euroopan TilinTarkasTusTuomioisTuin Lausunto nro 1 Euroopan unionin talousarviohallinnon parantaminen:

Transkriptio

1 euroopan TilinTarkasTusTuomioisTuin Lausunto nro Euroopan unionin talousarviohallinnon parantaminen: riskit ja haasteet FI

2 1 SISÄLLYSLUETTELO kohta 2 Johdanto Sääntöjenvastaisuuksien osuuden vähentäminen M i t k ä o vat ko r k e a n r i s k i n a l at? Millä muulla tavoin sääntöjenvastaisuuksia voitaisiin vähentää? Varainkäytön laadullinen parantaminen (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) Missä on huomattavasti parannettavaa? Millä muulla tavoin varainkäyttöä voitaisiin parantaa laadullisesti? 9 Yhteenveto

3 2 Johdanto Komissio on vuodesta 1999 alkaen kiinnittänyt merkittävästi h u o m i o t a E u r o o p a n u n i o n i n ( E U ) t a l o u s a r v i o h a l l i n n o n parantamiseen. Komissio on esimerkiksi pannut täy täntöön sisäisen hallinnonuudistuksen 1 ja asettanut etusijalle sääntöjenvastaisten menojen osuuden vähent ämisen. Komissio on myös k äy nnis t äny t aloitteita, joiden tavoitteena on parantaa EU-varojen valvontaa 2 ekä uudistaa EU:n talousarviota 3. K o m i s s i o n p u h e e n j o h t a j a o n painottanut, että kaikkiin uusiin komission aloitteisiin sovelletaan älykkään sääntelyn periaatetta 4. T i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n o n v i i m e v u o s i n a r a p o r t o i n u t k o m i s s i o n s i s ä i s e s s ä v a l v o n n a s s a t a p a h t u n e i s t a p a r a n n u k s i s t a ja siitä, että sääntöjenvastaisten maksujen osuus on yleisesti ottaen vähentynyt 5. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin o n t o d e n n u t s ä ä n t ö j e n v a s t a i s t e n m a k s u j e n t a s o n o l e v a n y h ä korkea lukuisilla talousarvioaloilla 6 ; myös EU:n meno - ohjelmiin ja järjestelmiin liittyvissä keskeisissä näkökohdissa on parantamisen varaa. Suunnitteilla oleva varainhoitoasetuksen uudistus, uusi rahoituskehys ja talousarviouudistus luovat oivallisen tilaisuuden tilintarkastustuomioistuimen yk silöimien k ys ymysten k äsit te ly y n Tähän asiakirjaan on pyritty kokoamaan tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaisten vuosi- ja erityiskertomusten keskeiset viestit. Tavoit teena on yk silöidä keskeiset riskit ja haasteet, jotka liit t y vät s ä ä n t ö j e n v a s t a i s u u k s i e n o s u u d e n v ä h e n t ä m i s e e n s e k ä E U : n varainkäytön laadulliseen parantamiseen. 1 Komission uudistaminen Valkoinen kirja (KOM(2000) 200/lopullinen 2). 2 Toimintasuunnitelma yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi (KOM(2006) 9 ja SEK(2006) 49). 3 Uudistettu talousarvio muuttuvassa Euroopassa (SEK(2007) 1188 lopullinen). 4 Poliittiset toimintalinjaukset seuraavaa komissiota varten, José Manuel Barroso, Bryssel, 3. syyskuuta Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2008 (vuosikertomus 2008), kaavio Vuosikertomus 2008, taulukko 1.3.

4 3 Sääntöjenvastaisuuksien osuuden vähentäminen M i t k ä o vat ko r k e a n r i s k i n a l at? 4. Sääntöjenvastaisuuksien taso on yleisesti ottaen laskenut, mutta se on kuitenkin yhä korkea merkittävillä menoaloilla. T i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n o n h a v a i n n u t k o r k e i m m a t sääntöjenvastaisuustasot seuraaviin aloihin liittyvissä maksuissa: koheesiopolitiikka ja yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitysyhteistyö- ja laajentumisasiat mukaan lukien liit t ymistä valmisteleva tuki sekä naapuruusohjelmat. Sääntöjenvastaisten m a k s u j e n e s i i n t y v y y s o n o l l u t s u u r i m y ö s t u t k i m u k s e n j a teknologisen kehittämisen puiteohjelmaan sekä maaseudun kehittämiseen liittyvissä menoissa 7. 7 Aastaaruanne 2008, tabel M a i n i t t u j e n a l o j e n m e n o t o v a t s u u r e l t a o s i n l u o n t e e l t a a n monivuotisia ja liittyvät tiettyihin ohjelmakausiin. Suurin osa m e n o is t a aiheutuu siitä, e t t ä l o p u llisille e duns aajille ko r v at aan heidän ilmoittamansa menoerät. 6. Sääntöjenvastaisuuksia ( virheitä ) ilmenee yleisimmin v ä l i - j a l o p p u m a k s u i s s a, k u n e d u n s a a j a t i l m o i t t a v a t t u k e e n oikeuttamattomia menoja, tukikelpoiset menot ilmoitetaan liian suurina tai kun maksuehtoja esimerkiksi julkisia hankintoja koskevia sääntöjä jätetään noudattamatta. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut, että tämäntyyppisten virheiden taustalla vaikuttavat lähinnä seuraavat kaksi syytä: a) l o p u l l i s e n e d u n s a a j a n t a s o l l a i l m e n e v i e n r i s k i e n hallint ajärjeste lmiss ä on puut teita b) tukikelpoisuussäännöt ja muut ehdot, joita edunsaajien on noudatettava, ovat monimutkaisia. 7. Komissio on tois tuvas ti koros t anut, et t ä asianomais ten menojen monivuotinen luonne merkitsee, että useimmat virheet voidaan h av a i t a j a k o r j a t a e n n e n m e n o j e n k o h t e e n a o l e v i e n o h j e l m i e n päättymistä. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että tämän väitteen tueksi ei toistaiseksi ole riittävästi tietoa.

5 4 8. Ohjelmakaudella sovellet taviin varainhoitojärjestelmiin on tehty muutoksia, mutta vielä on liian varhaista arvioida, ovatko muutokset laskeneet virhetasoa, sillä tähän mennessä on lähinnä annettu ennakkorahoitusta ja maksettu ennakoita, joihin sovellet tavien ehtojen määrä on suppea. Koheesiopolitiikan t apauk s ess a tilint arkas tus tuomiois tuin o n p annut m e r k ille, e t t ä ensimmäisten välimaksujen ehdoksi asetetut uudet osatekijät saat tavat hidastaa talousar vion toteut tamista ja lisätä risk iä, et tä valvontajärjestelmien avulla ei kyetä ehkäisemään tai havaitsemaan käynnistysvaiheessa ilmeneviä virheitä. 8 Vuosikertomus 2008, kohta Vuosikertomus 2008, kohta Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaan liittyy lisäriski, sillä se lisää ennakkomak sujen osuut ta useilla korkean riskin aloilla, joilla valvontajärjestelmät ovat vain osittain vaikuttavia esimerkkeinä voidaan mainita koheesiopolitiikka ja maaseudun kehittäminen. Millä muulla tavoin sääntöjenvastaisuuksia voitaisiin vähentää? 10. Komission olisi puututtava järjestelmäpuutteisiin, joita t i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n o n h a v a i n n u t k o r k e i m p i a sääntöjenvastaisuuksien tasoja sisältävillä aloilla. Tämä m e r k i t s e e m y ö s, e t t ä j o t o t e u t e t t u j e n t o i m i e n v a i k u t u k s i a o n e d e l l e e n s e u r at t av a, j a e t t ä ko m ission p ä äjoht ajien v u o t u isiss a t o i m i n t a k e r t o m u k s i s s a j a l a u s u m i s s a e s i t e t t ä v i e n, s i s ä i s e n valvonnan vahvuutta ja korkean riskin aloja koskevien arviointien luotet t av uut t a on lis ät t ävä. Täss ä y hteydess ä komission on myös sy y tä pyrkiä parantamaan jäsenvaltioiden vuotuisten yhteenvetojen laatua, jotta niiden perusteella saadaan suurempi varmuus Komission olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että rahoitusoikaisuja ja takaisinperintämekanismeja parannetaan ohjelmakauden päättämisen ja tutkimuksen puiteohjelmien yhteydessä 9. Tät ä silmällä pitäen on p arannet t ava niiden tietojen laatua, joita jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle koheesiopolitiikan s ekä maat alouden ja maaseudun kehit t ämisen aloihin liit t y v is t ä rahoitusoikaisuista ja takaisinperinnästä.

6 5 12. Valvontajärjestelmiä ei voida kuitenkaan parantaa rajattomasti i l m a n t o i m i e n p e r u s t a n a o l e v i e n s ä ä n t ö j e n j a s ä ä n n ö s t e n h u o m a t t a v a a u u d i s t a m i s t a. K u n v a l v o n t a a l i s ä t ä ä n j a v i r h e t a s o t l a s k e v a t, v a l v o n t a k u s t a n n u k s e t s a a t t a v a t n o u s t a virhemäärien vähentämisestä saatavaa hyötyä suuremmiksi. Komissio on tiedostanut tämän tosiasian 10. N y t o n k i n t a r p e e n s a a d a l a a d u k a s t a t i e t o a ko r ke i m m a n r i s k i n a l o i l l a a i h e u t u v i s t a v alvo nt akus t annuk sis t a, j ot t a vo i daan s e l v it t ää, mik ä o n s o p i v a tasapaino valvontakustannusten ja niiden avulla saavutettavan hyö d y n välillä. J os t as apainoa ei löyd y, asianomaisia o hjelmia ja järjestelmiä on syytä joko uudistaa tai harkita uudelleen. 10 Komission tiedonanto Tavoitteena yhteisymmärrys hyväksyttävän virheriskin käsitteestä (KOM(2008) 866 lopullinen). 13. Yksinkertaistaminen on edelleen asetettava etusijalle, kun nykyisiin t a i u u s i i n m e n o - o h j e l m i i n j a j ä r j e s t e l m i i n l i i t t y v i ä s ä ä n t ö j ä j a s ä ä n n ö k siä u u d is te t a a n. S ä ä n n ö t j a s ä ä n n ö k s e t, j o i t a o n s e l ke ä tulkita ja helppo soveltaa, vähentävät virheriskiä ja voivat vähentää myös valvontakustannuksia. Yksinkertaistamisella tähdätään ensisijaisesti sääntöjenvastaisuuksien määrän vähentämiseen, mutta on kuitenkin pyrittävä kiinnittämään asianmukaista h u o m i o t a s i i h e n, m i l l a i s i a o v a t s e n t o d e n n ä k ö i s e t v a i k u t u k s e t varainkäytön laatuun.

7 6 Varainkäytön laadullinen parantaminen (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) Missä on huomattavasti parannettavaa? 14. Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa vuosittain useita erityisiä varainhoitoon liittyviä aihealueita ja julkaisee tarkastushavaintonsa erityiskertomuksissa. Kertomuksissa nostetaan esille useita toistuvia kysymyksiä, jotka ovat olennaisia meno-ohjelmien ja järjestelmien valinnan, rakenteen ja toiminnan sekä luonnollisesti myös varainkäytön laadun parantamisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut kertomuksissaan esille esimerkiksi seuraavat kahdeksan ongelma-aluetta: meno-ohjelmista ja järjestelmistä ei saada varsinaista lisäarvoa Euroopan tasolla 11 ; toimintatavoitteet ovat liian laaja-alaisia, epäselviä tai ristiriitaisia 12 ; toiminnan välineet ja resurssit eivät riitä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen 13 ; ei ole selkeää toimintalogiikkaa, joka ilmentäisi rahoitettujen toimien ja toivottujen tulosten välistä syy-seuraussuhdetta 14 ; tukikelpoisuusperusteet ovat liian monimutkaisia tai n i i t ä e i v o i d a t a r k i s t a a, m i k ä l i s ä ä h a l l i n t o k u s t a n n u k s i a j a t u k i k e l p o i s u u s p e r u s t e i d e n n o u d a t t a m a t t a j ä t t ä m i s e n r i s k i ä j a heikentää lisäksi valvontaa sekä kohdentamista 15 ; tehtävät ja vastuualueet ovat epäselviä (tämä ongelma ilmenee erityisesti jaetun hallinnoinnin sekä kehitysyhteistyötuen aloilla), m i k ä h e i k e n t ä ä s i t o u t u m i s t a j a v ä h e n t ä ä v a i k u t t a v u u t t a s e k ä kestävyyttä ; seuranta- ja arviointijärjestelyissä on puutteita 19 ; asiakirjojen ja tietojen saatavuus on puutteellista tietyillä a l o i l l a, j o t k a k u u l u v a t k a n s a i nv ä l i s t e n o r g a n i s a a t i o i d e n k a n s s a toteutettavan yhteishallinnoinnin piiriin 20, m i k ä h e i k e n t ä ä mahdollisuuksia vaikuttavaan seurantaan 21 ; 11 Erityiskertomus nro 2/2009 Euroopan unionin kansanterveysalan toimintaohjelma ( ): tehokas tapa parantaa terveyttä? 12 Erityiskertomus nro 14/2009 Onko maito- ja maitotuotemarkkinoiden hallinnointivälineet keskeiset tavoitteet saavutettu? 13 Erityiskertomus nro 10/2008 Terveydenhuoltopalveluihin liittyvä EY:n kehitysyhteistyötuki Saharan eteläpuolisen Afrikan maille 14 Erityiskertomus nro 8/2009 Onko yhteisön tutkimuspolitiikkaan kuuluville huippuosaamisen verkostoille ja integroiduille hankkeille asetetut tavoitteet saavutettu? 15 Erityiskertomus nro 8/2008 Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa? 16 Erityiskertomus nro 6/2007 Teknisen avun vaikuttavuus hallinnon kehittämisen yhteydessä kehitysmaissa 17 Erityiskertomus nro 1/2009 MEDA-ohjelmaan ja aiempiin pöytäkirjoihin liittyvä pankkitoiminta Välimeren alueella 18 Erityiskertomus nro 5/2009 Komission varainhallinta

8 Us eiss a t apauk siss a m eno - o hjelmien ja järjeste lmien rakenne on ke h i t t y ny t v a i h e i t t a i n e r i o hj e l m a k a u s i e n a i k a n a; v ä h i te l l e n o n otettu käsittelyyn erityiskysymyksiä, joihin ei ole kohdistettu perusteellisia säännöllisiä tarkistuk sia ja uudistuk sia, joiden avulla tukitoimenpiteiden rakenne pyritään mukauttamaan muuttuviin tarpeisiin ja olosuhteisiin. I n t e r v e n t i o l o g i i k a n p u u t t e e t j a t i e t t y j e n t u k i t o i m e n p i t e i d e n seuranta- ja arviointijärjestelyihin liittyvät huomattavat puutteet haittaavat ohjelmien vaikuttavuuden arviointia ja tarkoituksenmukaisen uudistusmuodon määrittämistä. Tuloksista e i o l e s a a t a v i l l a t a r p e e k s i t i e t o a, m i k ä p u o l e s t a a n v a i k e u t t a a t i l i v e l v o l l i s u u d e n j a avoimuuden t o t e u t u m i s t a s e k ä r e s u r s s i e n kohdentamista koskevaa päätöksentekoa 22. EU o n t o t e u t t a n u t p o l i i t t i s i a t a v o i t t e i t a a n e n e n e v ä s s ä m ä ä r i n erillisvirastojen ja viime aikoina myös yhteisyritysten avulla. Tähän sisältyy sekä etuja että riskejä. Komission olisi varmistettava asianmukainen valvonta, jotta näiden hallinnointijärjestelyiden eduista saadaan suurin mahdollinen hyöty siten, että perustamissopimuksen mukaiset periaatteet toteutuvat Erityiskertomus nro 9/2007 tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskevien EU:n puiteohjelmien arvioinnista Voidaanko komission lähestymistapaa parantaa?; Erityiskertomus nro 7/2008 Älykäs energiahuolto Esimerkiksi YK:n elimet ja Maailmanpankki. 21 Vuosikertomus 2008, kohta Erityiskertomus nro 10/2006 ohjelmakaudella toteutettujen tavoite 1 ja 3 ohjelmien (rakennerahastot) jälkiarvioinneista 23 Erityiskertomus nro 13/2009 Onko toteuttamistehtävien siirto toimeenpanovirastoille järkevä vaihtoehto?; Erityiskertomus nro 5/2008 Unionin virastojen toiminnan tuloksellisuus

9 8 Millä muulla tavoin varainkäyttöä voitaisiin parantaa laadullisesti? 18. Eu r o o p a n t a s o l l a s a at av a n l i s ä a r vo n k ä s i t te e s t ä o l i s i l a a d i t t av a asianmukainen poliittinen julkilausuma tai käsite olisi sisällytettävä E U : n l a i n s ä ä d ä n t ö ö n, j o t t a E U : n p o l i i t t i s e t v i r a n o m a i s e t vo isivat k äy t t ä ä s i t ä v i i t te e n ä v a l i tess a a n e t u s ijalle a s e te t t av i a menoaloja. 24 Kuten tilintarkastustuomioistuimen vastauksessa komission tiedonantoon Uudistettu talousarvio muuttuvassa Euroopassa tuotiin esille. 19. Nykyisiä tukitoimenpiteitä tarkistaessaan ja uusia suunnitellessaan komission olisi kiinnitet tävä asianmukaista huomiota tavoit teiden selkeyttä, yksinkertaistamista, realistisuutta, avoimuutta ja tilivelvollisuutta koskeviin periaatteisiin 24. Käytäntöjä, joita k o m i s s i o s o v e l t a a n y k y i s i n t o i m i n t a l i n j o j e n k e h i t t ä m i s e e n esimerkiksi ennakkoarviointiin ja vaikutusten arviointiin voitaisiin te h o s t a a. T ä l l ö i n o l isi asete t t av a t avo i t te e k si s e, e t t ä mainittuihin kysymyksiin kiinnitetään asianmukaista huomiota. On myös kysyttävä, luoko tietty ohjelma lisäarvoa Euroopan tasolla, ja jos luo, niin miten Erityiskertomus nro 10/2006 ohjelmakaudella toteutettujen tavoite 1 ja 3 ohjelmien (rakennerahastot) jälkiarvioinneista 20. Komission olisi saatettava talousarvion kokonaistarkastelu päätökseen mahdollisimman pian ja otettava relevantit tulokset huomioon vuonna 2014 voimaan tulevan rahoituskehyksen v a l m i s t e l u s s a ; k e s k e i s e k s i t a v o i t t e e k s i o l i s i a s e t e t t a v a budjetoinnin ja varainkäytön laadullinen parantaminen. Näiden uudistusmahdollisuuksien yhteydessä komission olisi tarkasteltava, voitaisiinko tuotoksia painottaa enemmän kuin panoksia, kustannuslaskelmia yksinkertaistaa, tarkastuksia toteuttaa v arojen hallinnoinnis t a v as t aav alla t asolla, v alvo nt ajärjeste lmät määrit tää tuotosten perusteella ja hy väk s y t tävän risk in k äsit teen soveltamista edistää.

10 9 YHTEENVETO 21. Edellinen komissio edistyi EU:n talousarvioon liittyvien s ä ä n t ö j e n v a s t a i s t e n m a k s u j e n o s u u d e n v ä h e n t ä m i s e s s ä. J o t t a saavutettu edistys voidaan asettaa toiminnan perustaksi, t o i m i i n s o v e l l e t t a v a a l a i n s ä ä d ä n t ö ä o n y k s i n k e r t a i s t e t t a v a j a valvontajärjestelmien kustannustehokkuutta parannettava. T ä l l a i s e t o h j e l m i e n j a j ä r j e s t e l m i e n u u d i s t u k s e t o n nivellettävä EU:n nykyisten varainkäytön järjestelmien l a a j e m p a a n t a r k i s t u k s e e n, j o k a o n s u u n n i t e l l u n varainhoitoasetuksen tarkistuksen, uuden rahoituskehyksen s e k ä t a l o u s a r v i o u u d i s t u k s e n e d e l l y t y k s e n ä. E u r o o p a n u n i o n i n toimielinten olisi asetettava varainkäytön laadullinen p a r a n t a m i n e n e n s i s i j a i s e n t ä r k e ä ä n a s e m a a n. S e n p i t ä i s i o l l a myös uuden komission keskeinen tavoite. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 14. tammikuuta 2010 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti

11 E d e l l i n e n k o m i s s i o e d i s t y i E U : n t a l o u s a r v i o o n l i i t t y v i e n s ä ä n t ö j e n v a s t a i s t e n m a k s u j e n o s u u d e n v ä h e n t ä m i s e s s ä. J o t t a s a a v u t e t t u e d i s t y s v o i d a a n a s e t t a a t o i m i n n a n p e r u s t a k s i, t o i m i i n sovellettavaa lainsäädäntöä on yksinkertaistettava ja valvontajärjestelmien kustannustehokkuutta p a r a n n e t t a v a. T ä l l a i s e t o h j e l m i e n j a j ä r j e s t e l m i e n u u d i s t u k s e t o n n i v e l l e t t ä v ä E U : n n y k y i s t e n varainkäytön järjestelmien laajempaan tarkistukseen, j o k a o n s u u n n i t e l l u n v a r a i n h o i t o a s e t u k s e n tarkistuksen, uuden rahoituskehyksen sekä talousarviouudistuksen edellytyksenä. Euroopan u n i o n i n t o i m i e l i n t e n o l i s i a s e t e t t a v a v a r a i n k ä y t ö n laadullinen parantaminen ensisijaisen tärkeään a s e m a a n. S e n p i t ä i s i o l l a m y ö s u u d e n k o m i s s i o n keskeinen tavoite. QJ FI-N euroopan TilinTarkasTusTuomioisTuin ISBN DOI /56239