 I I (6) Minna Kivipelto toimeentulotukihakemukset ohjataan kunnan sosiaalitoimistoon, joissa sosiaalipäivystys toimii nykyisin virka-aikana. Kriisitilanteisiin ja äkillisiin alle vuorokauden sisällä reagointia vaativiin avun tarpeisiin ohjeluonnokseen tarvitaan vielä selvennystä. Kelan on huomioitava, että esimerkiksi hätämajoituksen järjestäminen (s. 147) vaatii paljon muitakin toimenpiteitä, kuin vain maksusitoumuksen kirjoittamisen. Ohjeen kohdat koskevat mm. paperittomia ulkomaalaisia ja kielteisen päätöksen saaneita turvapaikanhakijoita, jotka eivät enää saa vastaanottopalveluja. Ohjeen lähtökohtana on, että näiden henkilöiden kohdalla tulisi kyseeseen vain välttämätön ja kiireellinen toimeentulotuki. Tämä lähtökohta on kuitenkin pulmallinen, sillä tosiasiassa kyseisiin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelu Suomessa voi muodostua pitkäkestoiseksi eikä välttämätön ja kiireellinen toimeentulotuki ole tällaisissa tilanteissa riittävää. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on vastaanottojärjestelmän rajoitusten hyväksyttävyyttä käsitellessään antanut painoa sille seikalle, että vastaanottojärjestelmän ulkopuolelle jäävillä on aina mahdollisuus hakea toimeentulotukea. Ohjeen tulisi nykyistä paremmin vastata tätä lähtökohtaa. Kuntaan siirrettävät hakemuksef. Joissain tällaisissa tapauksissa hakemusta ei kuitenkaan siirretä kuntaan, näistä tapauksista on ohje sivulla 66. Lista tilanteista, joissa hakemusta ei tule siirtää kuntaan kaipaa vielä tarkennusta. Mikä on esimerkiksi"ylimalkainen rahan hakeminen" tai "pelkät viittauksenomaiset maininnat"? On myös kuvattava selkeämmin ero siihen, milloin hakemus "siirretään kuntaan" ja milloin hakemusta ei siirretä kuntaan, vaan "asiakasta ohjeistetaan mahdollisuudesta hakea täydentävää ja ehkäisevää tukea" kunnasta. Monessa kohdin hakemuksen kuntaan siirtämistä perustellaan sillä, että jos Kelassa hakemus hylätään, se siirretään kuntaan. Esimerkiksis. 48 todetaan, "Jos asiakas ei esitä hyväksyttävää syytä olla hakematta ensisijaisia etuuksia, informoi häntä mahdollisuudesta asioida kunnan sosiaalitoimessa taiole yhteydessä hänen suostumuksellaan tarvittaessa kuntaan." Tai luku 6.3 todetaan hakemuksen kuntaan siirtämisestä: "Jos takautuvan perustoimeentulotuen myöntämiselle ei ole olemassa erityistä syytä, takautuva aika hylätään ja mahdollinen myöntö tehdään hakemuksen saapumiskuukauden alusta. Hylkäämisen jälkeen hakemus siirretään kuntaan, jonka on mahdollista myöntää tuki täydentävänä tai ehkäisevänä." Ohjeluonnoksen perusteella on vaikea ennakoida, miten suuri määrä hakemuksia lopulta siirretään Kelasta kuntaan. Toimeentulotukilain 14 d $:n mukaan Kelan on perustoimeentulotukipäätöksen jälkeen toimitettava hakemus kuntaan, jos hakija esittää hakemuksessa sellaisia menoja, joita ei voida ottaa huomioon perustoimeentulotuessa. Tähän kohtaan voitulla liittymään paljon turhaa hakemusten siirtelyä Kelasta kuntaan, jos asiaan ei oteta enempää kantaa esimerkiksi ohjeistuksissa. Ohjeluonnoksessa mainitaan, että Kelan käsittelijän on arvioitava sekä perustoimeentulotukihakemuksessa että Kelaan toimitetun täydentävän toimeentulotuen hakemuksessa, että voidaanko esitetyt menot kattaa perustoimeentulotuella. Jos ei voida, on ohjeena yleensä lähettää hakemukset kuntaan. Toisaalta s. 66 esitellään esimerkkejä, milloin hakemusta ei lähetetä kuntaan ja todetaan, että jos Kela ei siirrä hakemusta kuntaan, asiakkaalle kerrotaan mahdollisuudesta hakea täydentävää ja ehkäisevää tukea Hakemuksen kuntaan siirtäminen / viivästys- muistutus - tai perimiskulut: Jos nämä (usein pienet) erät ovat peruste hakemuksen siirtämiseksi kuntaan, ruuhkautuu toiminta siellä. Näiden osalta asiakas voisi itse harkita, hakeeko täydentävää toimeentulotukea kunnasta. Automaattinen siirto näiden erien osalta voi luoda merkittävää byrokratiaa. Ohjeluonnoksessa viivästys-, muistutusja perimiskulut on huono esimerkki, koska ne eivät ole toimeentulotuessa huomioitavia kuluja. Kyseisiä kuluja ei huomioida perus-, täydentävässä eikä ehkäisevässä toímeentulotuessa. Lain perusperiaate perustoimeentulotuen menojen kohdentamisesta kuntiin tulisi olla jokaisella Kelan Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PLIPB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

5 THL/ t201 6 s(6) Minna Kivipelto päätöksentekijällä tiedossa. Ohjeessa kustannusten kohdentaminen kuntiin on otettu huomioon yksittäisten asioiden yhteydessä, mutta tähän virkailijat tarvitsevat todennäköisesti myös koulutusta. On vielä tarkennettava, mikä ero on "ilmoituksella kuntaan", "yhteydessä kuntaan" tai "kuntaan ohjaamisella". Vai tarkoittavatko nämä samaa asiaa. Asiakkaan ohjaaminen kunnan sosiaalihuollon palveluihln Sosiaalityön tarve, nuoret määritelty alle 2S-vuotiaiksi, kun asiakkuus on kestänyt yli 3 kk. Tässä on ristiriita, koska monissa kunnissa nuorten sosiaalityö ulottuu 29 vuoteen. Miten kuullaan, s Miten etuuskohtainen kuulemiskirje tavoittaa? Mitä tarkoittaa, että "tarvittaessa asiakkaalle on varattava mahdollisuus kuulemisen kohteena oleviin asiakirjoihin (toimitetaan jäljennökset tai varataan mahdollisuus muutoin tutustua asiakirjoihin esimerkiksi toimistossa)" Eli kuka/mikä arvioi, tarvitseeko vai ei? Palkkatulot,8.2.2: Ohjeen mukaan palkkatulosta tehdään aina20 %, mutta kuitenkin enintään 150 euron ansiotulovähennys. Lain mukaan etuoikeutettuna ansiotulona jätetään ottamatta huomioon vähintään 20 % ansiotuloista kuitenkin enintään 150 euroa kuussa. Ohjeen mukainen tulkinta on hakijalle epäedullisempi kuin se, että vähennys tehtäisiin täysimääräisenä 150 euroon asti (ks. Karjalainen ym. 2013, 193). Soveltamisohjeissa on epämääräisyyttä, koska ohjeen sivulla 95 alaluvussa B.3 "Tulot, joita ei huomioida" todetaan, että "ansiotulosta vähennetään vähintään 20 %, mutta enintään 150 euroa." Sanamuodot pitää tarkistaa ja yhtenäistää läpi ohjeistuksen, jotta tämä tulkitaan aina asiakkaan edun mukaisesti. Muuttoon liittyvät kulut. Onko muuttokuluihin määritelty maksimisummia? Helsingissä sisäiseen muuttoon myönnetään Asumismenot, s. 1lZ. Ohjeiden mukaan hakija voi antaa luvan maksaa vuokra suoraan vuokranantajalle. Tämä nopeuttaa käsittelyä, mutta voi voimistaa toimeentulotuen valumista vuokriin ja nostaa tätä kautta vuokria : Onko niin, että Kela huomioi menoiksi omistusasunnon hoitovastikkeen lisäksi pääoma- ja rahoitusvastikkeet? Hoitovastike on tähän mennessä huomioitu sekä myös em. lainojen korot (toimeentulotukiopas 201 3, s I 04-l 05). s. 64: vakituisen asumiskunnan määritelmä jää vielä epäselväksi, miten kuntien välínen kohdennus erilaisissa asiakastilanteissa tapahtuu? Asumiskunnan merkitys tulee esille esim. seuraavassa tilanteessa s. 110:Asunnottoman oleskelun selvittäminen > Kela aloittaa selvityksen kotikunnasta. Käyttövaran suuruus päihdehuollon asumispalveluissa. Epäselväksijää, paljonko päihdehuollon asumispalveluissa tulee olemaan käyttövaran suuruus (nykyisin Helsingissä 254 euroa). Luonnoksen sivuilla "käyttövara 105 euroa/kk (v. 2015)". Kuka myöntää / maksaa käyttövaran niille asiakkaille, joilla ei ole tuloja tai etuuksia? Kela vai kaupunki? Sovelletaanko tuohon kohtaa sivu ? Tiliotteiden käyttöftarkistaminen, s. 27. Ohjeluonnoksen mukaan asiakkaan on toimitettava tiliotteet, joista víranomainen voiselvittää esim. rahojen käyttötarkoitusta. Esimerkiksi säästötileillä olevat varat otetaan huomioon toimeentulotukilaskelmassa. Tiliotteiden käyttö todellisten tulojen selvittäjänä vääristää asiakkaiden oikeudenmukaista kohtelua, sillä kaikki asiakkaat eivät toimi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstiiutet för hàlsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

6 TERVEYDËN JA THL/ t (6) Minna Kivipelto r 6 todellisia tilitietojaan. Tiliotteisiin liittyvä käytäntö on syytä tarkistaa vielä juridisesti, mikä on asiakkaan yhdenmukaisen kohtelun ja oikeusturvan kannalta oikea käytäntö. Maksaminen ulkomaiselle tilille, s. l60."perustoimeentulotukivoidaan maksaa hakijan ulkomaiselle tilille." Ulkomaisista pankeista ei saada esim. tiliotteita, joten tämä tuntuu pulmalliselta linjaukselta. Ohjeessa ei mitenkään yksilöidä, kuinka tosiasiallisen oleskelupaikkakunnan selvittäminen tapahtuu, tarvittaisii nko tähän joku m inim iproseduuri? Seuranta. Suunnitelluista seurantamenettelyistä ohje eivielä anna selkeää kuvaa. Toimeentulotuen maksatuksen ja asiakkaan maksatusten seurannan lisäksi hyvään hallintotapaan ja johtamiseen kuuluu erityisesti ratkaisujen laadun ja asiakkaiden yhdenvertaisen käsittelyn varmistaminen. Näitä oppaaseen ei ole vielä ehditty kirjoittaa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstiiutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Heafth and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/te