Lausunto valtioneuvoston selonteosta Eduskunnalle aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteuttamisesta (VNS 1/2013)

Transkriptio

1 Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle Lausunto valtioneuvoston selonteosta Eduskunnalle aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteuttamisesta (VNS 1/2013) Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry (jäljempänä JHL) kiittää mahdollisuudesta lausua otsikossa mainitusta selonteosta ja lausuu kunnioittavasti seuraavaa. Yleistä Aluehallinto-uudistuksen toimeenpano ja toteutuminen eivät ole JHL:n tietojen mukaan sujunut niin mallikkaasti, kuin hallitus selonteossaan esittää. Kehitettävää on vielä muun muassa Aluehallintovirastojen (AVI) ja Elinkeino- liikenne-, ympäristökeskusten (ELY) keskusten johtamisessa, henkilöstön resursoinnissa sekä henkilöstöpolitiikan organisoinnissa. Hyvin erilaisten hallintojen ja ydintoimintojen yhteensovittaminen sekä yhtenäisen toimintakulttuurin ja tehokkaan hallinnon luominen aluehallintoon on osoittautunut ennakkoarvelujemme mukaisesti hyvin haastavaksi prosessiksi. JHL:n näkemyksen mukaan uudistuksen myötä odotetut synergiaedut ovat toistaiseksi jääneet olemattomiksi, ja sisäinen hallinnointi on myös monimutkainen ja raskas. Vanhojen organisaatiokulttuurien yhteensovittaminen toisiinsa ja uuden luominen ovat osoittautuneet vaikeiksi toteuttaa sellaisenaan, eikä virastoissa ole aina valittu yhteiseksi toimintatavaksi parhaita toimintamalleja. Henkilöstön raju vähentäminen on syönyt AVIen sekä ELYjen mahdollisuuksia ennaltaehkäistä epäkohtia, laiminlyöntejä ja rikoksia. Varoittava esimerkki on tapaus Talvivaara, jossa paikallinen ELY joutui vastaamaan suuren ympäristövalvontatehtävään liian pienin resurssein. Käsittelemme lausunnossamme selonteon eri osa-alueita noudattaen sen jaottelua ja järjestystä (suluissa selonteon lähinnä asianomainen kohta tai sivunumero) niin pitkälle kuin mahdollista. Toivomme, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta huomioi näkemyksemme päätöksenteossaan.

2 Aluehallintovirastot (3.1.) Selonteon sivulla 13 on kuva 3. aluehallintoviraston organisaatioista. Kuvio antaa työsuojelun osalta harhaanjohtavan mielikuvan. Toisin kuin muilla vastuualueilla, työsuojelun työn kohteena eivät ole kunnat, vaan mm. kaikki suomalaiset työnantajat ja työpaikat. Sama epäkohta kuvassa koskee myös ympäristölupien vastuualuetta. Lupia myönnetään myös yrityksille. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten johtaminen (4.7) ELY-keskusten johtamisjärjestelmä ei ole toiminut parhaalla mahdollisella tavalla. Johtamisen keskeinen ongelma liittyy ylijohtajien kaksoisrooliin koko keskuksen johtajana ja ns. oman vastuualueensa johdossa. Tämä asetelma on johtanut toisaalta tunteeseen eri vastuualueiden epätasa-arvoisuudesta ja toisaalta ylijohtajan oman vastuualueen johtajuusvajeeseen ylijohtajan työajan kuluessa koko keskuksen johtamiseen. Ylijohtajan tausta on myös vaikuttanut keskuksessa valittuun toimintakulttuuriin. Tästä johtuen vanhojen TE-keskusten toimintamallit ovat yleensä vallitsevia ja esimerkiksi monessa suhteessa modernimmat Tiehallinnon tavat on syrjäytetty. Johtamisjärjestelmää vaivaa kaikkineen liiallinen valvonta, kankeus ja byrokraattisuus. Päätoimisten ylijohtajien järjestelmään siirtyminen antaisi mahdollisuuden kitkeä edellä kuvattuja johtamisjärjestelmään liittyviä ongelmia. Myös selvitysmies Rauno Saari kannattaa omassa raportissaan ylijohtajien päätoimisuutta. Henkilöstö (4.8) Palkkausjärjestelmä ja palkkakehitys (s. 69) Aluehallinnon palkkausjärjestelmiä rakennettiin sopijaosapuolten toimesta vuoden 2009 alusta saakka, jolloin järjestelmät otettiin käyttöön valitettavan keskeneräisenä. Tehtävien arvioinnissa ei varsinkaan ELY- keskusten osalta noudatettu valtion palkkausjärjestelmissä yleisesti käytettyä tapaa arvioida kaikki tehtävät järjestelmän käyttöönottovaiheessa, vaan suuri osa tehtävistä arvioitiin tehtäväkuviin perehtymättä, esimerkiksi nimikkeen tai silloisen palkkatason perusteella. Tämä menettelytapa rapautti palkkausperusteiden uskottavuutta jo alkuvaiheessa. Epäluottamusta kuvastaa esimerkiksi oikaisupyyntöjen määrä ELYkeskusten järjestelmässä (1300kpl/henkilöstö 4000 henkilöä). Palkkausjärjestelmiin liittyvät ohjeistukset ovat edelleen vajavaisia ja järjestelmää sovelletaan eri puolilla maata eri tavoin. Palkkausjärjestelmien käyttöönoton rahoitusmallista johtuen siirtymäkausi yhtenäisiin palkkauksiin pääsemiseksi venyy aivan liian pitkäksi. Tästä johtuen hyvin erilaisista palkkaustason virastoista siirryttäessä palkkataulukot muodostuivat (rahoitusmallista johtuen) sellaisiksi, että merkittävältä osalta henkilöstöä puuttuu useiden vuosien ajan palkkauksellinen kannuste kokonaan. Myös yhdenvertaisuusnäkökulmasta palkkaustilanne on hyvin ongelmallinen ja vastuualueet ovat epätasa-arvoisessa

3 tilanteessa vielä pitkään. Edellä kuvatut siirtymäkausimenettelyn ongelmat olisi pitänyt tuoda avoimesti esiin myös selonteossa. Palkkaharmonisointiin olisi pitänyt budjetoida rahoitus osana aluehallinnon uudistamisen kokonaiskustannuksia. Lisärahoituksen osoittaminen ei ole vieläkään myöhäistä. Työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan organisointi (s. 70) Selonteossa olisi JHL:n mielestä pitänyt tuoda esiin se, että työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan organisointi on pahasti kesken. Sen sijaan työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan osalta tyydytään kuvaamaan keskeiset toimijat ja organisoituminen. Henkilöstöhallinnollisissa kysymyksissä heikkous on, että niistä puuttuu virastojen yhtenäisen ohjauksen työkalut. Toimintatavat, linjaukset ja tulkinnat ovat vieläkin liian epäyhtenäiset, eli ne vaihtelevat virastosta toiseen. Tähän ovat mielestämme syynä sekä vajaukset resurssien määrässä, että puutteet osaamisen kehittymisessä. Valtion aluehallinnon ICT-toimintamalli (4.9) Aluehallinnon ICT-toiminnan organisointi AHTiin tapahtui toiminnan vaatimuksiin nähden nopealla aikataululla ja toimintamallin sisäänajo ei ole vielä toteutunut täysin. Ainakin ELY-keskusten osalta tietojärjestelmät ovat epätyydyttävällä, uudistusta heikommalla tasolla. Järjestelmät eivät ole yhteensopivia ohjaavien ministeriöiden järjestelmien kanssa, mikä aiheuttaa rekistereissä tiedon manuaalisiirtojen tarvetta, joka puolestaan lisää virhemahdollisuuksia ja teknologian näkökulmasta turhaa työtä. Manuaalityö on myös hankalaa ja hidasta. Esimerkiksi uuden henkilön vieminen järjestelmiin kestää aivan liian kauan, jopa kuukausia. Uusia järjestelmiä otetaan käyttöön keskeneräisinä ja puutteellisesti testattuna. Myös opastus ja ohjeistus järjestelmien käyttöön ovat olleet liian vähäisiä. AHTI-yksikön toiminta ei ole vielä 2013 alussa saavuttanut sujuvan toiminnan vaatimaa tasoa, vaikka selonteossa niin ennakoidaan. Lähitulevaisuudessa toiminto joutuu jälleen uuden muutoksen kohteeksi kun osa sen tehtävistä siirtyy perustettavaan valtion ICT-erityisvirastoon. Talous ja tuottavuus (4.10) Talousarviomenettelyjen ja talouden osalta siteeraamme Valtiontalouden tarkastusviraston lausumia (2012): ELY-keskukset ovat talousarvion näkökulmasta valtion monimuotoisin kirjanpitoyksikkö: Noin 300 talousarviotiliä talousarvion tilijaottelun tarkkuudella monista talousarvion pääluokista, valtuutta. Budjetointi on monimuotoista: kohdentamisperusteet vaihtelevat samanlaisissakin menoissa, paljon sekamomentteja, palkkoja on maksettu yli 20 momentilta, tulojen nettobudjetoinnissa

4 on todettu yksittäisiä ongelmia, myöntöpäätösperuste ei ole käytännössä toteutunut ta-kirjanpidossa. Toiminnan luonteesta ja budjetointimenettelyistä aiheutuu olennainen riski talousarvion noudattamiselle ELY-keskuksissa. Toimintamenomäärärahatilanne on ollut virastojen käynnistysvaiheesta alkaen erittäin kireä ja sitä on jouduttu paikkaamaan lisäbudjeteilla useasti. Tilanne ei arviomme mukaan tule helpottumaan, vaan päinvastoin kiristymään edelleen. Tuottavuusohjelman mukaiset tuottavuustavoitteet (s. 87) Aluehallinnon virastoille toiminnan käynnistyessä asetettu 19% suuruinen henkilöstön vähentämisvelvoite oli suuri virhe. JHL varoitti jo aluehallintouudistuksen valmistelun yhteydessä, että henkilöstöleikkaukset ovat liian suuret ja ne määrättiin toteutettavaksi liian nopealla aikataululla. Selvitysmies Rauno Saari kiinnitti huomionsa samaan ongelmaan. Samalla kun tekijöiden määrä on vähentynyt, ovat suoritettavat tehtävät lisääntyneet. Tämä on johtanut tilanteeseen, että useat työntekijät tekevät työtä terveytensä vaarantaen. Aluehallintoon tarvitaan pitkäjänteistä otetta ja henkilöstöpolitiikkaan realismia. Muuten yhteiskunnan peruspilarit ovat muun muassa lupa-asioiden sekä ympäristö- ja työsuojelun osalta vakavassa rapautumisen vaarassa. Ennakkotapaus hallinnon rapautumisesta on jo tullut ilmi, kun Talvivaaran kaivoksen ympäristöonnettomuuden yhteydessä paikallinen ELY joutui henkilöstöresursseihin nähden liian suuren haasteen eteen ympäristönvalvontatehtävässä. Vähennysvelvoite olisi toimintansa vakiinnuttaneellekin virastolle valtava, mutta uudet virastot se asetti lähes mahdottoman tehtävän eteen. Vähennystavoitteiden toteuttamisen johdosta toiminnan tosiasiallinen tuloksellisuus on arviomme mukaan laskenut ja niillä on ollut kielteisiä seurauksia työhyvinvointiin kokonaisuutena. Epäilemättä myös toiminnan kehittäminen on kärsinyt. Henkilöstön vähentäminen yhdistettynä epätarkkaan budjetointiin, on johtanut paikoin suuriin rahoitusongelmiin ja jopa yt-neuvotteluihin henkilöstön vähentämiseksi. Kireä henkilöstökehys on lisännyt myös määräaikaisen henkilöstön käyttöä. Aluehallinnon suorituskyky ja työsuojelun asema (5.3) Kokemuksemme ja havaintojemme mukaan työsuojeluvalvonta on hävinnyt suuren yleisön tavoitettavista aluehallintovirasto-organisaatioiden sisään. Puhelimitse kontaktin saaminen oikeaan virkamieheen on vaikeutunut ja jopa jäänyt saamatta. Työsuojeluhallinnosta saatujen tietojen mukaan asiakasaloitteisten kontaktien määrä onkin romahtanut :sta :een. Myös ammattijärjestöiltä on hävinnyt kontaktit oman alansa tarkastajiin tietoja heistä ei ole enää saatavilla. Myös muu sidosryhmäyhteistyö liittojen kanssa näyttää vähentyneen. Ammattijärjestöt ovat kuitenkin merkittävä sidosryhmäosapuoli työsuojeluvalvonnalle. Tarkastusten määrän

5 lisääminen oli hallinnon tulostavoitteena muutoinkin. Uskoaksemme AVIen muodostaminen ei ole ollut pääsyy niiden määrän kasvulle. Selonteon perusteella on vaikea arvioida, missä määrin esimerkiksi työsuojeluvalvontaan tarkoitettuja määrärahoja on ohjautunut AVIen muihin kuin työsuojelua koskeviin hallinnollisiin menoihin. Tietojen mukaan hallinnollisten toimien kankeus, byrokratian lisääntyminen ja yleinen AVI-kehittäminen on vienyt aikaa noin henkilötyövuotta. Voidaan arvella, että tämä kuluttaa osaltaan esimerkiksi tilaajavastuuvalvontaan saatua tarkastajalisäresurssia. Selvityksessä esimiehet ovat kokeneet edellä kuvatun tilanteen selvästi kielteisemmäksi kuin yksittäiset tarkastajat. Tämä on ymmärrettävää, sillä yksittäisen tarkastajan työpaikkoihin kohdistuvassa valvontatyössä muutos ei näy niissä mittasuhteissa, kuin miten se näkyy koko vastuualetta ja sen resursseja ohjaavassa esimies- ja johtamistyössä. Selonteossa mainitussa kyselyssä ilmenee se positiivinen seikka, että entisten työsuojelupiirien väliset erot valvonnassa ovat tulleet näkyviin. Katsomme kuitenkin, että valvonnan yhdenmukaisuus tulisi olla koko maata kattava, eikä jakautua viiteen erilaiseen toimintakulttuuriin. Työsuojelun vastuualueen riippumattomuus ja sen ydintehtävien riittävä resursointi on varmistettava. Kiitämme sitä, että valtioneuvosto on parantanut selontekoa valmisteluvaiheeseen nähden lausumalla selvitysmiesten Hurmalainen ja Pekkala selvityksestä Työsuojeluvalvonnan resurssiselvitys. On hyvä, että kannatusta saaneet selvitysmiesten kehitysehdotukset on lähetetty sosiaali- ja terveysministeriöön täytäntöönpanoa varten. Myös työmarkkinakeskusjärjestöjen ehdotukset työsuojelun kehittämiseksi on syytä ottaa vakavasti. Tästäkin huolimatta tulisi perusteellisesti selvittää vaihtoehtoa, jossa työsuojeluviranomaistoiminnasta muodostettaisiin valtakunnallinen, STM:n suorassa ohjauksessa toimiva, selvästi riippumaton organisaatio. Henkilöstöresurssien vähentäminen näkyy myös ympäristönsuojelun valvontakäynneissä. Vuodesta 2008 vuoteen 2011 valvontakäyntien määrä on vähentynyt 22 % valvonnan kohteiden pysyessä entisellään. Huolimatta siitä, että tämä on uudistuksen tarkoittamaa kehitystä, on sen järkevyys kyseenalaistettava, viimeistään nyt viimeaikaisten ympäristöongelmien tultua ilmi Talvivaaran kaivosalueilla. Arviointiin perustuvat aluehallinnon kehittämistarpeet (7) Edellä lausumaamme perustuen JHL näkee aluehallinnossa erityisesti seuraavia kehittämistarpeita: Aluehallinnon virastojen yhtenäiseen toimintakulttuurin rakentamiseen on panostettava edelleen.

6 Hallinnon ohjaus- ja johtamisjärjestelmiä on virtaviivaistettava ja hallinnollista byrokratiaa purettava, jolloin resurssit itse toiminnassa voidaan turvata paremmin. Henkilöstö- ja palkkapolitiikan yhtenäisyys on varmistettava riittävällä osaamisella. Yhdenvertainen palkkaus on saatettava nopeutetusti voimaan lyhentämällä palkkausjärjestelmän siirtymäkausia palkkaharmonisointiin korvamerkityllä lisärahoituksella. ELY-keskusten ylijohtajan tehtävästä tulee tehdä päätoiminen tehtävä. Aluehallinnon vanhan tuottavuusohjelman mukaiset euromääräiset säästövaatimukset on arvioitava uudelleen ja varmistettava viranomaistoiminnan riittävät resurssit. Selonteossa mainittujen työsuojelun viranomaistoiminnan kehittämishankkeiden lisäksi olisi perusteellisesti selvitettävä vaihtoehto, jossa työsuojeluviranomaistoiminnasta muodostettaisiin valtakunnallinen, STM:n suorassa ohjauksessa toimiva, selvästi riippumaton organisaatio. Helsingissä Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry Jarkko Eloranta puheenjohtaja Päivi Niemi-Laine toimialajohtaja Lisätietoja: neuvottelupäällikkö Kristian Karrasch ,