Erityiskertomus nro 7/2009. Galileo-ohjelman kehitys- ja validointivaiheen hallinnointi

Transkriptio

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Erityiskertomus nro 7/2009 Galileo-ohjelman kehitys- ja validointivaiheen hallinnointi (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) sekä komission vastaukset 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SISÄLLYS Kohdat Lyhenteet Tiivistelmä I - XII Johdanto 1-2 Galileo-ohjelman vaiheet 3-29 Varhaiset vuodet (ennen vuotta 1999) 3-8 Määritysvaihe ( ) 9-12 Kehitys- ja validointivaihe Galileo-yhteisyrityksen yhteydessä ( ) Kehitys- ja validointivaihe Galileo-yhteisyrityksen jälkeen (vuodesta 2006) Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa Huomautukset Epäonnistuneet toimilupaneuvottelut Teknologian kehittämistoimet viivästyivät ja ylittivät talousarvion TTK-toimien käyttökelpoisuus on vähäistä EGNOSin liittäminen Galileo-ohjelmaan onnistui vain osittain Julkisen sektorin hallinnointi puutteellista Päätelmät ja suositukset Liite I Euroopan avaruusjärjestö Liite II EGNOS: faktoja, lukuja ja esimerkkejä Liite III Galileoa koskeva kansainvälinen yhteistyö Liite IV Kriteerit, joita tilintarkastustuomioistuin käytti arvioidessaan julkisen sektorin tapaa hallinnoida Galileon toimilupaprosessia, sekä yhteenveto arviosta

3 3 Liite V Kertomuksessa käytetyt termit Komission vastaukset

4 4 LYHENTEET ARTES BKT CNES CS EGNOS EOIG ESA EY GCC GCS GIOVE GJU GMS GNSS GPS GSA Tietoliikennejärjestelmiä koskeva kehittynyt tutkimus (Advanced Research in Telecommunications Systems) Bruttokansantuote Ranskan kansallinen avaruustutkimuskeskus (Centre National d Etudes Spatiales) Kaupallinen palvelu Euroopan geostationaarinen navigointilisäjärjestelmä (European Geostationary Navigation Overlay Service) EGNOSin operaattori- ja infrastruktuuriryhmä (EGNOS Operator and Infrastructure Group) Euroopan avaruusjärjestö (European Space Agency) Euroopan yhteisö Galileo-valvonta-asema Maanpäällinen valvontasegmentti Galileon validointia kiertoradalla koskevan vaiheen osa Galileo-yhteisyritys Maanpäällinen lähetyssegmentti Maailmanlaajuinen satelliittinavigointijärjestelmä (Global Navigation Satellite System) Maailmanlaajuinen paikannusjärjestelmä (Global Positioning System) Maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomainen

5 5 GSTB HoT Galileo-järjestelmän testialusta Pääehdot INTOSAI Ylimpien tarkastuselinten kansainvälinen järjestö (International Organisation of Supreme Audit Institutions) IOV JTI Kuudes puiteohjelma NRSCC OS PB-Nav PFI PPP PRS PwC SAR SESAR SoL TEN-T TTK Validointi kiertoradalla Yhteinen teknologia-aloite (Joint Technology Initiative) Eurooppalaisen tutkimusalueen toteuttamista ja innovointia tukeva Euroopan yhteisön kuudes tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja esittelyn puiteohjelma ( ) Kiinan kansallinen kaukohavaintotekniikasta vastaava keskus Avoin palvelu Satelliittinavigointiohjelmien johtokomitea Yksityinen rahoitusaloite Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus Julkisesti säännelty palvelu (Public Regulated Service) PricewaterhouseCoopers Etsintä ja pelastus Uuden sukupolven eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintajärjestelmä (Single European Sky ATM Research) Ihmishengen turvallisuus Euroopan laajuiset liikenneverkot Tutkimus ja teknologian kehittäminen

6 6 TIIVISTELMÄ I. Euroopan geostationaarinen navigointilisäjärjestelmä (EGNOS) ja Galileoohjelma käynnistettiin 1990-luvun puolivälissä eurooppalaisen maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän luomiseksi. EGNOS on Euroopan alueellinen avaruusjärjestelmän avulla toimiva navigointisignaalien vahvistamista koskeva järjestelmä, joka parantaa olemassa olevista satelliittinavigointijärjestelmistä, kuten maailmanlaajuisesta paikannusjärjestelmästä eli GPS:stä saapuvia signaaleita. Galileo-ohjelmaa kehitetään parhaillaan Euroopan maailmanlaajuiseksi satelliittinavigointijärjestelmäksi. II. Komissio ja Euroopan avaruusjärjestö (ESA) ovat perustaneet Galileoohjelman kehitys- ja validointivaiheen hallinnoimiseksi Galileo-yhteisyrityksen, joka toimi syyskuusta 2003 vuoden 2006 loppuun. Yhteisyrityksen toiminta siirrettiin vuonna 2007 maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomaiselle (GSA), joka on yksi yhteisön virastoista. III. Galileo-ohjelma oli monessa suhteessa ensimmäinen laatuaan: se oli ensimmäinen kerta, jolloin ESA ja komissio tekivät tiivistä yhteistyötä tällaisen laajamittaisen avaruusohjelman alalla, ensimmäinen Euroopan unionin tasolla hallinnoitu teollisuuden alan ohjelma sekä ensimmäinen kerta, jolloin komissio osallistui julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen. IV. Neuvottelut toimilupasopimuksesta yksityisen sektorin kanssa keskeytyivät vuoden 2007 alussa, ja Euroopan parlamentti ja neuvosto päättivät suunnata ohjelman uudella tavalla syksyllä Teknologian kehittäminen on viivästynyt viidellä vuodella. Vuoden 2008 loppuun mennessä ei ole laukaistu toimivia satelliitteja ja kehitys- ja validointivaiheen kustannusarvio on lähes kaksinkertaistunut 1,1 miljardista 2,1 miljardiin euroon. Tilintarkastustuomioistuin tutki Galileo-ohjelman kehitys- ja validointivaihetta koskevassa tarkastuksessaan seuraavia seikkoja:

7 7 i) Mitkä tekijät vaikuttivat toimilupaprosessin epäonnistumiseen? ii) Mitkä tekijät vaikuttivat teknologian kehittämisen määräaikojen ja kustannusten ylittymiseen? iii) Kuinka paljon Galileo-ohjelma on hyötynyt tutkimus- ja kehittämistoimiin suunnatuista menoista? iv) Kuinka hyvin Galileo-yhteisyritys on onnistunut liittämään EGNOSin Galileo-ohjelmaan? v) Onko Galileo-ohjelmaa hallinnoitu asianmukaisesti? V. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kehitys- ja validointivaiheen hallinnointi oli puutteellista. Galileo-ohjelmassa havaittiin eritasoisia ongelmia: i) Muiden kyseiseen tehtävään nimettyjen elinten tavoin Galileoyhteisyritys ei ollut ohjelman vahva vetäjä. Galileo-yhteisyritys ei saavuttanut useimpia sille asetettuja tavoitteita; tämä johtui kuitenkin suurimmaksi osaksi yhteisyrityksen ulottumattomissa olevista tekijöistä. ii) Ohjelmalta puuttui vahva strateginen edistäjä ja valvoja: komissio ei ohjannut sitä aktiivisesti, joten ohjelma jäi ilman vetäjää. iii) Ohjelmalle asetettujen erilaisten odotusten vuoksi jäsenvaltiot puuttuivat asioihin oman kansallisen teollisuuden etuja silmällä pitäen ja viivyttivät päätöksiä. Kompromissit johtivat täytäntöönpanoongelmiin, viivästyksiin ja viime kädessä kustannusten ylittymisiin. VI. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus oli valmisteltu ja laadittu puutteellisesti. Galileo-yhteisyrityksen oli tästä syystä neuvoteltava epärealistinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimus. VII. Galileo-yhteisyrityksen tehtävänä oli valvoa teknologian kehittämistoimia, mutta hallinnolliset seikat, puutteellinen talousarvio, viivästykset sekä kyseisen

8 8 teollisuudenalan organisaatio kehitys- ja validointivaiheen aikana rajoittivat sitä merkittävällä tavalla. VIII. Keskeytykset, kuudennen puiteohjelman soveltumattomuus markkinakehitystoimien rahoittamiseen, kattavan markkinoiden kehittymisen lähestymistavan puuttuminen ja viivästykset johtivat siihen, että Galileon TTKtoimien tuloksista saatu hyöty oli vähäinen. IX. EGNOS-järjestelmän liittäminen Galileo-ohjelmaan onnistui vain osittain, sillä Galileo-yhteisyrityksen toimivaltuudet olivat epäselvät, päätös ottaa mukaan EGNOS toimilupaneuvotteluihin viivytti EGNOS-ohjelman päätökseen saamista, EGNOSin organisaatiorakenne oli epäselvä eikä Galileo-yhteisyritys juurikaan panostanut EGNOSin markkinoiden kehittymiseen. X. Ohjelman hallinnointi oli puutteellista. Ohjelman kehitys- ja validointivaiheeseen osallistuvien tahojen (EU:n ja ESAn jäsenvaltiot, komissio, Galileo-yhteisyritys ja ESA) tehtäväjakoa ei ollut määritelty riittävän selkeästi. Komissio ei johtanut Galileo-ohjelman kehitys- ja hallintotoimia asianmukaisella tavalla. XI. Jotta vuoden 2007 puolivälissä toteutettu EGNOS- ja Galileo-ohjelmien uudelleen suuntaaminen voisi johtaa toivottuihin tuloksiin, komission on tehostettava ohjelmien hallinnointia merkittävästi. Tässä kertomuksessa on esitetty suosituksia, joilla pyritään tukemaan komissiota kyseisessä tehtävässä. XII. Jos Euroopan unioni päättää ryhtyä muihin laajoihin infrastruktuuriohjelmiin, komission on varmistuttava, että sillä on mahdollisuus käyttää asianmukaisia hallintovälineitä.

9 9 JOHDANTO 1. Tässä tarkastuskertomuksessa käsitellään Euroopan unionin osallistumista satelliittinavigointitoimintaan kaudella Euroopan unionin satelliittinavigointistrategia koostuu kahdesta ohjelmasta: EGNOSista 1 ja Galileosta. a) EGNOS on Euroopan alueellinen järjestelmä, joka seuraa ja korjaa olemassa olevien satelliittinavigointijärjestelmien 2 lähettämiä signaaleita parantamalla niiden tarkkuutta ja arvioimalla niiden luotettavuutta. b) Galileo-ohjelmaa luodaan parhaillaan Euroopan maailmanlaajuiseksi satelliittinavigointijärjestelmäksi (GNSS). Se on eurooppalainen vastine Yhdysvaltojen GPS-järjestelmälle ja komission ja ESAn yhteinen aloite (ks. liite I). GALILEO-OHJELMAN VAIHEET Varhaiset vuodet (ennen vuotta 1999) 3. Galileo-ohjelman tarina alkaa vuodesta 1994, jolloin Euroopan komissio ehdotti, että Eurooppa osallistuisi satelliittinavigointitoimintaan 3. Euroopan Euroopan geostationaarinen navigointilisäjärjestelmä, European Geostationary Navigation Overlay Service. Maailmanlaajuinen paikannusjärjestelmä, GPS (Global Positioning System), Yhdysvaltojen puolustusministeriön kehittämä ja ylläpitämä maailmanlaajuinen satelliittinavigointijärjestelmä; GLONASS entisen Neuvostoliiton kehittämä ja nykyisin Venäjän federaation hallituksen ylläpitämä ja sen avaruusvoimien käyttämä maailmanlaajuinen satelliittinavigointijärjestelmä. KOM(94) 248 Satelliittinavigointipalvelut: eurooppalainen lähestymistapa (Satellite navigation services: a European approach).

10 10 unionin neuvosto kehotti joulukuussa 1994 tämän ehdotuksen perusteella komissiota käynnistämään tarvittavat toimet Komission alustava strategia maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän kehittämiseksi oli kaksivaiheinen. Ensimmäisen vaiheen (GNSS-1) aikana oli tarkoitus täydentää käytössä olevia GPS- ja GLONASS-järjestelmiä. Tämä EGNOSiksi kutsuttu vaihe sisältää kolme geostationaarisen satelliitin transponderia ja koko Euroopan kattavan maanpäällisten asemien verkoston, joita käytetään parantamaan GPS- ja GLONASS-järjestelmien tarkkuutta (ks. alaviite 2) ja arvioimaan niiden signaalien luotettavuutta. 5. EGNOS perustettiin vuonna 1994 useista lähteistä (ESAn jäsenvaltiot, komissio, Eurocontrol ja kansallisia siviili-ilmailun toimijoita ja muita järjestöjä 5 ) rahoitusta saavaksi ESAn ohjelmaksi. Aluksi järjestelmän oli tarkoitus olla esittelyohjelma, mutta vähitellen se päätettiin muuttaa toimenpidettä edeltäväksi ohjelmaksi ja lopulta toimenpideohjelmaksi (ks. myös liite II). 6. Toisen vaiheen (GNSS-2) tavoitteena oli ottaa käyttöön maailmanlaajuinen siviilisatelliittinavigointijärjestelmä, Galileo. Järjestelmä koostuu lopulta noin kilometrin korkeudelle asennetuista 30 satelliitista ja maanpäällisten asemien verkostosta, ja se tarjoaa viidenlaisia palveluita (ks. laatikko 1). Laatikko 1 Viisi Galileon tarjoamaa palvelua Avoin palvelu on käyttäjille ilmainen ja se tarjoaa muihin GNSS-järjestelmiin verrattuna kilpailukykyiset paikantamis- ja ajastussuoritusarvot. 4 5 Euroopan unionin neuvoston 19. joulukuuta 1994 päivätty päätöslauselma Euroopan osuudesta navigaatiosatelliitteja koskevan kokonaisjärjestelmän (GNSS) kehittämiseen. Koottu EGNOSin operaattori- ja infrastruktuuriryhmäksi (EOIG).

11 11 Ihmishengen turvaava palvelu tarjoaa paremman suoritustason (sisältää mm. toimintavarmuuden, eli varoittaa ajoissa heikentyneestä tarkkuudesta) ja sertifioinnin sekä takaa palvelun kriittisen liikenneyhteisön, kuten ilmailun ja merenkulun osalta. Kaupallinen palvelu tarjoaa kahta (koodattua) lisäsignaalia, joilla tiedonsiirtonopeus kasvaa ja jotka takaavat käyttäjille paremman tarkkuuden. Julkisesti säännelty palvelu tarjoaa paikantamis- ja ajastuspalvelua erityiskäyttäjille, jotka tarvitsevat tehostettua palvelun jatkuvuutta (esimerkiksi pelastuspalvelut, turvallisuusjoukot ja armeija), ja sen saantia valvotaan. Galileo edistää lisäksi etsintä- ja pelastuspalvelun avulla kansainvälisen Cospas- Sarsat-etsintä- ja pelastuspalvelun toimintaa. Galileo-satelliitit voivat poimia laivoilla tai lentokoneissa sijaitsevien tai ihmisten kuljettamien hätälähettimien lähettämiä signaaleja ja lähettää ne kansallisiin pelastuskeskuksiin, jotta nämä pystyvät paikantamaan tarkasti onnettomuuden sijainnin. 7. Galileon perustamiselle oli kolme syytä: a) poliittinen (Galileo on osoitus siitä, että Euroopalla on riippumaton maailmanlaajuinen satelliittinavigointijärjestelmä) b) taloudellinen (Galileo-järjestelmää pidettiin taloudellisesti kannattavana ja sitä perusteltiin merkittävien taloudellisten ja sosiaalisten hyötyjen ennusteilla) c) teknologinen (Galileosta oli tulossa edistynein saatavilla oleva navigointijärjestelmä). 8. Galileo-ohjelma jaettiin alusta alkaen neljään vaiheeseen (ks. taulukko 1): a) tekninen määritys b) kehitys- ja validointi c) rakennus- ja käyttöönotto d) käyttö.

12 12 Määritysvaihe ( ) 9. Galileo-ohjelma käynnistettiin vuonna 1999, jolloin neuvosto hyväksyi määritysvaiheen aloittamisen 6. Tämän vaiheen aikana komissio ja ESA tekivät teknisiä tutkimuksia, kehityksen käynnistymistä edeltäviä tutkimuksia ja toteutettavuustutkimuksia. Euroopan yhteisön rahoitus myönnettiin pääasiassa neljännen ja viidennen TTK-puiteohjelman kautta 7. ESAn rahoitus hoidettiin järjestön GalileoSat-ohjelman kautta. 10. Komissio esitti Euroopan parlamentille ja neuvostolle marraskuussa määritysvaiheen tulokset. Esitys sisälsi konkreettisia ehdotuksia järjestelmän määrittämisestä, sen taloudellisista ja rahoitusnäkökohdista sekä hallintorakenteesta. Galileo-ohjelman seuraaville vaiheille laadittiin seuraava aikataulu (ks. myös taulukko 1): a) kehitys- ja validointi: b) rakennus- ja käyttöönotto: c) käyttö: 2008 alkaen. Komission tiedonannon mukaan EGNOS-järjestelmä oli tarkoitus ottaa käyttöön vuonna Neuvoston päätöslauselma, 19. heinäkuuta 1999, Euroopan osallistumisesta satelliittinavigointipalvelujen uuteen sukupolveen Galileo Määritysvaihe. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1110/94/EY, tehty 26. huhtikuuta 1994, Euroopan yhteisön neljännestä puiteohjelmasta tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevien toimien osalta ( ) (EYVL L 126, , s. 1); Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 182/1999/EY, tehty 22. joulukuuta 1998, Euroopan yhteisön tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä tarkoittavia toimia koskevasta viidennestä puiteohjelmasta ( ) (EYVL L 26, , s. 1). KOM(2000) 750, annettu 22. marraskuuta 2000 komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Galileo-hankkeesta.

13 13 Taulukko 1 Galileo-ohjelman vaiheet marraskuun 2000 tilanteen mukaisesti Vaiheet ja keskeiset tavoitteet Määritysvaihe Tekniset toimet Tekniset tutkimukset Kehityksen käynnistymistä edeltävät tekniset tutkimukset Muut toimet Hallintorakenteiden valmistelu seuraavaa vaihetta varten Lainsäädännön ja liiketoiminnan kehittämistä koskevat toteutettavuustutkimukset Kansainväliset sopimukset Kehitys- ja validointivaihe Tekniset toimet Avaruudessa ja maan päällä sijaitsevien segmenttien ja käyttäjälaitteiden tarkka määrittely Prototyyppisatelliittien ja pienten maan päällä sijaitsevien segmenttien suunnittelu ja valmistus Järjestelmän validointi kiertorataoloissa Muut toimet Tutkimusavustukset (Kuudes puiteohjelma) Liiketoimintasuunnitelman laatiminen Toimilupaneuvottelut EGNOS-järjestelmän mukaan liittäminen Kansainväliset sopimukset Rakennus- ja käyttöönottovaihe Tekniset toimet Satelliittien kokoaminen ja lähettäminen avaruuteen Valmiin maanpäällisen segmentin asentaminen Muut toimet Liiketoiminnan kehittäminen Käyttövaihe Tekniset toimet Satelliittien uusiminen Keskusten käyttö Ylläpito Muut toimet Kaupalliset toimet 1 Alustava Hallintorakenne aikataulu Euroopan komissio ja ESA erikseen ja yhdessä ohjelman hallintokomitean, koordinointitoimiston (GPO) ja Galileon väliaikaisen rakenteen (GISS) koordinoimana Euroopan komissio ja ESA Galileoyhteisyrityksen kautta Maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomainen ja toimiluvan haltija 2008 alkaen Maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomainen ja toimiluvan haltija Tässä taulukossa ei ole otettu huomioon viimeaikaisissa (vuoden 2007) komission tiedonannoissa ja neuvoston päätöslauselmissa ehdotettuja muutoksia Galileon hallintorakenteeseen.

14 Komissio totesi samassa tiedonannossa, että kustannustehokkuusselvityksen tulosten mukaan Galileo on kannattava ja siinä määrin kiinnostava, että julkista rahoitustukea ei tarvita enää vuodesta 2007 eteenpäin. Galileo-järjestelmän kustannukset olivat yhteensä 3,3 miljardia euroa (kustannukset on esitetty yksityiskohtaisesti taulukossa 2). Komission mukaan julkisen ja yksityisen sektorin välinen yhteistyö on keskeinen edellytys Galileo-ohjelman onnistuneelle toteuttamiselle. Tiedonannossa tuotiin lisäksi esille, että joulukuussa 2000 Nizzassa pidettävässä Eurooppa-neuvoston kokouksessa on tehtävä viipymättä poliittinen päätös ohjelman jatkamisesta. 12. Kuten Euroopan unionin neuvosto esitti 5. huhtikuuta 2001 antamassaan päätöslauselmassa, komissiolla oli useita Galileon liikennetoimintasuunnitelmaa koskevia tutkimuksia. Tutkimuksissa suositeltiin toimiluvan muodossa toteutettavaa julkisen ja yksityisen sektorin välistä yhteistyötä 9. Neuvosto vahvisti, että rakennus- ja käyttöönottovaiheen sekä käyttövaiheen rahoittamiseksi oli päätetty ottaa käyttöön toimilupamaksut; lisäksi se oli sopinut maaliskuussa 2002 rakennus- ja käyttöönottovaiheen osalta, että on pyrittävä siihen, että korkeintaan kolmasosa rahoituksesta otettaisiin yhteisön budjettivaroista ja ainakin kaksi kolmasosaa yksityiseltä sektorilta. Kehitys- ja validointivaihe Galileo-yhteisyrityksen yhteydessä ( ) Tarkoitus 13. Kehitys- ja validointivaihe koostuu teknisestä näkökulmasta tarkasteltuna erään järjestelmän osan (kahdesta kokeellisesta ja neljästä toiminnassa olevasta satelliitista koostuvan alkuperäisen satelliittijärjestelmän, niihin 9 Suunnittelun, rakentamisen, rahoituksen ja toiminnan harjoittamisen kattava julkisen ja yksityisen sektorin välinen yhteistyö, jossa yksityinen osapuoli kattaa kustannukset käyttäjämaksuista tai käytettävyysmaksuista.

15 15 liittyvien maanpäällisten segmenttien ja testikäytössä olevien segmenttien) teknologian kehittämisestä. Tämä mahdollistaa validoinnin kiertorataoloissa ja maanpäällisten testien avulla (kutsutaan myös validoinniksi kiertoradalla tai IOV). ESA oli vastuussa teknologian kehittämistoimien toteuttamisesta GalileoSat-ohjelmansa kautta. 14. Komissio keskittyi teknologian kehittämisen ohella kehitys- ja validointivaiheen aikana myös muihin toimiin, joilla pyrittiin lähentämään toisiinsa järjestelmä ja sen tulevat käyttäjät. Tarkoituksena oli valmistautua ohjelman seuraaviin vaiheisiin kehittämällä liiketoimintaa ja ottamalla käyttöön tarvittavia varoja. Katsottiin, että käyttäjäsegmenttien kehittäminen varhaisessa vaiheessa oli Galileo-järjestelmän myöhemmän käytön kannalta olennaista, jos tarkoituksena oli saada suoria tuloja. Tästä syystä komissio hoiti yksityisen sektorin osallistumisen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden kautta. Tämän lisäksi keskityttiin TTK-toimien rahoittamiseen kuudennen tutkimuksen puiteohjelman 10 kautta, jotta tukea voitiin myöntää sekä teknologian kehittämiseen että liiketoiminnan kehittämiseen. Lisäksi ennen Galileon käyttöönottoa keskityttiin käyttämään EGNOS-ohjelmaa, jotta markkinat olisivat valmiita käyttämään Galileo-ohjelmaa. EGNOS tarjoaa viidestä Galileon tulevasta palvelusta kolmen avoimen palvelun, ihmishengen turvaavan palvelun ja etsintä- ja pelastuspalvelun palvelun kaltaisia alueellisia palveluita (ks. laatikko 1). Galileo-yhteisyritys hallintoväline kehitys- ja validointivaiheen aikana 15. Galileo-yhteisyritys on komission ja ESAn perustama elin, jonka EU:n neuvosto ja ESAn neuvosto on hyväksynyt ja jonka oli tarkoitus vastata kehitysja validointivaiheen hallinnoinnista. Aikaisempi neuvoston päätös, joka koski kehitys- ja validointivaiheen täysimittaista käynnistämistä, oli tehty vasta 10 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1513/2002/EY, tehty 27 päivänä kesäkuuta 2002, eurooppalaisen tutkimusalueen toteuttamista ja innovointia tukevasta Euroopan yhteisön kuudennesta tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja esittelyn puiteohjelmasta ( ) (EYVL L 232, , s. 1).

16 16 maaliskuussa , 15 kuukautta suunniteltua myöhemmin. Viivästys johtui EU:n jäsenvaltioiden pitkittyneistä neuvotteluista, jotka koskivat järjestelmän käyttöä sotilaallisiin tarkoituksiin sekä yksityisen sektorin rahoitusta ja osallistumista ohjelmaan. ESAn neuvoston virallinen lupa aloittaa kehitys- ja validointivaihe viivästyi toukokuuhun Viivästys johtui ESAn jäsenvaltioiden pitkällisistä neuvotteluista, jotka koskivat kansallisten teollisuustoimialojen osallistumisesta ohjelmaan. Galileo-yhteisyrityksen perusta luotiin asetuksella toukokuussa , sen perustamisasetus allekirjoitettiin kesäkuussa 2003 ja se aloitti toimintansa syyskuussa Tärkein syy Galileo-yhteisyrityksen perustamiselle oli tarve luoda ESAn ja komission välille koordinointifoorumi. Muita syitä yhteisyrityksen perustamiselle 14 olivat tarve toteuttaa ohjelmaa yhden yksikön kautta ja kyky houkuttaa yksityisen sektorin rahoitusta kehitystä ja validointia varten. Aie ei kuitenkaan koskaan toteutunut, vaikka yksityinen sektori allekirjoittamalla yhteisymmärryspöytäkirjan ilmoittikin olevansa valmis myöntämään kehitys- ja validointivaiheelle jopa 200 miljoonaa euroa Yhtiöjärjestyksensä mukaisesti Galileo-yhteisyrityksen oli: a) valvottava kaikkia kehitys- ja validointivaiheelle suunniteltuja Galileoohjelman toimia Eräitä toimia hyväksyttiin alustavasti huhtikuussa Neuvoston asetus (EY) N:o 876/2002, annettu 21. päivänä toukokuuta 2002, Galileo-yhteisyrityksen perustamisesta (EYVL L 138, , s. 1). EY:n perustamissopimuksen 171 artikla. Yhteisö voi perustaa yhteisyrityksiä tai muita järjestelmiä, jotka ovat tarpeen, jotta yhteisön tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevat toimintaohjelmat voidaan panna täytäntöön asianmukaisesti. Asetus (EY) N:o 876/2002; Eurooppa-neuvoston maaliskuussa 2001 antamat päätelmät; KOM(2001) 336, annettu 20. kesäkuuta 2001 Ehdotus: neuvoston asetus Galileo-yhteisyrityksen perustamisesta. Asetus (EY) N:o 876/2002, johdanto-osan 13. kappale.

17 17 b) tehtävä tarvittavat mukautukset kehitys- ja validointivaiheen aikana tapahtuneen kehityksen mukaan c) valmisteltava rakennus- ja käyttöönottovaihetta sekä käyttövaihetta. 18. Yhtiöjärjestyksensä mukaisesti Galileo-yhteisyrityksen keskeisiin tehtäviin kuului: a) tehtävistä toimilupasopimuksista johtuvien tarjouskilpailumenettelyiden hallinnointi b) ESAn teknologian kehittämistoimien seuranta c) tutkimustoiminnan käynnistäminen ja hallinnointi d) EGNOS-järjestelmän liittäminen Galileo-ohjelmaan. 19. Alussa Galileo-yhteisyritys koostui ainoastaan kahdesta perustajajäsenestä, ESAsta ja komissiosta. Kiinan kansallinen kaukohavaintotekniikasta vastaava keskus (NRSCC) liittyi yhteisyritykseen lokakuussa 2004 ja israelilainen yritys Matimop syyskuussa 2005 (ks. myös liite III). Galileo-yhteisyrityksen hallintorakenne on esitetty kaaviossa 2. Rahoitus 20. Kehitys- ja validointivaiheen aikana (Euroopan laajuisesta liikenneverkosta 16 ja kuudennesta puiteohjelmasta myönnetyt) EU:n varat kanavoitiin Galileo-yhteisyrityksen kautta, ja ESA yhteisrahoitti Galileoohjelmaa GalileoSat- ja Artes-ohjelmien kautta (ks. kaavio 1). Galileo- 16 Neuvoston asetus (EY) N:o 2236/95, annettu 18. syyskuuta 1995, Euroopan laajuisten verkkojen alaan liittyvän yhteisön rahoitustuen myöntämistä koskevista yleisistä säännöistä (EYVL L 228, , s. 1); Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1692/96/EY, tehty 23. heinäkuuta 1996 yhteisön suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi (EYVL L 228, , s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä N:o 1346/2001/EY (EYVL L 185, , s. 1).

18 18 ohjelmalle vuosina myönnettyjen varojen määrä oli 1,94 miljardia euroa. Kaavio 1 Galileo-ohjelman kehitys- ja validointivaihe rahoitus ( ) ESAn jäsenvaltiot 902 miljoonaa Euroopan komissio 946 miljoonaa Muut 92 miljoonaa GalileoSat ARTES 852 milj. GalileoSat 50 milj. 196 milj. TEN-T 750 milj. TEN-T FP6 Galileo-yhteisyritys 92 milj. NRSCC MATIMOP Belgia 892 miljoonaa 668 milj. ESA miljoonaa milj. Infrastruktuurin kehittäminen miljoonaa TTK 110 milj. 110 miljoonaa FP6 114 milj. Galileoyhteisyrityksen toiminta 114 miljoonaa 1 Kiinalaiset ja israelilaiset rahoitusosuudet (Kiinan 5 miljoonaa ja Israelin 4 miljoonaa euroa) koostuivat Galileo-yhteisyrityksen peruspääomaan suoritetusta osuudesta sekä niiden kansallisen teollisuuden toiminnan rahoitukseen (ESA:n kanssa tehtyjen sopimusten kautta) tarkoitetusta osuudesta. Jälkimmäistä osuutta ei asetettu käyttöön täysimääräisesti. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen arvio.

19 19 Edistys 21. Komissio lähetti lokakuussa 2004 Euroopan parlamentille ja neuvostolle ohjelman edistystä koskevan tiedonannon 17. Tiedonannolla luotiin perustaa joulukuussa 2004 pidetylle liikenneasioista vastaavan neuvoston kokoukselle, jossa päätettiin ohjelman rakennus- ja käyttöönottovaiheeseen siirtymisestä. Komissio ei esittänyt ajan tasalla olevaa aikataulua. Tuolloin teknologian kehittäminen oli viivästynyt jo noin kolmella vuodella. 22. Tiedonannossa todettiin, että Galileo-yhteisyritys oli menestyksekkäästi saattanut päätökseen tulevaa toimiluvan haltijaa koskevan valintamenettelyn. Kyseistä valintamenettelyä oli kuitenkin lykätty tammikuun 2005 loppuun. Lisäksi Galileo-yhteisyritys ei päättänyt helmikuussa 2005, kumman kahdesta ehdokkaana olleesta konsortiosta se olisi valinnut 18. Sen sijaan tarjouksen tekijät ehdottivat muodostavansa yhteenliittymän, johon yhteisyritys suostui kesäkuussa 2005, ja ne tekivät siten yhteisen tarjouksen. 23. Sekä toimilupaneuvottelut että teknologian kehittämistoimet keskeytettiin eräiden jäsenvaltioiden väliintulon vuoksi heinäkuun ja joulukuun 2005 väliseksi ajaksi. Jäsenvaltioiden väliset erimielisyydet koskivat toimiluvasta tarjouksen esittäneen yhteenliittymän kokoonpanoa ja järjestelmän toimintakeskusten, perusinfrastruktuurin ja päätoimipaikan sijaintia. Sovittelun jälkeen 19 päästiin sopimukseen joulukuussa Neuvottelut yhteenliittymän kanssa aloitettiin tammikuussa KOM(2004) 636 lopullinen, komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle siirtyminen eurooppalaisen satelliittinavigointijärjestelmän rakennusja käyttöönottovaiheeseen sekä käyttövaiheeseen. Eurelyn ja inavsatin konsortio. Kolmas esivalinnassa menestynyt, Eutelsatyrityksen johtama konsortio vetäytyi valintavaiheesta kesällä Euroopan komission varapuheenjohtaja nimitti entisen komission jäsenen välittäjäksi lokakuussa 2005 lehdistötiedote IP/05/1345.

20 Ensimmäinen kokeellinen satelliitti, Giove-A, laukaistiin onnistuneesti 28. joulukuuta 2005, mikä varmisti pääsyn kansainvälisen televiestintäliiton Galileolle myöntämille taajuuksille. 25. Komissio julkaisi kesäkuussa päivitetyn Galileo-aikataulun 21. Sen mukaan kehitys- ja validointivaihe kestäisi vuoden 2009 alkupuolelle asti ja rakennus- ja käyttöönottovaihetta toteutettaisiin vuosina 2009 ja 2010 (alkuperäiseen aikatauluun nähden kolmen vuoden viipeellä). Lisäksi kehitysja validointivaiheen talousarviota kasvatettiin tiedonannossa 1,5 miljardiin euroon (400 miljoonaa euroa alkuperäistä talousarviota suuremmaksi). Komissio totesi toimilupaneuvotteluissa seuraavaa: on käynyt selväksi, että toimiluparatkaisu soveltuu parhaiten ohjelman erityispiirteisiin. ( ) Vuoden 2006 loppuun mennessä saadaan valmiiksi arvioidut kustannukset ja tulot sekä julkisen sektorin rahoitusosuus. Lisäksi vahvistetaan rahoitussuunnitelma ja keskeiset sopimusehdot. 26. Galileo-yhteisyrityksen ja yhteenliittymän neuvottelijat sopivat marraskuussa 2006 Galileo-ohjelmaa koskevan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden pääehdoista (Heads of Terms, HoT); kyse oli ensimmäisestä luonnoksesta, joka ei ollut sopimusluonteisesti sitova. Asiakirja oli Galileoyhteisyrityksen asiakirjoista toimilupasopimusta eniten muistuttava asiakirja KOM(2006) 272, 7. kesäkuuta 2006 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Galileo-ohjelman tilannekatsaus. Komissio julkaisi kyseisen aikataulun ensimmäisen kerran 25. lokakuuta 2005 antamansa lehdistötiedotteen IP/05/1345 toimittajille osoitetussa huomautuksessa.

21 21 Kehitys- ja validointivaihe Galileo-yhteisyrityksen jälkeen (vuodesta 2006) 27. Galileo-yhteisyritys katsoi vuoden 2006 lopussa, että se on saanut tärkeimmät tehtävät onnistuneesti päätökseen 22. Yhteisyritys lakkautettiin joulukuun 2006 lopussa 23 ja sen toiminta siirrettiin maailmanlaajuisen satelliittinavigaatiojärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomaiselle, joka oli perustettu heinäkuussa 2004 huolehtimaan eurooppalaisiin GNSS-ohjelmiin liittyvien yleisten etujen valvonnasta ja toimimaan ohjelman sääntelyviranomaisena Galileo-ohjelman rakennus- ja käyttöönotto- ja käyttövaiheiden aikana 24. Toiminnan siirto vaikutti maailmanlaajuisen satelliittinavigaatiojärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomaisen tehtäviin, mitä ei ollut otettu huomioon sitä perustettaessa. 28. Toimilupaneuvottelut yhteenliittymän kanssa keskeytyivät vuoden 2007 alussa. Komissio ilmoitti toukokuussa 2007 antamassaan tiedonannossa 25, että EGNOS-järjestelmään ja Galileo-ohjelmaan oli kasaantunut merkittäviä viipeitä (viiden vuoden verran alustavaan aikatauluun nähden) ja kustannuksia oli ylitetty. EU:n neuvosto 26 päätti vuonna 2007 suunnata ohjelmaa uudelleen: Galileo-yhteisyrityksen lehdistötiedote, 30. marraskuuta 2006 Next step in the Galileo Program; Handover of the management from the Galileo Joint Undertaking to the European GNSS Supervisory Authority. Neuvoston asetus (EY) N:o 1942/2006, annettu 12. joulukuuta 2006, eurooppalaisten satelliittinavigointiohjelmien hallintorakenteista annetun asetuksen (EY) N:o 1321/2004 muuttamisesta (EUVL L 367, , s. 18); neuvoston asetus (EY) N:o 1943/2006, annettu 12. joulukuuta 2006, Galileoyhteisyrityksen perustamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 876/2002 muuttamisesta (EUVL L 367, , s. 21). Neuvoston asetus (EY) N:o 1321/2004, annettu 12. heinäkuuta 2004, eurooppalaisten satelliittinavigointiohjelmien hallintorakenteista (EUVL L 246, , s. 1). Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle: Galileo tienhaarassa: eurooppalaisten GNSS-ohjelmien toteuttaminen, SEC(2007) 624, 16. toukokuuta Neuvoston päätöslauselmat ja päätelmät kesäkuuta, lokakuuta ja marraskuuta 2007.

22 22 järjestelmää rakennettaisiin ja se otettaisiin käyttöön vuoteen 2013 mennessä ja se rahoitettaisiin kokonaan yhteisön talousarviosta (ks. taulukko 2), lisäksi ESA toimisi valtuutettuna hankkijana. Tämän pohjalta Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat asetuksen GNSS-ohjelmien toteuttamisesta 27. Komissio julkaisi 1. heinäkuuta 2008 kiinnostuksenilmaisupyynnön infrastruktuurin hankkimiseksi Galileo-järjestelmää varten; kiinnostuksenilmaisupyyntö käsitti kuusi otsaketta (järjestelmätuki, maanpäällinen lähetyssegmentti, maanpäällinen valvontasegmentti, avaruussegmentti (satelliitit), laukaisupalvelut ja hyödyntäminen). Soveltuvien hakijoiden esivalinnan jälkeen saatiin alustavat esitykset vuoden 2008 lopussa. Kilpailullinen neuvottelumenettely on määrä saada päätökseen vuoden 2009 kuluessa. Taulukko 2 Galileon kustannusarvio Alkuperäinen kustannusarvio, miljoonaa euroa (KOM(2000) 750) Päivitetty kustannusarvio, miljoonaa euroa (KOM(2007) 261 ja ESAn asiakirjat) Määritysvaihe Kehitys- ja validointivaihe Rakennus- ja käyttöönotto Yhteensä (josta miljoonaa julkisen sektorin varoja) (kokonaisuudessaan julkisen sektorin varoja) Vuotuiset toimintakustannukset, mukaan lukien järjestelmän täydentäminen, olivat arviolta 220 miljoonaa euroa. Toimintakustannusten käytettävyysmaksut (kiinteä osuus), ylläpito sekä täydentävän rahoituksen lainan korot vuoteen 2030 ovat arviolta miljoonaa euroa. 29. Komissio analysoi toukokuussa 2007 antamassaan tiedonannossa huomattavan yksityiskohtaisesti toimilupaneuvotteluiden epäonnistumista. Asiakirjalla oli tarkoitus käynnistää ohjelman uudelleensuuntaaminen. Tätä 27 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 683/2008, annettu 9. heinäkuuta 2008 eurooppalaisten satelliittinavigointiohjelmien (EGNOS ja Galileo) toteuttamisesta (EUVL L 196, , s. 1).

23 23 silmällä pitäen tiedonanto tarjoaa suppean näkemyksen joistakin epäonnistumisen syistä. Siinä todetaan, että komission oletukset aikataulusta, talousarviosta ja markkinariskin ja suunnitteluriskin siirrosta saattavat olla optimistisia. Tiedonannossa käsitellään myös julkista hallinnointia, yksityisen sektorin hallinnointia sekä sitä, että jäsenvaltioiden kansalliset intressit menivät ohjelman pitkän aikavälin strategisen pyrkimysten edelle. Tiedonannossa jätetään kuitenkin käsittelemättä muun muassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valmistelu (sekä siihen käytetty aika ja asiantuntemus) sekä raportointi, joita käsitellään tarkemmin tässä kertomuksessa. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 30. Tilintarkastustuomioistuin toimitti Galileo-ohjelman kehitys- ja validointivaiheen hallinnointia koskevan tarkastuksen tutkimalla seuraavia seikkoja: a) Mitkä tekijät vaikuttivat toimilupamenettelyn epäonnistumiseen? b) Mitkä tekijät vaikuttivat teknologian kehittämisen määräaikojen ja kustannusten ylittymiseen? c) Kuinka paljon Galileo-ohjelma on hyötynyt tutkimus- ja kehittämistoimiin suunnatuista menoista? d) Kuinka hyvin Galileo-yhteisyritys on onnistunut liittämään EGNOSin Galileo-ohjelmaan? e) Oliko Galileo-ohjelmaa hallinnoitu asianmukaisesti? 31. Tarkastus kattoi ajanjakson, jolloin Galileo-yhteisyritys hallinnoi kehitys- ja validointivaihetta (syyskuu 2003 joulukuu 2006), ja sen painopisteenä oli yhteisyrityksen toimivaltuudet, perustamisprosessi ja sille osoitettujen tehtävien hallinnointi. Tarkastustyö tehtiin vuosina 2007 ja Tilintarkastustuomioistuin seurasi ohjelman edistymistä ja sen uudelleen suuntaamista vuoden 2008 loppuun asti.

24 Tilintarkastustuomioistuin keräsi tarkastusaineistoa tutkimalla asiakirjoja ja tekemällä haastatteluja Galileo-yhteisyrityksessä, komissiossa ja ESAssa sekä haastattelemalla muita Galileo-ohjelman sidosryhmiä, kuten jäsenvaltioiden edustajia, maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomaisen edustajia, tutkimushankkeiden edunsaajia, Euroopan avaruusteollisuuden edustajia, toimiluvan saajiksi pyrkiviä yrityksiä sekä Galileo-yhteisyrityksen kanssa sopimuksen tehneitä konsultteja. 33. Tilintarkastustuomioistuin teki kyselytutkimuksen 482 edunsaajalle arvioidakseen Galileo-yhteisyrityksen tutkimus- ja kehitystoimien hallinnoinnin laatua. Kyseiset edunsaajat kuuluivat kuudennen puiteohjelman painopistealueen ilmailu ja avaruus yhteydessä rahoitettuun yhteen tai useampaan tutkimushankkeeseen. HUOMAUTUKSET 34. Jäljempänä esitetyt tarkastushavainnot kattavat Galileo-yhteisyrityksen eri tehtävät kehitys- ja validointivaiheen aikana (kohdat 35 65) sekä julkisen sektorin hoitamaan hallinnointiin liittyvät seikat (kohdat 66 74). Jokaisessa osiossa on kuvattu yksityiskohtaisesti Galileo-yhteisyrityksen tavoitteet ja näitä tavoitteita käytetään vertailukohtina tulosten arvioinnissa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi syyt, miksi yhteisyritys ei saavuttanut useimpia tavoitteitaan. Vertailukohtina on käytetty, silloin kun se sopii, käynnissä olevista ohjelmista tai hankkeista tai toiminnassa olevista järjestöistä saatuja kokemuksia. Muissa tapauksissa on käytetty yleisesti hyväksyttyjä hankehallinnoinnin periaatteita. Erityisesti kohtien osalta tilintarkastustuomioistuin on käyttänyt myös julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden yhteydessä sovelletuista parhaista käytännöistä saatuja

25 25 tarkastuskriteereitä 28 (tätä analyysiä koskevat yksityiskohdat on esitetty liitteessä IV). Epäonnistuneet toimilupaneuvottelut Tavoite 35. Galileo-yhteisyrityksen tärkein tehtävä oli neuvotella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimus, jonka puitteissa yksityinen sektori investoisi yhdessä Euroopan komission kanssa Galileo-infrastruktuurin perustamiseen ja käyttöön. Alkuperäisenä tarkoituksena oli, että toimiluvan haltija (yksityiset yritykset) olisi nimetty ennen vuoden 2004 loppua, jotta Galileo-yhteisyritys olisi saanut neuvottelut päätökseen vuonna 2005 ja maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomainen olisi voinut tehdä toimilupasopimuksen vuoden 2005 loppuun mennessä. Tulokset 36. Galileo-yhteisyritys käynnisti suunnitelmien mukaisesti vaiheittaisen toimilupamenettelyn (esivalinta, valinta, neuvottelut). Se julkaisi ensimmäiset tarjouskilpailuasiakirjat huhtikuussa 2004, jonka jälkeen se järjesti kilpailullisen neuvottelumenettelyn ja esitti tarjouksen tekijöille luonnoksen toimilupasopimuksesta ja arviointikriteereistä. 37. Galileo-yhteisyritys ei voinut valita voittajatarjousta lokakuussa 2004 eikä senkään jälkeen, kun valintavaihetta oli jatkettu helmikuuhun Neuvottelut aloitettiin vasta tammikuussa 2006, sen jälkeen kun tarjoajat olivat muodostaneet konsortion. 38. Toimilupasopimusta koskevan tarjouskilpailun ratkaisupäivää oli lykätty kahdesti, joulukuusta 2005 ensin joulukuuhun 2006 ja edelleen joulukuuhun 28 INTOSAIn ohjeet julkisen/yksityisen rahoituksen ja toimilupien tarkastuksesta (tarkistettu) marraskuu 2007.

26 Komissio ja maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) Euroopan valvontaviranomainen päättivät lopettaa neuvottelut vuoden 2007 alkupuolella. Epäonnistumisen syyt 39. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus oli valmisteltu ja laadittu puutteellisesti. Galileo-yhteisyrityksen oli tästä syystä neuvoteltava epärealistinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimus. Valmistelu 40. Jäsenvaltioilla ja kolmansilla mailla on huomattavan paljon kokemusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevista hankkeista. Kokemuksen perusteella voidaan todeta, että paras käytäntö sisältää seuraavia osatekijöitä: a) Asianmukainen valmistelu: julkisen sektorin olisi määriteltävä selkeästi hankkeen vaatimukset, arvioitava yksityisen sektorin valmiudet, arvioitava mahdolliset hyödyt, tutkittava vaihtoehtoiset keinot tarpeiden täyttämiseksi, tutkittava riskien asianmukainen jakaminen, tarkasteltava kustannuksia ja kustannustehokkuutta sekä laadittava liiketoimintatapaus. Ennen tietyn julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmallin valintaa olisi tehtävä asianmukainen riskinarviointi. b) Riittävä aika: muiden järjestöjen 29 kokemuksen perusteella voidaan todeta, että kunnollisen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmallin ja julkisen sektorin aseman määrittely kestää yli vuoden, jopa Galileoa yksinkertaisempien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden kohdalla. 29 Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden / yksityisten rahoitusaloitteiden yhteydessä sovelletut käytännöt Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

27 27 c) Resurssien asianmukainen hallinnointi: julkisen ja yksityisen kumppanuuden hanke edellyttää tehtävään erikoistunutta ryhmää, jolla on tarvittava pätevyys ja joka on koottu riittävän ajoissa. d) Tehokkaan kilpailun säilyttäminen. e) Käynnissä olevan kumppanuushankkeen säännöllinen seuranta, jolla varmistetaan, että hanke on edelleen kustannustehokas. 41. Komissio ei tarkastellut osaa näistä parhaista käytännöistä Galileon julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valmisteluvaiheen aikana 30 : a) Asianmukainen valmistelu: Useista teettämistään tutkimuksista huolimatta komissio ei tutkinut mahdollisuutta toteuttaa perinteistä julkista hankintamenettelyä eikä se koskaan suorittanut julkisen sektorin vertailumenettelyä 31. Komissio ei myöskään selvittänyt etukäteen, miten riski todellisuudessa jaettaisiin julkisen ja yksityisen sektorin kesken, missä hankkeen vaiheessa tai minkä Galileon toiminnan osion kohdalla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus tulisi todennäköisimmin onnistumaan. Se jätti selvittämättä myös eri julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmallien suhteelliset hyödyt 32. Komissio ehdotti ja neuvosto hyväksyi poliittisen yksimielisyyden saavuttamiseksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden Galileo-ohjelman kehitys- ja validointivaiheen ajaksi. Tarkasteltuaan julkisen ja yksityisen sektorin investointimahdollisuuksia eri tutkimusten avulla, komissio valitsi toimiluvan Liitteessä IV on esitetty yksityiskohtaisesti Galileo-ohjelman toimilupamenettelyn aikana julkisen sektorin hallinnoinnin tarkastuksessa käytetyt kriteerit sekä yhteenveto kunkin kriteerin arviosta. Julkisen sektorin vertailumenettely on arvio siitä, mitkä olisivat hankkeen kustannukset, jos käytettäisiin perinteisen hankintamenettelyn menetelmiä. Tätä käytetään silloin, kun halutaan selvittää, ovatko yksityiset rahoitustarjoukset kustannustehokkaampia kuin perinteinen hankintamenettely. Ainoastaan yhteisyritysmalli ja toimilupamalli otettiin tarkasteltaviksi.

28 28 muodossa tapahtuvan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden (ks. kohta 12). Vaikka komission asiakirjoissa määriteltiinkin toimiluvan erityispiirteet, niissä esitetään Galileolle ominaisten perusteluiden sijaan ainoastaan yleisluontoisia perustaluja. Lisäksi hankintamenettelyn aikataulu oli liian kunnianhimoinen. Valmisteluvaiheessa 33 yksilöitiin riskejä ja ongelmia, jotka olisi ratkaistava, mutta komissio ei arvioinut riittävän tarkasti, mikä olisi niiden mahdollinen vaikutus toimen toteutettavuuteen, tai miten julkinen sektori voisi ratkaista ne vaikuttavasti. b) Riittävä aika: kunnianhimoisen aikataulun vuoksi, jonka mukaan komission oli annettava liikenneasioita käsittelevälle neuvostolle kertomus joulukuussa 2004, komissio ei antanut Galileo-yhteisyritykselle riittävästi aikaa 34 määritellä toimilupamenettelyyn liittyvää toimintamallia. Useat tarjoajat olivat huolissaan siitä, ettei kilpailullisen neuvottelumenettelyn aikana ollut riittävästi aikaa laatia uskottavaa liiketoimintasuunnitelmaa. Tästä johtuen Galileo-yhteisyrityksen ensimmäisissä tarjouskilpailuasiakirjoissa ei ollut asetettu erityisiä tavoitteita. Siinä muun muassa jätettiin käsittelemättä useimmat toimilupamalliin liittyvät ongelmat. Tämän vuoksi teollisuuden esittämissä tarjouksissa ei ollut esitetty kiinteitä hintoja tai sitoumuksia, vaan siinä määrin erilaisia ehtoja ja rajoituksia, ettei tarjousten riittävä vertailu tai arviointi ollut mahdollista. Samasta syystä yhteisyritykseltä puuttui selkeät arviointikriteerit jätettyjen tarjousten vertailevaa arviointia varten. Ensimmäiset selkeät julkisen sektorin asemaa koskevat maininnat useista Galileon kannalta tärkeistä asioista olivat tarjoajien kanssa vuoden 2006 lopussa sovitut pääehdot Muun muassa seuraavat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valintaan liittyvät rajoitteet tuotiin esille: epävarmat tulot (markkinariski), teknologiset riskit, kehitys- ja rakennus- sekä käyttöönottovaiheiden keskinäinen riippuvuus (suunnitteluriski) ja avaruusrakennusalan teollisuuden keskittyminen. Galileo-yhteisyritys julkaisi ensimmäiset tarjouskilpailuun liittyvät asiakirjat alle kahdeksan kuukautta sen jälkeen, kun yhteisyritys oli aloittanut toimintansa.

29 29 c) Resurssien asianmukainen hallinnointi: Galileo-yhteisyritys oli uusi organisaatio, jolla oli uudenlainen oikeudellinen kehys, äskettäin koottu henkilökunta, uusi päällikkö eikä aikaisempaa kokemusta toimilupaneuvotteluista. Ulkopuolisia neuvonantajia käytettiin vasta syyskuussa 2004 (toisin sanoen sen jälkeen, kun tarjouskilpailuasiakirjat oli julkaistu ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn ensimmäinen vaihe oli käynnistetty). d) Kilpailun säilyttäminen: syksystä 2004 lähtien oli olemassa kaksi kilpailevaa teollisuuskonsortiota. Toukokuussa 2005 ne ehdottivat voimiensa yhdistämistä yhteisen tarjouksen tekemiseksi. Galileoyhteisyritys suostui konsortioon tietyin edellytyksin 35 paremman kustannustehokkuuden toivossa. Julkisen sektorin vertailumenettelyn puuttuessa menettelyltä puuttui viimeinenkin kilpailullinen tekijä. e) Säännöllinen seuranta: julkisen sektorin olisi valvottava säännöllisesti käynnissä olevaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushanketta varmistaakseen, että hanke on edelleen kustannustehokas. Vaikka toimilupamenettelyn arviointia koskevissa yhteisyrityksen kertomuksissa yksilöitiinkin useita riskejä ja ongelmia 36, yhteisyritys raportoi ohjelman edistymisestä liian myönteisesti. Yhteisyrityksen säännöllisissä virallisissa ilmoituksissa ei koskaan kyseenalaistettu toimiluvan toteutettavuutta, vaan lykättiin vuosittain sopimuksen tekemisen määräaikaa 12 kuukaudella eteenpäin. Tämän vuoksi yhteisyrityksen onnistumiseen uskovilla jäsenvaltioilla ei ollut riittävästi tietoja, joiden pohjalta ne olisivat voineet ryhtyä korjaaviin toimiin (ks. myös kohta 74, f alakohta) Julkisia hankintoja ja kilpailua koskevan yhteisön lainsäädännön noudattaminen, tiukka aikataulu, tarjousten merkittävä parantuminen aiempiin yksittäisiin tarjouksiin nähden ja yhteenliittymän sitoutuminen yhteiseen ja asianmukaiseen oikeuskehykseen. Arviointikertomukset lokakuulta 2004, helmikuulta 2005 ja kesäkuulta 2005.

30 30 Malliksi valittiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus 42. Komissio ehdotti toimiluvan muodossa toteutettavan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valintaa ja neuvosto hyväksyi ehdotuksen jäsenvaltioiden välisen poliittisen yksimielisyyden vallitessa. Kyseinen toimilupasopimus, joka perustui kustannusten jakamisperiaatteeseen (julkinen sektori vastaa enintään kolmasosasta kustannuksista ja yksityinen sektori vähintään kahdesta kolmasosasta) ja josta Galileo-yhteisyrityksen oli määrä neuvotella, poikkesi monelta osin merkittävästi muista tuolloin olemassa olleista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista 37 : a) Galileolla on korkea teknologinen riski. Sillä on 30 keskikorkeuskiertoradalla olevaa satelliittia, joissa on uusia, avaruudessa toistaiseksi testaamattomia komponentteja (kuten uudentyyppisiä atomikelloja). b) Tulojen tuottamista on vaikeata ennustaa, sillä maailmanlaajuisen paikannusjärjestelmän avoimet signaalit ovat vapaasti saatavilla. Hyödyntämismalli on vielä määriteltävä. c) Galileo-toimiluvan käyttö oli tarkoitus aloittaa pikemminkin sen jälkeen kun järjestelmä oli suunniteltu ja julkinen sektori oli osittain luonut infrastruktuurin eikä sitä ennen. Vaikka Galileon kumppanuus muistuttaakin DBFO-toimilupasopimustyyppiä (suunnittelu, rakentaminen, rahoitus, hyödyntäminen), se poikkesi siitä huomattavasti siltä osin, että yksityisen toimiluvan haltijan edellytetään sitoutuvan rakentamaan, rahoittamaan ja 37 Perinteiset julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden infrastruktuurihankkeet liittyvät esimerkiksi tunneleihin ja teihin. Galileota eniten muistuttava kumppanuus Paradigm / Skynet (Yhdistyneen kuningaskunnan puolustuksen televiestintäjärjestelmä) poikkeaa kuitenkin Galileosta monella tapaa: sen teknologinen riski on pienempi, Yhdistyneen kuningaskunnan puolustusministeriö on varma perustulojen lähde, toimien tulokset ovat saatavilla ja hanketta johtaa yksi ainoa hankkeen edistäjä, jolla on kokemusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudesta (Yhdistyneen kuningaskunnan puolustusministeriö).

31 31 hyödyntämään julkisen sektorin laatimaa ja luovuttamaa uutta järjestelmää (laatikko 2). Laatikko 2 Keskeiset toimilupaan liittyvät riskit Kolme keskeistä toimilupaneuvotteluita haittaavaa tekijää ovat markkinariskin ja suunnitteluriskin siirto julkiselta sektorilta yksityiselle sektorille sekä siviilioikeudellisen vastuun järjestelmä. Markkinariskin siirtämistä varten oli tarpeen saada varmuus siitä, että markkinoilta voidaan saada tuloja markkinakehityksen sovitun perusmallin mukaisesti. Riskin siirtoa yksityiselle sektorille vaikeuttivat kuitenkin markkinoiden epävarmuus, näkymät tulojen saannista vasta pitkällä tulevaisuudessa sekä aikaistettu julkisen sektorin keskeinen rooli markkinoiden kehittymisessä. Suunnitteluriskin siirtoa silmällä pitäen oli tarpeen saada varmuus siitä, että suunnitteluun (jonka ESA on tehnyt kehitys- ja validointivaiheen aikana) ei liity luonnostaan ongelmia, joiden vuoksi järjestelmä toimisi virheellisesti tai heikosti (mistä toimiluvan haltija olisi vastuussa käytön aikana). Galileon suunnittelun teknisen monimutkaisuuden ja toimiluvan haltijalta odotettujen tuotosten lisäksi riskin siirtoa vaikeutti myös tehtävien jako suunnittelun ja kehittämisen (ESA) ja toisaalta rakentamisen ja käyttöönoton, käytön ja ylläpidon (toimiluvan haltija) kesken. Siviilioikeudellista vastuuta koskeva järjestelmä koskee sopimuksen ulkopuolisia vastuita Galileo-järjestelmän puutteiden mahdollisiin uhreihin nähden; näiden osalta ei ole olemassa erityistä oikeudellista tai vakuutukseen liittyvää mallia. Teknologian kehittämistoimet viivästyivät ja ylittivät talousarvion Tavoite 43. Toinen Galileo-yhteisyrityksen neljästä keskeisestä tehtävästä oli valvoa ESAn teknologian kehittämistoimia, ja varmistaa näin, että satelliitteja ja maasegmenttilaitteita oli rakennettu riittävästi ja ne olivat toiminnassa