SUOMALAISTEN EU-LAINSÄÄDÄNTÖASIAKIRJOJEN RAKENTEISTAMINEN

Transkriptio

1 SUOMALAISTEN EU-LAINSÄÄDÄNTÖASIAKIRJOJEN RAKENTEISTAMINEN RASKE-projektin raportti Pasi Tiitinen Tero Päivärinta Airi Salminen Virpi Lyytikäinen

2 ESIPUHE Raportti on syntynyt RASKE-projektin osaprojektissa, jossa on analysoitu EU-lainsäädäntöprosessissa, erityisesti Suomen kannan muodostamisen yhteydessä syntyvää dokumentaatiota. RASKE (Rakenteisten AsiakirjaStandardien KEhittäminen) on projekti, jonka tavoitteena on löytää uusia ratkaisuja eduskunnan ja valtioneuvoston tuottamien sähköisten asiakirjojen pitkäaikaiseen arkistointiin ja asiakirjojen sisältämän tiedon monipuoliseen hyödyntämiseen. RASKE käynnistyi keväällä 1995 eduskunnan ja valtioneuvoston kanslian aloitteesta ja se on liittynyt Jyväskylän yliopiston tietojenkäsittelytieteiden laitoksella tehtävään sähköisten dokumenttien ja digitaalisen tiedon hallinnan tutkimukseen. Tutkimuksen kannalta eduskunnan ja valtioneuvoston sähköisten asiakirjojen käsittelyn kehittäminen on mitä haastavin ja mielenkiintoisin kohdealue. Kehitystyöhön osallistumalla uskomme voivamme löytää sellaisia uusia ratkaisuja, jotka ovat hyödynnettävissä muissakin organisaatioissa tulevassa tietoyhteiskunnassa, missä tietoa varastoidaan entistä enemmän digitaaliseen muotoon. Raportti on tarkoitettu tietopaketiksi, jonka pohjalta EU-lainsäädäntötyöhön liittyvien sähköisten asiakirjojen käsittelyn kehittämistyötä voidaan jatkaa käytännössä entistä paremmin toimiviksi ratkaisuiksi. Raporttiin on koottu erittäin paljon EU-asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyvää tietämystä, joten se lienee hyödyllinen käsikirja monille EU-asiakirjojen kanssa työskenteleville. Hanke on ollut mittava yhteistyöprojekti, jonka eteen on tehty työtä monella taholla. Tietoa on koottu lukuisilta EU-lainsäädäntötyön, siihen liittyvien asioiden, asiakirjojen ja tietoteknisten ratkaisujen asiantuntijoilta. Heistä 47 osallistui haastatteluun, jonka avulla kartoitimme Suomen kannan muodostamisen yhteydessä esiin tulevia työtilanteita, näissä työtilanteissa tarpeellisia asiakirjoja ja asiakirjojen käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Monet muut asiantuntijat ovat lukeneet, tarkastaneet ja kommentoineet hankkeen aikana syntyneitä erilaisia kuvauksia ja raporttiversioita. Lämpimät kiitokset kaikille niille, joiden avulla saimme koottua suuren määrän hajallaan ollutta tietämystä. Eduskunnalle, ulkoasiainministeriölle, valtiovarainministeriölle ja Suomen Akatemialle esitämme kiitokset hankkeen rahoitukseen osallistumisesta. Jyväskylässä Tekijät

3 TIIVISTELMÄ Suomalaisen lainsäädäntötyön sulauttaminen osaksi laajaa EU-lainsäädäntötyötä on monimutkainen muutosprosessi, johon osallisina ovat lukuisat organisaatioyksiköt ja jonka toteuttaminen vaatii paljon uusien menettelytapojen opettelemista. Lainsäädäntötyössä käsiteltävien asiakirjojen määrä on valtavasti lisääntynyt. Yhtäältä perinteisessä kansallisessa lainsäädäntötyössä tarvitaan entistä enemmän tietoa EU:ssa ja muissa EU-maissa tapahtuvasta lainsäädännöstä ja sen kehittymisestä. Toisaalta suomalaiseen lainsäädäntötyöhön on tullut mukaan aivan uusi, uudentyyppistä dokumentaatiota tuottava toimintaprosessi: Suomen kannan muodostaminen EU-lainsäädäntöasiaan. Tässä prosessissa suomalaisten osapuolien täytyy pystyä löytämään, muotoilemaan ja tuomaan oikeissa tilanteissa esille Suomen näkökulma EU:ssa käynnistyneeseen, ajoittain kiivastahtisesti, ajoittain verkkaisesti etenevään lainsäädäntöasiaan. Raportti on syntynyt RASKE-projektin osaprojektissa, jossa on analysoitu EU-lainsäädäntöprosessissa, erityisesti Suomen kannan muodostamisen yhteydessä syntyvää dokumentaatiota, sen merkitystä, informaatiosisältöä ja käsittelytapoja. RASKE (Rakenteisten AsiakirjaStandardien KEhittäminen) on projekti, jonka tavoitteena on kehittää menetelmiä eduskunnan ja valtioneuvoston tuottamien sähköisten asiakirjojen ja niihin sisältyvän tiedon entistä joustavampaan ja monipuolisempaan käyttöön. Hankkeessa tutkitaan erityisesti sitä, miten informaatiorakenteiden standardoinnilla eli asiakirjojen rakenteistamisella ja siihen liittyvällä työllä voidaan edistää tietotekniikan hyödyntämistä siten, että tietotekniikka palvelee mahdollisimman hyvin asioiden käsittelyä eduskunnassa ja valtioneuvostossa, sekä edesauttaa asioiden käsittelyn yhteydessä tuotettuihin asiakirjoihin sisältyvän tiedon saatavuutta koko yhteiskunnassa. Raportissa kuvataan suomalaisten EU-asiakirjojen asiakirja-analyysin ja alustavien SGML-asiakirjastandardien suunnittelun tuloksia. SGML on kansainvälinen standardi asiakirjojen informaatiorakenteiden määrittelyyn ja esittämiseen. Standardoinnin kohteeksi on valittu neljä Suomen kannan muodostamiseen keskeisimmin liittyvää suomalaisten tuottamaa asiakirjaa: perusmuistio, kokousraportti, pöytäkirja ja valtioneuvoston kirjelmä. Perusmuistio on vasta käyttöön otettu uusi asiakirjatyyppi, jonka suunnittelu on tapahtunut ministeriöiden ja eduskunnan yhteistyönä. EU-lainsäädäntöhankkeen aikana perusmuistiosta laaditaan useita versioita, joihin kirjataan Suomen kanta ja sen kehittyminen sekä neuvotteluohjeet Suomen edustajille EU:n toimielimissä. EU:n piirissä tapahtuvien kokouksien raportointiin on niihin osallistuvia suomalaisia varten olemassa yhteinen asiakirjapohja. Myöskin EU-jaostojen, EU-asioiden komitean ja EUministerivaliokunnan kokouksista laadittaville pöytäkirjoille on asiakirjamalli. Valtioneuvoston kirjelmällä valtioneuvosto antaa eduskunnalle virallisesti tiedoksi eduskunnan toimivaltaan kuuluvan EU-hankkeen.

4 Raporttiin on koottu erittäin paljon EU-asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyvää tietämystä, joten se lienee hyödyllinen käsikirja monille EU-asiakirjojen kanssa työskenteleville. Tietoja on saatu sekä kirjallisista lähteistä että kohdealueen asiantuntijoilta. Asiantuntijatietoja on koottu projektikokouksissa, vapaamuotoisilla keskusteluilla ja haastattelulomakkeen pohjalta tehdyllä kyselyllä. Kyselyn tavoitteena oli kartoittaa asiakirjojen käsittelyyn liittyviä työtilanteita sekä näissä työtilanteissa esiintyviä asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Kyselyyn osallistui 47 EU-asioiden käsittelyssä mukana olevaa asiantuntijaa ministeriöistä, niiden alaisista yksiköistä ja eduskunnasta. Raportin alussa on lyhyesti kuvattu EU-lainsäädäntöprosessia ja siinä syntyvä dokumentaatio yleisesti. Yksityiskohtaisempi analyysi kohdistuu neljään valittuun asiakirjatyyppiin. Niiden osalta kuvataan asiakirjojen käyttö Suomen kannan muodostamisprosessissa, käsittelijät ja käsittelytavat, tuottaminen ja informaatiorakenteet. Haastattelutulosten pohjalta on raportissa esitelty keskeisimpien käsittelijäryhmien osalta käsittelijäprofiilit, joita voidaan hyödyntää yksilöllisiä tietojärjestelmäratkaisuja kehitettäessä. Käsittelijäprofiileissa kerrotaan kunkin käsittelijäryhmän tehtävät Suomen kannan muodostamisessa, käytetyt tietojärjestelmät sekä tarvittavat asiakirjat. Haastateltavat toivat esiin monia asiakirjojen käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Raportissa ongelmia ja tarpeita on tarkasteltu kolmella eri osa-alueella: atk-järjestelmät ja laitteistot, asiakirjat sekä työprosessit. Raportissa esitellään lyhyesti SGML-standardi ja sen merkitys sähköisten asiakirjojen käsittelylle. Alustavat SGML-rakennemäärittelyt perusmuistiolle, kokousraportille, pöytäkirjalle ja valtioneuvoston kirjelmälle on suunniteltu asiakirjojen nykyisten rakenteiden pohjalta niin, että SGML-standardoitu muoto kuitenkin tukisi mahdollisimman hyvin rakenteisuuden hyödyntämistä asiakirjojen käsittelyssä. Valittujen asiakirjatyyppien osalta rakenteistamisessa on siis edetty alustaviin formaaleihin asiakirjastandardeihin. Mikäli rakenteistamisen toteutusta jatketaan SGML-standardin pohjalta, eli SGML valitaan myös käytännössä toimivien ratkaisujen standardointikieleksi, edellyttää se perusteellista alustavien standardiehdotusten, valittujen järjestelmien ja uusien työtapojen testausta ja evaluointia. Projektin aikana esiin nousseet keskeisimmät kehittämistarpeet on koottu yhteen raportin loppuun. Useimmat näistä kehittämistarpeista ovat sellaisia, että rakenteisten asiakirjastandardien käyttöönotolla pystytään merkittävästi vaikuttamaan ongelmien ratkaisemiseen. Raportissa kehittämistarpeita on tarkasteltu seuraavilla alueilla: sähköisen muodon käytön lisääminen, tallennusmuodon, rakenteen ja esitysmuodon yhdenmukaistaminen, jakelu, arkistointi, asiankäsittelyn seuranta, tiedotus, tiedon haku, tunniste- ja viittauskäytännöt, versioiden hallinta, sekä asiakirjatyyppikohtaiset tarpeet.

5 SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDANTO TIEDONKERUU Tiedonkeruumenetelmät Tietotarvekyselyn teoriatausta Haastattelulomake Haastattelut Haastattelujen raportointi SOVELLUSALUEEN YLEISKUVAUS Organisaatiokuvaukset EU ja sen lainsäädäntöön osallistuvat organisaatiot Suomalaiset organisaatiot Lainsäädäntöprosessi Lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa Euroopan unionin asioiden käsittely Suomessa Prosessissa syntyvä ja siinä käytetty dokumentaatio Ohjelmat ja järjestelmät Eduskunnan ja valtioneuvoston järjestelmät asiakirjojen käsittelyyn Eurodoc SUOMEN KANNAN MUODOSTAMISEEN LIITTYVÄ DOKUMENTAATIO JA SEN KÄSITTELIJÄT Keskeisimmät asiakirjat Perusmuistio eli toimintalinjamuistio Kokousraportti Pöytäkirja Valtioneuvoston kirjelmä... 43

6 4.2 Asiakirjojen käsittelijät ASIAKIRJOJEN RAKENNE Perusmuistio Kokousraportti Pöytäkirja Valtioneuvoston kirjelmä ONGELMAT, TARPEET JA KEHITTÄMISAJATUKSET Atk-järjestelmät ja laitteistot Suomalaiset EU-lainsäädäntöasiakirjat Yleistä Perusmuistio Kokousraportti Pöytäkirja Valtioneuvoston kirjelmä Työprosessit Tiedon haku Asiakirjojen jakelu Asiakirjojen tuottaminen Asiakirjojen arkistointi Tiedottaminen Asioiden käsittely SGML RAKENTEISTEN ASIAKIRJOJEN ESITYSMUOTONA SGML-standardi SGML:n merkitys asiakirjojen käsittelyssä Asiakirjojen SGML-rakenteet TUTKIMUSTULOKSET JA KEHITTÄMISEHDOTUKSET...106

7 LÄHDELUETTELO JA HAASTATELLUT HENKILÖT LIITTEET 1 Haastattelulomake EU-lainsäädäntöön liittyviä asiakirjoja Asiakirjojen käsittelijäryhmät Esimerkkiasiakirjat Asiakirjojen loogisten rakenteiden graafiset kuvaukset Asiakirjojen SGML-rakennemäärittelyt SGML-merkatut esimerkkiasiakirjat

8 1 JOHDANTO Lainsäädäntötyössä tuotettujen asiakirjojen kokoelma on valtava tietovarasto, johon tallennettu informaatio on tärkeää niin itse lainsäädäntötyössä kuin lukuisissa muissakin yhteyksissä. Suomalaisessa lainsäädäntötyössä käsiteltävien asiakirjojen määrä on vielä entisestään huomattavasti lisääntynyt EU:hun liittymisen seurauksena. Jo usean vuoden ajan asiakirjat on tuotettu sähköiseen muotoon ja siten asiakirjat voisivat periaatteessa olla tietoverkkojen välityksellä laajalti käytettävissä. Sähköisten asiakirjojen arkistoinnin hajanaisuus, tallennusmuotojen kirjavuus, ohjelma- ja laitteistosidonnaisuus ja hakutekniikkojen kirjavuus ovat kuitenkin suuresti vaikeuttaneet sähköisen muodon hyödyntämistä. Tarve lainsäädäntötyön asiakirjojen käsittelyn tehostamiseen ja sähköisen muodon nykyistä huomattavasti suurempaan hyödyntämiseen on tuotu esille useissa eduskunnan ja valtioneuvoston työryhmissä, esimerkiksi Valtiopäiväasioiden käsittelyprosessien kehittämistyöryhmän loppuraportissa (1994). Eduskunnan ja valtioneuvoston asiakirjojen käsittelyyn liittyvät ongelmat ovat monelta osin tyypillisiä ongelmia sellaisissa organisaatioissa, joissa elektronisia dokumentteja käsitellään paljon ja organisaation toiminta on asiakirjakeskeistä. Ongelmiin on etsitty ratkaisuja sekä tutkimuksessa että dokumentteja käsittelevissä organisaatioissa. Ongelmat liittyvät suurelta osin siihen, että organisaatioissa ei ole sovittu tarpeeksi yksityiskohtaisia sääntöjä sille, miten organisaatioille tärkeät tiedot kirjoitetaan dokumentteihin. Aikaisemmin riittivät väljät säännöt. Tietokoneeseen tallennettujen dokumenttien tehokas hyväksikäyttö edellyttää kuitenkin entistä formaalimpien sääntöjen sopimista. Dokumentteja, joihin liittyy tietokoneen tulkittavissa oleva, standardoitu rakennemäärittely, kutsutaan rakenteisiksi dokumenteiksi. Rakenteisten asiakirjastandardien kehittämistä puolestaan kutsutaan rakenteistamiseksi. Koska tarpeet rakenteisten dokumenttien käsittelyyn ovat laajoja ja niitä esiintyy mitä erilaisimmilla sovellusalueilla, on dokumenttien rakenteiden määrittelemiseen kehitetty kansainvälisiä standardeja. Niillä pyritään siihen, että dokumentteihin sisältyvän tiedon rakenne suunnitellaan ja määritellään huolellisesti ja että tämä rakenne sitten ilmaistaan tietokoneen ymmärtämässä, sovellusriippumattomassa muodossa. Rakenteisten tekstidokumenttien määrittelemiseen ja esittämiseen eniten käytetty kansainvälinen standardi on SGML (Standard Generalized Markup Language), jonka standardoimisjärjestö ISO hyväksyi 1986 (Goldfarb 1990). Raportti on syntynyt RASKE-projektin osahankkeessa ja kuvaa EU-lainsäädäntöprosessissa syntyvää dokumentaatiota ja erityisesti Suomen kannan muodostamisen yhteydessä ministeriöissä ja eduskunnassa tuotettavien asiakirjojen rakenteistamisen tuloksia. RASKE (Rakenteisten AsiakirjaStandardien KEhittäminen) on eduskunnan, 1

9 valtioneuvoston ja Jyväskylän yliopiston yhteishanke, jossa tavoitteena on eduskunnan ja ministeriöiden tuottamien asiakirjojen rakenteistaminen siten, että uusien rakennestandardien käyttöönotto tukisi mahdollisimman hyvin sähköisten asiakirjojen pitkäaikaista arkistointia sekä asiakirjojen joustavaa, monipuolista ja monimuotoista käyttöä. Asiakirjarakenteiden määrittelyyn RASKE-projektissa käytetään SGML-standardia. Vuonna 1995 RASKE-projektissa tutkittiin eduskunnassa ja valtioneuvostossa tuotettavia kansallisen lainsäädännön asiakirjoja (Kauppinen, Lehtovaara & Norrila 1996a, b, c, d, Salminen, Lehtovaara & Kauppinen 1996, Salminen, Kauppinen & Lehtovaara 1997). Vuonna 1996 rakenteistamisen kohteena ovat olleet toisaalta valtion talousarvion tuottamisen yhteydessä syntyvät asiakirjat, toisaalta suomalaisten EU-lainsäädäntötyössä tuottamat asiakirjat. Vuonna 1996 projektia ovat rahoittaneet eduskunta, valtiovarainministeriö, ulkoasiainministeriö ja Suomen Akatemia ja sen valvontaryhmään ovat kuuluneet: Tietohallintopäällikkö Olli Mustajärvi, eduskunta (puheenjohtaja) Tietohallintojohtaja Martti Favorin, ulkoasiainministeriö Tietohallintopäällikkö Hannu Korkeala, valtiovarainministeriö Kehityspäällikkö Osmo Moisio, Oy Edita Ab Professori Airi Salminen, Jyväskylän yliopisto Arkistopäällikkö Pentti Vesanen, valtioneuvoston kanslia EU- asiakirjojen käsittelyn kehittämiseen tähtäävän osaprojektin projektiryhmässä ovat olleet: Tietohallintopäällikkö Olli Mustajärvi, eduskunta (puheenjohtaja) Tietojärjestelmäpäällikkö Antti Holmroos, valtioneuvoston kanslia Suunnittelija Maija-Liisa Jääskeläinen, eduskunta Informaatikko Anna-Maija Marttila, valtiovarainministeriö Toimistopäällikkö Liisa Saarelainen, eduskunta Professori Airi Salminen, Jyväskylän yliopisto Hallitusneuvos Seija Salo, valtioneuvoston kanslia Tutkija Pasi Tiitinen, Jyväskylän yliopisto Lainsäädäntöneuvos Markku Tyynilä, oikeusministeriö Ylitarkastaja Anja Vilo, ulkoasiainministeriö 2

10 RASKE-projektissa asiakirjojen rakenteistaminen perustuu Jyväskylän yliopistossa kehitettyyn menetelmään (Salminen, Kauppinen & Lehtovaara 1997, Salminen, Lehtovaara & Kauppinen 1996, Kauppinen & Lehtovaara 1995), missä rakenteistaminen jaetaan seuraaviin päävaiheisiin: Asiakirja-analyysi. Rajataan kohdealue, tutkitaan ja kuvataan kohdealueen asiankäsittelyprosessi, siihen liittyvät asiakirjat, niiden käsittelijät, käsittelytavat, rakenteet sekä käsittelyyn liittyvät tarpeet. Suunnittelu. Suunnitellaan kohdealueen valituille asiakirjoille asiakirjastandardit ja niiden käyttöönotto. Testaus ja evaluointi. Testataan standardien käyttöä ja siihen liittyviä työtapoja pilottiratkaisuilla. Toteutus. Valitaan asiakirjastandardien käyttöä tukevat järjestelmät ja otetaan ne käyttöön. Jatkuvan kehityksen käynnistäminen. Suunnitellaan ja organisoidaan asiakirjastandardien ja asiakirjojen käsittelyn jatkuva evaluointi ja kehittäminen. Oheisessa raportissa kuvataan suomalaisten EU-asiakirjojen asiakirja-analyysin ja alustavien SGML-asiakirjastandardien suunnittelun tuloksia. Standardoinnin kohteeksi on valittu neljä Suomen kannan muodostamiseen keskeisimmin liittyvää suomalaisten tuottamaa asiakirjaa: perusmuistio, kokousraportti, pöytäkirja ja valtioneuvoston kirjelmä. Raportti on tarkoitettu tietopaketiksi, jonka pohjalta rakenteistamistyötä voidaan jatkaa käytännössä toimivien ratkaisujen löytämiseksi. Raporttiin on koottu erittäin paljon EU-asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyvää tietämystä, joten se lienee hyödyllinen käsikirja monille EU-asiakirjojen kanssa työskenteleville. Tietoja on koottu raporttiin sekä kirjallisista lähteistä että kohdealueen asiantuntijoilta. Sekä kirjalliset lähteet että asiantuntijalähteet on lueteltu raportin lopussa. Asiantuntijatietoja on koottu projektikokouksissa, vapaamuotoisilla keskusteluilla ja haastattelulomakkeen pohjalta tehdyllä kyselyllä. Kyselyn tavoitteena oli kartoittaa asiakirjojen käsittelyyn liittyviä työtilanteita sekä näissä työtilanteissa esiintyviä asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyviä tarpeita. Keskeisiltä osin kysymyksessä oli tietotarvekysely. Kyselyyn osallistui 47 EU-asioiden käsittelyssä mukana olevaa asiantuntijaa ministeriöistä, niiden alaisista yksiköistä ja eduskunnasta. Loppuraportin alustavat versiot samoin kuin monet sitä edeltävät väliraportit ovat olleet useiden asiantuntijoiden kommentoitavina. Raportin luvussa 2 esitellään hankkeessa käytetyt tiedonkeruumenetelmät, erityisesti asiantuntijakyselyn teoriatausta, käytetty haastattelulomake ja haastattelun toteutus. RASKE-projektin aikaisemmassa raportissa EU-lainsäädäntöasiakirjat Suomessa (Tiitinen, Salminen & Lyytikäinen 1997) kuvataan EU-lainsäädäntöprosessia, siihen liittyviä 3

11 organisaatioita, Suomen kannan muodostamisprosessia, käytössä olevia atk-järjestelmiä ja prosesseissa syntyvää dokumentaatiota. Asiakirjakuvaukset kattavat myös kansallisen suomalaisen lainsäädäntötyön asiakirjat. Oheisessa loppuraportissa on luvussa 3 lyhyesti kuvattu EU-lainsäädäntöprosessia ja siinä syntyvää dokumentaatiota yleisesti. Loppuluvuissa sen sijaan tarkastellaan pääasiassa neljää edellä mainittua asiakirjatyyppiä: perusmuistiota, kokousraporttia, pöytäkirjaa ja valtioneuvoston kirjelmää. Luvuissa 4-5 on näiden asiakirjatyyppien, niiden käsittelijöiden ja käsittelytapojen, tuottamiselinkaarien ja rakenteiden kuvaukset. Luvussa 6 esitellään tietotarvehaastattelujen esiin tuomia asiakirjojen käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Luvussa 7 sekä raportin liitteissä esitellään alustavat SGML-rakennemäärittelyt perusmuistiolle, kokousraportille, pöytäkirjalle ja valtioneuvoston kirjelmälle. Luvussa kuvataan lyhyesti myös itse SGML-standardi ja sen merkitys sähköisten asiakirjojen käsittelyssä. Loppulukuun on koottu projektin aikana esiin nousseet keskeisimmät kehittämistarpeet. 4

12 2 TIEDONKERUU 2.1 Tiedonkeruumenetelmät Rakenteisten asiakirjastandardien kehittäminen organisaation tai organisaatioryhmän toimintaa ja tavoitteita tehokkaasti tukevaksi ratkaisuksi edellyttää perusteellista paneutumista kohdealueen toimintaan sekä asiakirjojen merkitykseen ja käsittelyyn kohdealueella. Organisaation toiminnan tehostamiseen ja ihmisten työympäristön kehittämiseen tähtäävässä rakenteistamisessa tietoja täytyy koota laajalti ja eri menetelmiä käyttäen. Suomen kannan muodostamiseen liittyvien asiakirjojen rakenteistamisprojektissa tietoja koottiin seuraavilla menetelmillä: Projektiryhmä. Projektiryhmää käytettiin tiedon välittämiseen eri osapuolten välillä. Ryhmän keskustelut toimivat myös tietolähteenä. Esimerkkiasiakirjat. Tutustuttiin erilaisiin EU-lainsäädäntöasiakirjatyyppeihin. Ohjeistukset ja muut selvitykset. Tutustuttiin asiakirjojen kirjoittamista koskeviin ohjeisiin ja muihin selvityksiin. Asiantuntijakontaktit. Pidettiin jatkuvaa yhteyttä kohdealueen asiantuntijoihin, jotka olivat tiiviisti mukana asiakirja-, käsittelijä- ja elinkaarikuvauksien muodostamisessa sekä kommentoivat useita raporttiversioita. Tietotarvekysely. Kyselyn tavoitteena oli eri käyttäjäryhmien tietotarpeiden, ongelmien ja kehittämisajatusten selvittäminen sekä jo aiemmin tehtyjen kuvausten tarkistaminen. Kyselyihin suunniteltiin erityinen haastattelulomake (liite 1) jota käyttäen haastateltiin 47 Suomen kannan muodostamiseen liittyvää henkilöä. Koska tietotarvekyselyn suorittaminen ja analysointi on ollut laajuudeltaan merkittävä osa projektin vaatimasta työmäärästä, sitä on kuvattu tässä luvussa tarkemmin. 2.2 Tietotarvekyselyn teoriatausta Tietotarvekysely pohjaa pääolettamukseltaan ns. sense-making -teoriaan (Dervin 1992), jossa tietotarpeet liitetään päätöksenteko- tai ongelmatilanteisiin. Organisaation tai organisaatioryhmän tiedonhallinnan kehittämisessä huomio voidaan kiinnittää työtilanteissa esiintyviin päätöksenteko- tai ongelmatilanteisiin ja edelleen niiden kautta työntekijän tietotarpeisiin. Tilanteissa voidaan hankkia tietoa suoraan toiselta ihmiseltä, kohdealueen asiakirjoista tai muista tietolähteistä. Koska asiakirjojen rakenteistamisessa kehittämisen kohteena on nimenomaan asiakirjoihin sisältyvän tiedon käsittely, keskitytään tietotarvekyselyssä asiakirjoihin kohdistuviin tietotarpeisiin. 5

13 Tietotarpeiden analysointi edellyttää siis sellaisten työtilanteiden tunnistamista ja analysointia, joissa ihmiset tarvitsevat tietoa asiakirjoista. Työtilanteisiin pohjautuva tietotarvekartoitus ohjaa tehokkaasti haastateltavaa miettimään tarpeitaan. Näin saadaan esille kehittämisajatuksia ja innovaatioita aihealueen kehittämisen parhailta asiantuntijoilta - työntekijöiltä itseltään. Tämä on myös ns. sosioteknisen tietojärjestelmä- ja organisaation toimintokehittämisen (esimerkiksi Mumford 1995) peruslähtökohtia, mikä onkin tietotarvekartoituksen toinen teoreettinen peruspilari. Työtilanteisiin pohjautuvaa analyysia on aiemmin sovellettu sekä liiketoiminnan (Jacobson ym. 1994) että tietojärjestelmien (Jacobson ym. 1992, Regnell ym. 1995) kehittämisessä, mutta graafisissa kuvausmenetelmissä työtilanteiden ja etenkin tietotarpeiden kuvaamiseksi on vielä kehittämistä. Tässä raportissa tuloksia on kuvattu sanallisessa muodossa ja taulukoiden avulla; jatkotutkimuksia tehdään myös graafisten kuvaustapojen kehittämiseksi. On huomattava, että ihmisten tietotarpeet muuttuvat ajan kuluessa ja toimintaprosessien muuttuessa, joten myös Suomen kannan muodostamiseen liittyvät tietotarpeet ovat jatkuvasti kehittyviä. Tarpeiden seurantaan olisikin oltava järjestelmä, jonka avulla käyttäjille tarjottuja tieto- ja asiakirjapalveluja voitaisiin pitää jatkuvasti ajan tasalla. 2.3 Haastattelulomake Haastatteluja varten kehitettiin haastattelulomake (liite 1) aiemman RASKE-projektin haastattelulomakkeen (Kauppinen ym. 1995c) ja eräällä voimalaitoksella suoritetun työtilannelähtöisen tietotarvekartoituksen (Päivärinta ym. 1996) pohjalta. Haastattelulomake koostuu seitsemästä osasta: 1. Haastateltavan taustatietoja. Osiossa kerätään pohjatiedot haastateltavasta ja hänen käyttämistään tietojärjestelmistä. Tavoitteena on saada kuva haastateltavan teknisistä valmiuksista ja toisaalta hänen suhtautumisestaan tietojärjestelmiin. 2. Haastateltavan suhde kohdealueeseen. Osio orientoi haastateltavan nopeasti EU-lainsäädännön laatimisalueeseen. Apuna käytetään haastateltavalle ennalta lähetettyä kaavioesitystä kohdealueen asiankäsittelyprosessista, jolla haastateltavien työtehtävien sijoittuminen EU-lainsäädännön valmistelussa kohdennetaan. Samalla kuvaus tarkistetaan haastateltavan kanssa siinä mahdollisesti olevien puutteiden esille saamiseksi. Kuvat 2 ja 3 sivuilla on muokattu haastateltujen esittämien kommenttien perusteella. 3. Asiakirjoihin liittyvät työtilanteet Suomen kannan muodostamisprosessissa. Kartoitetaan haastateltavan työtilanteet Suomen kannan muodostamiseen liittyen sekä työtilanteisiin liittyen asiakirjojen ja muiden tietolähteiden käyttö. Osion avulla pyritään 6

14 saamaan kattava kuva tiedon käytöstä. Samalla ohjataan haastateltavaa yhä enemmän pohdiskelemaan mahdollisia ongelmiaan ja kehittämistarpeitaan työtilanteidensa kautta. 4. Suomen kannan muodostamiseen liittyvistä asiakirjoista tarvittavat tiedot muissa työtilanteissa. Tässä osiossa tarkistetaan, onko haastateltavalla työtilanteita, joissa hän tarvitsee Suomen kannan laatimisessa syntyneitä asiakirjoja varsinaisen EU-lainsäädäntöprosessin ulkopuolella. 5. Kohdealueen asiakirjojen laatimiseen ja hyödyntämiseen liittyvät ongelmat, tarpeet ja kehittämisajatukset. Osiossa kerätään haastateltavan ajatuksia asiakirjojen ja niiden hallinnan kehittämiseen. Näin selvitetään haastateltavien tärkeimmiksi kokemia kehittämistarpeita, joiden pohjalta edelleen saadaan selville rakenteistamiseen liittyviä tarpeita ja muitakin ajatuksia EU-lainsäädäntöasiakirjojen kehittämiseen liittyen. 6. Asiakirjojen sähköisen muodon hyödyntäminen tulevaisuudessa. Osion tarkoituksena on herättää uusia ajatuksia siitä, kuinka rakenteistamista voisi hyödyntää suomalaisten EU-lainsäädäntöasiakirjojen käytössä tulevaisuudessa. Haastateltavalle esitetään tutkimusryhmän muodostamia esimerkkejä rakenteisten asiakirjojen tarjoamista mahdollisuuksista EU-lainsäädäntötyön tukena. Haastateltava kommentoi esimerkkejä ja esittää niiden pohjalta tai muutoin muodostuneita innovaatioita jatkokehittämisestä. 7. Vapaamuotoiset kommentit. Osion tarkoituksena on varmistaa, että lainsäädäntöprosessin ulkopuoliset asiakirjojen käsittelijäryhmät saadaan kattavasti määriteltyä jatkotutkimuksia varten, saada esiin kaikki haastateltavan kommentit sekä kerätä palautetta haastattelijoille haastattelujen kehittämiseksi. 2.4 Haastattelut Haastatteluihin valittiin 47 Suomen kannan muodostamisprosessissa mukana olevaa henkilöä eri organisaatioista (taulukko 1). Valtaosa haastateltavista valittiin eduskunnan ja ulkoasiainministeriön asiantuntijoiden avulla. Haastatteluihin valituilla on suora yhteys asiakirjojen käyttämiseen tai tuottamiseen. Esimerkiksi ministereitä ei haastateltu, koska he käyttävät usein avustajia tiedon etsimiseen ja asiakirjojen tekniseen tuottamiseen. 7

15 Taulukko 1. Haastatellut käsittelijäryhmät ja haastateltujen lukumäärät KÄSITTELIJÄRYHMÄ HAASTATELTUJEN LUKUMÄÄRÄ Eduskunnan erityisasiantuntija 1 Eduskunnan tiedostoyksikkö 1 EU-asiain komitea 2 EU-edustusto 5 EU-koordinaattorit 6 Eurodoc-pääkäyttäjät 4 EU-sihteeristö 2 Kansanedustajat 8 Keskuskanslian sihteeristö 1 Oikeuskanslerin virasto 1 Tietopalvelu 5 Valiokuntien osastosihteerit 1 Valiokuntaneuvokset 3 Valmistelijat 12 Haastateltavat valittiin eri käsittelijäryhmistä. Käsittelijäryhmä on organisaatio tai joukko ihmisiä, joilla on tietyt samankaltaiset tehtävät asiankäsittelyprosessissa. Haastateltu voi kuulua käytännössä useampaan käsittelijäryhmään, kuten valmistelijoihin ja EU-koordinaattoreihin. Tästä syystä taulukossa 1 oleva haastateltujen yhteismäärä on suurempi kuin todellinen haastattelujen määrä. Haastatelluista 17 työskenteli eri ministeriöissä ja kaksi niiden alaisissa yksiköissä, kuten tullihallituksessa. Mm. valmistelijoita pyrittiin valitsemaan mahdollisimman laajasti eri ministeriöistä. Eduskunnasta haastateltiin kahdeksaa kansanedustajaa, joista viisi oli suuren valiokunnan jäseniä. Yksi haastateltu valiokuntaneuvos oli suuresta valiokunnasta, kaksi muista valiokunnista. Eduskunnan EU-tietopalvelusta haastateltiin yhtä virkailijaa, muut tietopalveluvirkailijat ovat ministeriöistä. Haastateltavien joukkoa täydennettiin tietotarvehaastatteluissa esiin nousseiden ajatusten pohjalta, joten myös haastateltavat itse saivat täydentää asiantuntijoiden näkemyksiä siitä, keitä kannattaa haastatella. Tällä pyrittiin ottamaan huomioon Mumfordin (1995) mainitsema seikka, ettei mitään olennaista ryhmää unohdettaisi tietotarpeita kartoitettaessa. Ennen haastatteluja haastateltaville lähetettiin kirje, jossa kerrottiin lyhyesti haastattelujen kohdealueesta ja tavoitteista. Asioita kerrattiin vielä haastattelun alussa. Haastattelumenetelmänä oli ns. rakenteinen keskustelu edellä kuvattua haastattelulomaketta 8

16 hyväksi käyttäen. Lomaketta seurailtiin vapaamuotoisesti, kuitenkin pääosin lomakkeen kohtien mukaisessa järjestyksessä. Haastattelija kirjasi haastateltavan kertomat tiedot lomakkeen asianmukaisiin kohtiin. Haastattelujen kesto vaihteli haastateltavan toimenkuvasta, puheliaisuudesta ja aikataulusta riippuen puolesta tunnista yli kahteen tuntiin. Käytännössä kaikki haastateltavat tuntuivat olevan innostuneesti haastatteluissa mukana. Haastateltavat pitivät tutkimusta yleensä tärkeänä ja olivat kiinnostuneita tuloksista. 2.5 Haastattelujen raportointi Haastatteluista saatiin lisätietoa asiakirjojen ja asiakirjahallinnan nykytilan kuvausten tarkentamiseen, sekä runsaasti tietoa eri käsittelijäryhmien asiakirjojen käsittelyn kehittämiseen liittyvistä tarpeista. Asiakirjahallinnan nykytilan kuvaus on esitetty raportin luvuissa 3-5. Haastattelut ovat näissä luvuissa täydentäneet muilla tiedonkeruutavoilla (kirjalliset lähteet, projektiryhmä, asiantuntijakontaktit) koottuja tietoja. Luvussa 6 raportoidaan kyselyissä esiin nousseita pääasiassa asiakirjojen käsittelyyn, mutta jossain määrin myös itse asioiden käsittelyyn, liittyviä ongelmia, tarpeita ja kehittämisajatuksia. Haastattelut, samoin kuin muistakin lähteistä saadut tiedot kehittämistarpeista, ovat olleet pohjana luvun 7 SGML-asiakirjastandardiehdotuksille sekä lukuun 8 kootuille kehittämisehdotuksille. Haastattelulomakkeen kohta kaksi, jossa käytettiin apuna kohdealueen asiankäsittelyprosessin kokonaiskuvausta, toi lisätietoa Suomessa tapahtuvan kannanmuodostuksen asiankäsittelyprosessin kokonaisuuden hahmottamiseen ja sen yksityiskohtien tarkentamiseen. Myös käsittelijäryhmien jaottelu tarkentui haastatteluissa. Tietotarvehaastattelut olivat siis merkittävä tietolähde sovellusalueen yleiskuvauksen tarkentamiseksi. Sovellusalueen yleiskuvaus on esitetty raportin seuraavassa luvussa. Haastattelulomakkeen kohdissa kolme ja neljä käytiin läpi haastateltavien työtilanteita asiankäsittelyprosessissa, sekä muita työtilanteita, joissa EU-lainsäädäntöasiakirjoja saatetaan tarvita. Kyseisistä kohdista sekä lisäksi lomakkeen kohdasta yksi kävivät ilmi myös haastateltavien työssään käyttämät tietojärjestelmät. Lomakkeen kohdassa seitsemän kysyttiin kohdealueen asiakirjojen tärkeimpiä lainsäädäntöprosessin ulkopuolisia käyttäjiä. Näiden kohtien pohjalta on saatu arvokasta pohjatietoa tämän raportin luvussa neljä esitettäviin käsittelijäryhmien kuvauksiin sekä tärkeimpien asiakirjatyyppien elinkaarikuvauksiin. Ehkä merkittävin tulos haastatteluista oli nykytilassa esiintyvien ongelmien ja tarpeiden sekä haastateltavilta saatujen kehittämisajatusten raportointi, joka esitetään luvussa kuusi. Tiedot lukuun saatiin pääasiassa lomakkeen kohdista viisi, kuusi ja seitse- 9

17 män. Lomakkeen kohdassa viisi käytiin haastateltavien kanssa läpi aiemmin käsiteltyihin työtilanteisiin liittyviä ongelmia ja tarpeita. Kohdassa kuusi puolestaan esitettiin esimerkkejä rakenteisen tekstin tarjoamista mahdollisuuksista parantaa tiedonhakua, joiden pohjalta haastateltava saattoi muodostaa myös omia kehittämisajatuksiaan tulevaisuuden järjestelmien ja asiakirjojen hallintakäytäntöjen suhteen. Kohdassa seitsemän osa haastateltavista toi vielä esille ajatuksiaan asiakirjahallintaan liittyen. Myös kohdissa kolme ja neljä työtilanteiden yhteydessä esitetyt tarpeet, ongelmat ja kehittämisajatukset otettiin huomioon luvun kuusi raportoinnissa. Kokonaisuutena haastattelut tarjosivat korvaamatonta lisätietoa myös tutkimuksen kokonaistulosten ja jatkokehittämissuuntien arvioimiseen, joita esitellään viimeisessä luvussa. 10

18 3 SOVELLUSALUEEN YLEISKUVAUS EU-lainsäädäntötyöhön osallistuvat organisaatiot, lainsäädäntöprosessi Suomessa, prosessissa syntyvä ja siinä käytetty dokumentaatio sekä lainsäädäntöprosessiin Suomessa liittyvät järjestelmät ja ohjelmat kuvataan tässä luvussa lyhyesti. Laajempi kuvaus on julkaistu RASKE-projektin raportissa EU-lainsäädäntöasiakirjat Suomessa (Tiitinen ym. 1997). Keskeisinä lähteinä ovat olleet kirja Opiskellen Euroopan unioniin (1996), Aron, Impiön ja Kemppisen Euroopan unioni - perusteos (1994), eduskunnan suuren valiokunnan kirjanen Euroopan unionin asioiden kansallista valmistelua koskevia säännöksiä (1996), Euroopan komission Eurooppa-tiedon käsikirja (1996), Eurodoc-käyttöönottotyöryhmän muistio Esitys EU-asioiden tiedonhallintajärjestelmän käyttöönotosta ministeriöissä (1995), oikeusministeriön ohje Euroopan unionin asioiden valmistelusta ja käsittelystä yhteistyössä eduskunnan kanssa (1996) ja Aki Hietasen muistio Johdanto: Euroopan unionin päätöksentekoprosessista ja asiakirjatuotannosta. Tietoja on kerätty myös alueen asiantuntijoiden haastatteluista. 3.1 Organisaatiokuvaukset EU ja sen lainsäädäntöön osallistuvat organisaatiot Euroopan unioni syntyi ns. Maastrichtin sopimuksella marraskuun 1993 alussa. Maastrichtin sopimus toi Euroopan yhteisöön uusia valtioiden välisen yhteistyön alueita, joiden vuoksi sopimusta on usein kuvattu ns. kolmen pylvään tai pilarin mallilla: 1. pylväs on uudistettu Euroopan yhteisö (EY), johon sopimus lisäsi tavoitteen talous- ja rahaliitosta; 2. pylväs on yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka; 3. pylväs on sisäinen turvallisuus; yhteistyö sisä- ja oikeusasioissa. EU:n toiminta sisältää siis kaikki nämä alueet. Päätöksenteon mekanismi koostuu seitsemästä keskeisestä toimielimestä - ministerineuvostosta, komissiosta, parlamentista, EY-tuomioistuimesta, pysyvien edustajien neuvostosta, talous- ja sosiaalikomiteasta ja alueiden komiteasta, joita seuraavassa on lyhyesti kuvattu. Organisaatioiden toiminnassa on mukana päätöksiin vaikuttavia virkamiehiä ja muita edustajia myös Suomesta. Komissiota voisi nimittää EU:n hallitukseksi, koska se on unionin päätökset toimeenpaneva elin. Valmisteluvaltansa vuoksi komissio on keskeinen vaikuttaja EU:n päätök- 11

19 sentekoprosessissa. Käsitteellä komissio tarkoitetaan sekä varsinaista toimielintä että sen alaista virkamieskuntaa. Euroopan komissio toimii ensisijaisesti valmistelu- ja suunnitteluelimenä sekä EU:n neuvoston päätösten täytäntöönpanijana. Komissio valmistelee aloitteita ja päätösehdotuksia ministerineuvostolle. Samalla komissiolla on myös itsenäistä päätöksentekovaltaa. Useissa käytännön asioissa EU:n neuvosto on delegoinut päätöksentekovaltaa komissiolle, joka on käytännössä antanut esimerkiksi suuren osan asetuksista. Komissio toimii myös EU:n oikeusjärjestyksen noudattamisen valvontaviranomaisena. Komission alaisena toimii sihteeristö, joka on järjestetty 24:een pääosastoon. Komissiolla on apunaan erilaisia ministerineuvoston asettamia komiteoita, joiden jäseninä toimivat kunkin jäsenmaan nimeämät virkamiehet. Nämä valvovat komission vallankäyttöä. Komission tuottamia asiakirjoja ovat esimerkiksi lainsäädäntöehdotukset, jotka menevät muiden EU:n lainsäädäntöelinten käsittelyyn sekä lainsäädäntöehdotusten luonnokset. Ministerineuvosto (tai lyhyemmin pelkkä neuvosto) on EU:n keskeinen päätöksentekoelin, jolla on lopullinen päätösvalta yhteisön lainsäädännön hyväksymisessä. Neuvosto käyttää lainsäädäntävaltaansa antamalla säädöksiä, kuten asetuksia ja direktiivejä. Se päättää myös EU:n kansainvälisoikeudellisista sopimuksista. Koska ministerit kokoontuvat noin kolmen kuukauden välein, jää asioiden käsittelyyn kokouksessa hyvin vähän aikaa. Tämän vuoksi asioiden valmistelu painottuu neuvoston päätöksenteossa. Pysyvien edustajien komitea eli Coreper on neuvoston työn valmisteluelin. Komissiosta tulevat säädösehdotukset joutuvat Coreperin käsiteltäviksi ennen ministerikokouksen käsittelyä. Coreperin kautta jäsenvaltiot voivat suoraan vaikuttaa komission tuottamiin asiakirjoihin ennen niiden lopullista käsittelyä ministerineuvostossa ministereiden kokouksessa. Coreperin alaisuudessa toimii lisäksi tilapäisiä virkamiestyöryhmiä, jotka valmistelevat Coreperin istunnossa käsiteltävät asiat. Parlamentti käsittelee komission ehdotukset ennen kuin ne menevät ministerineuvoston käsittelyyn ja antaa ehdotuksista omat lausuntonsa. Mikäli säädösehdotus käsitellään ns. yhteispäätösmenettelyä käyttäen, ei sen läpimeno ole mahdollista ilman parlamentin hyväksymistä. Parlamentin tärkein työskentely keskittyy valiokuntiin. Talous- ja sosiaalikomitea on parlamentin tavoin lausunnonantaja, erityisalueenaan talouspoliittiset kysymykset. Sen lausunto on pakollinen useimmissa asioissa. Alueiden komitealla pyritään alueellisten näkökohtien huomioonottamiseen unionin päätöksenteossa. Se on neuvoa-antava alueellisten viranomaisten elin. 12

20 EY-tuomioistuimet ratkaisevat EY-lainsäädännön noudattamiseen liittyviä riitoja. EU:ssa tavoitteena on säädösten yhtenäinen tulkinta ja soveltaminen koko yhteisön alueella, tuomioistuimen antamat ennakkopäätökset ovat kansallisia tuomioistuimia sitovia. Tuomioistuin julkaisee päätöksensä European Court Reports -sarjassa. EU:n elinten virallisena julkaisutoimistona toimii EUR-OP (European Office for Official Publications). EUR-OP julkaisee EU:n virallista lehteä, jonka C-sarjassa julkaistaan mm. komission lainsäädäntöehdotuksia ja L-sarjassa hyväksyttyjä säädöksiä Suomalaiset organisaatiot Suomessa lainsäädännön valmisteluun osallistuvat eduskunta ja ministeriöt. Vastuu EU-lainsäädäntöasian seurannasta ja valmistelusta sekä asiaa koskevien Suomen kannanottojen määrittelystä on ministeriöllä, jonka toimialueeseen asia kuuluu. Suomen toimintalinjaa koskevien näkemysten yhteensovittamista toteutetaan EU-asioiden käsittelyn eri vaiheissa toimivaltaisissa ministeriöissä ja tarpeen mukaan valmistelujaostoissa, EU-asioiden komiteassa ja EU-ministerivaliokunnassa. Nämä elimet määrittelevät Suomen kannan yhdessä eduskunnan ja erityisesti sen suuren valiokunnan kanssa. EU-asioiden käsittelyä avustavia tärkeitä elimiä ovat EU-sihteeristö, EU-tiedonhallintayksikkö ja EU-edustusto. Organisaatioista on hieman laajemmat kuvaukset RASKE-projektin raportissa EU-lainsäädäntöasiakirjat Suomessa (Tiitinen ym. 1997). Eduskunta Eduskunnan organisaatioon kuuluu kahdensadan kansanedustajan lisäksi useita eri yksikköjä. Näistä asiakirjojen käsittelyn kannalta oleellisin on keskuskanslia ja sen sisällä toimivat asiakirjatoimisto, ruotsin kielen toimisto, pöytäkirjatoimisto ja tietopalvelu. Keskuskanslia vastaa valtiopäiväasiakirjojen valmistamisesta ja julkaisemisesta sekä asiakirjojen jakelusta ja varastoinnista. Tietopalvelut avustavat kansanedustajia ja eduskunnan henkilökuntaa lainsäädäntöön liittyvän tiedon hankinnassa. Eduskunnassa on kolmetoista erikoisvaliokuntaa sekä suuri valiokunta. Valiokuntien käsittelyjen perusteella valiokuntaneuvokset laativat käsiteltävänä oleviin asiakirjoihin liittyviä lausuntoja ja mietintöjä. Varsinaiset päätökset tehdään valiokunnissa tehdyn valmistelutyön pohjalta eduskunnan täysistunnoissa. Suuri valiokunta käsittelee eduskunnassa EU-lainsäädännön valmisteluun liittyvät asiat lukuunottamatta EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia asioita, jotka käsitellään ulkoasiainvaliokunnassa. Suuri valiokunta ilmaisee mielipiteensä 13

21 yleensä pöytäkirjanotteella, mutta erityistapauksissa annetaan lausunto. Erikoisvaliokunnat voivat antaa EU-asioista lausuntojaan ennen suuren valiokunnan käsittelyä. Valtioneuvosto Valtioneuvosto käsittää laajassa merkityksessään valtioneuvoston yleisistunnon lisäksi myös ministeriöt ja oikeuskanslerin viraston. Ministeriöitä on 13 eli valtioneuvoston kanslia, ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenneministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö ja ympäristöministeriö. Kukin ministeriö valmistelee omalle hallinnonalalleen kuuluvia asioita ja asiakirjoja. Ministeriöiden valmistelijat huolehtivat asiakirjojen laatimisesta ja tarvittaessa esittelemisestä päätöksentekoa varten. Apunaan he käyttävät muita valmistelijoita ja teknisten työvaiheiden suorittamisessa toimistohenkilökuntaa. Tiedon hankinnassa avustavat ministeriöiden tietopalvelut. Valtioneuvostossa on EU-ministerivaliokunta, joka käsittelee merkitykseltään laajakantoisia EU-päätöksentekoa vaativia asioita. EU-ministerivaliokunnan puheenjohtajana on pääministeri sekä jäseninä kahdeksan muuta ministeriä. Asian voi saattaa sen käsiteltäväksi joko pääministeri, asiassa toimivaltainen ministeri tai EU-asioiden komitea, joka toimii neuvoa-antavana toimielimenä ulkoasiainministeriön yhteydessä EU-asioiden valmistelun yhteensovittamiseksi. Jos asia on erityisen laajakantoinen tai vaikea, voi siitä päättää myös valtioneuvoston yleisistunto. EU-jaostot ovat EU-asioiden valmistelua suorittavia työryhmiä, jotka toimivat EUasioiden komitean alaisuudessa. EU-jaostoja on yhteensä 36 kpl. Kukin jaosto keskittyy pääasiassa omaan aihealueeseensa, mutta asiaa voidaan käsitellä tarpeen mukaan useammassa jaostossa. Jaostot kokoontuvat tarpeen mukaan ja niiden kokoonpano vaihtelee. Normaalisti jaostot toimivat ns. viranomaiskokoonpanossa. Erityistapauksissa jaostoon kutsutaan lisäksi erityisasiantuntijoita sekä etujärjestöjen edustajia, jolloin jaosto toimii ns. laajassa kokoonpanossa. Näin pyritään Suomen kantaa valmistellessa saamaan sidosryhmien mielipiteet huomioiduiksi. Ulkoasiainministeriön yhteydessä toimiva EU-sihteeristö on EU-ministerivaliokunnan ja EU-asioiden komitean sihteeristö, joka koordinoi eri ministeriöiden EUtoimintoja. Sen tehtävänä on avustaminen kantojen yhteensovittamisessa, EU-asioihin liittyvästä tiedonkulusta huolehtiminen ja ohjeiden välittäminen. 14

22 EU-edustusto edustaa Suomea Euroopan unionissa. Tärkeimpänä tehtävänä EU-edustustolla on hoitaa asioita, jotka vaativat vakituista läsnäoloa EU:n organisaatiossa. Sen edustajat osallistuvat tarpeen mukaan Suomen edustajina EU:n elinten, kuten Coreperin ja ministerineuvoston, kokouksiin. EU-edustusto toimittaa myös EU-elimiltä saapuneet painetut asiakirjat Suomeen EU-sihteeristölle. EU-koordinaattoreiden kokouksessa valmistellaan EU-asioihin liittyviä kysymyksiä ennen kuin ne viedään EU-asioiden komitean käsittelyyn. Vireille tulleiden EU-asioiden valmisteluvastuut määritellään yleensä viimeistään komission ehdotukset ja tiedonannot sisältävän luettelon perusteella. EU-koordinaattoreihin kuuluu jäsen jokaisesta EU-asioiden komiteassa edustettuna olevasta elimestä. Koordinaattorit huolehtivat omassa toimielimessään myös EU-asioihin liittyvästä tiedonkulusta muille virkamiehille. Ulkoasiainministeriössä toimivan EU-tiedonhallintayksikön tehtävänä on EU-asioiden valmisteluun liittyvän informaation käsittely. EU-tiedonhallintayksikkö jakelee, rekisteröi ja arkistoi EU-asiakirjoja sekä harjoittaa niihin liittyen tietopalvelutoimintaa. Se palvelee näissä tehtävissä koko valtionhallintoa. EU-tiedonhallintayksiköllä on tärkeä osuus Eurodoc-järjestelmän ylläpidossa. 3.2 Lainsäädäntöprosessi Lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa Lainsäädäntöhanke voi tulla vireille usealla eri tavalla. Hankkeen käynnistämistä saatetaan ehdottaa komission työohjelmassa tai ministerineuvoston puheenjohtajamaan ohjelmassa, joista ministeriöt ja EU-sihteeristö laativat Suomessa selvitykset. Vireille tulevaa hanketta voidaan käsitellä myös komission laatimissa hankekohtaisissa selvityksissä (ns. vihreät kirjat tai paperit) tai toimenpideohjelmissa (ns. valkoiset kirjat tai paperit). EY:n lainsäädäntöhankkeen valmistelu tapahtuu Euroopan komissiossa, jossa valmistellaan säädösluonnos. Luonnosta kehitellään komission pääosaston alaisuudessa, joka kuulee asiaa valmistellessaan mm. asiantuntijoita ja etujärjestöjä. Epävirallisia luonnoksia saapuu komission käyttämästä menettelystä sekä valmisteluun mahdollisesti osallistuvien suomalaisten aktiivisuudesta riippuen eri vaiheissa Suomeen kannanmuodostuksen pohjaksi. Komissio kuulee esitysten valmistelussa säännöllisesti jäsenmaita, joten kannanmuodostus on aloitettava jo tässä vaiheessa. Ei-julkisesta säädösluonnoksesta tulee valmisteluvaiheen jälkeen virallisasiakirja, komission säädösehdotus, joka julkaistaan EY:n virallisen lehden C-sarjassa ja erillisenä KOM-dokumenttina. 15

23 Komissiovaiheen jälkeen asian etenemistapa riippuu päätöksentekomenettelystä, joka vaikuttaa ratkaisevasti siihen, missä määrin parlamentti voi vaikuttaa lopulliseen päätökseen. Lyhin päätöksentekomenettely on kuulemismenettely (eli lausuntomenettely), jossa parlamentti ja mahdollisesti talous- ja sosiaalikomitea tai alueiden komitea antavat vain komission ehdotusta koskevat lausunnot ja esitys menee lopuksi neuvoston ratkaistavaksi. Yhteistoimintamenettelyssä parlamentilla on enemmän valtaa päätökseen vaikuttamiseen ja yhteispäätösmenettelyä käytettäessä sillä on käytännössä veto-oikeus, jolla se voi hylätä esityksen, joka ei ole sen mieleinen. Neuvoston kanta ehdotukseen muodostuu kaikissa menettelyissä siten, että esitys menee ensin jäsenvaltioiden virkamiehistä koostuvaan neuvoston työryhmään. Työryhmän jälkeen asia menee Coreperiin tai sen rinnalla toimiviin neuvoston komiteoihin ja siitä edelleen neuvostoon ministerien päätettäväksi. Jos alempi taso on päässyt asiasta yhteisymmärrykseen, ylempi taso päättää asioista käytännössä keskusteluitta. Näin Coreperissa ratkaistaan asiat, joista työryhmissä ei ole syntynyt sopua, ja neuvostossa asiat, joista Coreper ei ole päässyt ratkaisuun. Suurin osa asioista ratkaistaan jo työryhmävaiheessa. Mikäli neuvoston lopullisena päätöksenä on ollut direktiivin hyväksyminen, edellyttää täytäntöönpano kansallisen lainsäädännön muuttamista tarvittaessa. Muutoksesta ilmoitetaan komissiolle notifikaatiolla. Direktiivien, asetusten ja päätösten käytännön toimeenpanoon liittyvät myös EY:n tuomioistuinten ratkaisut, jotka voivat vaikuttaa lain soveltamiseen. Komissiossa säädösten toimeenpanoa valvotaan pääosastoilla ja valvontaan liittyy ohjeiden ja selvitysten antamista Euroopan unionin asioiden käsittely Suomessa Kun EU:ssa käynnistyy lainsäädäntöhanke, on Suomen kanta hankkeeseen nähden määriteltävä. Kannan määrittely voidaan aloittaa jo ennen virallisen säädösehdotuksen julkaisua alustavan säädösehdotuksen ollessa komission käsittelyssä. Suomen kanta määritellään valtioneuvoston ja eduskunnan yhteistyönä. Vastuu EUasioiden valmistelusta ja Suomen kannanottojen määrittelyistä on toimivaltaisilla ministeriöillä. Valtioneuvoston on jatkuvasti informoitava eduskuntaa EU-lainsäädäntöhankkeen etenemisestä, jotta eduskunta voi olla mukana Suomen kannan muodostamisessa. Eduskunnan tulee riittävän ajoissa saada jäsenneltyä tietoa EU:n päätöksenteossa esillä olevista asioista. EU-asioiden valmistelu ministeriöissä on myös organisoitava siten, että eduskunta voi osallistua tehokkaasti Suomen kannan muodostamiseen. Eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistyö EU-lainsäädännön valmistelun aikana määräytyy pääasiassa valtiopäiväjärjestyksen pykälien 53 ja 54 eri alakohtien mukaan. 16

24 Kuvassa 1 näkyvät Suomen kannan muodostamisessa keskeisimmin mukana olevat osapuolet. Seuraavassa osapuolten toiminta on kuvattu niin, että ensin esitellään valtioneuvoston alaisuudessa tapahtuva asioiden käsittely, ja sen jälkeen käsitellään eduskunnan rooli Suomen kannan muodostamisessa. Valtioneuvosto Eduskunta EU-koordinaattorit Vastuuministeriö Vastuuvirkamies VN1 VN2 VN3 EK1 Suuri valiokunta EU-jaostot Vastuujaosto VN4 VN5 Suomen kannan muodostaminen Budjettijaosto VN6 Oikeudellisten kysymysten jaosto VN7 EK2 EU-asioiden komitea VN8 EU-ministerivaliokunta Valtioneuvoston yleisistunto VN9 VN10 EJ1 Erikoisvaliokunnat VN11 EU-sihteeristö EU-edustusto VN12 Etujärjestöt Oikeuskanslerin virasto Edustajat EU-jaostojen laajoissa kokoonpanoissa VN1: Vastuuministeriön ja vastuujaoston EJ1: Etujärjestöjen kanta valinta, kantojen yhteensovittaminen VN2: Vastuuvirkamiehen valinta, ministeriön kanta, vastuu Suomen kannan ilmaisemisesta VN3: Suomen kannan muotoilu ja päivitys VN4: Vastuujaoston kanta VN5: Budjettijaoston kanta VN6: Oikeudellisten kysymysten jaoston kanta VN7: EU-asioiden komitean kanta VN8: EU-ministerivaliokunnan kanta VN9: Valtioneuvoston yleisistunnon kanta VN10: Kantojen yhteensovittaminen VN11: Viralliset EU-asiakirjat, kokousraportit, Suomen edustaminen EU:ssa VN12: Laillisuuden valvonta EK1: Suuren valiokunnan kanta EK2: Erikoisvaliokuntien lausunnot Kuva 1. Suomen kannan muodostamisen osapuolet 17

25 Valtioneuvoston alaisuudessa tapahtuva asian käsittely Kun Suomen kannan määrittelyä vaativa, EU:ssa päätettävä asia tulee esille, EUkoordinaattorien kokouksessa valitaan vastuuministeriö, joka sitten kantaa vastuun Suomen kannan muotoilemisesta. Vastuuministeriö määritellään viimeistään siinä vaiheessa, kun komission valmistelemat säädösehdotukset luetellaan Komission ehdotukset ja tiedonannot -luettelossa. Ministeriö nimeää asialle vastuuvirkamiehen. Samassa yhteydessä sovitaan myös muut asiasta kiinnostuneet ja sen käsittelyyn osallistuvat viranomaiset sekä ilmoitetaan asiasta EU-sihteeristössä ja EU-edustustossa vastaavat virkamiehet. Vastuuministeriössä toimiva vastuuvirkamies laatii asiasta sitä selostavan perusmuistion, joka toimii jatkossa käsittelyn pohjana. Muistiossa selostetaan käsiteltävän asian sisältö ja viranomaisten määrittelemä Suomen kanta perusteluineen. Sitä pidetään ajan tasalla asian käsittelyn edetessä. Muistiota ei kuitenkaan välttämättä laadita vähäisistä ja rutiininomaisista asioista. Vastuuministeriö toimittaa asianmukaiselle EU-jaostolle määrittelemänsä Suomen kannan. Kantaa voidaan käsitellä jaostossa, mikäli vastuuministeriö tai jaostossa edustettuna oleva viranomainen pitää sitä tarpeellisena. Asiaa voidaan käsitellä myös useammassa kuin yhdessä jaostossa, mikäli asia liittyy useamman jaoston toimialueeseen. Erilaiset etujärjestöt voivat ottaa kantaa ehdotukseen jaostojen toimiessa ns. laajassa kokoonpanossa, jolloin niissä on mukana etujärjestöjen edustajia. Osa asioista voidaan saattaa budjettijaoston ja oikeudellisten kysymysten jaoston käsiteltäväksi. Jos esille tulee asia, jolla on merkittäviä valtiontaloudellisia vaikutuksia tai joka liittyy EU:n budjettiin, vastuuministeriö toimittaa siihen liittyvän perusmuistion ja muut asiakirjat myös valtiovarainministeriölle. Jos asiaan liittyy EU-oikeudellisia kysymyksiä, toimittaa vastuuministeriö perusmuistion oikeusministeriölle. Mikäli Suomen kannasta ei päästä yhteisymmärrykseen jaostossa, tai mikäli asia on laajakantoinen, antaa vastuuministeriö asian EU-asioiden komitean käsiteltäväksi. Mikäli Suomen kannasta ei siellä päästä yhteisymmärrykseen, asiaa voidaan seuraavaksi käsitellä EU-ministerivaliokunnassa. Muutoinkin ministerivaliokunnan käsiteltäväksi saatetaan merkitykseltään laajakantoiset EU-päätöksentekoa vaativat asiat. Asian voi saattaa ministerivaliokunnan käsiteltäväksi joko pääministeri, asiassa toimivaltainen ministeri tai EU-asioiden komitea. Ministerivaliokunta määrittelee Suomen kannan kyseisessä asiassa. Käsittely tapahtuu laaditun perusmuistion pohjalta. Jos vielä ministerivaliokuntakaan ei pääse yhteisymmärrykseen tai jos kyseessä on hyvin merkittävä asia, annetaan Suomen esitys valtioneuvoston yleisistunnosta. Sen jälkeen kun Suomen kanta on määritelty, vastuuvirkamies kirjaa neuvotteluohjeen perusmuistioon. Ohje toimitetaan EU-sihteeristön kautta EU-edustustolle, jossa se toi- 18