Lausunto (E 18/2016 vp., Valtioneuvoston selvitys, valtioneuvoston EUvaikuttamisstrategia

Transkriptio

1 Juha Raitio, OTT, VT eurooppaoikeuden professori Oikeustieteellinen tiedekunta PL 4, Helsingin yliopisto puh. t , k Eduskunta Hallintovaliokunta Helsinki Lausunto (E 18/2016 vp., Valtioneuvoston selvitys, valtioneuvoston EUvaikuttamisstrategia 2016) Hallintovaliokunnassa on käsiteltävänä valtiuoneuvoston EU-vaikuttamisstrategia 2016, E 18/2016 vp. Tähän liittyen olen saanut kutsun saapua suuren valiokunnan asiantuntijakuulemiseen torstaina klo Lausuntopyynnön sisältö on täsmennetty teemoittain niin, että minulta on pyydetty kommentteja muuttoliikkeeseen vastaamiseen; kasvun, kestävän kehityksen ja vakauden edistämiseen, ulkoisen toiminnan ja turvallisuuden vahvistamiseen sekä yhteisten arvojen edistämiseen. Esitän lausuntonani kunnioittaen seuraavaa ja aloitan arvoista. 1. Yhteisten arvojen edistäminen ja EU arvoyhteisönä? Valtioneuvoston selvityksessä todetaan aluksi, että Suomen EU-politiikan strategista suunnittelua kehitetään korvaamalla kerran vaalikaudessa laadittu EU-selonteko vuosittaisella EUvaikuttamisstrategialla, joka perustuu hallitusohjelmaan. Mielestäni selvityksessä korostetaan yhteisten arvojen edistämisen yhteydessä suhteettomasti oikeusvaltio-periaatteen toteutumista, koska sitä ei liitetä tulkintakontekstiin demokratian ja ihmisoikeuksien kanssa. Tämä johtuu siitä, että selvitys pohjaa hallitusohjelmaan, joka selvityksen mukaan (s. 21) korostaa EU:n tärkeimpänä tehtävänä olevan maanosamme rauhan, turvallisuuden, vaurauden ja oikeusvaltion turvaaminen. Olisin kuitenkin tältä osin odottanut, että valtioneuvoston selvityksessä olisi enemmän hyödynnetty EU.n ja Suomen arvopohjan osalta valtioneuvoston ihmisoikeusselontekoa 2014, VNS 6/2014 vp. sekä EU:n primaarioikeutta, jossa EU:n tavoitteet ja keskeiset periaatteet määritellään. 1

2 Kun EU:sta puhutaan arvoyhteisönä, niin tällöin usein viitataan SEU 2 artiklaan, jonka mukaan Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo. Tavoitteena on demokraattinen ihmisoikeuksia kunnioittava ja toteuttava oikeusvaltio puhutaanpa yksittäisestä jäsenvaltiosta tai EU:sta. Suomessa ei tulkintani mukaan ole eurooppalaisessa katsannossa erityisiä ongelmia maan ihmisoikeussuojan oikeusvaltiollisessa tai demokraattisessa pohjassa. Perusoikeuksiin tai EUoikeuteen vetoaminen saattaa nostaa esiin varsin erikoisia oikeudenkäyntejä etenkin silloin, jos perusoikeuksia tai -vapauksia tulkitaan kontekstissa, joka ei noudata yleisen kansainvälisen oikeuden periaatteita tai jossa maan oikeusvaltiollisessa perustassa on ongelmia. 1 Ilman valtiollisten rakenteiden ja instituutioiden ennustettavaa ja lainmukaista toimintaa myöskään perus- ja ihmisoikeuksien suoja ei voi toteutua asianmukaisesti. 2. Muuttoliikkeeseen vastaaminen Ihmisoikeudet ja Dublin-järjestelmä Kun arvoista aloitin, niin on luontevaa seuraavaksi siirtyä pohtimaan massiivisesta muuttoliikkeestä aiheutuvia ongelmia ihmisoikeuksien näkökulmasta. Erityisen huolestuttava on mielestäni EU:n ulkopuolisista maista tulevien turvapaikanhakijoiden ihmisoikeustilanne. Turvapaikanhakijat aiheuttavat rasitteen erityisesti Välimeren maille, mutta myös muille raja-alueille, jopa Suomelle (Lapin raja-aseman tilanne). Vaikka turvapaikkahakemusten käsittelymaata sääntelevä ns. Dublinjärjestelmä on uudistettu niin hiljattain kuin , ei varsinaisiin rakenteellisiin ongelmiin EU:n turvapaikkapolitiikassa ole kyetty puuttumaan tai siihen puuttuminen ei ole ollut poliittisista syistä realistista. Selvityksessä todetaan varsin yksiselitteisesti, ettei Dublin-järjestelmä tällä hetkellä toimi, ja se on valitettavasti totta. Suomessakin on aivan hiljattain oikeuskäytännössä todettu, ettei 1 Ks. C-364/10 Unkari v. Slovakia, ratkaisu on annettu , ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa. 2 Ks. EU:n vastuunmäärittämisasetus eli ns. Dublin III-asetus (EU) N:o 604/2013, EUVL, N:o L 180, , s. 31 ja Raitio, Juha: Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat, Helsinki, Talentum, 2013, s

3 kehnon ihmisoikeustilanteen vuoksi turvapaikanhakijaa voitu palauttaa Unkariin. 3 Toisaalta sekä ihmisoikeustuomioistuimen että EU-tuomioistuimen tuomiolla on todettu, ettei turvapaikanhakijoiden kohtelu Kreikassa vastaa perus- ja ihmisoikeuksien asettamia vaatimuksia, eli sinne ei voida turvapaikanhakijoita siirtää. 4 Jotta kaikkein avuttomimmassa asemassa olevien Euroopassa asuvien ihmisten 5 ihmisoikeustilannetta voitaisiin parantaa, niin se vaatisi sitä, että turvapaikanhakijoita sijoitettaisiin tasaisemmin EU:n eri jäsenvaltioihin. Neuvosto päätti taannoin turvapaikanhakijoiden sisäistä siirroista EU:ssa, mutta tämäkään hätätilamekanismi ei ole toiminut, koska se perustuu vapaaehtoisuuteen eikä kaikissa jäsenvaltioissa poliittista tahtoa ole ollut. Onkin ehkä tätä taustaa vasten ymmärrettävä se selvityksen kohta (s. 7), jossa edellytetään Suomen taakan asettuvan Suomen kantokykyyn nähden oikeudenmukaiselle tasolle. Tulkitsen niin, että Suomi haluaa kaikkien jäsenmaiden hoitavan oman osuutensa turvapaikka-asioissa. Suomesta haki vuonna 2015 turvapaikkaa peräti henkilöä. Lisäksi Suomella on mielestäni rakentava linja saada mahdollisimman pian aikaan EU:n yhteinen turvallisten alkuperämaiden luettelo. Ulkorajavalvonta Komissio on laskenut, että tammikuun ja marraskuun 2015 välisenä aikana peräti 1,5 miljoonaa henkilöä on ylittänyt laittomasti EU:n ulkorajan. Varsinkin Kreikan rajavalvonnassa on ilmennyt ongelmia. Tämä selittää joitain melko voimakkaita Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmän tehostamistoimia 6, joilla voidaan puuttua yksittäisten jäsenvaltioiden suorittamaan rajavalvontaan. Samalla on huolehdittava siitä, että sodan jaloista paenneiden turvapaikanhakijoiden ja muiden maahanmuuttajien ihmisoikeuksia kunnioitetaan. EU:n ulkorajojen valvonnan pettäminen on keskeinen syy siihen, miksei Dublin-järjestelmä 7 ja Schengen-järjestelmä toimi asianmukaisesti. 3 Ks. KHO:2016:53, antopäivä KHO totesi, että Unkarissa on havaittavissa vastuunmäärittämisasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita. Ratkaisu on erinomaisesti perusteltu. 4 Ks. M.S.S v Belgia ja Kreikka (App.No /09, ) ja C-411/10 ja C-493/10 N.S. (2011) ECR I Onnettomista ihmiskohtaloista on nykyisin paljon oikeuskäytäntöä Dublin-asetukseen liittyen, mutta yksi koskettavimmista tapauksista on ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Firenzen rautatieasemalla raiskatun ja sittemmin lapsen synnyttäneen somalipakolaisen asiassa SamSam Mohammed Hussein, (App. No /10). 6 Ks. COM (2015) 671 final. 7 Ks. Dublin III asetus (EU) N:o 604/2013, EUVL N:o L 180, , s

4 Uudistus koskee Frontexin tilalle kehitettävää Euroopan raja- ja merivartioviraston (EuRMV) perustamista ja uuden ns. Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmän perustamista. Lähtökohtaisesti jäsenvaltiot vastaavat ulkorajojensa valvonnasta, mutta EuRMV tukee jäsenvaltioita ja arvioi tilannetta ulkorajoilla, eli kuinka jäsenvaltio(t) suoriutuu itsenäisesti tehtävistään. EuRMV:hen perustetaan valvonta- ja kriisianalyysikeskus, joka pitää yllä rajaturvallisuuden tilannekuvaa ja arvioi riskejä. Kriisitilanteissa EuRMV ottaa vastuuta ulkorajavalvonnasta etenkin silloin, kun Schengen-alueen toimintakyky on vaarassa. Jotta tämä EuRMV:n suorittama rajavalvonta olisi käytännössä mahdollista, perustetaan vähintään 1500 rajavartijan nopean toiminnan reservi, johon jäsenvaltioiden tulisi osoittaa 2-3 % niiden rajavartijavahvuudesta (Suomesta noin 40 rajavartijaa). Komissio esittää jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnassa havaittujen haavoittuvuuksien korjaamiseen kolmiportaista mekanismia (asetusehdotuksen artiklat), joista viimeisessä vaiheessa jäsenvaltio voidaan komitologiamenettelyn 8 jälkeen velvoittaa tekemään yhteistyötä EuRMV.n kanssa rajavalvonnassaan. Selvityksessä suhtaudutaan kaikkiin näihin uudistuksiin myönteisesti lukuun ottamatta komission komitologiamenettelyn käyttöä EuRMV:n päätöksenteossa. On luontevaa, että selvityksessä nojaudutaan tältä osin jo aikaisemmin omaksuttuun valtioneuvoston linjaukseen neuvoston määräenemmistöpäätöksenteon preferoinnista (Valtioneuvoston U-kirjelmä U 2/2016 vp, Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmä). Sisärajavalvonta Selvityksessä ei tulkintani mukaan vastusteta Schengenin rajasäännöstön muuttamista siten, että vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden maahantulon ja maastalähdön yhteydessä tehtäviin rajatarkastuksiin kuuluisi pakollisena henkilöiden ja heidän matkustusasiakirjojensa tarkastaminen Schengenin tietojärjestelmästä (SIS), Interpolin rekistereistä ja vastaavista kansallisista rekistereistä. Ulkorajavalvonnan tehokkuutta korostaa se, ettei Schengenin tietojärjestelmästä (SIS) ilmenevällä 8 Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011, annettu 16 päivänä helmikuuta 2011, yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, EUVL; N:o L 55, , s. 13. Komitologia viittaa siihen, että komission täytäntöönpanosäädöksiä koskevaa valvontaa varten perustetaan komiteoita, jotka muodostuvat jäsenvaltioiden edustajista ja joiden puheenjohtaja on komission edustaja. Ehdotuksen artiklassa 79 todetaan, että komissiota avustaa Schengenin rajasäännöstöä koskevan asetuksen (EY) N:o 562/ a artiklalla perustettu komitea. 4

5 tavalla maahantulokieltoon määrättyä henkilöä tule lähtökohtaisesti päästää Schengen-alueelle. 9 Nykytilaa kuvaa Schengenin rajasäännöstöä koskevan asetuksen (EY) 562/ artikla, jonka mukaan EU:n sisärajat voidaan ylittää kaikkialla ilman että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistetaan rajatarkastuksia. Nykyisessä turvapaikanhakijoiden suuren määrän synnyttämässä tilanteessa em. muutosehdotusta perustellaan kasvaneilla terrorismiin ja vierastaistelijoihin liittyvillä syillä. Valtioneuvoston selvityksessä kunkin jäsenvaltion tarve ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta tunnustetaan ja tietyissä maissa omaksutut sisärajatarkastukset saavat ymmärrystä osakseen. Asialla on kuitenkin valitettava kääntöpuoli, eli sisärajatarkastukset aiheuttavat rekkajonojen ja kuljetusten hidastumisen seurauksena merkittäviä taloudellisia menetyksiä sisämarkkinoille etenkin Keski-Euroopassa. 3. Kasvun, kestävän kehityksen ja vakauden edistäminen Tähän asiayhteyteen kuuluu monia asiakokonaisuuksia, joiden osalta minulta on pyydetty kommenttia Euroalueen vakauteen liittyen. Talous- ja rahaliiton osalta selvityksessä on paljon kiinnitetty huomiota Eurooppalaiseen talletussuojajärjestelmään pankkiunionin osana, joten kommentoin alkuun sitä, mikä on tämän talletussuojajärjestelmän oikeudellinen konteksti. Talletussuoja osana pankkiunionia Pankkiunionin elementit ovat pankkivalvonta, kriisinratkaisu ja talletussuoja, joista keskityn kahteen jälkimmäiseen. Näiden mekanismien ideana on perustua sijoittajavastuuseen (bail in), eli pyrkimys on päästä eroon siitä, että pankkeja rahoitettaisiin valtioiden varoin (bail out). Nykyisin ns. bail in -direktiiviin 2014/59/EU 11 perustuva sijoittajavastuujärjestelmä pyrkii estämään sen, että verovaroin pelastettaisiin taloudelliseen ahdinkoon ajautunut rahoituslaitos. Asetukseen (EU) N:o 806/2014 perustuvalla ns. yhteisellä kriisinratkaisumekanismilla on luotu yhtenäiset säännöt 9 Schengenin järjestelmää on kehitetty edelleen ns. Prümin sopimuksella, joka koskee rajamuodollisuuksien poistuttua laajamittaista tietojen vaihtoa eri maiden poliisi-, tulli-, rajavalvonta- ja pakolaisviranomaisten välillä. Tämän alun perin seitsemän Keski- ja Etelä-Euroopan maan allekirjoittaman sopimuksen tarkoitus on erityisesti terrorismin, rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman maahanmuuton torjuminen. Tämä toteutetaan erityisesti DNA-, sormenjälki- ja ajoneuvorekisteritietojen vertailua helpottamalla. Tästä sopimuksesta on sittemmin tullut osa EU-oikeutta neuvoston päätöksellä 2008/615/YOS 9 ja sitä koskevalla täytäntöönpanopäätöksellä 2008/616/YOS Ks. EUVL, N:o L 105, , s Ks. EUVL, N:o L 173, , s

6 kriisipankkien uudelleenjärjestelylle euroalueella. 12 Osana kriisinratkaisumekanismia on perustettu kriisinratkaisurahasto, jonka avulla voidaan antaa lyhytaikaista rahoitusta kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle. Talletussuojaa koskeva uudistus on puolestaan toteutettu direktiivillä 2014/49/EU talletusten vakuusjärjestelmistä. 13 Kun selvityksessä todetaan, että Suomi pyrkii palauttamaan no bail out säännön uskottavuuden, niin oletan sen viittaavan siihen, että Suomi tukee EU:ssa pankkiunionin eri elementtien toteuttamista. Näin siitä huolimatta, että Suomella on selvityksestä ilmenevällä tavalla perusteltuja tarkennuksia yleisen talletussuojajärjestelmän osalta (ks. s. 16). Euroopan vakausmekanismin käyttö Selvityksessä linjataan, että Euroopan vakausmekanismin käytön tulisi tapahtua vain mekanismin nykyisen kapasiteetin ja pääomarakenteen puitteissa. Lienee valtiovarainministeriön asian selvittää, mikä tässä suhteessa olisi kansallinen liikkumavara käytännössä ja kuinka realistinen tämä tavoite on ottaen huomioon Kreikan rahoitustarve ja jo nykyisin voimassaolevat sitoumukset. 4. Ulkoisen toiminnan ja turvallisuuden vahvistaminen Tässä yhteydessä selvityksessä on otettu esiin puolustusyhteistyö ja puolustusalan markkinat. Käytännössä asia on hyvin tärkeä, koska Suomen tulee kyetä selvittämään komissiolle omia puolustukseensa liittyviä erityisolosuhteita ja niistä tehtyjä johtopäätöksiä puolustusvälinehankinnoissaan. Asiaan liittyy Puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan direktiivin 2009/81/EY 14 ja toisaalta SEUT 346 artiklan ns. turvallisuuspoikkeuksen tulkinta suhteutettuna nimenomaan Suomen oloihin. On selvää, että perussopimukseen liittyvän turvallisuuspoikkeuksen soveltamisala on direktiivin 2009/81/EY voimassa ollessa erittäin kapea. Suomen on kyettävä ennakoimaan mahdolliset SEUT 346 artiklan soveltamistilanteet, jotta puolustussektorin hankintoihin pohjustetaan proaktiivisin keinoin se oikeudellinen liikkumavara, jonka kansallisen puolustuksen sotilaalliset intressit edellyttävät. On tärkeää, että Suomi kykenee tarvittaessa näyttämään EU-tasolla esimerkiksi sen, että sen puolustusalan hankinnat noudattavat tiettyä ennakoitavissa olevaa puolustus- ja turvallisuusstrategiaa. Tämän vuoksi on tärkeää 12 Ks. EUVL, N:o L 225, , s Ks. EUVL, N:o L 173, , s Ks. EUVL, N:o L 216, , s

7 ennakoitavuuden ja läpinäkyvyyden edistämiseksi, että Suomi (PLM) on hiljattain keväällä 2016 laatinut Valtioneuvoston periaatepäätöksen Suomen puolustuksen teknologisen ja teollisen perustan turvaaminen, mikä olisi ehkä myös periaatteessa ollut mahdollista ottaa huomioon tässä selvityksessä. On huomattava, että myös esimerkiksi Tanskassa ja Alankomaissa on lyhyesti ja pääpiirteittäisesti esitelty puolustusteollisen strategia (National Defence Industry Strategy), joka toimii eräänlaisena esitteenä etenkin komission suuntaan maanpuolustuksen elintärkeistä intresseistä ja kokonaisturvallisuudesta. Helsingissä Juha Raitio 7